RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

La Administración Distrital tiene el propósito fundamental de realizar una gestión técnica y equitativa en materia impositiva, de tal forma que el ciudadano tenga la certeza, de que el pago de los impuestos financia la prestación de servicios de la más alta calidad en beneficio de la colectividad.

El Distrito cuenta con diversas fuentes de recursos que deben ser optimizadas en función del potencial de cada renta, con el objeto de satisfacer las necesidades colectivas y cumplir con los fines trazados en el plan de desarrollo. Estos recursos son la base para la asignación del gasto público y lo importante es alcanzar su potencial generando las menores distorsiones en las decisiones de los agentes económicos¹.

Durante la última década, se han potencializado las fuentes de ingreso de la ciudad, traduciéndose esto en mayor capacidad de inversión sostenible y, lo más importante, transformándose la calidad de vida de sus habitantes. No obstante, en los próximos años, las finanzas de la ciudad estarán sometidas a fuertes presiones de gasto y a otros factores de riesgo que pondrán a prueba la sostenibilidad financiera y la capacidad de inversión actual². Por ello la relevancia de reformular las condiciones de la estructura de financiamiento actual, en concordancia con los requerimientos de la ciudad.

La responsabilidad social del Concejo de Bogotá, además de ejercer control político, es proporcionar herramientas para apoyar el ejercicio de una adecuada administración financiera. Es entonces en esta dirección que se presenta este proyecto de acuerdo, el cual apunta a fortalecer una importante fuente de ingreso de la ciudad, a saber, el impuesto de delineación urbana, cuyas fallas estructurales actuales generan una brecha entre su recaudo potencial y su recaudo real.

El proyecto propone trabajar tres aspectos claves, que serán argumentados en las próximas secciones, y que están relacionados con: la precisión de la base gravable, los responsables sobre los que recae el tributo, y las exenciones y tratamientos preferenciales.

El documento consta de cinco partes incluyendo esta introducción. La segunda describe los antecedentes y diagnóstico del funcionamiento actual del impuesto de delineación urbana, así como sus problemas estructurales; la tercera y cuarta sección señalan los objetivos del proyecto de acuerdo y las consideraciones jurídicas en las que se sustenta. Finalmente, se presenta la propuesta de modificación estructural del tributo.

El impuesto de delineación urbana es un tributo que tiene su origen en la Ley 97 de 1913, la cual en su artículo 1 señaló:

g. Impuesto de delineación en los casos de construcción de nuevos edificios o de refección de los existentes. (…)" (Subrayado fuera de texto)

En desarrollo de esta autorización legal se reguló el Impuesto de Delineación por medio del Acuerdo Distrital 20 de 1940, que exigió el pago del impuesto sobre el valor del presupuesto aprobado por la Secretaría de Obras Públicas, de acuerdo con una tarifa establecida. La expedición de la licencia quedó sujeta al pago del tributo. La norma estableció lo siguiente:

Artículo 4º. La Secretaría de Obras Públicas no expedirá la licencia a que se refiere el artículo 1 sin que el interesado o interesados presenten el recibo de la Tesorería Municipal en el cual conste que han consignado el valor del impuesto liquidado (…)" (Subrayado fuera de texto)

Por medio al Acuerdo Distrital 02 de 1979, se reajustó el impuesto de Delineación Urbana en la ciudad, con el fin de regular la tarifa del mismo, la cual se impuso sobre el 2% del presupuesto de la obra o construcción.

Más adelante, mediante el Código de Régimen Municipal, Decreto 1333 de 1986, se determinó en el Capítulo II, artículos 172 y 233 que, además de los existentes hoy legalmente, los Municipios y el Distrito Capital de Bogotá podían crear los impuestos y contribuciones a que se refieren los artículos siguientes:

Posteriormente, con la entrada en vigencia del Decreto Ley 1421 de 1993, artículo 153, se señaló que el establecimiento, determinación y cobro de tributos, gravámenes, impuestos, tasas, sobretasas y contribuciones en el Distrito Capital de Bogotá se regirán por las normas vigentes sobre la materia con las modificaciones adoptadas en el presente Estatuto, es decir, se dejaron vigentes, para el Distrito, las previsiones sobre tributación que venían desde la Ley 97 de 1913 y el Decreto 1333 de 1986.

