2214200
Bogotá D.C.,
Concepto 054 de 2008
Abril 29 de 2008
Doctora
NORMA LETICIA GUZMÁN RIMOLLI
Jefe Oficina Asesora Jurídica
SECRETARÍA DE INTEGRACIÓN SOCIAL
Calle 11 Nº 8 - 49
Ciudad
Radicación 2-2008-22818
Asunto: Oficio OAJ Nº 000114 / Concepto Jurídico sobre Inspección, Vigilancia y Control de las Asociaciones de Padres de familia de jardines de Educación Inicial. Rad. 1-2008-4354 y 3-2008-8969. (Al contestar favor citar estos números).
Respetada doctora Guzmán:
En atención al oficio relacionado en el asunto, mediante el cual solicita se emita concepto jurídico sobre la inspección, vigilancia y control de las Asociaciones de Padres de Familia de las Instituciones Públicas y Privadas que prestan el servicio de educación inicial a los niños y niñas en el Distrito Capital, le manifestamos:
1. Competencia de la Secretaria de Integración Social
Se fundamenta en la petición que la Secretaría de Educación Distrital considera que no es competente para ejercer la inspección, vigilancia y control a las Asociaciones de Padres de Familia, por ser entidades que se originan en jardines que tienen a su cargo la educación inicial y por tanto, estarían bajo la competencia de la Secretaria de Integración Social.
Con respecto a este argumento, es pertinente revisar la competencia administrativa de la Secretaria de Integración Social, sobre los Centros de Educación Inicial, que encuentra soporte en las siguientes normas:
El Acuerdo 138 de 2004 del Concejo de Bogotá D. C. "P
or medio del cual se regula el funcionamiento de los establecimientos públicos y privados que prestan el servicio de educación inicial", consagra:
"ARTÍCULO PRIMERO.-
Las instituciones públicas y privadas que presten el servicio de educación inicial a los niños y las niñas de cero (0) a menores de seis (6) años, en la ciudad de Bogotá, requerirán licencia de funcionamiento, que se les concederá previo el cumplimiento de los requisitos establecidos en el presente acuerdo.
PARÁGRAFO PRIMERO: Para los efectos de este Acuerdo se entenderá por educación inicial, la orientada al desarrollo infantil y que brinde atención y cuidado a los niños y niñas de las edades indicadas.
PARÁGRAFO SEGUNDO: Todos los establecimientos públicos y privados, que atiendan niños y niñas en educación inicial, de edades entre cero y menores de seis años, se denominarán e identificarán como JARDINES INFANTILES.
ARTÍCULO SEGUNDO.- El Departamento Administrativo de Bienestar Social DABS, será la entidad encargada de expedir y revocar la licencia de funcionamiento y controlar la adecuada operación de las instituciones de que trata el artículo primero del presente acuerdo.
PARÁGRAFO: La Secretaría de Educación Distrital expedirá las licencias de funcionamiento para las instituciones de educación preescolar".
El Decreto Distrital 243 de 20061, (...) "regula el funcionamiento de los establecimientos públicos y privados que prestan el servicio de educación inicial" y señala en el Artículo 9º:
"El objetivo fundamental del control sobre los establecimientos que prestan el servicio de educación inicial, es garantizar la calidad y la eficacia en la organización y prestación del mismo. Por ello, el Departamento Administrativo de Bienestar Social2, en ejercicio de la función de control, deberá asegurar que tanto los establecimientos que prestan el servicio de educación inicial como el personal que los opera, cumpla con las normas y los requisitos relacionados con los niveles de atención, de ubicación, de infraestructura, proceso pedagógico, proceso nutricional, de recurso humano, de seguridad y salubridad y administrativos a los que se encuentran sujetos con el propósito de optimizar la prestación de este servicio".
Para la consecución de este objetivo y la pronta implementación de las funciones de expedición de licencias de control, establecidas en el Acuerdo 138 de 2004, el Decreto 243 de 2006, en su artículo 12, estableció un plazo 60 días para que el Departamento Administrativo de Bienestar Social - hoy Secretaría de Integración Social, reglamentará los procedimientos de control de conformidad con los requisitos mínimos relacionados en el artículo 11 ibídem.
En la Resolución 1001 de 2006, "Por la cual se adopta los lineamientos ordenados por el Decreto 234 de julio 11 de 2006", proferida por el Departamento Administrativo de Bienestar Social, se regula las funciones de control sobre los establecimientos que prestan servicios de educación inicial, a través de inscripción en el Registro Distrital de Educación Inicial, suspensión y/o cancelación del registro, seguimiento, evaluación, control y difusión pública sobre el cumplimiento de las condiciones mínimas para el funcionamiento de los establecimientos que prestan el servicio de educación inicial y verificación de las condiciones de operación de los referidos establecimientos.
