RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

Fallo marzo 28 de 1994. Expediente 2591. Consejo de Estado. Magistrado Ponente doctor Libardo Rodríguez Rodríguez. Tema: Decreto legislativo de facultades constitucionales - naturaleza jurídica, decreto legislativo, acto administrativo, control constitucional, control difuso de constitucionalidad, competencia residual, cláusula general de competencia, criterio orgánico o formal, Estatuto de Bogotá, dice:

Para el Despacho es claro, como lo plantea el apoderado del Distrito Capital, que el decreto acusado, expedido con fundamento en el artículo transitorio 41 de la Constitución y por el cual se dicta el régimen especial para el Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá, tiene la categoría de ley por cuanto corresponde al ejercicio de una facultad excepcionalmente conferida por la Carta al Gobierno pero cuyo ejercicio corresponde normalmente al Congreso como legislador.

En efecto, de acuerdo con el artículo 150 de la Constitución, corresponde al Congreso hacer las leyes, y según el artículo 322 de la misma Carta, el régimen político, fiscal y administrativo del Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá será el que determinen la Constitución, las leyes especiales que para el mismo se dicten y las disposiciones vigentes para los municipios ? A su vez, con el fin de dar aplicación al nuevo régimen constitucional, el artículo transitorio 41 previó que si durante los dos años siguientes a la fecha de promulgación de esta Constitución, el Congreso no dicta la ley a que se refieren los artículos 322, 323 y 324, sobre régimen especial para el Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá, el Gobierno, por una sola vez expedirá las normas correspondientes ?

Lo anterior quiere decir que desde el punto de vista material y jerárquico, el decreto analizado constituye un acto de naturaleza legislativa.

Sin embargo, esta primera conclusión no implica, como también lo plantea el apoderado del Distrito Capital, que el control de constitucionalidad del citado decreto corresponda a la Corte Constitucional y no al Consejo de Estado.

A este respecto, lo primero que debe hacer notar el Despacho es que el Constituyente de 1991 mantuvo el régimen de control difuso de constitucionalidad que se venía aplicando desde la Constitución anterior y desechó expresamente la posibilidad de implantar un régimen de control de constitucionalidad concentrado o unificado, como se planteó por el Gobierno en su proyecto de reforma constitucional.

La aplicación del mencionado régimen de control difuso implica que, a pesar de existir un órgano encargado fundamentalmente de la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución (Corte Suprema de Justicia en la Constitución anterior y Corte Constitucional en la Carta de 1991), según los términos del artículo 241, dicho control no está reservado de manera exclusiva y excluyente a ese órgano, sino que también corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo a través de las acciones que puedan ejercerse ante el Consejo de Estado y ante los tribunales administrativos, y aún a todos los jueces de la República a través de la figura de la excepción de inconstitucionalidad, consagrada en el artículo 4 de la Carta, y de acciones especiales como la tutela, prevista en el artículo 86 de la misma. Como expresión y consecuencia lógica de lo anterior, el mismo texto del citado artículo 241 agrega que la mencionada competencia de la Corte Constitucional para la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, la ejercerá en los estrictos y precisos términos de este artículo ?, procediendo a renglón seguido a enumerar las funciones que le corresponden, en forma tal que ellas no pueden entenderse sino como competencias de atribución taxativas y de ninguna manera como una cláusula general de competencia, como en algunas ocasiones se pretende afirmar y como en el fondo lo plantea el solicitante de la nulidad.

De lo expresado anteriormente resulta de manera clara que no existe una cláusula general de competencia en materia de control de constitucionalidad en cabeza de un órgano judicial determinado. En ese sentido, la Constitución ha preferido realizar el reparto de competencias en esa materia sobre la base de los actos específicos sometidos al control, con el fin de ser consecuente con el sistema de control difuso, y para ello ha acudido de manera preferente, tanto en el régimen anterior como en el actual, el criterio orgánico o formal, que permite una aplicación más sencilla y práctica y, en consecuencia, contribuye a evitar conflictos de competencia o de jurisdicción.

Es así como, en el ya citado artículo 241, la Carta ha atribuido expresamente a la Corte Constitucional el control de constitucionalidad, entre otros sobre los actos reformatorios de la Constitución por vicios de procedimiento en su formación (numeral 1), las convocatorias a un referendo o a una Asamblea Constituyente igualmente por vicios de procedimiento en su formación (numeral 2), así como sobre los referendos sobre leyes y las consultas populares y plebiscitos del orden nacional (numeral 3). Específicamente en relación con las leyes, el numeral 4 le atribuye la competencia para decidir sobre las demandas de inexequibilidad contra todas ellas, entendidas como actos emanados del Congreso de acuerdo con el artículo 150, consagrando así una competencia general pero limitada a estos actos, dentro del listado de competencias de atribución que contiene todo el artículo 241. Igualmente, los numerales 8 y 10 atribuyen a la Corte la competencia para decidir sobre la constitucionalidad de los proyectos de ley que hayan sido objetados por el Gobierno, de los tratados internacionales y de las leyes que los aprueben.

Pero como prueba de que la competencia respecto de las leyes está basada en el criterio orgánico o formal y no en el material o jerárquico, los numerales 5 y 7 del artículo 241 se refieren al control de constitucionalidad por parte de la Corte Constitucional de algunos decretos específicos del Gobierno, con fuerza de ley o legislativos, como son concretamente los dictados con fundamento en los artículos 150 numeral 10, 314, 212, 213 y 215 de la Constitución. Además, algunas normas transitorias de la Carta, como los artículos transitorios 5, 6 y 10 consagran igualmente y de manera expresa la competencia de la Corte Constitucional para conocer de la constitucionalidad de los decretos a que ellos hacen referencia. Concordante con lo anterior, el numeral 2 del artículo 237 consagra expresamente que corresponde al Consejo de Estado conocer de las acciones por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponde a la Corte Constitucional, lo cual ratifica de manera clara que en relación con los decretos del Gobierno la cláusula general de competencia está atribuida al Consejo de Estado, mientras que a la Corte Constitucional corresponde una competencia de atribución específica. Si ello no fuera así, para el Despacho es evidente que la Constitución hubiera preferido repartir la competencia atribuyendo a la Corte el conocimiento no sólo de las leyes en general sino de los decretos del Gobierno con fuerza o categoría de ley, de tal manera que la competencia del Consejo de Estado respecto de los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponde a la Corte, en esas circunstancias sería sobre los decretos dictados por el Gobierno Nacional que no tengan fuerza o categoría de ley y sólo en las mismas circunstancias podría así interpretarse la atribución de competencia al máximo tribunal de lo contencioso administrativo.

Por lo mismo, el Despacho concluye que no le asiste razón al apoderado del Distrito Capital cuando afirma que el Consejo de Estado sólo conoce de las acciones de nulidad para actos administrativos, entendidos estos exclusivamente desde el punto de vista material, pues si bien pudiera considerarse que esa es la regla general, ella presenta excepciones como la relacionada precisamente con el decreto demandado, respecto del cual, para efectos del control constitucional, no se aplica el citado criterio material sino el formal u orgánico, por mandato expreso de la Constitución Política, ya que ésta no atribuye su control a la Corte Constitucional quedando sometido, en consecuencia, a la cláusula general de competencia o competencia residual del Consejo de Estado, prevista en el artículo 237-2 de la citada Constitución.

En consecuencia, no prospera la nulidad propuesta.

Con fundamento en lo expuesto el Despacho,

NO DECLARAR la nulidad de lo actuado planteada por el apoderado del Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá.