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Proyecto de Acuerdo 628 de 2008 Concejo de Bogotá, D.C.

Fecha de Expedición:
--/ 00/2008
Fecha de Entrada en Vigencia:
Medio de Publicación:
Anales del Concejo
La Secretaría Jurídica Distrital aclara que la información aquí contenida tiene exclusivamente carácter informativo, su vigencia está sujeta al análisis y competencias que determine la Ley o los reglamentos. Los contenidos están en permanente actualización.


 
 

PROYECTO DE ACUERDO Nº

PROYECTO DE ACUERDO Nº. 628 DE 2008

"Por el cual se modifica el artículo 2° del Acuerdo 063 de 2002"

EL CONCEJO DE BOGOTA D.C.

En ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, en especial las que le confieren los artículos 7, 8, 12, y 13 del Decreto Ley 1421 de 1993.

Teniendo en cuenta que el proceso de armonización presupuestal es fundamental para el manejo de las finanzas de la ciudad y la implementación de su plan de desarrollo, expide el siguiente Acuerdo:

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS1

I. INTRODUCCIÓN

Se pone a consideración del Honorable Concejo de Bogotá el presente proyecto de acuerdo cuyo objetivo es complementar las etapas y procedimientos que debe comprender el proceso de armonización presupuestal en la ciudad de conformidad con la Ley 152 de 1994.

La armonización ha traído en la ciudad inagotables discusiones de índole jurídicas y técnicas, producto en su mayor parte de la falencia normativa que el proceso en sí mismo ha tenido. La historia sobre este proceso da cuenta de ello, en la medida en que evidencia las diferentes características que ha presentado la armonización cuando se ha discutido al interior de esta corporación.

Durante la administración del doctor Enrique Peñalosa, se presentó a consideración del Concejo de Bogotá el Plan de Desarrollo para la vigencia 1998 – 2001 "Por la Bogotá que queremos", el cual fue aprobado mediante Acuerdo 6 de 1998, acto seguido, se presentó un Proyecto de Acuerdo, el cual fue posteriormente aprobado por la Corporación (Acuerdo 10 de 1998), por el cual se ponía en discusión unas modificaciones presupuestales para la vigencia fiscal 1998, pero que en ningún momento hablaba de armonización presupuestal en estricto sentido.

Más adelante, en la segunda administración del doctor Antanas Mockus, se presentó a consideración del Concejo de la ciudad el Plan de Desarrollo para la vigencia 2001 – 2004 "Bogotá, para vivir todos del mismo lado", adoptado por la Administración mediante el Decreto 440 de 2001. Posteriormente puso a consideración del cabildo el Proyecto de Acuerdo por el cual se efectuaban modificaciones presupuestales para la vigencia fiscal 2001, el cual fue aprobado (Acuerdo 39 de 2001) y que al igual que 4 años antes, solo hablaba de modificaciones ordinarias. Sin embargo, estableció en su artículo 6 que: "(…) en un término no superior a 30 días, la Administración Distrital presentará al Concejo Distrital el informe consolidado de la armonización presupuestal al interior de las entidades, de cada uno de los proyectos que fueron afectados por las modificaciones presupuestales y de las entidades que no presentaron modificaciones, con el fin de poder realizar un seguimiento a la ejecución de cada proyecto y la culminación de los mismos en el nuevo Plan de Desarrollo" (Subrayado fuera de texto). Es decir, se refirió de manera específica al proceso de armonización presupuestal.

Ante el evidente vacío en esta materia es presentado y aprobado en el Concejo el Acuerdo 063 de 2002, el cual en su exposición de motivos2 fundamentó su objeto de la siguiente manera: "(…) Así las cosas, nacen entonces los artículos 339 y 445 de la Constitución Política mediante los cuales se les responsabiliza a los concejos de controlar la estructuración de los planes de desarrollo, en procura de lograr que estén planificados por los objetivos de mediano y corto plazo; sus metas, estrategias y las orientaciones de política económica, social y ambiental, así como los planes plurianuales de inversión. De la misma manera, deja en cabeza de los concejos la posibilidad de manejo de los tributos.

En ese orden de ideas, el Concejo Distrital pretende reglamentar con el presente Proyecto lo establecido en la Ley 152 de 1994 en su Artículo 44 (…)". Más aún, "El Concejo de Bogotá, carece de un instrumento técnico que le permita ejercer sus funciones constitucionales y legales en materia de control administrativo, así como las instituciones del Distrito Capital que no cuentan con el mismo instrumento que permita además de unificar los criterios de las normas presupuestales, les obligue a no abandonar los proyectos sobre los cuales el gobierno hubiese invertido algún dinero en vigencias pasadas" (Subrayado fuera de texto).

Desafortunadamente, el Acuerdo 063 de 2002 solo avanzó en una enunciación de lo que significa el proceso de armonización y unos aspectos mínimos que este debe presentar al Concejo para poder ser considerado. Adicionalmente, se pretendió tener un instrumento técnico por parte de la Corporación para ejercer el control administrativo, que constitucionalmente ya tienen los Concejos distritales y municipales.