De lo anterior se concluye que a la Secretaría de Integración Social le compete ejercer el control sobre las instituciones y/o establecimientos que prestan servicios de educación inicial, asignándole las normas administrativas las funciones antes descritas, entre las cuales no se encuentra la de ejercer inspección, vigilancia y control a las asociaciones de padres de familia de los Jardines Infantiles.
2. Competencia de la Secretaria de Educación Distrital
En relación con la competencia de la Secretaria de Educación Distrital, ésta se rige por las siguientes normas:
El Decreto 2150 de 19953, que en su artículo 45 prevé:
"Excepciones. Lo dispuesto en este capítulo no se aplicará para las instituciones de educación superior; las instituciones de educación formal y no formal a que se refiere la Ley 115 de 1994; las personas jurídicas que prestan servicios de vigilancia privada; las iglesias, confesiones y denominaciones religiosas, sus federaciones, y asociaciones de ministros; las reguladas por la Ley 100 de Seguridad Social, los sindicatos y las asociaciones de trabajadores y empleadores; partidos y movimientos políticos; Cámaras de Comercio; y las demás personas jurídicas respecto de las cuales la Ley expresamente regule en forma específica su creación y funcionamiento, todas las cuales se regirán por sus normas especiales". (Subrayado fuera de texto).
El Decreto 427 de 1996, "Por el cual se reglamentan el Capítulo II del Título I y el Capítulo XV del Título II del Decreto 2150 de 1995", relaciona las personas jurídicas sin ánimo de lucro, que conforme a lo dispuesto por los artículos 40 a 45 del Decreto 2150 de 1995 se registrarán en las Cámaras de Comercio, entre las cuales se encuentran las "Asociaciones de padres de familia de cualquier grado"4. (Se subraya).
En concordancia, con las mencionadas normas, el Decreto Nacional 1286 de 2005, "Por el cual se establecen normas sobre la participación de los padres de familia en el mejoramiento de los procesos educativos de los establecimientos oficiales y privados y se adoptan otras disposiciones", preceptuó:
"Artículo 9º. Asociaciones de padres familia. Para todos los efectos legales, la asociación de padres de familia es una entidad jurídica de derecho privado, sin ánimo de lucro, que se constituye por la decisión libre y voluntaria de los padres de familia de los estudiantes matriculados en un establecimiento educativo.
Sólo existirá una asociación de padres de familia por establecimiento educativo y el procedimiento para su constitución está previsto en el artículo 40 del Decreto 2150 de 1995 y solo tendrá vigencia legal cuando haya adoptado sus propios estatutos y se haya inscrito ante la Cámara de Comercio. Su patrimonio y gestión deben estar claramente separados de los del establecimiento educativo..."
Artículo 15. Inspección y vigilancia. Las secretarías de educación de los departamentos, distritos y municipios, certificados ejercerán la inspección y vigilancia sobre las asociaciones de padres de familia de su jurisdicción, con el fin de que cumplan la Constitución, la ley y sus propios estatutos, y con tal fin deberán mantener información actualizada sobre la existencia de estas organizaciones.
La Cámara de Comercio deberá entregar a la secretaría de educación del departamento, distrito o municipio certificado, copia del certificado de existencia y representación legal de las asociaciones, ligas, federaciones o confederaciones de padres de familia en cada oportunidad en la que se produzcan registros o modificaciones".
Del análisis de las disposiciones referenciadas se colige:
a. Las entidades sin ánimo de lucro constituidas como "asociaciones de padres familia, de cualquier grado", obtienen su personería jurídica con el registro en Cámara de Comercio, sin que se requiera trámite posterior de aprobación de estatutos.
b. Desde ese momento son sujetos de Inspección, Vigilancia y Control por parte de la Secretaría de Educación Distrital.
c. La Inspección, Vigilancia y Control por la Secretaría de Educación Distrital, comprende a las asociaciones de padres de familia de cualquier grado; ésto es, a las ligas, federaciones o confederaciones de padres de familia.
e. El reglamento nacional de forma clara, incluyó todas las asociaciones de padres de familia, sin hacer diferenciación alguna, de ahí que el operador jurídico no puede por vía de interpretación, hacer dicha distinción.
