RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

El Acuerdo 11 de 1983, autorizó al Alcalde Mayor para negociar y contratar una operación de crédito público externo hasta por la suma de US 115 millones de dólares, para financiar los programas de inversión del proyecto "Ciudad Bolívar.

Este proyecto "Ciudad Bolívar" contemplaba un conjunto de Sub Programas y Obras que se deberían adelantar con el aporte financiero del empréstito externo autorizado por el Acuerdo 11 de 1983 y con los recursos propios del Distrito, de acuerdo con lo establecido en los Contratos de Préstamos 744/SF-CO y 138/IC-CO, suscritos entre el Distrito Especial de Bogotá y el Banco Interamericano de Desarrollo.

La ejecución de los Programas estaba a cargo de las Entidades Centralizadas, Secretaría de Salud, Secretaría de Educación, Departamento Administrativo de Bienestar Social y Departamento Administrativo de Planeación Distrital, y de las Entidades Descentralizadas, Instituto de Desarrollo Urbano, Empresa de Acueducto y Alcantarillado y la Caja de la Vivienda Popular.

El proyecto" Ciudad Bolívar" contemplaba 7 programas cuyas obras estaban financiadas con recursos del empréstito provenientes del BID, aportes de la Administración central y recursos propios de las entidades descentralizadas.

Los programas eran los siguientes:

*La administración de 9.600 créditos supervisados para apoyo al desarrollo progresivo de la vivienda.

*La construcción y administración de dos centros de materiales que servirán de apoyo al proceso de construcción progresivo a generarse en los lotes con servicios.

El proyecto Ciudad Bolívar también contemplaba 7 sub programas, cuyas obras estaban financiadas con recursos provenientes del empréstito con el BID:

*Construcción y administración de un Centro de Materiales de Construcción que servirá de apoyo al proceso de construcción progresivo a generarse, en los lotes con servicios y que ofrezca:

*Materiales de construcción y piezas modulares para vivienda a precios rebajados.

*Una línea de crédito para la adquisición de estos últimos programas de asistencia técnica y fomento social destinado a organizar el proceso de construcción.

*Predio Arborizadora Baja la Planada con una extensión de 463.254.90 m2. ubicado al Oriente de la Avenida Ciudad de Villavicencio, a la altura del Barrio Candelaria la Nueva 1 Etapa.

*Predio Lote Sierra Morena con una extensión de 1.240.069.41 M2., ubicado al occidente de la Avenida Ciudad de Villavicencio colindando por el Sur con el predio Casablanca y por el norte con el Barrio Ismael Perdomo.

*Predio Arborizadora Alta - La Cantera con una extensión de 1.314.425.89 M2., ubicado al occidente de la Avenida Ciudad de Villavicencio, colindando con los predios Indumil y Casablanca.

*Centros de materiales ubicados en predios asignados dentro del área del Programa lotes con servicios.

La ejecución del programa 3 estaba a cargo de la Caja de la Vivienda Popular.

En desarrollo de este proyecto se concedieron 10.600 créditos para la adquisición de lotes con servicios y la construcción de vivienda a través de la modalidad de desarrollo progresivo.

El proyecto Ciudad Bolívar desarrolló varios programas, pero en el caso del programa de vivienda generó varias dificultades porque muchos adjudicatarios, dada su condición social de bajos ingresos se comenzaron a colgar en el pago de las cuotas, llevándolos a situaciones de mora, a refinanciaciones de la deuda que agravaron aun más su situación. A lo anterior se sumaba las deficiencias en las construcciones que la Caja de la Vivienda Popular aun no ha podido resolver.

La situación de mora abarcó a cerca de 8.000 adjudicatarios que ante la imposibilidad de pagar las cuotas, exigieron durante varios años a la Caja alternativas de solución, sin obtener solución alguna. Después de más de 20 años de iniciado el proyecto Ciudad Bolívar, los afectados presentaron ante la CVP en el año 2004 un plan de saneamiento de la cartera morosa, que llevó a la conformación de una Mesa de Negociación con muy pocos resultados.

La discusión de esta problemática llegó al Concejo de Bogotá en el marco de la discusión del Plan de Desarrollo, donde propuse incluir 2 artículos, que fueron aprobados con el fin de abrir el camino para el saneamiento de la cartera morosa de la Caja.

Sin embargo, hubo demora en la implementación de estos artículos aprobados por el Concejo, pero ante la presión y exigencias de los deudores morosos, el Alcalde Mayor Luís Eduardo Garzón expidió el Decreto 224 de 2005, que fijó las directrices para los planes de saneamiento de cartera de las entidades distritales del nivel central y de los establecimientos públicos, decreto que fue desarrollado por la Caja de la Vivienda Popular, estableciendo un plan de saneamiento denominado "borrón y cuenta nueva" cuyo plazo vencía el 31 de diciembre de 2005 y que fue ampliado posteriormente al 31 de agosto de 2006, en el que se ofrecieron incentivos financieros a quienes firmaran unos acuerdos de pago que contemplaban unos plazos y en unas cuotas previamente determinadas.

Según la Caja de la Vivienda Popular, el resultado del plan de saneamiento de cartera con corte a 31 de agosto de 2006 es el siguiente:

El anterior plan no respondió satisfactoriamente a las propuestas presentadas por los deudores morosos y no obstante que permitió la firma de varios acuerdos de pago, las familias siguieron endeudadas y posteriormente volvieron a incurrir en mora, debido a su situación socio-económica de bajos ingresos, falta de empleo y altos grados de vulnerabilidad, especialmente de mujeres cabeza de familia, adultos mayores e incluso algunos discapacitados.

Los deudores morosos se vieron ante la disyuntiva de acogerse a los acuerdos de pago o quedar en una situación de pérdida de la vivienda a través de cobros coactivos. El plan de saneamiento de cartera diseñado por la Caja demostró sus debilidades y por eso en la actualidad hay muchas de estas familias en mora a pesar de haber firmado los acuerdos de pago.

Otra dificultad que tienen algunas familias es que a pesar de haber firmado los acuerdos de pago no pueden obtener la escrituración del predio debido a los altos costos de ésta, los cuales no fueron incluidos en los acuerdos de pago.

La situación actual de muchos de los deudores morosos es de imposibilidad de cumplir con los compromisos de pago acordado, quedando nuevamente ante una inminente pérdida de sus viviendas porque la deuda se ha vuelto una vez más impagable.

El incumplimiento en el desembolso de los subsidios que concedió el Inurbe para financiar las viviendas, también incrementó las deudas de los adjudicatarios, haciendo más gravosa su situación. Lo anterior ocurrió por negligencia de la Caja de la Vivienda Popular.

Otro problema que tuvieron que soportar algunas familias adjudicatarias de los problemas de la Caja, es que fueron reubicados de zonas de alto riesgo a viviendas que les entregó la Caja en zonas igualmente catalogadas de alto riesgo, agravando aún más su situación, como en el caso de la Urbanización Nueva Roma Oriental.

La historia se remonta a hace 18 años, cuando varios habitantes del barrio Villa de La Paz fueron reubicados ya que la DEPAE dio el diagnóstico de alto riesgo al barrio por cercanía a la quebrada los Verdones y su cercanía a los cables de alta tensión. Cerca de 150 de estas familias fueron reubicadas en la Urbanización Nueva Roma Oriental, adonde llegaron y pasados apenas unos meses se encontraron con que también ésta se encontraba en zona alto riesgo. El traslado a esas casas se dio en 1998 y los adjudicatarios pagaban cumplidamente sus cuotas a la Caja pero no pudieron volver a hacerlo porque quedaron sin ingresos y por el alto costo de los servicios públicos. Actualmente las familias de Villa Paz que viven en Nueva Roma Oriental o en viviendas usadas se encuentran en una situación social muy delicada ya que no han encontrado una respuesta viable de la administración y además se encuentran en mora al no poder pagar las cuotas a la Caja.

También algunas familias adjudicatarias de la Caja de los barrios de Arborizadora Alta, Nuevo Milenio, Superlote 10, Bosa San Diego, etc, han tenido que soportar las fallas técnicas en las construcciones de las viviendas, obras inconclusas, vías sin realizar, incumplimiento en la construcción de salones comunales, parques y zonas verdes inexistentes, etc. sin que hasta el momento la Caja de Vivienda Popular haya intervenido para solucionar estas deficiencias.

Ante esta grave situación, es preciso buscar una alternativa que permita sanear definitivamente esta cartera que se ha vuelto impagable, condonando la totalidad de la deuda, teniendo en cuenta que los deudores han pagado más del capital inicial que fue concedido a través de créditos por la Caja de la Vivienda Popular.

Durante estos años han pagado intereses corrientes, intereses moratorios, refinanciaciones, seguros y capital. No es justo por lo tanto, que estas familias sigan en la incertidumbre y en la posibilidad de perder sus viviendas que constituye su único patrimonio y la única opción de vivienda, dado su bajo nivel socioeconómico que les impide optar por otra solución de vivienda.

El presente proyecto de acuerdo pretende hacer justicia con estas familias, que no pueden pagar las deudas.

Según la Caja de la Vivienda Popular, la deuda por concepto de créditos de cartera otorgados por la CVP, a Septiembre 31 de 2007 asciende a $27.146 millones, que corresponden a 4.388 deudores, de los cuales 2.834 firmaron acuerdo de pago y 1.554 no reestructuraron su deuda y por lo tanto no suscribieron acuerdo de pago.

Fuente. CPV. Diciembre 2007

El 64.4% de los créditos actuales fueron reestructurados de acuerdo con el Plan de Incentivos establecido por la Caja de Vivienda Popular mediante el Acuerdo 006 de 2005 de la Junta Directiva y representan el 37% del monto de la cartera.
El 35,6% de los créditos no se acogieron al plan de incentivos y representan el 63% del valor de la cartera.

El monto total de la Cartera asciende a $27.101,5 millones, los cuales están conformados asÍ:

*$10.032 millones corresponden al saldo de las deudas reestructuradas, de las cuales se encuentran al día o están en mora menor a tres meses, el 49,9%, mientras el restante 50,1% presentan mora mayor a cuatro meses.

*$17.068,6 millones, corresponden al saldo de las deudas no reestructuradas, de las cuales el 99% presenta mora mayor a cuatro meses y dentro del grupo, el 83.2% presenta mora de más de 60 cuotas.

*El 95, 5% de estos créditos presenta mora de mas de 12 cuotas y representa el 99.5% del total de la cartera no reestructurada.

*Los créditos al día y hasta de tres cuotas en mora representan el 1.% y en valor el 0.09% del total de esta cartera.

Fuente. CVP. Diciembre 2007

El análisis consolidado de la totalidad de la cartera muestra que el monto de la mora mayor a cuatro meses asciende a $ 23.073,8 millones, que equivale al 85,1% del total de la cartera. Esto muestra un aumento ya que a Mayo 31 de 2007 la CVP nos informaba que la mora mayor a cuatro meses ascendía a $ 21.065 millones, que equivalía al 77% del total de la cartera, mientras a septiembre del mismo año la mora era de $ 22.276,1 millones, correspondiendo al 82,1% del total de la cartera.

El recaudo de cuotas de cartera se ha efectuado en cada vigencia por los siguientes montos:

Fuente. CVP. Septiembre 2007

La tendencia del recaudo de cartera viene siendo descendente desde los primeros años de la década. La tendencia sólo se rompe en el año 2006, cuando se muestra un leve crecimiento en el recaudo, el cual se puede explicar por el hecho de que ese fue el año en que se aplicó el programa de incentivos financieros y se realizaron mayor número de Acuerdos de Pago por parte de los deudores. Sin embargo la tendencia agudiza durante el año 2007.

A Septiembre de 2007 se habían recaudado $ 2.074.34 millones que representaban el 92.93% de lo presupuestado, con un promedio mensual de recaudo de $230.48 millones. Es decir que al finalizar el ejercicio, se dejarían de recaudar cerca de $1.000 millones de pesos con relación al año anterior.

