RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

Así mismo en nuestro país, se han venido implementando este tipo de prácticas en ciudades medianas como Pasto en Nariño y en ciudades grandes como la ciudad de Medellín.

Todas y cada una de estas experiencias han demostrado que ninguna es igual a la otra, pese a que cada una conserve un espíritu común, sin embargo toda experiencia responde a metodologías e instrumentos distintos, acordes al entorno político, institucional y cultural en la que se pretenda desarrollar la experiencia.

Según Tarso Genro, ex alcalde de Porto Alegre, el presupuesto participativo contribuye fundamentalmente en tres asuntos a la construcción de la democracia.

En primer término a una opinión pública independiente, en tanto permite la democratización de las decisiones y el conocimiento de las limitaciones del Estado, con lo que los ciudadanos aprenden a intervenir en lo público con beneficio de causa y no por la manipulación de agentes externos al gobierno o el Estado producto de la concentración de la información.

En segundo lugar, a la consolidación de la democracia, si se tiene en cuenta la crisis de los Estados Nacionales en donde cobran, cada vez más, una mayor preponderancia los gobiernos locales, los cuales, al estar más en contacto con la ciudadanía, deben fortalecer sus vínculos y hacer efectivo el principio que rige la democracia de la soberanía popular.

Según Genro, el presupuesto participativo hace relevante el sentir de la ciudadanía en torno a los problemas que les aquejan, además de las soluciones que deben tener y la dimensión de recursos que se deben comprometer para lograr su trasformación, lo que a su vez, genera una mayor legitimidad del régimen político.

Adicionalmente, al convertirse el presupuesto participativo en un gran espacio para el encuentro ciudadano al cual se le retornan atribuciones que se habían delegado a las instancias de representación política, se genera un acercamiento entre lo que se ha denominado como democracia participativa y representativa, superando el dilema excluyente entre estos dos modelos políticos, contribuyendo más a su fortalecimiento que a su desmoronamiento, como lo anunciaban sus críticos más acérrimos.

En tercer lugar, como lo afirma el propio Genro, el proceso del Presupuesto Participativo realiza una crítica práctica de la libertad eminentemente formal: el ciudadano, una vez ha votado, vuelve a su casa hasta la próxima vez. Gracias al sesgo del Presupuesto Participativo, el ciudadano puede, de forma directa y concreta, dirigir la lucha por sus derechos combinando la decisión individual (querer participar) con la participación colectiva (que genera unas decisiones públicas).

El Presupuesto Participativo es un proceso de democracia directa, voluntaria y universal, donde la población puede discutir y decidir al respecto del presupuesto y de las políticas públicas, incidiendo sobre las prioridades del gasto y ejerciendo control sobre la gestión de gobierno.

El Presupuesto Participativo tiene como objetivo principal ser un instrumento de democratización que hace efectiva la participación directa de la población en la definición de las prioridades para las inversiones públicas. El poder de decisión sobre los recursos municipales queda así compartido entre los poderes ejecutivo, legislativo y la población.

Según nuestro ordenamiento constitucional en el artículo 339, se concibe el Plan de Desarrollo como el conformado por una parte general y un plan de inversiones. Constitucionalmente el proceso de elaboración del plan de desarrollo debe hacerse dentro del espíritu participativo y democrático que inspira la constitución de 1991. Sin embargo, el proceso de participación de la ciudadanía se ha concentrado únicamente, en la elaboración de la parte general descuidando el campo presupuestal, generando consigo un desajuste y desmotivación en los procesos de participación ciudadana.

Según Pere Alcober, Diputado de Barcelona, este tipo de procesos sólo es posible si las autoridades territoriales lo respaldan; por ello, tienen el sello de la administración que los promueven:

"Es evidente que una iniciativa como la del Presupuesto Participativo, surgida (y promovida) desde la esfera de lo instituido, y que conlleva un ejercicio de implicación democrática directa y voluntaria de la ciudadanía, no puede entenderse (ni viabilizarse) sin una voluntad explícita y conciente de la estructura política y sin la complicidad del tejido social".

La presupuestación participativa en la ciudad, se ha caracterizado por responder a la voluntad política del gobierno de turno y no a una política institucional permanente del distrito.

Los ejercicios participativos de presupuestación en la ciudad tienen sus orígenes en el Proyecto "Acciones integradas para el mejoramiento de la calidad de vida de los asentamientos populares en Bogotá" 1987, bajo el título "Talleres Ciudadanos de Planeación y Presupuesto Participativo".

Posteriormente, bajo la administración del Alcalde Mayor Andrés Pastrana se realizó, nuevamente bajo los auspicios del PNUD, un ejercicio de definición de la inversión local con participación ciudadana en las Alcaldías Locales de Suba, San Cristóbal y Ciudad Bolívar.

Cerca de 7.000 ciudadanos (as), 400 funcionarios (as) técnicos de 22 entidades distritales y 9 nacionales participaron en la definición del presupuesto de las zonas de Suba, San Cristóbal y la recién creada Alcaldía de Ciudad Bolívar.

En el presupuesto de inversiones del año 1990, la Administración reservó 300 millones de pesos para que a través de un ejercicio de participación ciudadana los habitantes de tres localidades: Suba, San Cristóbal y Ciudad Bolívar decidieran el destino de estos recursos en programas y proyectos de Bienestar Social.

Con la expedición en el año 2000 del Acuerdo 13, la ciudad inicia un proceso continuo y sistematizado de planeación participativa en las 20 localidades. Es la primera vez que un ejercicio de planeación con las comunidades adquiere una base legal.

El promedio de asistencia ciudadana en estos procesos de planeación participativa se acerca hoy a los 100.000 habitantes (1.4% del total de la población en el 2004). Desafortunadamente, el Acuerdo 13 de 2000 no ligó los procesos participativos de elaboración del Plan, con el diseño y definición de los Presupuestos Anuales.

En el 2004 y 2005, la anterior Administración desarrolló una serie de iniciativas orientadas a promover la participación ciudadana en la elaboración de los Planes Operativos Anuales de Inversión (POAI).

En el año 2006 se realizó con los ciudadanos y las ciudadanas de las 20 localidades del Distrito Capital un ejercicio de priorización, focalización, y concertación por UPZ o agrupaciones de UPZ, de los programas y objetos de inversión del Eje Social, contemplados en los Planes de Desarrollo Local para la vigencia 2007 en el que participaron mas de 20.000 ciudadanos y ciudadanas.

Llama la atención de esta experiencia, la participación de los más jóvenes de la ciudad (14-17 años) con un 20% (ver gráfico 1), y como el presupuesto participativo convoca por igual a la mayoría de grupos etéreos de Bogotá.

Este proceso demostró que la posibilidad de decidir directamente sobre las inversiones que le interesan a la comunidad, tiene un gran papel dinamizador de todos los segmentos de la sociedad, no importando su nivel educativo, como se observa en la gráfica 2, lo que le convierte en un instrumento de integración social clave para el fortalecimiento de la democracia.

Sin dejar de reconocer el avance que ha tenido el proceso de descentralización en los últimos 10 años, aún se sigue trabajando en la generación y desarrollo de mecanismos que permitan, tanto la distribución equitativa y acertada de los recursos de inversión, como el fortalecimiento de la capacidad institucional y social de las localidades para tomar con más autonomía las decisiones concernientes a su propio desarrollo, de manera armonizada con las dinámicas y políticas de orden distrital.

Los ejercicios de planeación participativa en la ciudad son aún un espacio netamente consultivo, donde la incidencia de la ciudadanía en la toma real de las decisiones es limitada. Es necesario dar un salto cualitativo en estos procesos y generar experiencias que apunten a una mayor incidencia ciudadana.

Se considera fundamental iniciar en las localidades la experiencia de los presupuestos participativos, validada a nivel internacional y cada vez con mayor difusión en el plano nacional.

El programa de gobierno del alcalde Samuel Moreno Rojas: En el capítulo Vll sobre Planeación Participativa, se afirmaba que:

"la concertación será un pilar fundamental en todas las decisiones públicas… Propenderemos por un ejercicio político donde la ciudadanía, organizada autónomamente, incida en las determinaciones que conciernen a la formulación, ejecución y control de las políticas públicas".

De lo que se puede deducir un interés particular por el actual gobierno por promover e institucionalizar procesos que como el presupuesto participativo, contribuye al ejercicio del control ciudadano de la gestión pública y a una activación de la participación en torno a lo público.