Para el 2004 se había avanzado en el desarrollo de una normativa sobre el tema, pese a ello las dificultades continuaron, esto fue evidente en el proceso de armonización del Plan de Desarrollo para la vigencia 2004 – 2008 "Bogotá Sin Indiferencia. Un compromiso contra la pobreza y la exclusión", de la administración del doctor Luís Eduardo Garzón, la cual tuvo que ser presentada en tres ocasiones a consideración del Concejo de Bogotá3, en esta se solicitó la autorización para realizar unas modificaciones y traslados presupuestales. En las primeras dos ocasiones el proyecto no fue aprobado en la Corporación, se argumentó que el mismo no implicaba una armonización en estricto sentido sino una modificación ordinaria del presupuesto. Finalmente, en su tercera ocasión, el proyecto fue aprobado autorizando realizar unas modificaciones ordinarias, como se solicitó desde un principio.

En razón de estas dificultades se presentó y aprobó el Acuerdo 190 de 2005, mediante el cual se modificó el artículo 1 y el parágrafo único del Acuerdo 063 de 2002, con el fin de escalecer que se entiende por armonización presupuestal y determinar específicamente el tiempo en el que se debe adelantar dicho proceso.

Bajo este marco, la administración del doctor Samuel Moreno Rojas, presentó el Proyecto de Acuerdo No 465 por medio del cual se Armoniza el Presupuesto Anual de Bogotá, Distrito Capital, de la vigencia fiscal 2008 al Plan de Desarrollo "Bogotá Positiva: Para Vivir Mejor", el cual, pese a contar con ponencias positivas, no fue aprobado en la Corporación, las razones expuestas por partidarios y contrincantes del proyecto son evidencia de la necesidad de contar con una mayor claridad sobre este proceso, cuál es su procedimiento general y cuáles son las competencias de cada entidad.

Este breve recorrido por los antecedentes de las iniciativas de armonización presupuestal, nos demuestran que en la historia reciente de este proceso se siguen presentando dificultades técnicas y jurídicas en la aplicación del artículo 44 de la Ley 152 de 1994.

II. SUSTENTO JURÍDICO DEL PRESENTE PROYECTO DE ACUERDO

2.1. Análisis Constitucional:

Señala el artículo 2 de la Constitución Política colombiana, en el marco de la organización político - administrativa de la República, en especial nuestra conformación como un Estado Social de Derecho, que son fines esenciales del Estado: "servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo.

Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares".

En ese norte, el artículo 209 de la misma Carta Fundamental estableció que "La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones.

Las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado (…)". (Subrayado fuera de texto). En concordancia también con lo anterior, el artículo 339 fundamental señaló: "(…) Las entidades territoriales elaborarán y adoptarán de manera concertada entre ellas y el gobierno nacional, planes de desarrollo, con el objeto de asegurar el uso eficiente de sus recursos y el desempeño adecuado de las funciones que les hayan sido asignadas por la Constitución y la ley. Los planes de las entidades territoriales estarán conformados por una parte estratégica y un plan de inversiones de mediano y corto plazo".

Para materializar lo plasmado en los Planes de Desarrollo aprobados, de acuerdo con el artículo anterior, la Nación y los entes territoriales cuentan con un presupuesto de rentas e inversiones, el cual se rige por una serie de principios constitucionales. Uno de esos principios es el de legalidad, el cual, en palabras de la H. Corte Constitucional, se constituye en uno de los fundamentos más importantes de las democracias constitucionales.

"(…) Según tal principio, corresponde al Congreso, como órgano de representación plural, decretar y autorizar los gastos del Estado, pues ello se considera un mecanismo necesario de control al Ejecutivo y una expresión inevitable del principio democrático y de la forma republicana de gobierno (C.P art. 1). En el constitucionalismo colombiano, la legalidad del gasto opera en dos momentos diferenciados, pues en general las erogaciones no sólo deben ser previamente decretadas por la ley (C.P. art. 346) sino que, además deben ser apropiadas por la Ley de presupuesto (C.P. art. 345) para poder ser efectivamente realizadas4. (Subrayado fuera de texto).

Lo anterior tiene fundamento constitucional en los artículos 345 y 346 superiores, que indican:

"ARTICULO 345. En tiempo de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al Tesoro que no se halle incluida en el de gastos.

Tampoco podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, por las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto.

ARTICULO 346. El Gobierno formulará anualmente el Presupuesto de Rentas y Ley de Apropiaciones que deberá corresponder al Plan Nacional de Desarrollo y lo presentará al Congreso, dentro de los primeros diez días de cada legislatura. (…)". (Subraya fuera de texto).

