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Proyecto de Acuerdo 400 de 2008 Concejo de Bogotá, D.C.

Fecha de Expedición:
--/ 00/2008
Fecha de Entrada en Vigencia:
Medio de Publicación:
Anales del Concejo
La Secretaría Jurídica Distrital aclara que la información aquí contenida tiene exclusivamente carácter informativo, su vigencia está sujeta al análisis y competencias que determine la Ley o los reglamentos. Los contenidos están en permanente actualización.


 
 

Fundamentos Jurídicos:

PROYECTO DE ACUERDO No. 400 DE 2008

Ver Acuerdo Distrital 395 de 2009 Concejo de Bogotá, D.C.

"POR MEDIO DEL CUAL SE ADOPTAN DISPOSICIONES EN RELACIÓN CON LOS ESTUDIOS DE COSTOS QUE SE REALIZAN PARA ESTABLECER LA TARIFA DE TRANSPORTE PÚBLICO COLECTIVO"

Exposición de motivos

Objetivo:

El objetivo de esta iniciativa es instar a la administración distrital para que, a través de la Secretaría de Movilidad, incorpore dentro de los estudios de costos que se realizan para establecer la tarifa de transporte público colectivo, criterios técnicos adicionales a los ya existentes que permitan analizar el impacto de las mejoras tecnológicas sobre la frecuencia de cambio de todos los insumos; e incluya, dentro de la encuesta que se aplica para determinar los costos laborales, la información suministrada directamente por los conductores sobre el valor de sus salarios y prestaciones sociales. Se busca que la determinación de estas variables (frecuencia de cambio de los insumos y costos laborales) se realice con un mayor nivel de precisión, lo cual permitirá, a su vez, que la tarifa del transporte público colectivo en la ciudad se calcule de una manera más rigurosa.

Justificación:

La tarifa del transporte público colectivo en Bogotá es demasiado alta en comparación con otros países latinoamericanos. El precio del servicio es superado en Latinoamérica sólo por Sao Paulo y Buenos Aires1.

Ese alto nivel se deriva en parte de la fórmula usada para el cálculo de la tarifa establecida por la Resolución 4350 de 1998 del Ministerio del Transporte. Dicha fórmula determina el precio del servicio a través de una metodología de costo promedio (costos totales sobre número de pasajeros) que, dada la situación de la movilidad en Bogotá, genera un círculo vicioso: a menor número de pasajeros por vehículo el precio del servicio se incrementa, lo que genera incentivos a la sobreoferta.

Pero además de este hecho, la información sobre los costos con base en los cuales se calcula la tarifa no incluye algunos criterios técnicos, relacionados con la frecuencia de cambio de los insumos, y no contempla todas las posibles fuentes de información sobre los costos reales de operación, en particular los laborales.

La Resolución 4350, del Misterio del Transporte, determina la estructura de costos para el cálculo de la tarifa del transporte público colectivo así:

*Costos variables: combustibles, lubricantes, llantas, mantenimiento, salarios y prestaciones y servicios de estación.

*Costos fijos: garaje, gastos de administración y rodamiento, impuestos y seguros.

*Costos de capital: recuperación de capital y rentabilidad.

Según esta Resolución, las autoridades municipales deben realizar los estudios de costos del transporte público dentro de su jurisdicción.

Para el caso de los costos variables y los fijos, los estudios deben incluir tanto los precios de los insumos, como el rendimiento (cantidad utilizada por kilómetro, en el caso de combustibles o lubricantes; y desgaste por kilómetro, en el caso de las llantas) y frecuencia de cambio de los mismos. Los estudios, según ordena la Resolución 4350, deben realizarse a partir de encuestas a los proveedores de insumos, los operadores y las oficinas de tránsito municipal. Para el caso de los costos de capital, la misma Resolución establece su cálculo con referencia a la tasa de interés real.