La ciudad de Bogotá, fue la primera ciudad que inició procesos de desconcentración administrativa a través de la expedición del decreto ley 1421, el cual estableció la destinación entre el 10% y 20% de los ingresos corrientes para que sean asignados por las alcaldías locales y las Juntas Administradoras Locales, por medio de los planes de desarrollo local, bajo los principios de la participación democrática inscritos en la Constitución de 1991.

Posteriormente, el Concejo de la Ciudad aprobó los acuerdos 12 y 13. El primero referido al proceso de elaboración del plan de desarrollo distrital; y el segundo, encargado de reglamentar el proceso de participación de la ciudadanía en la elaboración del plan de desarrollo local.

Pese a estos desarrollos normativos, inclusive la de otorgar un carácter decisorio a las decisiones tomadas en los encuentro ciudadanos, dichos instrumentos no han sido suficientes para cerrar la brecha existente, en materia de participación, entre la elaboración de la parte general del plan y la elaboración del componente presupuestal del mismo.

El Concejo de la ciudad, aprobó en el año 2006, la Reforma Administrativa mediante Acuerdo Distrital No. 257, la cual, en su Artículo 43, estipuló en el literal c, el diseño e implementación de un Sistema de Presupuesto Participativo.

El presente proyecto de Acuerdo pretende consolidar el mandato establecido por esta corporación y no dejarlo al vaivén de la voluntad del gobierno de turno, sino por el contrario, responder al espíritu de democratización establecido en dicha reforma. Así mismo busca darle fuerza a lo propuesto en el Decreto 448 sobre el Sistema de Participación Distrital, el cual en su artículo 16, sobre funciones de la Comisión Intersectorial de Participación, en su literal f reza "generar programas encaminados al desarrollo del Sistema de Presupuesto Participativo"; y en su artículo 18, sobre funciones del Espacio Cívico Distrital de Participación, señala en el literal d "…formular y concertar propuestas de presupuesto participativo respetando los objetivos y metas señaladas en los planes de desarrollo distrital y locales…"

Ello porque el propio proyecto del plan de desarrollo 2008-2011, en el capítulo 4, referente a la participación, establece que, "Construiremos una ciudad en la que las ciudadanas y los ciudadanos incidan en la definición, ejecución y seguimiento de las políticas públicas a través de sus representantes y organizaciones, y se hagan corresponsables del proyecto de ciudad". Adicionalmente en su artículo 23, referido a los programas en materia de participación, el plan contiene el programa Ahora decidimos juntos, en el cual la administración se compromete a, "fortalecer las instancias y los mecanismos de participación ciudadana distritales y sectoriales existentes y aquellas creadas en el marco del Sistema Distrital de Participación, fijando los alcances, derechos y deberes en la participación".

En consecuencia podemos afirmar que aprobado el plan existirá un marco jurídico político que consagra la voluntad política de la administración, por promover iniciativas que como ésta, contribuyen a la democratización de la ciudad y al fortalecimiento de la participación y la consolidación de los escenarios e instrumentos institucionales para la misma.

El presente proyecto de acuerdo no pretende incrementar las transferencias del distrito a los Fondos de Desarrollo Local, definidos en el Estatuto Orgánico de Bogotá. Lo que se propone es destinar del total de recursos para los Fondos de Desarrollo Local, un 30% para ejercicios de presupuestación participativa.

Con el propósito de permitir una implementación adecuada y acorde a las dinámicas institucionales locales y distritales, la asignación se hará progresiva, por una sola vez, entre el 2008 al 2011, así: Primer año 10%, segundo año 20%, tercer año 25% y cuarto año 30%.

De acuerdo a informes de la Secretaría de Hacienda del distrito, en el 2007, los Fondos de Desarrollo Local recibieron en su totalidad 338.664 millones de pesos, y para el 2008, recibirán 360.281 millones de pesos, un 6.38% más.

Utilizando este incremento promedio en los recursos de los FDL como derrotero para los cuatro años, podríamos afirmar hipotéticamente que en el 2011, los FDL contarán con 429.100 millones de pesos, de los cuales se destinarían 128.730 millones de pesos, correspondientes al 30% estipulado (ver gráfica 3).

En la tabla 1 se puede apreciar, la asignación que se haría de acuerdo a la implementación porcentual progresiva transitoria, hasta llegar al 30% en el 2011.

Calculando el 30% de los recursos destinados para los Fondos de Desarrollo Local, y comparándolo con el total de los Ingresos Corrientes del Distrito, el monto global destinado para el presupuesto participativo será del 3%, encontrándose en el marco de los estándares internacionales en materia de esta política de participación.