De la lectura del artículo 346 trascrito, se distingue otro de los principios constitucional del presupuesto, el cual es el principio de anualidad, que significa que el presupuesto se elabora y se vota por un solo ejercicio presupuestario (vigencia fiscal) cada vez, y que los créditos de dicho ejercicio, tanto de compromisos como de pagos, deberán en principio durante ese mismo ejercicio (vigencia). Al respecto, la Corte Constitucional ha establecido que "(…) El Proyecto de Ley de Apropiaciones deberá contener la totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva"5.

Finalmente dentro del examen constitucional del presente proyecto de acuerdo, cabe recordar los artículos 365 y 366 de la Carta Magna colombiana que instituyen la finalidad social del Estado colombiano en cada uno de sus niveles de la siguiente manera:

"ARTICULO 365°. Los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado. Es deber del Estado asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional. (…)

ARTICULO 366°. El bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población son finalidades sociales del Estado. Será objetivo fundamental de su actividad la solución de las necesidades insatisfechas de salud, de educación, de saneamiento ambiental y de agua potable.

Para tales efectos, en los planes y presupuestos de la Nación y de las entidades territoriales, el gasto público social tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación". (Subraya fuera de texto).

2.2. Análisis Legal y normativo:

La figura de la armonización presupuestal en sí misma, nace en Colombia a partir de la expedición de la Ley 152 de 1994, orgánica de los Planes de Desarrollo, la cual desarrollo el artículo 339 constitucional antes trascrito, con el fin de asegurar el uso eficiente de los recursos y el desempeño adecuado de las funciones asignadas por la Constitución y la Ley a las autoridades administrativas.

En ese sentido, el artículo 3 de dicha normatividad señaló que los principios generales que rigen las actuaciones de las autoridades nacionales, regionales y territoriales, en materia de planeación son, entre otros:

"(…) f) Continuidad. Con el fin de asegurar la real ejecución de los planes, programas y proyectos que se incluyan en los planes de desarrollo nacionales y de las entidades territoriales, las respectivas autoridades de planeación propenderán porque aquéllos tengan cabal culminación; (…)

j) Proceso de planeación. El plan de desarrollo establecerá los elementos básicos que comprendan la planificación como una actividad continua, teniendo en cuenta la formulación, aprobación, ejecución, seguimiento y evaluación;

k) Eficiencia. Para el desarrollo de los lineamientos del plan y en cumplimiento de los planes de acción se deberá optimizar el uso de los recursos financieros, humanos y técnicos necesarios, teniendo en cuenta que la relación entre los beneficios y costos que genere sea positiva (…)"

Más concretamente en lo que nos atañe, los artículos 44 y 45 de la citada Ley 152 de 1994 establecieron:

Artículo 44. Armonización con los presupuestos. En los presupuestos anuales se debe reflejar el plan plurianual de inversión. Las Asambleas y Concejos definirán los procedimientos a través de los cuales los Planes Territoriales serán armonizados con los respectivos presupuestos.

Artículo 45. Articulación y Ajuste de los Planes. Los planes de las entidades territoriales de los diversos niveles, entre sí y con respecto al Plan Nacional, tendrán en cuenta las políticas, estrategias y programas que son de interés mutuo y le dan coherencia a las acciones gubernamentales. Si durante la vigencia del plan de las entidades territoriales se establecen nuevos planes en las entidades del nivel más amplio, el respectivo mandatario podrá presentar para la aprobación de la Asamblea o del Concejo, ajustes a su plan plurianual de inversiones, para hacerlo consistente con aquéllos.

En desarrollo de la anterior norma nacional, el Concejo de la ciudad, mediante Acuerdo 12 de 1994, estableció el procedimiento para la formulación, la aprobación, la ejecución y la evaluación del Plan de Desarrollo Económico, Social y de Obras Públicas del Distrito Capital de Bogotá, el cual en el parágrafo del artículo 17 instituyó lo siguiente frente al tema de la armonización:

Artículo 17º.- Presupuesto por Programas. Dentro del marco de la política económica en general y fiscal en particular, el Presupuesto Distrital, deberá expresar y traducir en apropiaciones, los objetivos, metas y prioridades del Plan de Desarrollo.

Parágrafo. Una vez presentado por parte del Alcalde Mayor el respectivo Plan de Desarrollo, la Administración podrá introducir al Presupuesto de la respectiva vigencia los correspondientes ajustes que se crean necesarios para cumplir lo establecido en el presente artículo. (Subrayado fuera de texto).

La anterior norma distrital, sin lugar a dudas está hablando del proceso de armonización mucho antes que lo hiciera el Acuerdo 063 de 2002 y el Acuerdo 190 de 2005, y señala frente al tema de la competencia, que es el Alcalde Mayor el encargado de introducir las modificaciones al presupuesto necesarias en la respectiva vigencia, para cumplir con los aprobado en el Plan de Desarrollo.

En materia presupuestaria, se expidió para Bogotá el Decreto 714 de 1996, por el cual se compilan el Acuerdo 24 de 1995 y Acuerdo 20 de 1996 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto Distrital, el cual es la versión aterrizada para la ciudad de las leyes orgánicas del presupuesto nacional compiladas mediante el Decreto Ley 111 de 1996. Tal normativa en su artículo 13 indica los principios constitucionales ya mencionados referidos al tema del presupuesto de la siguiente manera:

Artículo 13. De los Principios del Sistema Presupuestal. Los principios del Sistema Presupuestal del Distrito Capital se definen de la siguiente forma:

a. Legalidad. En el presupuesto de cada Vigencia Fiscal no podrán incluirse ingresos, contribuciones o impuesto que no figuren en el Presupuesto de Rentas, o gastos que no estén autorizados previamente por la Ley, los Acuerdos Distritales, la Resoluciones del CONFIS, o las Juntas Directivas de los establecimientos Públicos o las Providencias Judiciales debidamente ejecutoriadas, no podrán incluirse partidas que no correspondan a las propuestas por el Gobierno para atender el Funcionamiento de la Administración y el Servicio de la Deuda.

b. Planificación. El Presupuesto Anual del Distrito Capital deberá guardar concordancia con los contenidos del Plan de Desarrollo, el Plan Financiero y el Plan Operativo Anual de Inversiones.

c. Anualidad. El año fiscal comienza el 1 de enero y termina el 31 de diciembre de cada año. Después del 31 de diciembre no podrán asumirse compromisos con cargo a las apropiaciones del año fiscal que se cierra en esa fecha, y los saldos de apropiación no afectados por compromisos caducarán sin excepción.

Frente al tema de lo que significa una apropiación, el artículo 61 de la misma norma estableció que las apropiaciones incluidas en el Presupuesto Anual del Distrito son autorizaciones máximas de gastos que el Concejo aprueba para ser ejecutadas o comprometidas durante la vigencia fiscal respectiva.

En cuanto a las modificaciones presupuestales, el Decreto 714 de 1996 referido, ha establecido en el capítulo VI, lo siguiente:

"Artículo 63º. De las Modificaciones Presupuestales. Cuando fuere necesario aumentar o disminuir la cuantía de las apropiaciones, cancelar las aprobadas o establecer otras nuevas, podrán hacerse las correspondientes modificaciones al presupuesto mediante traslados, créditos adicionales y la cancelación de apropiaciones según lo siguiente:

a. Traslado Presupuestal. Es la modificación que disminuye el monto de una apropiación para aumentar la de otra, en la misma cuantía.

b. Crédito Adicional. Es la adición a las partidas inicialmente aprobadas o no previstas para un objeto del gasto. En el último caso se crearán nuevos rubros en el Presupuesto Vigente.

c. Cancelación de apropiación. Es la supresión de un rubro del Presupuesto de Gastos.

Artículo 64º. De la Reducción o Aplazamiento de Apropiaciones. El Gobierno Distrital podrá reducir o aplazar total o parcialmente las apropiaciones presupuestales, en caso de ocurrir uno de los siguientes eventos:

Que la Secretaría de Hacienda estimare que los recaudos del año puedan ser inferiores al total de los gastos y obligaciones contraídas que deban pagarse con cargo a tales recursos; o que no fueron aprobados los nuevos recursos por el Concejo o que los aprobados fueren insuficientes para atender los gastos a que se refiere el Artículo 347 de la Constitución Política; o que no se perfeccionen los recursos de crédito autorizados. En tales casos el Gobierno podrá prohibir o someter a condiciones especiales la asunción de nuevos compromisos y obligaciones. ( …)

Artículo 65º. Aumento del Monto de Apropiaciones. Cuando durante la Ejecución del Presupuesto Anual del Distrito se hiciere indispensable aumentar el monto de las apropiaciones, para complementar las insuficientes, ampliar los servicios existentes o establecer nuevos servicios autorizados por la Ley, se pueden abrir créditos adicionales por el Concejo o por el Gobierno, con arreglo a las disposiciones de este Acuerdo.

Artículo 66º. Aprobación de las Modificaciones. El Gobierno Distrital presentará al Concejo Distrital, Proyectos de Acuerdo sobre traslados y créditos adicionales al presupuesto, cuando sea indispensable aumentar la cuantía de las apropiaciones autorizadas inicialmente o no comprendidas en el presupuesto por conceptos de gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública e inversión.

Los representantes legales de los Establecimientos Públicos incorporarán a sus respectivos Presupuestos las modificaciones presupuestales autorizadas" (Subrayado fuera de texto).

Finalmente, para el 2002 se expidió el Acuerdo Distrital 063 del mismo año, modificado por el Acuerdo Distrital 190 de 2005, el cual señala:

"ARTICULO 1º. Modificado por el Acuerdo Distrital 190 de 2005. ARMONIZACION. Para los efectos del presente Acuerdo, se entiende por armonizar el proceso mediante el cual se ajusta el Presupuesto Anual, en ejecución, al nuevo Plan de Desarrollo aprobado para el período Constitucional correspondiente.

PARAGRAFO 1°. El proceso de armonización presupuestal se realizará una vez se haya expedido el Plan de Desarrollo. Para tal efecto, el Alcalde Mayor deberá presentar a más tardar en las sesiones ordinarias del mes de agosto a consideración del Concejo de Bogotá el respectivo Proyecto de Acuerdo, de conformidad con el Estatuto Orgánico de Presupuesto Distrital.

ARTÍCULO 2º. Presentación. El Proyecto de Acuerdo de armonización presupuestal que presente la Administración Distrital a consideración del Concejo de Bogotá, contendrá como mínimo los siguientes aspectos:

a. Designación o nombre de la Entidad.

b. Denominación de todos los rubros de funcionamiento materia de armonización.

c. Denominación de los programas de inversión materia de armonización y descripción de los nuevos proyectos señalando la respectiva fuente de financiación.

d. Estado de la ejecución por rubros al momento de presentarse el Proyecto de Acuerdo de armonización.

e. Ejecución a 31 de diciembre de cada año, correspondiente al período de Gobierno de la Administración anterior.

f. Relación de obras inconclusas al momento de armonizar, indicando la causal de la suspensión de la obra; fecha de la suspensión; monto requerido para su culminación y fuentes de financiación.

g. Sustento económico de la modificación, de conformidad con lo establecido en Decreto Distrital 714 de 1996.

h. Soporte técnico del Proyecto de Armonización.

i. Soporte financiero del Proyecto de Armonización.

j. Descripción de los créditos y contracréditos aplicados por Entidades y justificación económica de cada uno de ellos.

ARTICULO 3. VIABILIDAD DE LAS MODIFICACIONES. (…)

PARAGRAFO. Las modificaciones al presupuesto anual del Distrito Capital que se originen en el proceso de Armonización presupuestal, serán desarrolladas y aprobadas conforme a lo establecido en el estatuto orgánico del presupuesto Distrital. (Subrayado fuera de texto)

2.3. Análisis Jurisprudencial:

Dentro de los lineamientos presupuestales constitucionales dados por la H. Corte Constitucional, cabe resaltar la sentencia C-772 de 1998, la cual al realizar el examen de constitucionalidad del parágrafo único del artículo 42 de la Ley 80 de 1993, Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, lo declaró exequible bajo el entendido de que los traslados internos que se efectúen para atender las necesidades y los gastos propios de la declaratoria de urgencia manifiesta, sólo pueden afectar el anexo del decreto de liquidación del presupuesto, es decir, aquellos traslados que sólo afectan el decreto de liquidación del presupuesto, con el fin de atender las necesidades de la administración, pueden ser realizados unilateralmente por la misma. Así lo ha expresado la Corte:

"Ese tipo de traslados internos, que sólo afectan el Anexo del Decreto de liquidación del presupuesto, el cual como se dijo es el que contiene el presupuesto de cada entidad (sección), no modifican o alteran el monto total de sus apropiaciones de funcionamiento, inversión y servicio de la deuda de la respectiva entidad, por lo que habilitar a las autoridades administrativas de las mismas para efectuarlos, tal como lo hizo el legislador a través de la norma impugnada, en nada contraría el ordenamiento superior.

Es más ese tipo de operaciones están autorizadas de manera general, tal como lo señala expresamente el artículo 34 del Decreto 568 de 1996, reglamentario del Estatuto Orgánico de Presupuesto:

"Artículo 34. Las modificaciones al anexo del decreto de liquidación que no modifiquen en cada sección presupuestal el monto total de sus apropiaciones de funcionamiento, servicio de la deuda o los subprogramas de inversión aprobados por el Congreso, se harán mediante resolución expedida por el jefe del órgano respectivo. En el caso de los establecimientos públicos del orden nacional, estas modificaciones al anexo del decreto de liquidación se harán por resolución o acuerdo de las Juntas o Consejos Directivos.

"Estos actos administrativos requieren para su validez de la aprobación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público-Dirección General de Presupuesto Nacional. Si se trata de gastos de inversión se requerirá además del concepto favorable del Departamento Nacional de Planeación.

"El Departamento Nacional de Planeación al conceptuar sobre modificaciones al anexo del decreto de liquidación financiados con recursos del crédito externo verificará que dicha modificación se ajusta al objeto estipulado en los respectivos contratos de empréstito.

"La Dirección General del Presupuesto enviará copia de los actos administrativos a la Dirección General del Tesoro a fin de hacer los ajustes en el Programa Anual de Caja que sean necesarios."

 Es decir, que de acuerdo con la regulación orgánica de presupuesto, contenida en el correspondiente Estatuto y sus normas reglamentarias, cuando se trata de traslados presupuestales internos, esto es de operaciones a través de las cuales "...simplemente se varía la destinación del gasto entre numerales de una misma sección (rubros presupuestales de una misma entidad), el jefe del organismo o la Junta o Consejo Directivo si se trata de un establecimiento público del orden nacional, están autorizados para hacerlo mediante resolución o acuerdo respectivamente".

III. JUSTIFICACIÓN DEL PROYECTO

Luego de la expedición de la Ley 152 de 1994, la ciudad ha tenido que enfrentar las dificultades que conlleva el proceso de armonización presupuestal. La historia de estas iniciativas, reseñadas en la introducción, nos dejan claro que a la fecha se siguen presentando algunos problemas de comprensión sobre su alcance y que, pese a la existencia se reglamentación no resulta plenamente claro. Estos apuros se generan en mayor medida por: (i) por dificultades de interpretación de las normas jurídicas existentes, (ii) falta de claridad de las competencias de las entidades implicadas, y (iii) por limitaciones de procedimiento, que en muchas ocasiones rivaliza con la necesidad de evitar la parálisis de la administración en concordancia con los fines constitucionales a los cuales está llamada la misma, que es la continuidad en la prestación de los servicios públicos a su cargo6.

Para una mejor comprensión de los obstáculos que se presentan al momento de realizar la armonización presupuestal es importante profundizar en tres de ellos:

1. Diferencia entre adición, traslados internos y traslados que modifican el presupuesto:

La adición presupuestal está regulada por el literal b) del artículo 63 del Decreto Distrital 714 de 1996, que establece que un crédito adicional es la adición a las partidas inicialmente aprobadas o no previstas para un objeto del gasto. En el último caso se crearán nuevos rubros en el Presupuesto Vigente.

Por su parte el traslado presupuestal que se regula en el literal b) del artículo 63 del Decreto 714 de 1996, habla de la modificación que disminuye el monto de una apropiación para aumentar la de otra, en la misma cuantía.

Sin embargo, frente al tema de los traslados encontramos en la práctica dos escenarios:

a. Aquellos traslados internos que NO modifican en cada sección presupuestal el monto total de las apropiaciones de funcionamiento, servicio de la deuda o los subprogramas de inversión aprobados por el Concejo Distrital.

b. Aquellos traslados que SI modifican en cada sección presupuestal el monto total de las apropiaciones de funcionamiento, servicio de la deuda o los subprogramas de inversión aprobados por el Concejo Distrital. Esto es lo que comúnmente se conoce como modificación presupuestal.

Además de la diferencia práctica planteada, las normas a aplicar en cada caso son totalmente diferentes, al igual que la competencia, veamos:

a. Frente al primer caso (traslados internos) se aplicaría lo normado por el artículo 34 del Decreto 568 de 1996, reglamentario del Estatuto Orgánico del Presupuesto Nacional (Decreto Ley 111 de 1996), citado por la Corte Constitucional en la sentencia C-772 de 1998, que se señala que las modificaciones al anexo del decreto de liquidación que no modifiquen en cada sección presupuestal el monto total de sus apropiaciones de funcionamiento, servicio de la deuda o los subprogramas de inversión aprobados por el Congreso, se harán mediante resolución expedida por el jefe del órgano respectivo. (Subrayado fuera de texto).

b. Frente al segundo caso (modificaciones) y también al de las adiciones presupuestales, la norma a aplicar sería otra, el trascrito artículo 66 del Decreto Distrital 714 de 1996, que establece que para el caso de traslados y créditos adicionales al presupuesto, en donde sea indispensable aumentar la cuantía de las apropiaciones autorizadas inicialmente o no comprendidas en el presupuesto por conceptos de gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública e inversión, el Gobierno Distrital deberá presentar al Concejo Distrital, Proyectos de Acuerdo al respecto, es decir, el competente no es ya el jefe de la entidad, sino la Corporación.

2. Problemas jurídicos e interpretativos del proceso de armonización en Bogotá:

Según se desprende de lo regulado por el parágrafo único del Acuerdo Distrital 12 de 1994 antes trascrito, una vez el Concejo de la ciudad apruebe el respectivo Plan de Desarrollo, la Administración unilateralmente podrá introducir al Presupuesto de la respectiva vigencia los correspondientes ajustes que se crean necesarios para cumplir lo establecido en el mismo artículo y en el artículo 44 de la Ley 152 de 1994.

Lo anterior sería acertado desde el punto de vista de la lógica jurídica, pues, sí con base en el principio de la anualidad antes mencionado, el presupuesto se vota para toda una vigencia fiscal, y partimos de la base que el proceso de armonización no conlleva formular un nuevo presupuesto, se entiende que lo que tiene que hacer el Alcalde entonces, es ajustar los recursos sin comprometer de la vigencia fiscal correspondiente a la nueva estructura del Plan de Desarrollo aprobado por el Concejo, en la medida de adecuarlos a los objetivos, estrategias, programas y metas, sin modificar ninguna sección presupuestal ni los montos globales de las apropiaciones de funcionamiento, servicio de la deuda o los subprogramas de inversión aprobados por el Concejo Distrital mediante el Acuerdo de presupuesto anual.

