RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

Los terrenos respecto de los cuales el art. 22 parágrafo único del Acuerdo 2 de 1980, expedido por el Concejo del Distrito Especial de Bogotá, impone la cesión obligatoria y gratuita del 7% de su área son aquellos que están en proceso de incorporación al perímetro urbano y tales terrenos no son los que se encuentran en proceso de urbanizar, a los que se refiere el Acuerdo 7 de 1979 y la Ley 9a. de 1989, amén de que la finalidad de la cesión prevista en la norma acusada no es para la constitución de vías, zonas verdes y servicios comunales de la proyectada urbanización sino que esta área afecta el plan vial arterial.

URBANISMO -Definición / PLANEACION DISTRITAL - Licencia de construcción

Urbanización es la resultante del proceso mediante el cual un terreno bruto es dotado de servicios de infraestructura dividido en áreas destinadas al uso privado y comunal; y a los demás servicios básicos, inherentes a la actividad que se va a desarrollar y apto para construir, de conformidad con los reglamentos legales vigentes en la materia; y que urbanización en desarrollo es aquella cuyas obras están en ejecución, de acuerdo con la licencia expedida por el Departamento Administrativo de Planeación Distrital. En armonía con lo anterior, la ley 9 de 1989, en su artículo 2o. numeral 5o., y 80 no toma la expresión " urbanizar" como sinónimo de ingresar al perímetro urbano sino para significar obras previas a la construcción o levantamiento de edificaciones.

Ver el Fallo del Consejo de Estado 5595 de 2001

Santa Fe de Bogotá D.C., veintiséis (26) de Enero de mil novecientos noventa y cinco (1995).-

Consejero Ponente: Doctor Miguel González Rodríguez.

Referencia: Expediente No. 3013

Recurso de apelación contra la sentencia de 2 de Junio de 1994 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Actor: Jorge Augusto Lozano Delgado

Se decide el recurso de apelación interpuesto por el apoderado del Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá contra la sentencia de la referencia, por la cual la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró la nulidad del artículo 22 y parágrafo único del Acuerdo No. 2 de 1980 " por el cual se adopta el Plan Vial para el Distrito Especial de Bogotá y se clasifican sus vías según su capacidad, función y uso" , expedido por el Concejo Distrital.

Para acceder a las pretensiones de la demanda consideró el a quo, en síntesis, lo siguiente:

1-. El acto acusado prevé que en tratándose de predios que se necesiten para vías arterias del Plan Vial del Distrito Especial de Bogotá, el Instituto de Desarrollo Urbano, para fines de la negociación directa o de la expropiación, descuente en cada caso el área de cesión gratuita y obligatoria que equivale al 7% del terreno.

Esta norma es idéntica al artículo 118 del Acuerdo No. 7 de 1979, declarado nulo por el Consejo de Estado en el fallo de 16 de octubre de 1992, con ponencia del Consejero doctor Ernesto Rafael Ariza Muñoz, en el cual se dijo que la cesión gratuita y obligatoria no es propiamente una contribución de valorización o un anticipo de la misma porque las normas que se refieren a la contribución que deben cumplir los propietarios de los predios que se benefician con una obra, no prevén la cesión gratuita como forma de pago de la misma y que tal norma constituía una expropiación sin indemnización previa ya que finalmente la Administración, haciendo uso de su poder coactivo frente al particular logra que el referido porcentaje de la propiedad privada pase a sus manos sin que exista compensación, lo cual deviene en flagrante violación del inciso 3o. del artículo 30 de la Constitución Política de 1886, que corresponde al inciso 4o. del artículo 58 de la actual Constitución.

2-. Los artículos 56 y 73 del Acuerdo 7 de 1979, despejan el interrogante de lo que es un terreno con tratamiento de desarrollo y/o redesarrollo, a que se refiere la norma acusada, y de ellos se colige que lo dispuesto en ésta no resulta compatible con los lineamientos de la Ley 9a. de 1989, porque de su contenido se desprende que la cesión es para terrenos que se pretenden urbanizar, de lo cual resulta claro que en dichos terrenos son los mismos interesados los que ceden un área para las vías locales, zonas verdes y comunales, por lo que mal podría preverse nuevamente la cesión gratuita con destino a vías públicas, de terrenos ya urbanizados o en proceso de urbanización.

El recurrente finca su inconformidad, en síntesis, así:

1o-. La adquisición de predios para poder ejecutar obras del Plan Vial se rige por la Ley 9a. de 1989, que tiene como objetivo establecer los instrumentos para la adquisición y expropiación de inmuebles que por motivos de ley se declaran de utilidad pública e interés social para destinarlos a la ejecución de obras públicas.

2-. El Acuerdo 6 de 1990, expedido por el Concejo de Bogotá, adoptó el Estatuto para el ordenamiento físico del Distrito Especial de Bogotá, que tiene por objeto definir las políticas de desarrollo urbano de la Capital y reglamentar las condiciones urbanísticas que van orientadas a ordenar el cambio y crecimiento físico de la ciudad y su espacio público.

3-. El Acuerdo que nos ocupa es concordante con el artículo 2o. de la Ley 9a de 1989.

La cesión gratuita del 7% debe entenderse con un descuento del área objeto del negocio jurídico de compraventa, o sea, que es el equivalente a la valorización o plusvalía generada por la obra que el vendedor debe ceder para compensar el mayor valor a su favor que se descuenta a título de anticipo. Se trata entonces de un gravamen u obligación fiscal, autónomo y constitucional. Dicha obligación fiscal es coherente con el principio de la propiedad.

4-. Cuando el Consejo de Estado decretó la nulidad del artículo 118 del acuerdo 7 de 1987, se refería igualmente al asunto en comento haciéndose diferenciación entre el bien inmueble al cual su propietario ha solicitado autorización en orden a urbanizarlo, caso en el cual para obtener el permiso será requisito la cesión obligatoria y gratuita, entendiendo en este caso que cuando se da la afectación del predio para la construcción de la vía, ya la Administración tiene la disposición del terreno y si la afectación excede del 7% deberá negociarse dicho excedente. Al contrario, cuando el particular propietario del bien inmueble no ha solicitado autorización para su desarrollo y se le afecta para la construcción de una vía, deberá negociarse la totalidad de la afectación, de manera que si urbaniza no se afecte su derecho. La consideración del Consejo de Estado se basó en que el artículo demandado contempla una cesión obligatoria y gratuita en forma indiscriminada en relación con todos los inmuebles, consagrando una expropiación sin indemnización, violando el inciso 4o. del artículo 58 de la Constitución. Pero debe tenerse en cuenta la diferenciación mencionada en el párrafo anterior.

5-. El criterio del Constituyente de 1991 fue modernizante en cuanto corresponde a la aplicación de la función social que debe tener la propiedad privada. Fue más allá del ortodoxo principio de 1886. Le devolvió vida jurídica a la expropiación administrativa. El Estado puede y debe participar en la plusvalía que genere la acción urbanística, de tal forma que la norma acusada ha tenido purga de constitucionalidad por los preceptos de la Constitución de 1991, por lo cual debe revocarse la sentencia apelada.

II. 1.- La apoderada del Instituto de Desarrollo Urbano, dentro del término de traslado para sustentar su recurso, presentó un escrito coadyuvando al recurrente, en el cual expresó, en síntesis, que la Ley 9a. de 1989 estableció la cesión gratuita en los planes de desarrollo al definir la noción de espacio público destinado al uso y satisfacción de las necesidades urbanas y colectivas como vías, puentes de agua, parques, etc., razón ésta para afirmar que se presenta el fenómeno de la convalidación del acto acusado. Que, además, las cesiones nacen de la obligación que tienen los propietarios que construyen urbanizaciones, edificios, realizan parcelaciones, etc., de ceder gratuitamente a los entes municipales una parte de su terreno para calles, parques, vías de acceso y zonas verdes, como contraprestación al solicitar el permiso para urbanizar o edificar y al aceptar las condiciones que exigen las autoridades competentes, dados los beneficios que se pueden obtener con tal actividad.

II. 2.- El apoderado de la Personería Distrital, en apoyo de los argumentos de la demandada, aduce, en resumen, que no debe desconocerse que la adquisición de predios para poder ejecutar obras del Plan Vial se rige por lo señalado en la Ley 9a. de 1989, que tiene por objeto establecer los instrumentos para la adquisición y expropiación de inmuebles que por motivos de utilidad pública e interés social deban destinarse a la ejecución de obras públicas, y las normas acusadas obedecen a la exigencia de adoptar un plan vial para poder cumplir con las obligaciones sociales que sólo se traducen en la satisfacción de las necesidades individuales en beneficio de la comunidad.

No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, se procede a resolver la controversia, previas las siguientes

Dispone la norma acusada:

" Artículo 22. Cuando un terreno con tratamiento de desarrollo y/o redesarrollo se encuentre afectado por vías V-O) y/o V-1 y/o V-2 y/o V-3 y/o V-3E, el propietario deberá ceder obligatoriamente el siete por ciento (7%) del área bruta del mismo para la construcción de la vía.

Cuando el área afectada excediere de este siete por ciento (7%), dicho excedente será negociado por el Instituto de Desarrollo Urbano.

PARAGRAFO: Facúltase al Alcalde Mayor para que en un término no mayor de seis meses a partir de la fecha de vigencia del presente Acuerdo, reglamente el procedimiento de negociación de los terrenos objeto del presente artículo"

Conforme al Artículo 56 del Acuerdo No. 7 de 1979, el tratamiento de desarrollo es el determinado para orientar la incorporación de nuevos terrenos al proceso urbano y comprende las zonas sin desarrollar localizadas dentro del perímetro de servicios y aquellas áreas de actividades agrológicas que por sus características permiten el asentamiento de usos urbanos fuera del mencionado perímetro. El artículo 11 ibídem define las áreas sin desarrollar como: los terrenos no urbanizados ni edificados comprendidos dentro de los límites del Distrito.

Conforme a la misma norma, las áreas desarrolladas son los terrenos urbanizados o en proceso de urbanización, edificados o no, localizados dentro del perímetro del Distrito; y el área urbana es aquella dentro de la cual se permiten usos urbanos y cuenta con la posibilidad de instalación de servicios públicos.

El perímetro de servicios, de acuerdo con la misma norma, es la línea que enmarca el área definida para la instalación y el suministro de servicios públicos dentro del Distrito Especial de Bogotá por parte de la Administración Distrital.

Conforme al artículo 73 ibídem, el tratamiento de redesarrollo es el determinado para aquellas áreas que por su total inadecuación en cuanto a usos y estructuras requieren una política que propicie el desarrollo de nuevas funciones en el área.

Las definiciones anteriores conducen a la Sala a afirmar que los terrenos respecto de los cuales la norma acusada impone la cesión obligatoria y gratuita del 7% de su área son aquellos que están en proceso de incorporación al perímetro urbano y tales terrenos no son los que se encuentran en proceso de urbanizar, a los que se refieren el Acuerdo 7 de 1979 y la Ley 9a. de 1989, amén de que la finalidad de la cesión prevista en la norma acusada no es para la construcción de vías, zonas verdes y servicios comunales de la proyectada urbanización sino que ésta afecta al plan vial arterial.

En efecto, además de las definiciones que han quedado reseñadas, el artículo 11 del Acuerdo 7 de 1979, prevé que la urbanización es la resultante del proceso mediante el cual un terreno bruto es dotado de servicios de infraestructura dividido en áreas destinadas al uso privado y comunal; y a los demás servicios básicos, inherentes a la actividad que se va a desarrollar y apto para construir, de conformidad con los reglamentos legales vigentes en la materia; y que urbanización en desarrollo es aquella cuyas obras están en ejecución, de acuerdo con la licencia expedida por el Departamento Administrativo de Planeación Distrital.

En armonía con lo anterior, la ley 9 de 1989, en sus artículos 2o. numeral 5o., y 80 no toma la expresión " urbanizar" como sinónimo de ingresar al perímetro urbano sino para significar obras previas a la construcción o levantamiento de edificaciones.

Esta Corporación en sentencia del 16 de octubre de 1992, proferida dentro del expediente No. 2055, con ponencia del Consejero doctor Ernesto Rafael Ariza Muñoz, que sirvió de fundamento al a quo para acceder a las pretensiones de la demanda, analizó el contenido del artículo 118 del Acuerdo No. 7 de 1987, que es del siguiente tenor:

"Cesión Gratuita y Obligatoria: El Instituto de Desarrollo Urbano, para efectos de adelantar la negociación directa o la expropiación de los predios que se requieran para las vías arterias del Plan Vial, descontará en cada caso el área de cesión gratuita y obligatoria, equivalente al siete por ciento (7%) del área bruta del terreno" .

Confrontando el texto de esta disposición con el de la acusada infiere la Sala que su contenido es similar en cuanto se establece la cesión gratuita y obligatoria del 7% sobre el área de un terreno, en forma indiscriminada, no concretamente frente a terrenos en proceso de urbanización y para afectarla a la construcción de vías del plan vial.