De acuerdo al análisis comparativo de las cifras de la cartera de diciembre de 2006 y diciembre de 2007, entregadas por la propia Caja de la Vivienda Popular, la situación de la Cartera se viene deteriorando de manera cada vez más considerable. Ello es particularmente detectable en la cartera reestructurada, es decir entre los deudores que firmaron Acuerdos de Pago.

Las cifras son contundentes: El porcentaje de deudores que se encuentran al día se redujo de 43, 6% en diciembre de 2006 a 26% en diciembre de 2007. Por otra parte el monto de la deuda ascendió considerablemente pues los deudores que en diciembre de 2006 debían el 61,8% del total de la deuda, a diciembre de 2007 adeudan un porcentaje de 79,9%. Llama la atención que se duplica el porcentaje de quienes adeudan más de cuatro cuotas, pasando de un 29,9% en diciembre de 2006 a 60% en diciembre de 2007.

Ello indica que el problema no es que los deudores de la CVP no quieran pagar, pues quienes firmaron Acuerdos de Pago, quienes acordaron unos compromisos y se acogieron a un Plan de incentivos, son los mismos que hoy no pueden cumplir. La situación es un indicador de que no pueden pagar, dadas las condiciones de vulnerabilidad y la precaria situación socioeconómica de estas familias.

Es probable que se aprueben nuevos incentivos, tal como lo viene adelantando la CVP a partir de su Resolución 1273 de 2007, que nuevos deudores se acojan a ellos, pero el problema va a persistir debido a las mencionadas condiciones de vulnerabilidad y a la precaria situación socioeconómica de estas familias.

El costo estimado de la administración de cartera se estableció teniendo en cuenta dos conceptos:

Fuente. CVP. Septiembre 2007

El promedio anual de los gastos de administración de cartera ascienden aproximadamente a $2.933.9 millones y mensual de $244.5 millones.

Fuente. CVP. Septiembre 2007

El costo promedio anual por la administración de cartera asciende a $2.933,9 millones y mensual de $ 244,5 millones. El recaudo anual por amortización de cartera estaba presupuestado en $2.232 millones, de los cuales se habían recaudado $ 2.074,34 millones en el período enero – septiembre de 2007, con un promedio mensual en los últimos tres meses de $ 230,48 millones, lo que significa que el costo mensual estimado de administración es mayor que el promedio mensual de recaudo por concepto de amortización de cartera.

De acuerdo a estos análisis facilitados por la información suministrada por la misma CVP, esta entidad nos entrega un concepto concluyente: "Con el anterior análisis de la situación financiera de la cartera se deduce la conveniencia de la propuesta contenida en el citado Proyecto de Acuerdo, la cual generaría impacto y efectividad, tanto para la Caja, cuyo costo – beneficio actual es negativo, a pesar de los esfuerzos realizados para promover estrategias y facilidades para incentivar el pago oportuno, como para los deudores que hacen parte de la población más vulnerable de estratos 1 y 2, que serían liberados de esta obligación."

Dictar unas normas para el saneamiento de la cartera de la Caja de la Vivienda Popular, exonerando del pago de la deuda total correspondiente a capital, intereses y seguros, a los adjudicatarios de los programas de vivienda de la Caja de la Vivienda Popular ubicados en barrios o urbanizaciones de estratos 1 y 2 que a la vigencia del presente acuerdo tengan deudas pendientes con la Caja.

- Autorizar a la Caja de la Vivienda Popular para provisionar la cartera a exonerar en un 100%, y aplicar esta exoneración contra la provisión; y darle un plazo de 6 meses a la Caja para sanear la cartera objeto de la exoneración.

