RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

Si bien es cierto que el artículo 313 - 9 de la Carta Política atribuye a los Concejos la función de "Dictar las normas necesarias para el control, la prevención y defensa del patrimonio ecológico y cultural del municipio", no lo es menos que tales normas sólo puedan expedirse con sujeción a las disposiciones legales que regulan dichas materias, conforme lo preceptúa el artículo 288 ibídem. Lo anterior significa, a juicio de la Sala, que hasta tanto no se expida la correspondiente ley orgánica de ordenamiento territorial, las entidades territoriales no pueden motu - proprio asignarse competencias que de acuerdo con el régimen legal anterior o posterior a la vigencia de la nueva Carta Política se encuentran radicadas en cabeza de otras entidades u organismos del Estado. De ello resulta la ineludible conclusión de que los concejos municipales en general, y para el caso bajo estudio el del Distrito Capital de Santafé de Bogotá, al expedir actos como el acusado, tendientes a la preservación y defensa del patrimonio ecológico, deberán ceñirse y respetar en un todo la mencionada regla de competencia.

Consejo de Estado. - Sala de lo Contencioso Administrativo. - Sección Primera. - Santafé de Bogotá, D.C., veinticinco de marzo de mil novecientos noventa y cuatro.

Consejero Ponente: Doctor Libardo Rodríguez Rodríguez.

Referencia: Expediente No. 2813. Actor: Corporación Autónoma Regional de las Cuencas de los Ríos Bogotá, Ubaté y Suárez - CAR - .

Procede la Sección Primera a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra el auto admisorio de la demanda, proferido por la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 2 de diciembre de 1993, en cuanto en el ordinal 2o. de su parte resolutiva decretó la suspensión provisional de los efectos del Acuerdo No. 3 del 6 de mayo de 1993 "por el cual se prohibe en el Distrito Capital la captación o alumbramiento de aguas subterráneas, por encima de la formación Guadalupe y se reglamenta su explotación dentro de la misma", expedido por el Concejo del Distrito Capital de Santafé de Bogotá.

En escrito separado de la demanda, la parte actora solicitó al Tribunal decretar la suspensión provisional del acto acusado en ejercicio de la acción de nulidad, pues considera que incurre en violación de los artículos 102 y 334 de la Constitución Política; artículo 4 literales a), b) y p) de la Ley 3a. de 1991; artículos 42, 83 literal f) y 158 del Decreto 2811 de 1974; y artículo 31 del Decreto 1541 de 1978, por las razones que se resumen a continuación (fls. 44 a 49 del Cdno. Ppal.):

El acuerdo acusado dispone en el artículo primero la prohibición en el Distrito Capital de la captación o extracción de aguas subterráneas, mediante la ejecución de obras como pozos y otros similares por encima de la formación Guadalupe.

El artículo 42 del Código Nacional de los Recursos Naturales y de Protección al Medio Ambiente establece que pertenecen a la Nación los Recursos Naturales Renovables que se encuentren dentro del territorio nacional, mientras que el artículo 83 literal f) ibídem, incluye las aguas subterráneas como bien de dominio público de propiedad de la Nación. Siendo así, su administración se ha delegado en la Corporación Autónoma Regional de las Cuencas de los Ríos Bogotá, Ubaté y Suárez - CAR - , lo cual se establece en los literales a), d) y p) del artículo 4o. de la Ley 3a. de 1961.

Igualmente, el acto acusado transgrede el artículo 334 de la Constitución Política, el cual establece que el Estado intervendrá, por mandato de la ley, en la explotación de los recursos naturales, en el uso del suelo, en la producción, etc.

El Distrito dispone de las aguas desconociendo quién es su propietario y quién tiene su administración, lo cual constituye flagrante violación de las normas citadas.