Sin embargo, la dificultad jurídica empieza cuando el artículo 1 del Acuerdo Distrital 063 de 2002, modificado por el acuerdo 190 de 2005, señala que "El proceso de armonización presupuestal se realizará una vez se haya expedido el Plan de Desarrollo. Para tal efecto, el Alcalde Mayor deberá presentar a más tardar en las sesiones ordinarias del mes de agosto a consideración del Concejo de Bogotá el respectivo Proyecto de Acuerdo, de conformidad con el Estatuto Orgánico de Presupuesto Distrital." (Subrayado fuera de texto). La duda radica en que el artículo no es lo suficientemente claro en qué es lo que tiene que presentar el Alcalde al Concejo Distrital, aspecto que tampoco es resuelto plenamente en lo estipulado en el artículo 2.

3. Armonización Presupuestal:

De una lectura sistemática de las normas ya mencionadas y trascritas, podemos aventurarnos a concluir que la armonización presupuestal es un proceso que conlleva dos etapas:

En la primera, que podríamos denominar armonización interna, las entidades distritales toman los saldos no comprometidos, y los incorporan a la estructura del nuevo Plan de Desarrollo aprobado. Estos ajustes internos deben ser realizados mediante Actos Administrativos expedidos por los representantes legales o juntas de las entidades, y en ningún caso deben afectar las apropiaciones globales aprobadas en el presupuesto anual del distrito para funcionamiento, inversión o créditos ni las secciones del mismo. Lo anterior tiene fundamento legal, como lo dijimos, en el artículo 34 del Decreto 568 de 1996, reglamentario del Estatuto Orgánico del Presupuesto Nacional (Decreto Ley 111 de 1996), en la sentencia C-772 de 1998 de la Corte Constitucional y en el artículo 16 del Acuerdo 302 de 2007.

Una segunda etapa, se efectúa ya cuando exista necesidad de modificar (adicionar o crear) las apropiaciones globales aprobadas en el presupuesto anual del distrito para funcionamiento, inversión o créditos, o las secciones del mismo.

Sin embargo, para que pueda llamarse armonización presupuestal y diferenciarse de las modificaciones ordinarias que contempla el Estatuto Presupuestal de Bogotá, debe entenderse el proceso de manera integral, con sus dos etapas y con las competencias diferenciadas de cada uno de los actores las cuales se resumen de la siguiente manera:

Administración:

*Efectúa las modificaciones que corresponden a traslados presupuestales (aquellos que disminuyen el monto de una apropiación para aumentar la de otra).

*Reduce o aplaza total o parcialmente apropiaciones presupuestales en la vigencia.

*Sustituye rentas e ingresos de acuerdo con el comportamiento real del recaudo Concejo:

*Aprueba las modificaciones presupuestales entre las secciones del presupuesto

*Aprueba los traslados entre agregados del mismo (funcionamiento, deuda e inversión)

*Aprueba la incorporación de recursos adicionales que se generen.

De todas maneras lo anterior no significa de ningún modo que pese a que el Concejo de Bogotá no tenga la competencia de realizar la armonización interna o primera etapa, no pueda la Corporación hacer control político sobre la misma, y para eso se requiere que se presente la misma a consideración de Concejo en el proceso de armonización, no ya para que apruebe o impruebe, sino para que pueda (i) hacer un análisis global de lo que ha significado la transición de un Plan de Desarrollo a otro, (ii) verificar que la misma esté conforme con los objetivos, estrategias, programas y metas del Plan de Desarrollo aprobado, y (iii) ratificar que no se hayan modificado las apropiaciones globales aprobadas por el Concejo para inversión, funcionamiento y créditos (extralimitación). Esto realmente marca la diferencia entre una modificación ordinaria y la armonización presupuestal en estricto sentido.

IV. IMPLICACIONES FINANCIERAS Y PRESUPUESTALES

El presente proyecto de acuerdo no requiere erogación alguna que impacte de manera negativa las Finanzas Distritales. Es claro que todas las propuestas planteadas en este proyecto de acuerdo son viables e implementables.

V. CONCLUSIÓN

Honorables Concejales, la armonización presupuestal es un proceso necesario, por un lado para el manejo de las finanzas públicas de la ciudad, y por el otro, para el paso de una administración a otra de tal manera que no se generen traumatismos en la implementación de plan de desarrollo. Por tanto, es fundamental que la ciudad cuente con una normatividad que deje en claro los alcances, competencias, tiempos y procedimientos que se deben adelantar en dicho proceso de tal manera que la administración y esta corporación puedan hacer su ejercicio en el trámite de la iniciativa de manera efectiva.

Cordialmente,

ANTONIO E. SANGUINO PÁEZ

Concejal de Bogotá

PROYECTO DE ACUERDO Nº. _____ DE 2008

"Por el cual se modifica el artículo 2° del Acuerdo 063 de 2002"

EL CONCEJO DE BOGOTÁ, D.C.