"Es claro que para que pueda realizarse una condonación debe existir una obligación. En el caso particular de los municipios, la obligación debe ser a favor del propio municipio, cualquiera que haya sido su causa…

*Ley 1066 de 2006 "Por la cual se dictan normas para la normalización de la cartera pública y se dictan otras disposiciones"

"Por el cual se adopta el Plan de Desarrollo Económico, Social y de Obras Públicas para Bogotá D.C. 2004-2008, BOGOTA SIN INDIFERENCIA UN COMPROMISO CONTRA LA POBREZA Y LA EXCLUSIÓN", Eje de reconciliación, Titulo IV, "Objetivo de Gestión Pública Humana", artículo 24, numeral 7, señala que: "la Administración Distrital diseñará y ejecutará un plan de saneamiento de la cartera de las entidades Distritales, utilizando los instrumentos que están previstos en las normas legales."

Hay varios antecedentes de condonación de deudas como se puede verificar en el plan de alivios establecido por la junta directiva de varias entidades del orden nacional.

*LEY 819 DE 2003 "Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones."

Artículo 25. Responsabilidad fiscal en restructuraciones de cartera. Las entidades financieras de carácter público al efectuar reestructuraciones de créditos, rebajas o condonaciones de intereses a sus deudores morosos deberán realizarlo conforme a las condiciones generales del mercado financiero y con la finalidad de: recuperar su cartera, evitar el deterioro de su estructura financiera y presupuestal y, propender por la defensa, rentabilidad y recuperación del patrimonio público.

La competencia del Concejo para dictar normas relacionadas con el tema del presente acuerdo se derivan del artículo 12 numeral 1 del Decreto Ley 1421 de 1993 que dispone:

….

3. Establecer, reformar o eliminar tributos, contribuciones, impuestos y sobretasas: ordenar exenciones tributarias y establecer sistemas de retención y anticipos con el fin de garantizar el efectivo recaudo de aquéllos.

El capital que le fue prestado a los adjudicatarios cuando se inició el proyecto Ciudad Bolívar ya fue cancelado por éstos debido a los altos costos de los intereses que en los primeros años pagaron. El incremento exagerado de las deudas debido a las refinanciaciones y a los altos intereses incrementaron los saldos absolutos de las deudas convirtiéndolos en deudores morosos a pesar de haber cancelado las cuotas de capital.

En atención a lo anterior, se puede decir que no hay impacto fiscal del proyecto de acuerdo ni detrimento patrimonial, sino que el proyecto constituye un hecho de justicia con las familias altamente vulnerables que no están en la posibilidad de pagar y ante lo cual la administración no se puede seguir desgastando en acuerdos de pago o refinanciaciones pues la historia se repite y se constituye en un círculo vicioso ya que al final de los acuerdos de pago, los adjudicatarios nuevamente incurren en mora.

La Caja de la Vivienda Popular emitió concepto al Proyecto de Acuerdo 407 haciendo varias observaciones que se recogen en el actual proyecto de acuerdo.

"Con el anterior análisis de la situación financiera de la cartera se deduce la conveniencia de la propuesta contenida en el citado Proyecto de Acuerdo, la cual generaría impacto y efectividad, tanto para la Caja, cuyo costo – beneficio actual es negativo, a pesar de los esfuerzos realizados para promover estrategias y facilidades para incentivar el pago oportuno, como para los deudores que hacen parte de la población más vulnerable de estratos 1 y 2, que serían liberados de esta obligación."

El mencionado concepto señala además que: "se podría considerar en el Proyecto de Acuerdo, la autorización del Honorable Concejo de Bogotá para la CVP, de provisionar la cartera a exonerar en el 100%, para aplicar esta exoneración contra la provisión, opción que no generaría afectación presupuestal y por consiguiente hace completamente viable el saneamiento."

Por su parte el Contador General de Bogotá, Dr. Jorge Castañeda Monroy, conceptúa que tan solo el Honorable Concejo de Bogotá D.C. "puede tomar la decisión de exonerar del pago a beneficiarios de programas de vivienda que no tienen posibilidad económica o financiera para atender su obligación". Y continúa diciendo que "Tal decisión resulta fundamental en el propósito de depurar o sanear la cartera de la CPV".

Respecto a la posibilidad de provisionar la Cartera de la CVP, el mismo funcionario conceptúa que "la provisión contable debe surgir a partir de estudios jurídicos, económicos y sociales de reconocido valor técnicoque permitan reconocer y revelar la existencia de factores que entregan indicios sobre la contingencia de incobrabilidad de la cartera, tal como lo indica el Contador General de la Nación en el Marco Conceptual del Régimen de Contabilidad Pública".