Dentro de la encuesta a los proveedores de insumos y operadores, que realizaba la Secretaría de Tránsito de Bogotá, el CID (Centro de Investigaciones para el Desarrollo, de la Universidad Nacional de Colombia) detectó falencias derivadas de no incluir todos los criterios que le permitan al gobierno distrital establecer la forma como las innovaciones tecnológicas influyen en la frecuencia de cambio de cada uno de los insumos utilizados en los vehículos.

En el caso de los costos laborales, el salario base se calcula de acuerdo al Decreto que fija el salario mínimo en cada año, a lo que suman las erogaciones en que el patrono debe incurrir por concepto legal (prestaciones sociales, vacaciones, auxilio de transporte, aportes parafiscales y aportes a la seguridad social). La Secretaría de Tránsito y Transporte asumió que el rodamiento por día del vehículo es de aproximadamente 16 horas y que hay dos conductores por vehículo. En este sentido, es necesario que la nueva Secretaría de Movilidad confronte estos cálculos con información suministrada directamente por los conductores de los vehículos, que son quienes poseen información precisa sobre sus condiciones laborales.

Los operadores y proveedores, al estar completamente involucrados en la actividad del sector, poseen información de la cual pueden hacer uso de acuerdo a sus intereses. Frente a este hecho, la administración distrital tampoco ha incluido dentro de sus estudios, los mecanismos para recaudar información técnica adicional que le permita hacer un cálculo adecuado de la frecuencia de cambio de todos los insumos y otras variables técnicas. Esta información puede servirle como base para contrastar la información suministrada por agentes como los operadores del servicio.

Ambas acciones -consultar directamente a los conductores de los vehículos y recaudar información técnica adicional sobre la frecuencia de cambio de los insumos- contribuirá a disminuir, en buena parte, la asimetría de información que existe entre los proveedores de insumos y operadores del servicio, y la administración distrital. La asimetría surge del hecho de que los agentes a quienes se aplica la encuesta tienen incentivos para no suministrar la información de manera exacta y confiable.

La decisión sobre tarifas que se toma con base en los estudios de costos que debe realizar la Secretaría de Movilidad es de crucial importancia para la ciudadanía, dada la magnitud en que el gasto en transporte afecta la capacidad de pago de los hogares bogotanos.

En un estudio del CID sobre el rediseño del sistema tarifario2, se señala:

"Es necesario hacer mas transparente la información de costos de los diferentes agentes implicados en el modelo de costos. La información debe ser oportuna, verificable y pertinente para que sirva como herramienta para la toma de decisiones, y el tema de la definición de tarifas es una decisión fundamental para dichos agentes y la sociedad en su conjunto"

El mismo estudio señala que existen algunos procedimientos y valores de referencia que sirven como ejemplo para ilustrar como un valor inexacto en las variables incluidas en el estudio de costos conduce a errores en el cálculo de la tarifa del transporte público.

Así por ejemplo, con respecto al gasto en combustibles, se afirma:

"en la medida que la tecnología automotriz tiende a producir vehículos que consumen menos combustible (gl/km) o combustible de menor costo (Diesel y gas vehicular), el rendimiento y el costo de este concepto podrían variar considerablemente permitiendo disminuir el costo en el cálculo de la tarifa técnica."3

Otras variables como la longitud de las rutas o el nivel de congestión influyen en el consumo de combustible, por lo cual también deben considerarse a la hora de realizar el estudio de costos. Lo que no resulta conveniente es establecer el valor correspondiente a este rubro sólo con base en el Boletín de Prensa del Ministerio de Minas y Energía, como se ha venido haciendo, sin contemplar otros criterios técnicos relevantes para el cálculo.

De igual forma, con respecto a la frecuencia de cambio de las llantas el estudio del CID anota que la Secretaría de Tránsito venía usando, dentro del estudio de costos, una frecuencia de cambio de llantas a 23.500 Km. de recorrido. Sin embargo, algunos distribuidores de llantas consultados por el CID afirmaban que el intervalo apropiado era mucho mayor.

Quizás a raíz de este trabajo del CID, en el primer estudio de costos realizado en 2006, la Secretaría de Tránsito adoptó una frecuencia de cambio de llantas de 60.000 Km. Este ajuste implicó que el costo en llantas por kilómetro pasara para los buses de $137.13 en el estudio de agosto de 2005, a $67.81 en el estudio de febrero de 2006. En el caso de las busetas la variación fue de $84.86 a $41.79, y para los microbuses de $35.63 a $14.87, respectivamente.

Algo parecido ocurre con el costo de los lubricantes por kilómetro, que para el caso de los buses pasó de $43.50 a $40.54, en el mismo período, como resultado de ajustar la frecuencia de cambio del filtro de aire de 6.000 Km a 12.000 Km.

Las anteriores cifras ilustran cómo un error en los parámetros técnicos adoptados, genera una gran distorsión en el cálculo de la tarifa, que termina por asumir el usuario.

En relación con el rubro de mantenimiento, el estudio del CID advierte que los costos que se deben transmitir a la tarifa, deben ser sólo aquellos correspondientes al mantenimiento preventivo y no al correctivo. En este estudio se afirma:

"Conceptos correspondientes a un mantenimiento correctivo no pueden ser relacionados en la canasta de insumos. La situación de mantenimiento correctivo surge por el descuido de los agentes que operan los vehículos al no seguir las medidas técnicas que se especifican para cada tipo de vehículo en cuanto a sus condiciones técnico-mecánicas óptimas."4

Por lo tanto, la Secretaría de Movilidad debe hacer una clara división entre estas dos categorías al momento de realizar el estudio periódico de costos.

Para el cálculo del costo por salarios y prestaciones, los estudios de costos contratados hasta 2006 por la Secretaría de Tránsito, asumen que cada vehículo cuenta con dos conductores que laboran 16 horas diarias (8 cada uno). Sin embargo, al revisar los contratos reales de este tipo de trabajadores puede constatarse que la mayoría de ellos se vinculan aceptando una jornada laboral superior a 8 horas, y en muchos casos, no se cuenta con dos conductores. En este orden de ideas, la encuesta que se realiza para el estudio de costos del transporte público colectivo debería contemplar preguntas dirigidas a obtener la información directamente de los conductores de los vehículos que prestan este servicio. Con esta medida es posible obtener una mejor aproximación a los costos en que realmente se incurre por este concepto.

El presente Proyecto de Acuerdo busca, entonces, incidir sobre la rigurosidad con la cual se calculan los costos que sirven de base para fijar la tarifa del transporte público colectivo.

Para cumplir este propósito, la Secretaría de Movilidad debe emprender todas las acciones que estén a su alcance para que los estudios que realiza de manera periódica, sobre los costos en que incurren los operadores de este servicio, incorporen referentes más precisos y confiables sobre dos variables clave: i) los costos laborales y ii) la frecuencia de cambio de los insumos, en particular la forma como se consolida el proceso de adaptación a los mejores rendimientos que se deriva de la aplicación de nuevas tecnologías del transporte. En cuanto a este último punto cabe anotar que la renovación del parque automotor puede potencializar las ventajas de los cambios tecnológicos.

Conveniencia:

Los precios del transporte público registran, año tras año, niveles de crecimiento por encima del promedio de variación de los precios de la ciudad. Dado el alto nivel de uso de este servicio5, las consecuencias sociales son considerablemente negativas. Según la CEPAL, el transporte público en Bogotá representó en 2004 el 20% del salario mínimo, mientras que en 1998 este porcentaje era del 9%6.

VARIACIÓN ACUMULADA IPC (2000-2005)

Cálculos propios con datos de la Secretaría de Hacienda Distrital

Toda medida que tienda a hacer más preciso el cálculo de los costos, objeto del presente Proyecto de Acuerdo, permitirá la fijación de una tarifa más justa y hará que el impacto del transporte público para la población de los estratos más vulnerables de la ciudad sea menor del observado actualmente.