En relación con estos aspectos, en la sentencia antes enunciada precisó la Sala, y ahora lo reitera, el alcance de la sentencia de la Corte Suprema de Justicia de 9 de noviembre de 1989, que se pronunció sobre la demanda de inexequibilidad del artículo 2o. de la Ley 9a. de 1989, que previó el establecimiento de cesiones obligatorias y gratuitas en los planes de desarrollo.

"...Ciertamente, en aquella sentencia, dictada con ocasión de la demanda de inexequibilidad de los artículos 2o. y 22 de la Ley 9a. de 1989, pese a que en ella se dijo que si se podían hacer " cesiones obligatorias y gratuitas" , de su contexto se desprende inequívocamente que tales cesiones caben para terrenos que se pretendan urbanizar y que ni pueden extenderse a vías que se vayan a construir por valorización, que es el sistema que se consagra en el Acuerdo 7 de 1987, del cual forma parte la norma acusada..." (Las negrillas y subrayas fuera de texto).

Lo anterior se deduce de los siguientes apartes de la referida sentencia de la Corte Suprema de Justicia:

"... las áreas de cesión gratuita obligatoria, con aquellas señaladas por las normas urbanísticas para vías, zonas verdes y servicios comunales"
(artículo 7o. de la Ley 9a. de 1989), cuya inclusión en los planes de desarrollo es de singular importancia como mecanismo de ordenación del territorio..." (Las subrayas fuera de texto).

"... las cesiones obligatorias gratuitas con respecto a la entidad pública y que se imponen al propietario, se afectan al servicio de todos los habitantes por estar destinadas exclusivamente a vías de acceso a los predios urbanizados, como los peatonales, zonas verdes y servicios comunales, según el querer de la Ley... (las subrayas fuera de texto)

"... En los municipios con la población señalada existen las oficinas de planeación encargadas de autorizar el permiso que el interesado solicita para urbanizar o construir al cual debe adjuntar los planos correspondientes a la obra y en estos ha de constar necesariamente la cesión gratuita en referencia como requisito "sine qua non" para la "concesión obligatoria gratuita" . La obligatoriedad de incluir en los planos tal cesión es una consecuencia de la función que la Constitución le da a los Concejos para reordenar lo relacionado con el territorio municipal; quien quiera edificar o urbanizar su suelo ha de someterse a las limitaciones a éste dadas, de suerte que si no urbaniza no se le afecta su derecho; si lo hace, para obtener la licencia ha de hacer la cesión gratuita que no es normación nueva en el Derecho Colombiano; existió en el Acuerdo 7 de 1979 y el Decreto 1640 de 1982 del Alcalde Mayor de Bogotá (artículos 5o. y 6o.)".

Significa lo anterior que la norma en estudio, al igual que el artículo 118 del Acuerdo No. 7 de 1.79 que fue objeto de la declaratoria de nulidad por parte de esta Corporación en la referida sentencia de 16 de octubre de 1992, quebranta el artículo 30 de la Constitución Política de 1886, que corresponde al artículo 58 numeral 4o. de la actual, pues como lo expresó la Sala en esa oportunidad, " ... la cesión obligatoria y gratuita, indiscriminadamente, es decir, en relación con todos los inmuebles que resulten afectados por la realización de vías arterias del Plan Vial, estatuye una expropiación sin indemnización, ya que, finalmente, la Administración haciendo uso de su poder coactivo frente al particular logra que el referido porcentaje de la propiedad privada pase a sus manos sin que exista compensación..." .

Lo expresado conduce a la Sala a confirmar la sentencia apelada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,

CONFIRMASE la sentencia apelada.

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese, publíquese en los Anales del Consejo de Estado y cúmplase.

Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de fecha del día 26 de Enero de 1995.

Libardo Rodríguez Rodríguez, Presidente; Ernesto Rafael Ariza Muñoz, Miguel González Rodríguez, Yesid Rojas Serrano.

NOTA DE LA RELATORIA: En igual sentido se pueden consultar las sentencias del 30 de abril de 1993, Exp. 2236, Ponente: Dr. Yesid Rojas Serrano, Actor.. Horacio Perdomo Parada, sentencia del 26 de enero de 1995, Exp. 3015, Ponente: Dr. Miguel González Rodríguez, Actor Luis Alberto Medina Bermúdez.