En conclusión, como requisitos para provisionar la Cartera se habla de que por una parte, ésta debe ser considerada de difícil cobro, y por otra, que su relación costo beneficio resulte desfavorable para la entidad. Son dos condiciones que en el caso de la cartera de la Caja de la Vivienda Popular se cumplen a cabalidad.

En este sentido el Acuerdo 302 del 2007, "Por El Cual Se Expide El Presupuesto Anual De Rentas E Ingresos Y De Gastos E Inversiones De Bogotá, Distrito Capital, Para La Vigencia Fiscal Comprendida Entre El 1 De Enero Y El 31 De Diciembre De 2008", en su artículo 54, el Concejo de Bogotá acogió una primera salida para la problemática planteada:

Tan sólo faltaría que el Honorable Concejo de Bogotá en su condición de máxima autoridad administrativa y normativa de la ciudad expida el presente Proyecto de Acuerdo ordenando a la Caja de la Vivienda Popular la provisión de la cartera y con ello la exoneración de las deudas de estas familias de estratos 1 y 2.

En las pasadas sesiones del mes de agosto, presenté este proyecto, y se le asignó el No. 407, siendo designados ponentes los concejales Hipólito Moreno y Ángela Benedetti. El concejal Moreno presentó ponencia positiva. El proyecto fue archivado porque no se alcanzó a programar para primer debate.

Posteriormente en las sesiones del mes de noviembre nuevamente presente el proyecto al que le correspondió el Número 570 y fueron designados ponentes los Concejales Cristina Plazas Michelsen y José Ernesto Materon

Se radicó solicitud de prórroga por parte de los Hs. Cs. Cristina Plazas Michelsen y José Ernesto Materón el 11 de octubre de 2007. Se radicó ponencia POSITIVA conjunta con pliego modificatorio por parte de los dos Honorables Concejales el 26 de octubre de 2007.

Se radicó oficio el 29 de noviembre, por parte del Director de Seguimiento y Análisis Estratégico de la Secretaría de Gobierno, a través del cual remite los cometarios de la Caja de la Vivienda Popular en los que se expresa la viabilidad del proyecto, dada la complicada situación de la cartera, así como la conveniencia del Proyecto de Acuerdo para la solución de la problemática actual de los deudores. La CVP propone modificaciones al contenido del articulado. Sin embargo el proyecto es archivado al no alcanzarse a debatir en las sesiones ordinarias del mes de noviembre de 2007.

En las consideraciones realizadas por las diferentes entidades (Secretaría de Hábitat, Caja de la Vivienda Popular, Secretaría de Gobierno, Secretaría de Hacienda), al igual que por el Contador General de Bogotá, se hicieron planteamientos favorables a la aprobación de este proyecto de acuerdo por parte de esta corporación, buscando la solución definitiva de la problemática de la cartera y dada la grave situación socioeconómica de todas estas familias de estratos 1 y 2.

Atentamente,

ARTICULO 1. Los adjudicatarios de los programas de vivienda de la Caja de la Vivienda Popular ubicados en barrios o urbanizaciones de estrato 1 y 2, y las familias que fueron reasentadas por la Caja de Vivienda Popular de zonas de alto riesgo, que a la vigencia del presente acuerdo tengan deudas pendientes con la Caja quedarán exonerados del pago de la deuda total correspondiente a capital, intereses, seguros y demás obligaciones asociadas con el crédito.

ARTICULO 2. Autorizase a la Caja de la Vivienda Popular para provisionar la cartera a exonerar en un 100% señalada en el artículo anterior y aplicar esta exoneración contra la provisión.

ARTICULO 3. La Caja de la Vivienda Popular tomará las medidas para sanear la cartera de la Caja de la Vivienda Popular, de que trata el artículo 1 del presente acuerdo, en un plazo de 6 meses a partir de su vigencia.

ARTICULO 4. El presente acuerdo rige a partir de la fecha de su publicación.