Artículo 1º. Objeto: El presente Acuerdo tiene como objeto promover la participación ciudadana en la orientación de las políticas públicas y su correspondencia con el gasto y la inversión pública en las Localidades que conforman el Distrito Capital, a través de la puesta en marcha y reglamentación del sistema de presupuesto participativo, contemplado en el Acuerdo Distrital 257 de 2006.

Artículo 2º. Ámbito de aplicación: El presente Acuerdo se aplicará a las autoridades e instancias de presupuestación y planeación en las Localidades de Bogotá D.C., de conformidad con el presente Acuerdo, el Decreto Ley 1421 de 1993, los Acuerdos Distritales 12 y 13 de 2000 y el Decreto Distrital 488 de 2007. Las entidades asesoras en las Localidades deberán observar el procedimiento y las reglas establecidas en el presente Acuerdo.

Artículo 3º: Del Presupuesto Participativo de las Localidades: El presupuesto participativo local es el proceso por el cual la ciudadanía y sus organizaciones inciden en la decisión de asignar y hacer seguimiento anualmente al gasto público realizado con los recursos de los Fondos de Desarrollo Local, en consonancia con el Plan de Desarrollo de la respectiva localidad.

Artículo 4º. Principios Rectores del Presupuesto Participativo: Son principios del sistema de presupuesto participativo aplicables a este ejercicio de participación presupuestal, sin perjuicio de los establecidos en el capítulo 138 del Decreto Ley - 1421 de 1993, los siguientes:

a. Coherencia: Con los objetivos y metas trazadas con los Planes de Desarrollo Distrital y Local.

b. Priorización: De las problemáticas de cada Localidad.

c. Viabilidad: Para la búsqueda de soluciones de impacto para los habitantes de cada Localidad articuladas a las inversiones aprobadas.

d. Concertación: En la deliberación entre los participantes.

e. Coordinación y colaboración: Con las entidades distritales y locales responsables del procesos de planeación del desarrollo y del ejercicio presupuestal de la ciudad.

Artículo 5º. Fundamentos Mínimos para el Presupuesto Participativo: Adiciónese al artículo 3 del acuerdo 13 de 2000, lo siguientes literales:

a. Los informes de seguimiento presupuestal de los proyectos aprobados en el presupuesto participativo del año anterior.

b. Las evaluaciones de impacto de los proyectos en ejecución o ejecutados en el presupuesto participativo anterior o de años anteriores a éste.

c. resultados del diagnóstico sobre los déficit sociales y poblacionales desde los microterritorios, la oferta institucional, las demandas ciudadanas y el estado de las metas e inversiones del Plan de Desarrollo Local.

Artículo 6º. Autoridades e Instancias: El artículo 4 del Acuerdo 13 de 2000, quedará así: Son autoridades de planeación y presupuestación en las Localidades, el Alcalde Local y la Junta Administradora Local.

Las instancias de planeación y presupuestación serán: Los Encuentros ciudadanos, el Consejo Local de Planeación y Presupuestación.

Artículo 7º. Entes asesores del presupuesto participativo: Serán entes asesores del presupuesto participativo en cada Localidad:

a. Las entidades distritales con planes de acción en la respectiva localidad.

b. La Personería, la Contraloría y la Veeduría distrital.

Artículo 8º. Funciones del Consejo de Planeación y Presupuestación Local: Adiciónese al artículo 10 del Acuerdo 13 de 2000, el siguiente párrafo y el siguiente numeral:

Corresponde a los Consejos de Planeación Local, a partir de la expedición del presente Acuerdo, Consejos Locales de Planeación y Presupuestación, las siguientes funciones:

f. Crear las condiciones institucionales, metodológicas y ciudadanas, en coordinación con la alcaldía local y distrital, para la formulación participativa de los presupuestos y elaborar un diagnóstico que permita identificar los déficit sociales y poblacionales desde los microterritorios, la oferta institucional distrital y sectorial, así como precisar las demandas ciudadanas.