Ahora bien, respecto del caso concreto de las asociaciones de padres de familia de establecimientos que prestan el servicio de formación inicial es pertinente hacer las siguientes consideraciones:
Si erigimos en premisa de nuestro razonamiento, que la Secretaria de Educación Distrital es la competente para ejercer Inspección, Vigilancia y Control de las asociaciones de padres de familia, en general, surge la siguiente pregunta, que constituye el problema jurídico a resolver:
¿Las asociaciones de padres de familia de los jardines de formación inicial están contenidas dentro de la categoría de asociaciones de padres de familia de que trata el Decreto 427 de 1996, en su artículo 2, numeral 22 y el Decreto 1286 de 2005, Artículo 15, antes citados?
La pregunta resulta relevante, si consideramos que la respuesta afirmativa permite concluir que la Secretaría de Educación Distrital es la competente para ejercer Inspección, Vigilancia y Control a las Asociaciones de Padres de Familia de los Jardines de Formación Inicial.
Si bien es cierto, el Decreto 1286 de 2005, en el artículo 15, no incluye expresamente a las asociaciones de padres de familias de esta clase establecimientos, si define que las Secretarías de Educación de los Distritos ejercerán la inspección y vigilancia sobre las asociaciones de padres de familia de su jurisdicción.
La anterior normatividad se encuentra igualmente desarrollada en el Decreto Distrital 854 de 2001, artículo 23, mediante el cual se delega en el Secretario de Educación Distrital las funciones con respecto a las instituciones de educación formal, no formal e informal y personas jurídicas de derecho privado sin ánimo de lucro y en el numeral 2º del citado artículo, dispone que dicha Secretaría ejerce la inspección, vigilancia y control de las instituciones de utilidad común y en el parágrafo ibídem indica, en forma expresa, que la delegación consagrada en el numeral 2º del ya referenciado artículo se ejercerá también respecto de las entidades sin ánimo de lucro constituidas como Asociaciones de Padres de Familia de planteles oficiales y privados.
De lo expuesto se infiere:
La competencia de la Secretaría de Educación se circunscribe al espacio geográfico, que comprende el Distrito Capital de Bogotá.
Ahora bien, del análisis del Decreto Nacional 1286 de 2005, se observa que el objetivo de la norma es incentivar la participación de los padres de familia en el mejoramiento de la calidad de los establecimientos educativos oficiales y privados, incluidos los establecimientos que prestan el servicio de formación inicial. Así, en su Artículo 1º, prescribe:
"Ámbito de aplicación. El presente decreto tiene por objeto promover y facilitar la participación efectiva de los padres de familia en los procesos de mejoramiento educativo de los establecimientos de educación preescolar, básica y media, oficiales y privados, de acuerdo con los artículos 67 y 38 de la Constitución Política y el artículo 7º de la Ley 115 de 1994".(Se subraya).
En concordancia con lo anterior, el Decreto 2247 de 1997, "Por el cual se establecen normas relativas a la prestación del servicio educativo del nivel preescolar", indica:
"Artículo 1º. La educación preescolar hace parte del servicio público educativo formal y está regulada por la Ley 115 de 1994 y sus normas reglamentarias, especialmente por el Decreto 1860 de 1994, como por lo dispuesto en el presente Decreto".
"Artículo 2º.- La prestación del servicio público educativo del nivel preescolar se ofrecerá a los educandos de tres (3) a cinco (5) años de edad…"
"Artículo 4º.- Los establecimientos educativos que presten el servicio de educación preescolar y que atiendan, además, niños menores de tres (3) años, deberán hacerlo conforme a su proyecto educativo institucional, considerando los requerimientos de salud, nutrición y protección de los niños, de tal manera que se les garantice las mejores condiciones para su desarrollo integral, de acuerdo con la legislación vigente y las directrices de los organismos competentes".
De lo anterior se infiere lo siguiente:
a) Las actividades que desarrollan los establecimientos de formación inicial son, por disposición legal y reglamentaria, servicios educativos.
b) Las asociaciones de padres de familia de establecimientos de formación inicial, tienen como finalidad asegurar la calidad de la prestación del servicio público de educación, teniendo como eje principal la garantía efectiva de los derechos fundamentales de los niños.
c) La vigilancia de las asociaciones de padres de familia de los jardines infantiles corresponde a la Secretaria de Educación, en cuanto es claro el carácter educativo de estos establecimientos y el importante papel que las asociaciones están llamadas a desempeñar en el mejoramiento de la calidad de la formación que reciben los niños y niñas en esta etapa temprana.
