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Proyecto de Acuerdo 472 de 2008 Concejo de Bogotá, D.C.

Fecha de Expedición:
--/ 00/2008
Fecha de Entrada en Vigencia:
Medio de Publicación:
Anales del Concejo
La Secretaría Jurídica Distrital aclara que la información aquí contenida tiene exclusivamente carácter informativo, su vigencia está sujeta al análisis y competencias que determine la Ley o los reglamentos. Los contenidos están en permanente actualización.


 
 

PROYECTO DE ACUERDO POR MEDIO DEL CUAL SE ESTABLECEN MECANISMOS PARA ESTABILIZAR LA TARIFA DEL PASAJE EN TRANSMILENIO

PROYECTO DE ACUERDO NÙMERO 472 DE 2008

"POR MEDIO DEL CUAL SE GARANTIZA LA ESTABILIDAD EN LA TARIFA DEL PASAJE EN "TRANSMILENIO"

Exposición de Motivos

Como Concejal de Bogotá consiente de la importancia que ha tenido para la ciudad el Sistema de Transporte Masivo ""TRANSMILENIO"" y del importante papel que ocupará para los próximos años, como pieza esencial del sistema integral de movilidad, unido a la rentabilidad social que le genera a los sectores populares de la ciudad, me permito dejar a su disposición la presente iniciativa que tiene como objetivo central mantener asequibles las tarifas del sistema.

Objetivo

Nuestra iniciativa busca establecer lineamientos de estricto cumplimiento para la Administración Distrital en la implementación de dispocisiones normativas, recursos necesarios y mecanismos de contingencia que creen un fondo de estabilidad de la tarifa del pasaje de "TRANSMILENIO".

Lo anterior frente a desajustes coyunturales o estructurales en la tarifa del ACPM que en términos generales es el combustible con el cual funciona el sistema articulado y alimentadores y a partir del cual se estableció la evaluación de viabilidad económica y financiera de los contratos con los diferentes operadores.

Como marco de referencia conceptual, antes de entrar a presentar nuestra propuesta dejaremos como criterio de análisis el panorama internacional de los precios internacionales del petróleo y sus perspectivas, el análisis de la política nacional de producción de combustibles, desmonte de subsidios y los términos de referencia técnicos que soportan los contratos de operación a la luz de los costos del ACPM.

1. Panorama Internacional:

Para algunos analistas de medio ambiente el cáncer de la sociedad moderna es su tremenda adicción al petróleo, el oro negro se ha convertido en el motor de la locomotora industrial de todo el mundo.

El naciente liderazgo económico de China, la India, los cuatro dragones asiáticos y el desarrollo industrial de los EEUU, ha impulsado la demanda de energía a niveles insostenibles por la producción actual, que unido a factores monetarios como la devaluación del dólar a nivel internacional ha impulsado los precios de esta materia prima más allá de la inflación generada durante la década de los 70, que motivo el planteamiento de nuevos paradigmas técnicos, tecnológicos y llevó a la crisis económica del mundo occidental en ese entonces.

El escenario ya es alarmante, en menos de una década el precio internacional de barril del petróleo pasó de los US$ 12 a US$144 (1 de julio de 2008), y los mercados de futuros se atreven a negociar el barril de petróleo a US$ 200 barril.

Atrás quedaron las "proyecciones de futuros" (Merrill Lynch y Goldman Sanchs) que preveían que al año 2.010, el barril de petróleo se acercaría a los US$ 83 con creciementos ponderados del 4% anual y por el contrario se está dando paso a un ciclo recesivo de la economía mundial derivado de la inflación que esta alza genera, donde los mayores afectados serán los sectores vulnerables de la sociedad dado que los productos de la canasta familiar tienen una mayor incidencia por kilo transportado y un fuerte impacto en los medios de transporte, bajo esquemas técnicos de matrices de insumo producto.

Los expertos internacionales en la materia no desconocen el traumatismo que los precios del petróleo están generando y la poca efectividad que han tenido propuestas a partir de la Organización de Países Exportadores de Petróleo fundada en 1.960 y que ha buscado básicamente evitar las bajas en el precio del crudo o la propuesta técnica de indexar los precios a partir de marcos de referencia de la canasta de productos manufacturados de los países industrializados.

Todos los análisis apuntan a indicar que aunque el petróleo es un recurso extinguible su consumo seguirá creciendo, siendo la principal fuente energética en las próximas décadas, lo que apuntaría incrementos desmesurados en sus precios y una caída de la competitividad internacional.

Las causas parecerían ser evidentes, la tensión en el medio oriente, un mercado altamente especulativo del crudo, la debilidad del dólar, los desastres naturales y la incertidumbre de la economía de los Estados Unidos, unido a un crecimiento constante en el consumo, que para el año 2.030 demandará más del 50% adicional a la producción actual.

La adicción al petróleo ya ha convertido en rentables tecnologías que antes eran menospreciadas como la de los biocombustibles y ha impulsado de forma exponencial la búsqueda de yacimientos más inaccesibles, más profundos y menos rentables como los crudos pesados y las arenas pétreas, en conclusión esta tendencia alcista parecería ser la constante a mediano plazo, dado el largo ciclo de planeación, exploración e infraestructura necesaria para la refinación y distribución.

Este fenómeno lejos de ser un factor de desestabilización económica a nivel mundial ya se ha convertido en un elemento condicionante del crecimiento y comportamiento de los diferentes sectores económicos colombianos, para el Consejo Superior de Política Fiscal (CONFIS) y el Ministerio de Hacienda, si bien la actual condición de Colombia como exportador neto de petróleo tiene efectos positivos por el incremento de precios, mejorando los indicadores fiscales de nuestro país, el esquema de comercialización, refinería y referencia del precio internacional del petróleo genera nuevas cargas en los costos de la economía colombiana, que tiene incidencia en el producto interno bruto y en variables asociadas a la comercialización, transporte, exportación, movilidad, etc.

2. Política Nacional y de Desmonte de Subsidios.

Es aquí donde se hace necesario tener como marco de referencia la política nacional de la materia, en cabeza del Ministerio de Minas y Energía, quien se ha concentrado en: procesos de capitalización de Ecopetrol (Ley 1118 de 2006), el mejoramiento de competitividad y productividad de Ecopetrol, un fuerte impulso a los biocombustibles y el incremento de la capacidad exploratoria propia y por concesión.

Un análisis del Plan de Desarrollo Nacional, 2.006-2.011 desde su punto de vista conceptual, resume esta estrategia de la siguiente manera:

"…El Gobierno Nacional implementará una política de largo plazo que asegure el abastecimiento energético. Para ello, continuará promoviendo la explotación y exploración de hidrocarburos. Adicionalmente, se fortalecerá a Ecopetrol S.A mediante la capitalización de la empresa.

Se dará continuidad a la política de intercambios internacionales de gas natural y se establecerán mecanismos legales, regulatorios y contractuales que aseguren el abastecimiento nacional de gas natural basado en los principios de equilibrio económico de los contratos y costos de oportunidad de este recurso. Así mismo, a través del fondo especial, cuota de fomento se impulsarán proyectos de infraestructura de gas.

También, se desmontarán los subsidios no progresivos a los combustibles líquidos y evaluará la adopción de una política de liberación de precios y la viabilidad de implementar mecanismos que permitan mitigar los efectos de la volatilidad de los precios.

Por otra parte el Gobierno Nacional adelantara las medidas necesarias para mejorar la calidad del diesel que se consume en el país…"

No obstante lo anterior el país presenta una preocupante tendencia hacia la autosostenibilidad neta (520.000 barriles por día), que elimina cualquier posibilidad de exportación, situación preocupante dada la fuerte tendencia de incremento en el consumo.

Por su parte debemos indicar también los importantes esfuerzos nacionales para modernizar técnicamente la capacidad de refinación del país en especial mediante la adopción futura y próxima de producción de ACPM bajo parámetros internacionales (Premium internacional).

Desde la perspectiva de los consumidores, los combustibles reciben un doble impacto hacia el alza, por un lado el precio de referencia internacional y por otro el postergado desmonte de subsidios implícitos en gasolina y en diesel que hacen parte integrante de los objetivos conceptuales y financieros del Plan de Desarrollo Nacional que apuntan a un radical incremento en términos reales del 35% para la gasolina y del 50% para el diesel, de cumplirse las proyecciones del gobierno nacional y de no establecerse mecanismos de contingencia.

El Ministerio de Minas y Energía en informe a 31 de Marzo de 2008 establece como eje central en la política de precios:

"…Mitigar el impacto del proceso de ajustes de precios: Sendas de desmonte de subsidios implícitos que no irán más allá de junio de 2009 para la gasolina y de junio de 2010 para el diesel, tomando como referencia la diferencia entre el ingreso al producto nacional y los precios spot de los señalados productos en el mercado internacional…(los últimos pronunciamientos del Gobierno Nacional frente al impacto de los nuevos precios del petróleo, exigiría el replanteamiento de las nuevas fechas de desmonte)"…

La política de precios a largo plazo buscaría que una vez alcanzados los precios spot se liberarían los precios de la gasolina corriente y diesel buscando generar una competencia de mercado.

Es necesario resaltar que el gobierno nacional impulsó mediante la Ley 1151 del 2007, el Fondo de Estabilización de Precios, el cual tiene como función atenuar en el mercado interno el impacto de fluctuaciones de los precios de los combustibles en los mercados internacionales.

Algunos elementos referenciales de la eliminación de subsidios para los combustibles líquidos es la siguiente:

*El Gobierno Nacional plantea que ante la existencia de recursos escasos existe mayor rentabilidad social en salud, educación, vivienda o infraestructura.

*Ya no existen como en el pasado costos de oportunidad que justifiquen el subsidio de combustible al ACPM convirtiéndose en una transferencia neta de caja hacia los transportadores.

*El país ha sacrificado en los últimos 5 años un promedio de 2.5 billones de pesos en subsidios en los combustibles.

La evolución de los subsidios a la gasolina y el diesel durante el último lustro es el siguiente:

Fuente: Ministerio de Minas y Energía 2008

De poco ha servido como criterio de disminución de costos que el 75% de las gasolinas del país se mezclen con un 10% de alcohol carburante (950.000 litros por día) o la mezcla de biodiesel al 5%, dado que estos esquemas de producción tienen fuertes rangos de subsidio y precios de sustentación.

3. "TRANSMILENIO": Contratos de Operación y Fondo de Estabilidad

En plena pertinencia con nuestro Proyecto de Acuerdo, es necesario indicar que "TRANSMILENIO" es un sistema de transporte masivo urbano que circula por carriles exclusivos, que opera de forma privada y que se complementa a través de rutas alimentadoras en círculos periféricos. Desde el punto de vista conceptual el objeto en la implementación del sistema ha sido el de hacer más eficiente y productivo el transporte público, estructurar la composición empresarial de transporte urbano y potencializar la rentabilidad social de los sectores más desfavorecidos mediante el mantenimiento de tarifas bajas frente a niveles óptimos de calidad en el servicio.

En lo que tiene que ver con la estructura tarifaria se ha buscado generar un marco que ofrezca plena seguridad a la entidad gestora, garantizando la operación del sistema, para ello se ha implementado un complejo marco para el cálculo de costos teóricos vs. ingresos teóricos que garanticen el equilibrio operacional del sistema, basado en una tarifa técnica.

Esta tarifa técnica debe asegurar la sostenibilidad del sistema, a largo plazo, no solamente respetando las estipulaciones contractuales sino que debe proyectar el sistema y hacerlo más eficiente frente al riesgo.

Se ha adoptado un esquema de tarifa plana, que integra el servicio de troncales y alimentadores donde todos los pasajeros pagan la misma tarifa independientemente del recorrido, lo que facilita no solo el manejo del sistema sino que genera esquemas sociales favorables para personas de menores recursos, captura mayor demanda y simplifica la operación.

Otro aspecto que caracteriza la tarifa técnica es un escenario de pleno equilibrio entre los costos y la operación del sistema que es necesario analizar:

La tarifa técnica, debe garantizar la autososteniblidad del sistema, costeándolo plenamente de tal forma que no dependa en condiciones normales de ningún subsidio o ingreso externo diferente a la operación misma, de tal forma que se asegure la remuneración contractual de todos los agentes involucrados.

No obstante lo anterior la estructura de costos o estructura técnica tiene como limitante, dada la concepción social del sistema, que se mantenga un respeto a la capacidad adquisitiva del usuario por lo que cambios estructurales en los costos no podrían ser asumidos directamente por el usuario.

En este sentido la remuneración del sistema depende totalmente de la venta de pasajes que cubra el marco de costos donde el precio del combustible es protagónico.

La denominada tarifa técnica, esta compuesta por:

"…El costo troncal, el costo de alimentación, el costo de recaudo y las participaciones de ingreso de la fiducia y de la entidad gestora, junto con la ponderación realizada por el indicador de eficiencia del sistema y la relación de participación del servicio de alimentación…"

Donde se destaca el costo troncal está definido por el costo kilómetro que debe asumir el operador correspondiente a la canasta de bienes determinada por el peso relativo que cada una de las variables tiene dentro de los costos totales.

Este costo estará ponderado por una estimación de la relación entre oferta de kilómetro recorrido por la flota troncal de cada operador sobre la demanda total del sistema que corresponde a la estimación del número de pasajes vendidos (definiciones extractadas del informe del Centro de Investigaciones para el Desarrollo – Universidad Nacional 2007).

De este esquema se deduce la flexibilidad de ciertas variables como el componente del costo de combustibles en la estructura de costos que es independiente a otros factores de eficiencia como podría ser el número de pasajeros.

En este contexto bajo criterios ordinarios de la estructura de costos el sistema es rentable pero si se introducen factores extraordinarios como un valor exagerado de alguno de los costos, por ejemplo el combustible (ACPM), el sistema debe ajustarse para ser autosostenible.

Una clasificación técnica que hace más complejo el tema es la diferenciación entre tarifa técnica (ya esbozada) y la tarifa al usuario (que es el precio de venta del pasaje), tarifas que pueden diferir a favor o en contra la sostenibilidad del sistema y que deberá convertirse en un ingreso o en un egreso del fondo de contingencias.

Esto significa que la sotenibilidad del sistema estará dada por la capacidad de la tarifa técnica de superar o estar en igualdad de condiciones de la tarifa del usuario y donde un incremento extraordinario en los costos de la tarifa técnica generará un faltante en la estructura financiera del sistema, dado que la tarifa al usuario no lo cubre totalmente, un sistema diseñado óptimamente deberá generar una situación de equilibrio a mediado y largo plazo en donde se compense los costos del sistema con los ingresos totales.

De esta forma el fondo de contingencia estabiliza el sistema tanto para los administradores como para los usuarios del sistema y debería absorber los altos y bajos en la estructura de costos. Una situación que puede surgir es que para ciertos periodos el fondo de contingencia se encuentre rezagado e iliquido para lo que se prevé que el distrito pueda fondearlo temporalmente, dada la rentabilidad social del sistema.

4. Nuestra Propuesta

El Gobierno Nacional a través del Ministro de Minas y Energía y del Ministro de Transporte, identificó la dualidad de la política pública en materia combustibles y sistemas de transporte masivo indicando, que si bien, es una decisión estructural en materia fiscal el desmonte de subsidios a los combustibles líquidos, también lo es el estímulo, promoción y garantía de la rentabilidad social de los sistemas de transporte masivo que actualmente se construyen en todo el país.

El Gobierno Nacional ha buscado con diferentes políticas, en materia de combustibles, garantizar la viabilidad del sistema, ya sea a través de precios preferenciales dadas las características de consumo como las de "TRANSMILENIO" e incluso ha planteado para el caso de Bogotá, rangos especiales de importación y readecuaciones técnicas para la producción de ACPM, más acordes a parámetros medio ambientales de medición internacional.

Buscando concertar intereses, la intención del Gobierno Nacional es clara, defender la viabilidad financiera de los sistemas de transporte masivo, incluso buscando superar la coyuntura de los altos precios internacionales del petróleo, para lo que ha planteado por una parte la ampliación de los términos para el desmonte de subsidios a los combustibles líquidos y por otra el fortalecimiento del Fondo de Ahorro y Estabilización Petrolera que buscan generar un colchón de contingencia que logre un margen de estabilización de precios en los combustibles internos.

No obstante lo anterior para todos es claro que la fortaleza de estos mecanismos de orden nacional y su capacidad de maniobra del precio dirigido a sistemas de transporte masivo dependerá, del incremento de la producción nacional, la eliminación del fantasma de la importación, resultados eficaces en las nuevas exploraciones y el buen comportamiento de variables externas como el precio del dólar, la especulación petrolera internacional y marcos de acuerdo de precios que eliminen la volatilidad del crudo.

Desde el punto de vista de política pública y de política social de orden nacional y distrital los sistemas de transporte masivo están plenamente justificados por la rentabilidad social que generan, potencializando la calidad de vida de los habitantes, dado que mejora su productividad, competitividad, movilidad, tiempo libre, asociado a una mayor calidad del servicio y a unos precios tarifarios asequibles y competitivos con el sistema de transporte público tradicional.

Lo anterior significa que la calidad y capacidad de generar bienestar colectivo por parte de los sistemas de transporte masivo, necesariamente están asociados a los costos que maneja el sistema dado que tarifas más altas disminuyen el bienestar colectivo y la rentabilidad social, dado que el ciudadano común y corriente tendría que sacrificar parte del ingreso destinado a la canasta básica para cubrir los nuevos costos derivados de una alza a la tarifa por presión de los costos de combustible.

Es decir un incremento desproporcionado de los precios del combustible afecta directamente la tarifa del pasaje y por ende la rentabilidad social de sistema.

Esta es la razón por la que el Gobierno Nacional y los diferentes analistas en sistemas masivos de movilidad consideran que debe existir una acción concertada entre el gobierno nacional y los gobiernos locales que a través de mecanismos de subvención cruzados generen un mayor marco de contingencia frente a fluctuaciones en los precios de los combustibles.

Esto implica no solamente el ejercicio de una acción normativa conjunta sino que compromete al mismo tiempo presupuestos y recursos de los diferentes niveles territoriales dado que el esfuerzo y sacrificio fiscal debe ser conjunto.

Para ello la teoría económica y la técnica presupuestal establecen marcos de subsidios o fondos de contingencia y estabilización alimentados por diferentes estrategias de financiación bajo marcos transversales o de cogestión que podrían ser aplicados por los actores nacionales, distritales e incluso el mismo usuario bajo criterios de permanencia a mediano y largo plazo dependiendo de la duración de la coyuntura.

Una propuesta que garantice la sostenibilidad a mediano y largo plazo del sistema de transporte masivo "TRANSMILENIO", como propuesta institucional y normativa deberá contener los siguientes elementos esenciales:

1. Un fondo de contingencia integral que recoja los esfuerzos que realiza el Gobierno Nacional, el Gobierno Distrital y parte de los resultados de la operación misma del sistema, de tal forma que se potencialicen los recursos invertidos y en un marco de transparencia que identifiquen claramente los beneficios totales de este esquema de contingencia y seguridad tarifaria.

2. Mantener en términos reales la tarifa del pasaje de "TRANSMILENIO" de tal forma que no se incremente más halla del Índice de Precios al Consumidor (IPC) buscando que la capacidad adquisitiva de los usuarios se mantenga a largo plazo y que sobre ellos no recaiga los crecimientos coyunturales de los precios internacionales del petróleo y los combustibles. Con este mecanismo se lograría también neutralizar para el usuario del sistema el desmonte efectivo de la estructura de subsidios a los combustibles planteada por el Gobierno en el Plan de Desarrollo Nacional.

3. Estabilidad de los agentes contractuales: Es necesario un fondo de estabilización de la tarifa que sufrague los faltantes derivados por una alza coyuntural de los precios de combustibles y que permita generar seguridad jurídica en torno a la retribución contractual de los operadores y demás agentes vinculados en la operación del sistema bajo criterios de sostenibilidad a mediano y largo plazo, con garantía de calidad y precios asequibles al servicio.

4. El objetivo final y esencial de un fondo de contingencia será mantener la rentabilidad social del sistema, la accesibilidad de los sectores más vulnerables de las sociedades, donde la tarifa del pasaje constituye un elemento prioritario para garantizar la capacidad adquisitiva del usuario e impedir el sacrificio de otros rubros en su canasta básica de bienes y servicios.

Lo anterior implica que la rentabilidad social del sistema "TRANSMILENIO" estaría garantizada en la medida que el pasaje de acceso al sistema no afecte la canasta de bienes y servicios del pasajero por lo que se hace necesario garantizar sus índices de bienestar en relación con su ingreso y mantener en términos reales su precio, esto implicará que un fondo de estabilidad o contingencia eficaz deberá absorber los saltos extraordinarios en los precios del combustible del sistema y tan solo debe permitir ajustes máximos correspondientes al incremento del salario mínimo.

Mediante este mecanismo la capacidad adquisitiva de los sectores más vulnerables se mantendría y por ende los indicadores de bienes generados por el sistema.

Lo anterior obliga a que dada la complejidad de los cálculos y factores técnicos que lo componen, el Distrito Capital en cabeza de la Secretaria de Hacienda realice la gestión técnica necesaria en corcondancia con el Estatuto Orgánico de Presupuesto de tal forma que el fondo de contingencia o estabilidad sea una realidad en los presupuestos anuales del distrito, igualmente se hará necesario la modificación reglamentaria en la metodología de aplicación del fondo de estabilidad que existe actualmente para el sistema "TRASMILENIO" para su adecuación eficaz.

Este Proyecto de Acuerdo de ser aprobado necesitará que el soporte técnico y reglamentario por parte de la administración se de en un plazo no superior a seis (6) meses y que la administración realice los ajustes presupuestales en el presupuesto vigente al momento de la aprobación del Acuerdo.

Desde el punto de vista legal nuestra propuesta se respalda en el Estatuto Orgánico de Bogotá que exige a la corporación las acciones pertinentes para el buen funcionamiento del distrito y el cumplimiento de sus responsabilidades sociales buscando promover un desarrollo integral y mejoramiento de la calidad de vida de sus habitantes (Art. 3).

En relación con las atribuciones y competencias del Concejo es necesario indicar que nuestra iniciativa busca, "Dictar las normas necesarias para garantizar el adecuado cumplimiento de las funciones y la eficiente prestación de servicios a cargo del Distrito" (Art. 12 Numeral 1), lo anterior en relación con al competencia de la Corporación para establecer criterios en materia presupuestal y reconociendo la iniciativa que sobre este último aspecto se le da a la administración, especialmente por la Constitución, la Ley y el Articulo 13 del Decreto Ley 1421 de 1994.

En este orden de ideas queda planteada nuestra iniciativa para establecer mecanismos de estabilización de las tarifas del pasaje en "TRANSMILENIO" y dada la conveniencia, legalidad y prioridad de esta propuesta frente a la coyuntura de precios internacionales de los combustibles y desmonte nacional de subsidios, dejo a su consideración el siguiente articulado.

Cordialmente,

RAFAEL ALBERTO ESCRUCERIA

Concejal de Bogotá

PROYECTO DE ACUERDO NÙMERO ____ DE ____

"POR MEDIO DEL CUAL SE GARANTIZA LA ESTABILIDAD EN LA TARIFA DEL PASAJE EN "TRANSMILENIO"

EL CONCEJO DE BOGOTÀ

En uso de sus atribuciones constitucionales y legales, establecidas en el artículo 313 de la Constitución Política, y en especial de las conferidas por los numerales del artículo 12 del Decreto Ley 1421 de 1993

ACUERDA:

ARTÌCULO 1. Créase a cargo del presupuesto general del Distrito Capital, el "Fondo de Estabilidad del Sistema de Transporte Masivo TRANSMILENIO", cuyo objetivo será mantener el precio del pasaje que no podrá incrementarse más allá del porcentaje de incremento anual del salario mínimo legal.

ARTÌCULO 2. La reglamentación y proyección técnica y financiera del "Fondo de Estabilidad del Sistema de Transporte Masivo TRANSMILENIO" estará a cargo de la Secretaría de Hacienda en coordinación con la Secretaría de Movilidad, para lo cual estas entidades contarán con un plazo máximo de seis meses a partir de la sanción del Acuerdo.

ARTÌCULO 3. La Administración Distrital en cumplimiento del presente Acuerdo ajustará la estructura técnica y financiera de los contratos de operación actuales o futuros y ajustará los presupuestos pertinentes.

ARTÌCULO 4. El presente Acuerdo regirá a partir de su publicación en el Registro Distrital y derogará, al entrar en vigencia, todas las disposiciones que le sean contrarias.

PÚBLIQUESE CÙMPLASE