En 2006, el precio de uno de los insumos más importantes dentro de la canasta de costos, como es el combustible, presenta niveles de precio más bajos en Bogotá que en ciudades como Lima (3.95 dólares el galón en Lima, frente a 2.4 dólares en Bogotá). Sin embargo, la capital peruana cuenta con una tarifa de transporte público de 0.4 dólares, más baja que la vigente para Bogotá de 0.45 dólares.

Mientras se implementa efectivamente la integración del sistema de transporte público planteada en el Plan Maestro de Movilidad, la adopción de esta iniciativa es necesaria para el cobro de una tarifa justa para este servicio.

Marco normativo:

La Ley 336 de 1996, por la cual se adopta el estatuto nacional de transporte, en su artículo 29 establece que le corresponde al gobierno nacional, a través del Ministerio de Transporte, fijar los criterios generales para el cálculo de la tarifa del servicio del transporte.

En el artículo 30 de la misma ley se determina, además:

Artículo 30: De conformidad con lo dispuesto en el Artículo anterior, las autoridades competentes, según el caso, elaborarán los estudios de costos que servirán de base para el establecimiento de las tarifas…

El Ministerio del Transporte establece la metodología para la elaboración de los estudios de costos del transporte público colectivo. La resolución mediante la cual se determina esa metodología es la 4350 de 1998, que en su artículo primero destaca:

ARTÍCULO PRIMERO: En concordancia con lo establecido en el Decreto Ley 80 de 1987 y el Decreto 2660 de 1998, las autoridades municipales, distritales y/o metropolitanas competentes, elaborarán los estudios de costos del transporte público dentro de su jurisdicción, los cuales servirán de base para fijar las tarifas que se cobrarán a los usuarios para cada clase de vehículo y en los diferentes niveles de servicio". (Subraya fuera de texto)

La misma Resolución 4350 establece la estructura de costos, las fuentes de información sobre precios y rendimiento y frecuencia de insumos.

ARTÍCULO SEGUNDO: Los estudios se sujetarán a la siguiente estructura de costos:

1.1. Costos variables:

1.1.1. Combustible

1.1.2. Lubricantes

1.1.3. Llantas

1.1.4. Mantenimiento

1.1.5. Salarios y prestaciones

1.1.6. Servicios de estación

1.2. Costos fijos:

1.2.1. Garaje

1.2.2. Gastos de administración y rodamiento

1.2.3. Impuestos

1.2.4. Seguros

1.3. Costos de capital:

1.3.1. Recuperación de capital

1.3.2. Rentabilidad

ARTÍCULO TERCERO.- Establecer la siguiente metodología para la elaboración de costos que servirán de base para fijar las tarifas de transporte público municipal, distrital y/o metropolitano de pasajeros y/o mixto:

[…[

4. Investigación precios y rendimiento o frecuencia de cambio de los insumos.

Para desarrollar este punto se requiere realizar encuestas en:

*Estaciones de servicio.

*Distribuidores de llantas.

*Almacenes distribuidores de repuestos.

*Talleres automotores.

*Concesionario de vehículos

*Empresas de transporte

*Oficinas de tránsito municipal

(Subraya fuera del original)

En el Decreto 2660 de diciembre de 1998, se establece:

Artículo 4º: Las respectivas autoridades locales deberán tener en cuenta para la fijación de tarifas, el estudio de costos elaborado para cada clase de vehículo y nivel de servicio, el índice de inflación, los efectos que sobre los costos tiene el mejoramiento de la infraestructura vial, el aumento de los índices de ocupación y la racionalización de rutas y frecuencias.

El Decreto 170 de 2001 expedido por el Ministerio de Transporte establece en el capítulo IV, al referirse a las autoridades competentes:

Artículo 10.- AUTORIDADES DE TRANSPORTE.- Son autoridades de transporte competentes las siguientes:

*En la Jurisdicción nacional: el Ministerio de Transporte

*En la Jurisdicción Distrital y Municipal: los Alcaldes Municipales y/o distritales o en los que deleguen tal atribución.