ARTICULO 9°. Atribuciones del Consejo de Planeación y Presupuestación Local: Adiciónese al artículo 11 del acuerdo 13 de 2000, los siguientes numerales:

g. Convocar y certificar a los participantes de los encuentros sectoriales de la localidad.

h. Fijar la metodología de los encuentros ciudadanos y de presupuesto participativo.

i. Coordinar con el apoyo de las Alcaldías Locales la implementación del ciclo establecido en este Acuerdo para el diseño del plan de desarrollo local y la definición del presupuesto participativo.

j.Ejercer como Secretaría Técnica del proceso de definición y elaboración del presupuesto participativo de la localidad.

k. Difundir con el apoyo de la alcaldía local, las iniciativas aprobadas para el presupuesto participativo de cada vigencia anual y los informes de contratantes, y resultados de la gestión.

l. Convocar sesiones conjuntas con los representantes del Espacio Cívico Local de participación, establecido en el acuerdo 448 de 2006, para escuchar las recomendaciones sobre el Plan de Desarrollo Local y las Iniciativas del Presupuesto Participativo Local.

ARTÍCULO 10°. Elaboración y aprobación del presupuesto participativo: El alcalde local convocará, con mínimo tres (3) meses de anterioridad a la presentación del Presupuesto anual de Gastos e Inversiones de cada una de las Localidades, a la realización de mínimo un encuentro ciudadano de presupuestación participativa para que se prioricen los recursos a apropiar para los programas y proyectos, de conformidad con los lineamientos y las metas del Plan de Desarrollo Local.

Para la presentación del Presupuesto Anual de Gastos e Inversiones de cada Localidad ante la respectiva JAL, los Alcaldes Locales incluirán en el proyecto de Acuerdo Local en capítulo aparte, el componente estratégico y financiero de las iniciativas aprobadas en los encuentros ciudadanos de presupuestación participativa.

Ni el Alcalde Local ni la Junta Administradora respectiva podrán modificar o desatender las iniciativas aprobadas por los ciudadanos en dichos encuentros de presupuestación, en uso de los recursos asignados por el presente Acuerdo, so pena de causal de mala conducta por parte del (los) funcionario (s).

Parágrafo 1: Como parte de la ruta metodológica de los encuentros ciudadanos para presupuestación participativa, el Consejo de Planeación y Presupuestación podrá convocar encuentros sectoriales, relacionados con los sectores estratégicos del plan de desarrollo de cada gobierno y de sectores poblacionales (Jóvenes, mujeres, comunidad LBGT, adultos mayores e infancia).

Parágrafo 2: Como parte de la metodología de los encuentros ciudadanos para presupuestación, se presentarán, como insumos para la deliberación, los resultados del diagnóstico sobre los déficit sociales y poblacionales desde los microterritorios, la oferta institucional, las demandas ciudadanas y el estado de las metas e inversiones del Plan de Desarrollo Local, producto de los encuentros ciudadanos de planeación y de los encuentros sectoriales debidamente convocados, con el fin de que la ciudadanía tenga el panorama de la situación actual de su Localidad y posea un balance de las inversiones realizadas, la gestión y el impacto de las mismas.

Artículo 11°. Soporte Técnico: Antes del sometimiento de cualquier iniciativa de inversión, a deliberación o aprobación en el encuentro ciudadano de presupuestación participativa, ésta deberá contar con la certificación de viabilidad técnica y jurídica, expedida por la Alcaldía Local, o entidad Distrital que le competa.

ARTÍCULO 12°. Rendición de Cuentas y Vigilancia. La alcaldía local hará rendición de cuentas sobre la ejecución de los recursos aprobados por los encuentros ciudadanos, las cuales serán coordinadas por la Veeduría Distrital en cumplimiento del Acuerdo Distrital 131 de 2004.

ARTÍCULO 13°. Recursos del Presupuesto Participativo: Los Fondos de Desarrollo Locales destinarán un treinta (30%) por ciento de los recursos de inversión del presupuesto anual de las Localidades, para que sean asignados con la participación de la ciudadanía, de conformidad con el presente Acuerdo.

Parágrafo Transitorio: Con el fin de garantizar un proceso adecuado de implementación del proceso de presupuesto participativo, los Fondos de Desarrollo Local distribuirán para el presupuesto participativo en el primer año de implementación un 10% de los ingresos para el fondo de desarrollo local, para el segundo año un 20%, para el tercer año un 25% y para el cuarto año el 30% definido en el presente acuerdo.

ARTICULO 14°. VIGENCIA. EL presente Acuerdo rige a partir de la fecha de su sanción y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias.