RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

"Por el cual se modifica parcialmente el Acuerdo 095 de 2003, mediante el cual se expidió el Reglamento Interno del Concejo de Bogotá D.C.".

Hoy en día, existen en el Concejo de Bogotá D.C. tres clases de votación, a saber, la ordinaria, la nominal y la secreta, de conformidad con lo establecido en el artículo 91 del Acuerdo 095 de 2003, por el cual se expidió el Reglamento Interno del Concejo.

La votación secreta, según lo previsto en el artículo 94 del Reglamento Interno, "se llevará a cabo en todos los casos en que se elijan dignatarios o funcionarios". En la práctica, las votaciones secretas han quedado reducidas, por fortuna, a estas elecciones.

El alcance del Proyecto de Acuerdo que se pone a consideración del Cabildo no es otro que el de eliminar, de una vez y para siempre, las votaciones secretas en el Concejo de Bogotá D.C.

Constituyen sustento jurídico del presente Proyecto de Acuerdo las siguientes normas:

Igualmente, constituyen sustento jurídico del presente Proyecto de Acuerdo los siguientes pronunciamientos jurisprudenciales:

De muy variadas maneras el pueblo de Colombia ha manifestado su respaldo a la democracia como principio fundamental de todo el andamiaje institucional. Hace diez y siete años, millones de colombianos eligieron a un grupo de ciudadanos cuya condición política, económica y social distaba mucho de ser la misma, para que integraran una asamblea y promulgaran, en nombre de todos, una Carta Política esencialmente democrática.

Cualquiera que lea hoy la Constitución Política de Colombia expedida en 1991 podrá vislumbrar, sin mucho esfuerzo, su espíritu democrático. Desde el Preámbulo, que constituye una de las piezas mejor elaboradas de la historia constitucional latinoamericana, resulta evidente hasta qué punto el Constituyente quiso elevar la democracia como principio orientador de la organización nacional. Colombia, dice el artículo primero de la Constitución Política, "es un Estado social de derecho organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general".

La Corte Constitucional, en repetidas ocasiones, ha intentado explicar el verdadero alcance del artículo citado. En esta norma, según ella, "el Estado es definido a través de sus caracteres esenciales. Entre estos caracteres y el Estado la relación es ontológica: el Estado colombiano es tal, en tanto sus elementos esenciales están presentes; no se trata de cualidades, capacidades o dotes del Estado, sino de su propia naturaleza, de su propio ser".¹ Por esta razón, "el sentido y alcance del artículo primero no puede ser desentrañado plenamente a partir de una interpretación reducida al análisis de su texto. Cada una de las palabras del artículo posee una enorme carga semántica, la cual a través de la historia del constitucionalismo occidental, se ha ido decantando en una serie de nociones básicas que delimitan su alcance y lo hacen coherente y razonable".²

En cuanto a la democracia en si misma, la Corte ha dicho que constituye un principio constitucional, al igual que "el Estado social de derecho, la forma de organización política y territorial, el respeto de la dignidad humana, el trabajo, la solidaridad, la prevalencia del interés general, la soberanía popular y la supremacía de la Constitución".³ Estos principios "se refieren a la naturaleza política y organizativa del Estado y de las relaciones entre los gobernantes y los gobernados".⁴ Para la Corte Constitucional, "su alcance normativo no consiste en la enunciación de ideales que deben guiar los destinos institucionales y sociales con el objeto de que algún día se llegue a ellos; su valor normativo debe ser entendido de tal manera que signifiquen una definición en el presente, una base axiológico-jurídica sin la cual cambiaría la naturaleza misma de la Constitución y por lo tanto toda la parte organizativa perdería su significado y su razón de ser".⁵ En otras palabras, "los principios expresan normas jurídicas para el presente; son el inicio del nuevo orden".⁶

El principio democrático, a causa de su sentido y alcance, pero también por estar incluido en la parte dogmática de la Constitución Política de Colombia, irradia, como ya se explicó, todo el ordenamiento jurídico. Lo anterior quiere decir, palabras más, palabras menos, que la parte orgánica de la Constitución Política, y por supuesto todas las normas jurídicas cuyo grado sea inferior al de esta, sólo adquieren razón de ser como desarrollo de los principios y derechos incluidos en la parte dogmática.⁷ Para la Corte, "la carta de derechos, la nacionalidad, la participación ciudadana, la estructura del Estado, las funciones de los poderes, los mecanismos de control, las elecciones, la organización territorial y los mecanismos de reforma, se comprenden y justifican como transmisión instrumental de los principios y valores constitucionales".⁸

Resultaría demasiado extenso, además de improcedente, intentar desentrañar todas las formas en que se transmite, por decirlo de alguna manera, el principio democrático a lo largo y ancho del ordenamiento jurídico colombiano. Dicha transmisión, en un Estado social de derecho, es prácticamente imposible de rastrear, habida cuenta de su presencia en casi toda la organización política, económica y social.

A pesar de lo anterior, ciertas implicaciones del principio democrático pueden descifrarse cuando se trata de algunas manifestaciones de la vida en sociedad. Tal es el caso, por ejemplo, de las relaciones entre gobernantes y gobernados. Es de tal magnitud la conexión que vincula estas relaciones al principio esbozado, que resulta absurdo, al menos hoy en día, pensar en ellas sin tener en cuenta el escenario democrático, plural y participativo en el que nacen y se desarrollan. En otras palabras, es en el ejercicio del poder, entendido este como la manifestación de la vida en sociedad en que interactúan por excelencia gobernantes y gobernados, donde más ejerce su influencia el principio democrático.

Mal podría pensarse que esta influencia resulta siempre de la aplicación por vía interpretativa de la democracia como principio orientador. Es cierto que en muchas ocasiones sólo mediante la aplicación del principio puede concluirse que un fenómeno determinado resulta o no democrático, pero también lo es que al ordenamiento jurídico colombiano, en todos sus niveles, le sobran disposiciones encaminadas a desarrollar, con suficiencia de argumentos, la democracia misma, particularmente en lo que atañe a la manera como deben relacionarse las autoridades y los ciudadanos. Ni siquiera el Constituyente, que hubiera podido, teniendo en cuenta el carácter general y para algunos incluso etéreo de la Constitución, guardó silencio en este sentido, sino que muy por el contrario, prefirió añadirle al texto normas bastante claras tendientes a democratizar las relaciones inherentes al ejercicio del poder.

Entre estas normas, la Constitución Política de Colombia trae consigo dos que ilustran hasta qué punto el Constituyente se preocupó por materializar el principio democrático en lo referente a las relaciones de poder. Se trata de aquellas normas contenidas en los artículos 40 y 133 de la Constitución Política. Ambas disposiciones constituyen el marco constitucional en el que deben tejerse las relaciones entre los miembros de cuerpos colegiados y los ciudadanos. Cada una aborda el extremo de una misma relación jurídica, de manera tal que las dos se complementan. Así es como el artículo 133 plantea la relación desde el punto de vista de los gobernantes, que en este caso son los miembros de cuerpos colegiados. Señala la norma citada que "los miembros de cuerpos colegiados de elección directa representan al pueblo, y deberán actuar consultando la justicia y el bien común". Más adelante, el mismo artículo dispone que "el elegido es responsable políticamente ante la sociedad y frente a sus electores del cumplimiento de las obligaciones propias de su investidura". La norma contenida en el artículo 40, por su parte, describe la relación bajo la mirada de los gobernados, estableciendo que "todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político".

No es menester realizar un esfuerzo interpretativo para constatar que cada una de estas normas constituyen a la vez causa y efecto de la otra. La responsabilidad de los gobernantes en el desempeño de sus funciones no es otra cosa que la respuesta constitucional al derecho que asiste en Colombia a todos los gobernados para conformar, ejercer y controlar el poder político.