*En la Jurisdicción del Área Metropolitana constituida de conformidad con la ley: la autoridad única de transporte metropolitana o los alcaldes respectivos en forma conjunta, coordinada y concertada.

Competencia del Concejo:

Dentro de las atribuciones del Concejo Distrital, según lo establecido en el decreto 1421 de 1993 en su artículo 12, numeral 1, se establece:

"1. Dictar las normas necesarias para garantizar el adecuado cumplimiento de las funciones y la eficiente prestación de los servicios a cargo del Distrito"

Antecedentes:

Este proyecto de acuerdo fue presentado para las sesiones ordinarias de Agosto de 2007 con el número 341. Recibió concepto favorable de la administración que sugirió algunas modificaciones.

El articulado que a continuación se presenta se elaboró con atención a las observaciones hechas por la administración en el citado concepto.

CARLOS VICENTE DE ROUX REGIFO

Concejal

PROYECTO DE ACUERDO No. 400 DE 2008

"POR MEDIO DEL CUAL SE ADOPTAN DISPOSICIONES EN RELACIÓN CON LOS ESTUDIOS DE COSTOS QUE SE REALIZAN PARA ESTABLECER LA TARIFA DE TRANSPORTE PÚBLICO COLECTIVO"

El Concejo de Bogotá D.C.,

En uso de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las conferidas por el artículo 334 de la Constitución Política de Colombia y el artículo 12 del Decreto Ley1421 de 1993

Acuerda:

ARTÍCULO PRIMERO. Para la determinación de la correspondiente tarifa, la Administración Distrital, a través de la Secretaría Distrital de Movilidad, realizará periódicamente un cálculo exhaustivo y riguroso tendiente a establecer la realidad de los costos en que incurren las unidades empresariales del sector del transporte público colectivo en el Distrito Capital. Dicho estudio se efectuará con arreglo en lo previsto por la Resolución 4350 de 1998 del Ministerio de Transporte o las disposiciones que la reformen o modifiquen y a los efectos del mismo se aplicarán, entre otras, las siguientes medidas:

1. Se tomará en consideración la frecuencia real de cambio de combustible por modelo y tipo de vehículo;

2. Se incorporará, como elemento de costo, el mantenimiento preventivo de los vehículos, pero se excluirá el correctivo;

3. Se consultará a los conductores de vehículos sobre el comportamiento de variables como los salarios, las prestaciones sociales, la duración de la jornada laboral, los descansos de ley y la cantidad de conductores por vehículo.

ARTÍCULO SEGUNDO. Las gestiones a las que se refiere el presente Acuerdo se realizarán en términos que no impliquen gastos distintos a los contemplados en el presupuesto de la Secretaría de Movilidad para la realización de los estudios de costos tendientes a la actualización de la tarifa de transporte público colectivo.

ARTÍCULO TERCERO. El presente acuerdo regirá a partir de su publicación y derogará, al entrar en vigencia, todas las disposiciones que le sean contrarias.

PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE

NOTAS DE PIE DE PÁGINA

1 CID, "Diseño de un sistema tarifario para el servicio de transporte público colectivo urbano de pasajeros en Bogotá D.C.", 2005.

2 "Diseño de un Sistema Tarifario para el Servicio de Transporte Público Colectivo Urbano de Pasajeros en Bogotá". Centro de Investigaciones para el Desarrollo (CID), 2006.

3 IDEM IBID, p 173.

4 IDEM IBID, p 175.

5 El 70% de los viajes realizados en Bogotá se hace a través del transporte público, según la Encuesta Bogotá Cómo Vamos, Casa Editorial El Tiempo, Fundación Corona, y Cámara de Comercio de Bogotá, 2005.

6 CEPAL, Boletín FAL, Edición 214, junio de 2004.