Finalmente, es importante resaltar que la Corte Constitucional se pronunció en esta misma línea argumentativa, con ocasión de una acción de tutela en la que se amparó el derecho a la educación de los menores estudiantes de un jardín infantil, cuyo cierre dio en razón de la liquidación de una empresa estatal. Expuso la Corte Constitucional, en su momento:
"El derecho de Educación
(…)
Esta Sala observa que si el jardín únicamente tuviera como función brindar "cuidado y alimentación" como afirma el liquidador de Telecom, no existiría afectación alguna del derecho a la educación, pues no se vislumbraría el desarrollo de actividades docentes preescolares. Por tanto, tendría razón el demandante en afirmar que no ha sido vulnerado el derecho de los menores.
"Sin embargo, en el expediente obra, de cada uno de los niños, el informe evaluativo descriptivo de su desempeño en el jardín. En esos escritos, se consideran aspectos como la dimensión corporal (el niño garabatea, hace trazos y colorea, ejercita movimientos), la dimensión comunicativa (reconocimiento de las vocales, posee un vocabulario acorde a su edad, describe láminas sencillas e interpreta cuentos), la dimensión cognitiva (identifica colores y figuras geométricas, acata ordenes sencillas, reconoce y nombra las partes de su cuerpo, conoce las partes del computador), la dimensión ética (se relaciona a través de experiencias, reconoce su nombre y el de los demás) y la dimensión estética (desarrolla habilidades hacia el sonido musical, canta, diferencia el ruido y la música, usa instrumentos musicales de percusión).
"Mal podría inferirse de esas pruebas, que el jardín no tenía un grado de escolarización y educación, a través del cual preparar a los menores para su futura vida académica"5.
Conclusiones:
La competencia de la Secretaría de Integración Social, radica en los establecimientos que prestan el Servicio de Educación Inicial, asignándole las normas administrativas, expresas funciones de regulación, dentro de las cuales no se encuentra la de ejercer inspección y vigilancia a las asociaciones de padres de familia.
La Secretaría de Integración Social, en virtud del principio de legalidad, no puede ejercer una función que no le ha sido asignada, y que por disposición legal y reglamentaria corresponde a la Secretaría de Educación Distrital.
La delimitación de las competencias entre las dos entidades, no es óbice para que las mismas articulen su gestión, con miras a asegurar la calidad de los establecimientos que prestan el servicio de formación inicial.
En este orden de ideas, se procede a contestar los interrogantes planteados por usted, en el mismo orden:
1- ¿Cuál es la entidad competente para ejercer la inspección, vigilancia y control sobre las APF de los Jardines Infantiles, públicos y privados, en el territorio de Distrito Capital?
La entidad competente para ejercer inspección, vigilancia y control en el Distrito Capital, a las asociaciones de padres de familia de los jardines de formación inicial, la tiene la Secretaria de Educación.
2- ¿Cuál es el fundamento constitucional, legal y jurisprudencial de tal competencia?
El artículo 44 de la Constitución Política, que consagra los derechos fundamentales de los niños y niñas, entre los cuales se encuentra la educación.
El artículo 38 de la Constitución Política, garantiza el derecho de libre asociación para el desarrollo de las distintas actividades que las personas realizan en sociedad.
El Decreto Ley 1421 de 1993, que en el artículo 12 otorga competencia al Concejo de Bogotá para reglamentar las funciones y la eficiente prestación de los servicios a cargo del Distrito y en el caso concreto para expedir disposiciones que garanticen el derecho de educación de los niños, el control sobre las instituciones educativas en sus distintas modalidades.
El Decreto 1286 de 2005, artículos 9 y 15 que define las asociaciones de padres de familia como entidades jurídicas de derecho privado, sin ánimo de lucro constituidas por la decisión libre y voluntarias de los padres de familia de los estudiantes matriculados e indica a que autoridades les compete ejercer su inspección y vigilancia.
A nivel jurisprudencial existen numerosas acciones de tutelas que tratan el tema relacionado con el derecho fundamental a la educación y la participación de las asociaciones de padres de familia que puede tener injerencia en las instituciones educativa a nivel externa (lugar de estudio, salubridad, condiciones locativas), como interna (contenido de las materias, métodos de enseñanza, valoración del rendimiento académico, régimen disciplinario), entre las cuales se pueden citar la sentencia No. T-4506.
En los anteriores términos se atiende su consulta, anotando que estaremos atentos a absolver cualquier inquietud relacionada con la materia.
Atentamente,