Obviamente, la consagración normativa de esta responsabilidad y de este derecho no comporta necesariamente su materialización. Una cosa es lo que dicen las normas y otra muy distinta lo que sucede en la realidad. La Constitución enuncia los derechos y las obligaciones fundamentales, pero no les da vida. Es la sociedad misma, mediante diversas herramientas, entre ellas la jurídica, por supuesto, la única que en verdad puede vitalizar y revitalizar los deberes y las prerrogativas constitucionales.

La iniciativa que mediante el presente Proyecto de Acuerdo se pone a consideración del Concejo de Bogotá D.C. sólo puede ser entendida en este contexto. Su vocación es la de revitalizar, por un lado, el derecho de los bogotanos a participar, de manera real, en el control del poder político que sus autoridades detentan a nivel local. De otra parte, el Proyecto busca profundizar la responsabilidad política de los concejales de la ciudad, en su calidad de miembros de un cuerpo colegiado, ante la sociedad y frente a los electores, tal y como lo ordena la Constitución Política de Colombia. Esta propuesta constituye, en últimas, un esfuerzo, quizás tímido pero decidido, tendiente a perfeccionar la democracia como principio orientador de la vida nacional.

Cabría preguntarse, con toda sinceridad, si esta iniciativa resiste una justificación como la que se viene esbozando. Resulta importante, en este punto, averiguar si la modificación propuesta es lo suficientemente trascendental como para que pueda fundamentarse en un juicio eminentemente axiológico, a la vez que constitucional.

Para resolver estas dudas, habría que comenzar por aceptar que la elección de funcionarios por parte de los concejales no constituye una actividad menor. Esta atribución, sin lugar a equívocos, es una de las tres más importantes que incumben a los cabildantes. En efecto, podría afirmarse que luego de la presentación, discusión y aprobación de proyectos de acuerdo y del ejercicio del control político, la elección de funcionarios comporta la actuación más relevante que desarrollan los ediles, habida cuenta de su trascendencia jurídica, de la calidad de los servidores elegidos y del impacto que dicha elección genera en la ciudadanía.

La trascendencia jurídica de la función reseñada se deduce sin mayores esfuerzos de su inclusión en las principales normas que le son aplicables al Concejo. Hasta la Constitución Política, en su artículo 313, contempla, entre las atribuciones de los concejos municipales, la de "elegir personero para el período que fije la ley y los demás funcionarios que ésta determine". El Decreto Ley 1421 de 1993, que constituye el Estatuto Orgánico de Bogotá D.C., y por lo tanto, la principal disposición legal que incumbe al Cabildo como suprema autoridad del Distrito Capital,⁹ también regula la materia en su artículo 16. Finalmente, lo hace el Reglamento Interno del Concejo de Bogotá D.C., contenido en el Acuerdo 95 de 2003, a través de los artículos 94, 102, 104 y 105, entre otros.

La importancia que para el ordenamiento jurídico, en sus niveles constitucional, legal y reglamentario, tiene la elección de funcionarios por parte de los concejales, resulta apenas obvia, teniendo en cuenta, como ya se mencionó, la calidad de los servidores elegidos y el impacto que dicha elección genera en la ciudadanía. En cuanto a lo primero, no debería haber duda sobre la altísima dignidad de los funcionarios que los cabildantes tienen a su cargo elegir. Por un lado, están aquellos servidores en quienes los ediles depositan su confianza para que lideren el trabajo del Concejo. Tal es el caso del presidente, de los vicepresidentes y del secretario del Cabildo, así como el de los presidentes, vicepresidentes y secretarios de las Comisiones Permanentes. Sobre todos ellos recaen altísimas responsabilidades que merecen ser consideradas al momento de evaluar su importancia. De otra parte, están el personero y el contralor distrital. Al primero, como parte del Ministerio Público que es, le corresponde, por mandato expreso de la Constitución, "la guarda y promoción de los derechos humanos, la protección del interés público y la vigilancia de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas",¹⁰ mientras que el segundo "tiene a su cargo la vigilancia de la gestión fiscal y el control de resultado de la Administración".¹¹ Considerando las principales responsabilidades de estos funcionarios, resulta más que innecesario ahondar en su importancia.

Finalmente, habría que decir, al tiempo con lo ya expuesto, que el impacto que produce en los ciudadanos la elección de funcionarios en el seno del Concejo de Bogotá D.C., constituye un último elemento de juicio para reafirmar su trascendencia. Dicho proceso, el de la elección, acapara la atención de la opinión pública como casi ningún otro de los que tienen lugar en el Concejo. Su desarrollo es cubierto paso a paso por los medios de comunicación, a la vez que supervisado por las organizaciones sociales que siguen con esmero la actividad del Cabildo. Se trata, en resumidas cuentas, de un hecho político que despierta el interés de los ciudadanos por lo que deciden sus representantes.

Todo lo anterior demuestra, con suficiencia de argumentos, que la elección de funcionarios por parte de los concejales, reviste, en su calidad de atribución constitucional, legal y reglamentaria, la mayor importancia. Lo pertinente ahora consiste en determinar si la modificación propuesta resulta también relevante, o al menos lo suficiente como para que pueda fundamentarse en los postulados axiológicos y constitucionales expuestos al inicio de este capítulo.

Para comenzar, a la vez que para terminar, habría que volver sobre el principio democrático, con el fin de averiguar si la iniciativa contenida en este Proyecto de Acuerdo lo desarrolla de alguna manera, así sea en parte. La respuesta a la inquietud formulada, depende, en últimas, de si el estado de cosas que se pretende reformar, obstaculiza la materialización de dicho principio. Si ello fuere así, quedaría más que demostrada la conveniencia de aprobar el Proyecto.

Al parecer de los autores, el antagonismo entre el principio democrático y el voto secreto para elegir funcionarios al interior del Concejo de Bogotá D.C., se infiere a partir de tres razonamientos igualmente relevantes. Todos ellos, como es obvio, desvirtúan al unísono el carácter democrático del mecanismo referido. El primer argumento surge de un análisis muy simple de la democracia en sentido abstracto, mientras que el segundo y el tercero se extraen de una valoración del principio democrático en concreto, a la luz de su desarrollo constitucional y legal.

Para aceptar la primera razón por la cual urge eliminar el voto secreto en el Concejo, resulta necesario entender que la democracia, en su condición de carácter esencial, hace parte de la definición del Estado social de derecho, hasta el punto en que su relación con este es ontológica,¹² como se destacó más arriba. Por este motivo, constituye también "un principio material que permea tanto la parte dogmática como orgánica de la Constitución",¹³ así como "un proyecto político cuyo fundamento material es la dignidad humana".¹⁴

En este orden de ideas, la Corte Constitucional, desde que inicio sus labores al despuntar la década de los noventa, ha reiterado que la democracia "exige la reinterpretación del ejercicio del poder desde la esencia de los derechos de participación",¹⁵ toda vez que "supone un proceso político abierto y libre, a cuya realización deben contribuir tanto los particulares como todas las autoridades".¹⁶

No queda claro cómo el Cabildo, en la calidad de suprema autoridad del Distrito Capital que le confiere el artículo octavo del Decreto Ley 1421 de 1993, contribuye a la realización del proceso político abierto y libre que supone la democracia cuando decide ocultar su voluntad al momento de elegir funcionarios. Y es que es el Concejo de Bogotá D.C., y no sólo los ediles, el que manifiesta así su voluntad a espaldas de los ciudadanos, bajo el entendido de que el Concejo, según el artículo 88 del Reglamento, "declara su voluntad mediante la votación de los concejales en la Plenaria o en las Comisiones Permanentes". Desafortunadamente, cada vez que la voluntad del Cabildo resulta integrada por los votos secretos de sus miembros, se ignora la esencia de los derechos de participación, y por lo tanto, termina configurada una evidente interpretación del ejercicio del poder opuesta a la democracia. Revertir esta situación justificaría, sin que hagan falta más argumentos, apoyar y votar favorablemente este Proyecto de Acuerdo.

Aun así, vale la pena esbozar aquí los otros dos argumentos por los cuales conviene dejar en el pasado del Concejo de Bogotá D.C. las votaciones secretas. Estos razonamientos, en vez de surgir, como el primero, de un juicio abstracto en torno del principio democrático, emanan del análisis, en concreto, de algunas de las normas constitucionales y legales que lo desarrollan. Por esta razón, resulta mucho más sencilla su demostración.

El primero de ellos, nace de la absoluta disparidad entre la situación fáctica que se pretende acabar y el tipo de relaciones que la Asamblea Constituyente de 1991 previó como idóneas para los entendimientos entre gobernantes y gobernados. Sobre dichas relaciones ya se habló al inicio de este capítulo. Basta con decir ahora que la utilización del voto secreto en el marco de la actividad del Concejo, echa por la borda, en términos coloquiales, tanto el derecho de los ciudadanos a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político que contempla el artículo 40 de la Constitución Política de Colombia, como la responsabilidad política de los miembros del Cabildo ante la sociedad y frente a sus electores que ordena el artículo 133 superior. En otras palabras, cuando los concejales manifiestan su voluntad en secreto, la relación de poder se teje ignorando lo establecido en la Constitución Política, porque los dos extremos que esta prevé para dicha relación, que son el derecho de los gobernados y la responsabilidad de los gobernantes, simplemente no se configuran.

Finalmente, existe un tercer argumento para impulsar esta iniciativa. Al igual que el anterior, este razonamiento se desprende de la imposibilidad de justificar el mecanismo criticado a la luz del ordenamiento jurídico colombiano. De los tres juicios que fundamentan este Proyecto, el de ahora puede ser considerado el más evidente, teniendo en cuenta que ya ha sido esgrimido por las Altas Cortes, particularmente por el Consejo de Estado.

Como es bien sabido, el Acto Legislativo 1 de 2003 introdujo en el ordenamiento jurídico colombiano, y por lo tanto, en la vida política del país, el régimen de bancadas. El artículo segundo de dicho Acto Legislativo, en efecto, modificó el artículo 108 de la Constitución, señalando que "los miembros de las corporaciones públicas elegidos por un mismo partido o movimiento político o ciudadano actuarán en ellas como bancada en los términos que señale la ley y de conformidad con las decisiones adoptadas democráticamente por estas".

Fue la Ley 974 de 2005 la que vino a establecer los términos de los que habla el artículo 108 citado, previendo que "los miembros de cada bancada actuarán en grupo y coordinadamente y emplearán mecanismos democráticos para tomar sus decisiones al interior de las corporaciones públicas en todos los temas que los estatutos del respectivo partido o movimiento político no establezcan como de conciencia".¹⁷

Mediante la adopción de este nuevo sistema, el de bancadas, el Constituyente y el Legislador pretendieron, en palabras de la Corte, "reforzar la vocación representativa de los partidos y movimientos políticos y favorecer la acción política colectiva tanto frente a los electores como dentro de las corporaciones públicas",¹⁸ o en otros términos, "incentivar la acción política colectiva en torno a programas políticos más claros y consistentes y desestimular la acción individual de cada uno de los miembros del partido",¹⁹ lo cual, en últimas, "promueve el control ciudadano y la rendición de cuentas del partido respecto de sus electores".²⁰

Para la Corte Constitucional, entonces, el sistema de bancadas "introduce un cambio respecto de los protagonistas del juego político, pues en adelante ya no lo serán los integrantes de las corporaciones públicas individualmente considerados, sino que los actores principales serán los partidos y movimientos políticos a través de sus bancadas en las corporaciones públicas de elección popular, que se deberán fortalecer mediante la actuación cohesionada y disciplinada de sus miembros",²¹ por lo cual, no hay que olvidarlo, "en el régimen actual la unidad básica de participación es la bancada, de tal suerte que los debates no se den entre posiciones individuales, sino entre posiciones colectivas".²²

Además, como lo ha reiterado la Corte, "con el sistema de bancadas se pretende evitar la dispersión de los partidos políticos, emplear de mejor manera el tiempo de las intervenciones durante las sesiones plenarias y facilitar el ejercicio de la oposición política".²³

Todo lo anterior resulta fundamental para evaluar la figura que se pretende modificar a la luz del ordenamiento jurídico vigente. Lo importante, en otras palabras, consiste en averiguar si el mecanismo de votación secreta para elegir funcionarios al interior del Concejo de Bogotá D.C., se ajusta al sistema de bancadas recientemente instaurado.

No cabe duda, para empezar, que, tal y como lo ha reconocido el Consejo de Estado, "la función electoral a cargo de las corporaciones públicas es una de las tareas cuyo cumplimiento está sometido al régimen de bancadas previsto en el Acto Legislativo 1 de 2003 y desarrollado en la Ley 974 de 2005".²⁴

Para el Consejo de Estado, en este orden de ideas, "es claro que la aplicación del régimen de bancadas, en los asuntos cuya observancia es obligatoria y general, supone una dinámica al interior de las corporaciones públicas que no resulta compatible con el sistema de votación secreta que prevé el reglamento del Congreso, pues, dado que ese sistema no hace posible identificar la forma como vota el congresista, definición legal de ese sistema de votación, no se advierte de qué forma su utilización pueda garantizar la efectiva actuación como bancada y, mucho menos, permitir al partido o movimiento político sancionar la inobservancia de una determinada directriz de bancada".²⁵

Aunque el pronunciamiento citado lo dictó el Consejo de Estado en relación con la función electoral que desarrolla, con relativa frecuencia, el Congreso de la República, resulta evidente que los argumentos expuestos en esta sentencia, y en particular los que fueron transcritos, le son aplicables a la función electoral que el Concejo ejercita, teniendo en cuenta que se trata de la misma función, así como del mismo régimen de bancadas, razón por la cual, en riguroso sentido de igualdad, estas razones, que provienen de una Alta Corte de la República, deberán sumarse a todas las esbozadas en la presente Exposición de Motivos, para concluir, necesariamente, que la eliminación del voto secreto al interior del Cabildo, además de conveniente, resulta obligatoria, habida cuenta de lo previsto, hoy por hoy, en el ordenamiento jurídico colombiano.

El Concejo es competente para conocer la presente iniciativa en virtud de la atribución de "darse su propio reglamento", conferida por el numeral 24 del artículo 12 del Decreto Ley 1421 de 1993.

"Por el cual se modifica parcialmente el Acuerdo 095 de 2003, mediante el cual se expidió el Reglamento Interno del Concejo de Bogotá D.C.".

En ejercicio de las atribuciones que le confieren la Constitución Política y el Decreto Ley 1421 de 1993, en su artículo 12, numeral 24,

Artículo 1. El artículo 91 del Acuerdo 095 de 2003, por el cual se expidió el Reglamento Interno del Concejo de Bogotá D.C., quedará así:

Artículo 91. Clases de votación. El Concejo de Bogotá D.C., en sesión Plenaria o de sus Comisiones Permanentes, tomará las decisiones que se requieran mediante el empleo de dos clases de votación, a saber, la ordinaria y la nominal.

Artículo 2. El artículo 94 del Acuerdo 095 de 2003, por el cual se expidió el Reglamento Interno del Concejo de Bogotá D.C., quedará eliminado.

Artículo 3. El artículo 95 del Acuerdo 095 de 2003, por el cual se expidió el Reglamento Interno del Concejo de Bogotá D.C., quedará así:

Artículo 95. Voto en blanco. El voto en blanco es válido para los efectos del cómputo. No ocurre lo mismo con la abstención de voto. La presencia en la sesión del concejal que se abstiene, sirve para efectos del quórum requerido para la votación.

Artículo 4. El presente Acuerdo rige a partir de la fecha de su promulgación y deroga las disposiciones que le sean contrarias.