En uso de sus atribuciones legales y en especial las conferidas por los artículo 2, 313, 318, 339 de la Constitución Nacional, el numeral 1° del artículo 12 del Decreto Ley 1421 de 1993, la Ley 152 de 1994, la Ley 136 de 1994, el Decreto Distrital 714 de 1996, el Acuerdo Distrital 12 de 1994,

ACUERDA

ARTICULO PRIMERO. – El Artículo 2º del Acuerdo Distrital 063 de 2002, quedará así:

ARTÍCULO 2º. Procedimiento y Presentación de la armonización: De conformidad con lo señalado en el artículo 44 de la Ley 152 de 1994, el artículo 34 del Decreto Nacional 568 de 1996 y el principio de anualidad del presupuesto contenido en el Decreto Distrital 714 de 1996, el proceso de armonización presupuestal se desarrollará en dos etapas:

1. Armonización interna: En esta etapa las entidades distritales tomarán los saldos no comprometidos del anterior Plan de Desarrollo Distrital, y los incorporarán a la estructura del nuevo Plan de Desarrollo aprobado por el Concejo Distrital. Estos ajustes internos deben ser realizados mediante Actos Administrativos expedidos por los representantes legales o juntas directivas de las respectivas entidades, y en ningún caso deben afectar las apropiaciones globales aprobadas en el presupuesto anual del distrito para funcionamiento, inversión o créditos ni las secciones del mismo.

2. Armonización externa: En esta etapa el Concejo Distrital deberá verificar el estricto cumplimiento de la anterior etapa, sin perjuicio de sus funciones de control, y aprobar las modificaciones (adicionar o crear) de las apropiaciones globales sancionadas en el presupuesto anual del distrito para funcionamiento, inversión o créditos, o las secciones del mismo.

Para efectos del cumplimiento de lo anterior, la administración distrital al momento de poner a consideración del Concejo de Bogotá el Proyecto de Acuerdo de Armonización, deberá cumplir con los siguientes aspectos:

a. Armonización interna organizada por sector y por entidad la cual deberá contener (i) el respectivo acto administrativo de ajuste presupuestal, (ii) balance de ejecución con porcentaje y cumplimiento de las metas del Plan de Desarrollo que termina, con corte a la fecha de aprobación del nuevo Plan de Desarrollo, por cada uno de los sectores, (iii) la justificación de los ajustes al presupuesto interno por proyectos, indicando cuáles continúan, no continúan y cuáles son nuevos y (iv) un breve detalle de por qué se trasladan los recursos entre proyectos con el análisis del aporte al cumplimiento de las metas del nuevo Plan de Desarrollo.

b. Armonización Interna organizada por sectores poblacionales en el que se establezca el programa, proyectos, metas y recursos.

c. Detalle de todos los rubros de funcionamiento materia de armonización.

d. Detalle de los programas de inversión materia de armonización y descripción de los nuevos proyectos señalando la respectiva fuente de financiación.

e. Descripción de los créditos y contracréditos aplicados por Entidades y justificación económica de cada uno de ellos.

f. Estado de la ejecución por rubros al momento de presentarse el Proyecto de Acuerdo de Armonización.

g. Ejecución a 31 de diciembre de cada año, correspondiente al período de Gobierno de la Administración anterior.

h. Relación de obras inconclusas al momento de armonizar, indicando la causal de la suspensión de la obra; fecha de la suspensión; monto requerido para su culminación y fuentes de financiación.

i. Sustento económico de la modificación a las secciones del presupuesto o a los rubros de inversión, funcionamiento o créditos, de conformidad con lo establecido en Decreto Distrital 714 de 1996.

j. Soporte financiero del Proyecto de Armonización presentado al Concejo.

k. Entrega el Presupuesto Orientado a Resultados POR, por cada uno de los sectores, debidamente ajustado.

ARTICULO SEGUNDO. VIGENCIA. EL presente Acuerdo rige a partir de la fecha de su sanción y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias.

PUBLÍQUESE Y CUMPLASE

Dado en Santa Fe de Bogotá a los veintisiete (__) días del mes de ____ de dos mil ocho (2008).

NOTAS DE PIE DE PÁGINA

1 Los argumentos consignados en este apartado son extraídos de la Ponencia presentada por el H.C Antonio Sanguino Páez, sobre el Proyecto de Acuerdo 465 de 2008 por medio del cual se autoriza por medio del cual se Armoniza el Presupuesto Anual de Bogotá, Distrito Capital, de la vigencia fiscal 2008 al Plan de Desarrollo "Bogotá Positiva: Para Vivir Mejor". 21 de Julio 2008.

2 Proyecto de Acuerdo 026 de 2002.

3 En su orden: Proyecto de Acuerdo 200 de 2004, Proyecto de Acuerdo 204 de 2004 y Proyecto de Acuerdo 210 de 2004.

4 Corte Constitucional, Sentencia C-685 de 1996.

5 Corte Constitucional, Sentencia C-490 de 1994.

6 Constitución Política, artículos 2 y 365.