Respecto de los artículos 5o. y 6o. de la Ley 9a. de 1989 y 13 del Decreto Ley 3133 de 1968 que se citan como base de acuerdo, se observa lo siguiente:

Respecto del artículo 6o., se refiere a planes de desarrollo municipal y no a recursos naturales, además las aguas subterráneas no se mencionan en el artículo y pretender entender que éstas forman parte del espacio público a que se refiere la disposición, es darle a la norma un alcance que no tiene, pues el artículo 5o., refiere el espacio público a bienes de aprovechamiento colectivo como calles y plazas, y por tal razón se entiende que en la enumeración de inmuebles públicos no se incluyan las aguas de uso público.

Por su parte, la facultad contenida en el ordinal 1o. del artículo 13 del Decreto Ley 3133 de 1968 al conferir a los Concejos Municipales la atribución de ordenar por medio de acuerdos lo conveniente para la administración del Distrito, no lo hace ilimitadamente sino que debe sujetarse a la Ley, lo cual desconoce el Distrito Capital con el acuerdo acusado.

En los artículos segundo, quinto y sexto del acuerdo se otorga competencia a la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá para otorgar permisos de explotación de aguas subterráneas y regular su explotación, al DAMA - Departamento Administrativo del Medio Ambiente - para conceptuar al respecto y a la Policía Distrital para hacer cumplir el acuerdo, disposiciones que son claramente contrarias a los dispuesto en los literales a), d) y e) del artículo 4o. de la Ley 3a. de 1961, que otorgan dicha competencia la CAR como se expresó anteriormente.

El artículo tercero establece que la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, Distrito Capital, será competente para fijar las tarifas que se deben sufragar por la extracción de aguas de pozos subterráneos. Con esta disposición resultan transgredidas las disposiciones de los artículos 158 del Decreto Ley 2811 de 1974 y 31 del Decreto 1541 de 1978, según los cuales "...las entidades territoriales no pueden gravar con impuestos el aprovechamiento de aguas".

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca decretó la medida de suspensión provisional de los efectos del acto acusado con fundamento en las consideraciones que se resumen a continuación.:

Considera el tribunal que existe una manifiesta infracción de las normas citadas como fundamento de la suspensión provisional, ya que al haber delegado la Nación, propietaria de las aguas subterráneas, el aprovechamiento y administración de las mismas a la CAR, dentro del área de su jurisdicción, no le es dado al Concejo del Distrito Capital acordar aspecto alguno sobre el mismo tema, como lo hizo mediante el Acuerdo No. 3 de 1993.

Los fundamentos del recurso de apelación son, en síntesis, los siguientes (fls. 84 a 87 y 97 a 104 del Cdno. Ppal):

Según dispone el artículo 313 de la Constitución Nacional, al Concejo Distrital le corresponde dictar normas para la defensa del patrimonio ecológico, término dentro del cual se incluye la atmósfera, las aguas, la tierra, etc.; por lo tanto se encuentran dentro de dicho patrimonio las aguas subterráneas, sobre las cuales se reglamentaron algunos aspectos en el acuerdo demandado.

La norma constitucional reconoce autonomía a los concejos municipales, como órganos de las entidades territoriales que propenden por una mayor descentralización. Por ello el acuerdo demandado estima que se están presentando fallas ecológicas a causa de la captación de aguas subterráneas, situación que obligó al Cabildo Distrital a hacer uso de la facultad de reglamentación otorgada por el artículo 313 numeral 9 de la Carta Política.

La nueva Carta reflejó la preocupación por la protección del medio ambiente otorgando competencia a las entidades territoriales para controlar directamente todo lo concerniente a éste.

De lo anterior se concluye que el Cabildo Distrital puede regular todo lo concerniente al patrimonio ecológico, sin restricción alguna, pues la Carta Política no le impone ninguna.

Luego, no puede hablarse de vulneración del artículo 102 de la Carta, pues el control y preservación del patrimonio ecológico le corresponde por norma constitucional al municipio, como parte de la descentralización consagrada en la Carta Política.

La otra norma que se considera infringida con el acto acusado es el artículo 334 de la Carta, el cual establece que el Estado intervendrá en la explotación de los recursos naturales por mandato de la ley, pero el municipio al regular lo relativo al patrimonio ecológico, actúa mediante actos administrativos, con lo cual no contraviene la Constitución.

El artículo 4 de la Ley 3 de 1961, que otorgó funciones a la CAR no se transgrede en cuanto que existe una norma superior posterior, el artículo 313 de la Constitución, que otorga esta atribución a los municipios.

Los artículos 42 y 83 del Decreto 2811 de 1974 se refiere a la propiedad de los recursos naturales y aguas subterráneas en cabeza de la Nación. Analizado el acuerdo demandado, este no se arroga la propiedad de las aguas subterráneas, luego esta norma tampoco resulta infringida, y en cuanto se prohibe a las entidades territoriales gravar con impuesto al aprovechamiento de aguas, el acuerdo acusado no fija impuesto alguno, sino establece una tarifa por concepto de extracción de aguas como recuperación de los costos de los servicios o participación en los beneficios.

Esta competencia, como las otras otorgadas por el artículo 313 de la Carta, no requieren de ley que las desarrolle. Así el Concejo puede y debe adoptar planes y programas de desarrollo, reglamentar los usos del suelo, reglamentar las funciones para la prestación de los servicios a su cargo etc. Todas estas funciones las cumple el Cabildo de manera directa sin que medie ley que desarrolle sus funciones.

Luego de analizar y sopesar jurídicamente las razones expuestas en la solicitud de la medida precautelativa, en el auto materia de apelación y en los escritos de interposición del recurso, la Sala considera que la decisión de suspender provisionalmente los efectos del acto demandado ha de ser mantenida, por las siguientes y breves razones:

1o. - Porque si bien es cierto que el artículo 313 - 9 de la Carta Política atribuye a los Concejos la función de "Dictar las normas necesarias para el control, la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural del municipio", no lo es menos que tales normas sólo pueden expedirse con sujeción a las disposiciones legales que regulan dichas materias, conforme lo preceptúa el artículo 288 ibídem, en los siguientes términos.

"Artículo 288. La ley orgánica de ordenamiento territorial establecerá la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales.

"Las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales serán ejercidas conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiaridad en los términos que establezca la ley".

En efecto, si de acuerdo con los artículos 42 y 83 del Decreto Ley 2811 de 1974 (Código de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente) pertenecen a la Nación "los estratos o depósitos de aguas subterráneas", y si, de otra parte, el artículo 4o. de la Ley 3a. de 1961, "por la cual se crea la Corporación Autónoma Regional de la Sabana de Bogotá y de los Valles de Ubaté y Chiquinquirá" (hoy Corporación Autónoma Regional de las Cuencas de los Ríos Bogotá, Ubaté y Suárez - CAR - ), establece como funciones de la misma, entre otras, planificar, promover, ejecutar y administrar las obras necesarias para el aprovechamiento de aguas subterráneas y "administrar, en nombre de la Nación, las aguas de uso público en el área de su jurisdicción, para lo cual se le delegan las facultades de conceder, reglamentar, suspender o regularizar el uso de las aguas superficiales o subterráneas...", de ello resulta la ineludible conclusión de que los concejos municipales en general, y para el caso bajo estudio el del Distrito Capital de Santafé de Bogotá, al expedir actos como el acusado, tendientes a la preservación y defensa del patrimonio ecológico, deberán ceñirse y respetar en un todo la mencionada regla de competencia.

2o. - Porque si bien las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, tal autonomía y el ejercicio de sus competencias debe enmarcarse dentro de las regulaciones constitucionales y legales, como expresamente lo dispone el artículo 287 de la Carta Política.

En mérito de las anteriores consideraciones, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado,

1o. - CONFIRMASE el ordinal 2o. de la parte resolutiva del auto de 2 de diciembre de 1993, proferido por la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

2o. - En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor.

COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha veinticuatro de marzo de mil novecientos noventa y cuatro.

Yesid Rojas Serrano, Presidente; Ernesto Rafael Ariza Muñoz, Miguel González Rodríguez, Libardo Rodríguez Rodríguez.