En dicha normatividad orgánica de la ciudad, para el caso concreto, el artículo 158 adoptó el mecanismo de autoliquidación por parte del contribuyente, estableció un margen en la tarifa y asignó su administración a la Secretaría Distrital de Hacienda, así:

Hasta el año de 1995, el trámite de solicitud de la licencia de construcción era independiente del Certificado de Delineación Urbana, éste y el pago del impuesto eran prerrequisito para luego solicitar la licencia de construcción. Una vez expedido el certificado de delineación, el impuesto ya se había causado y por lo tanto el contribuyente se encontraba en la obligación de declarar y pagar el Impuesto dentro de la oportunidad señalada por la Secretaría de Hacienda.

Sin embargo, el artículo 57 del Decreto Nacional 2150 de 1995, por el cual se dictan normas anti trámites, suprimió el requisito de acreditar el Certificado de Delineación Urbana, al tiempo que estableció unos nuevos documentos que deberán aportarse al realizar la solicitud de las licencias de construcción.

Por lo anterior, el Concejo de Bogotá, en cumplimiento del anteriormente citado Decreto Nacional, por medio del Acuerdo Distrital 28 de 1995, precisó el hecho generador del impuesto, el cual se fijó en "la expedición de la licencia para la construcción, ampliación, modificaciones, adecuación y reparación de obras y urbanización de terrenos en el Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá. Este impuesto se deberá acreditar en el momento de la expedición de la licencia".

Finalmente, el Decreto Distrital 352 de 2002, compiló la normatividad vigente sobre delineación urbana, de acuerdo con la estructura que se presenta en el siguiente literal.

Actualmente, el impuesto de delineación urbana debe ser pagado por todos los titulares de una licencia de construcción o urbanismo; se genera por la expedición de la licencia para la construcción, ampliación, modificación, adecuación y reparación de obras y urbanización de terrenos en el Distrito Capital; su tarifa es del 2.6% sobre el presupuesto de obra y se declara y paga antes de la expedición de la licencia de construcción.

La estructura actual del impuesto según se desprende de las anteriores normas jurídicas es la siguiente:

1. Hecho Generador: Expedición de la licencia para la construcción, ampliación, modificaciones, adecuación y reparación de obras y urbanización de terrenos en el Distrito Capital.

2. Sujeto activo. El Distrito Capital de Bogotá, y en él radican las potestades tributarias de administración, control, fiscalización, liquidación, discusión, recaudo, devolución y cobro.

3. Sujeto pasivo. Los propietarios de los predios en los cuales se realiza el hecho generador del impuesto.

4. Base gravable. El monto total del presupuesto de la obra o construcción. El método que se debe emplear para determinar este presupuesto es fijado mediante normas de carácter general por la Entidad Distrital.

5. Tarifa: 2.6% sobre el presupuesto de obra.

6. Exenciones:

a. Las obras correspondientes a los programas y soluciones de vivienda de interés social. Para los efectos aquí previstos se entenderá por vivienda de interés social la definida por el artículo 91 de la Ley 388 de 1997.

b. Las obras correspondientes a edificaciones nuevas que se construyan en el área urbana del Distrito Capital de Bogotá para estacionamientos públicos, entre el 21 de diciembre de 1998 y el 31 de diciembre del año 2001, siempre y cuando cumplan las condiciones establecidas en la normatividad legal vigente y que se expida para el Distrito Capital.

c. Las obras que se realicen para reparar o reconstruir los inmuebles afectados por actos terroristas o catástrofes naturales ocurridos en el Distrito Capital, en las condiciones que para el efecto se establezcan en el decreto reglamentario.

d. Los edificios declarados de conservación histórica, urbanística y/o arquitectónica, cuando en ellos se adelanten obras tendientes a su restauración o conservación conforme a proyectos autorizados por el Departamento Administrativo de Planeación Distrital.

7. Causación del impuesto: El impuesto de delineación urbana se debe declarar y pagar cada vez que se presente el hecho generador del mismo.

Por concepto del impuesto de Delineación Urbana, durante el lapso 1997 - 2007, la ciudad recaudó $359.347 millones de pesos de 2007. Este ingreso presentó un fuerte crecimiento entre los años 2005 – 2007 (243,1%), atado a la dinámica del sector de la construcción, (gráficos 1 y 2). Adicionalmente, el control tributario por corrección en la declaración que ha venido ejerciendo en los últimos años la Administración, ha incidido en un mayor recaudo y en una declaración más acorde con el presupuesto de obra por parte de los constructores.

Durante el año 2007 Delineación Urbana fue uno de los impuestos con mayor dinamismo en el recaudo, sobrepasando la meta del presupuesto inicial. Su participación en el total de los ingresos corrientes para agosto de 2007 fue de 2,7% ocupando el sexto lugar, después de los impuestos de industria y comercio, predial, unificado de vehículos, sobretasa a la gasolina y consumo de cerveza³.

Fuente: Secretaría Distrital de Hacienda

Fuente: Secretaría Distrital de Hacienda

Los estratos que tienen mayor participación en el recaudo por delineación urbana son el 4 y el 6. Estos dos estratos, junto con el 5, concentran el 64% de los recursos recaudados por este concepto (Tabla 1).

El dinamismo del recaudo en los últimos años, por una parte no ha sido aprovechado en todo su potencial, y por otra, está generando esfuerzos adicionales en fiscalización por parte de la Administración. Lo anterior es ocasionado por tres razones principalmente.

La primera relacionada con la base gravable, la cual está establecida sobre el monto total del presupuesto de la obra. Actualmente las licencias urbanísticas con las que se determina el presupuesto de obra o construcción, es el documento que se constituye en la base para establecer el monto del impuesto. Esto significa que el impuesto es declarado sobre el presupuesto inicial de obra, el cual puede diferir del presupuesto final. Aunque existen parámetros mínimos sobre los cuales los contribuyentes declaran el valor del impuesto de delineación urbana (costo mínimo por m²), adoptados por la Resolución 574 de 2007, expedida por la Secretaría Distrital de Planeación, en general, el presupuesto estimado de obra está sujeto a muchos cambios durante el transcurso de la construcción, lo que determina que no es el mejor referente del valor real de la misma.

Esto significa que la declaración del impuesto aún depende en alto grado de lo que el declarante subjetivamente reporte de acuerdo con sus estimaciones, las cuales pueden diferir, por encima o por debajo, del valor real de ejecución de la obra.

Adicionalmente, se deben adelantar procesos por parte de la Administración para determinar las inexactitudes en las declaraciones tributarias, que en promedio no corresponden al valor del m² de construcción establecido para la ciudad, lo que conlleva gastos y esfuerzos adicionales en fiscalización.

Otro factor a destacar, de acuerdo con CAMACOL⁴, es que establecer la base gravable con referencia a unos costos mínimos por metro cuadrado, implica desconocer la heterogeneidad de los proyectos constructivos, dadas las características propias de cada uno, como por ejemplo, la capacidad de negociación frente a proveedores, las estrategias comerciales, los rendimientos de las actividades, la experiencia en el desarrollo y utilización de determinado sistema constructivo, entre otros aspectos que determinan el costo final de la construcción.

Se considera entonces que la base gravable actual no es un parámetro objetivo que permita la declaración sobre un valor acorde, tanto con la ejecución real de la obra, como con el desarrollo propio de cada proyecto.

El presupuesto ejecutado o final de obra, por el contrario, corresponde a su valor real, el cual es registrado en libros al término de su ejecución, sugiriéndose como un referente claro que disminuye la subjetividad en la declaración y facilita el proceso de fiscalización de la misma.

Según la Secretaría Distrital de Hacienda, el recaudo logrado sobre el presupuesto inicial de obra es aproximadamente el 45% del que se lograría si el impuesto se declarara sobre el presupuesto final.

La segunda razón se refiere a los responsables de pagar el tributo. Actualmente éste se cobra únicamente a los propietarios de los predios en los cuales se realiza el hecho generador del impuesto. No obstante, el propietario del predio no es necesariamente el constructor, de tal manera que el impuesto está dejando de ser cobrado a todos los responsables sobre los cuales el impuesto debe recaer. Dentro de la dinámica actual del sector constructor se han implementado figuras jurídicas que separan la titularidad de los bienes inmuebles de la persona natural o jurídica en estricto sentido, como es el caso de la propiedad fiduciaria, la cual es autónoma jurídicamente de un titular determinado. Y, precisamente, las figuras de la fiducia inmobiliaria, los encargos fiduciarios y mecanismos similares de financiación y garantía a primera demanda, son las que actualmente tienen mayor utilización en el sector por la facilidad de este tipo de contrataciones para lograr puntos de equilibrio y para garantizar el pago final de los inmuebles.

No obstante ello, y el peso tan importante en el sector de la construcción que actualmente juegan los patrimonios autónomos para el desarrollo del mismo, la normatividad actualmente vigente sobre el impuesto de delineación urbana no los contempla como sujetos activos susceptibles del pago del mismo. Por lo anterior, se considera que los sujetos pasivos deben ser extendidos a quienes ostentan la calidad de titulares o poseedores de las licencias de construcción, independientemente de la titularidad del inmueble sujeto al desarrollo urbanístico.

El tercer problema está relacionado con la racionalidad en las exenciones y tratamientos preferenciales que se conceden en el Distrito Capital. El fortalecimiento del sistema tributario distrital, debe dirigirse al de una estructura tributaria acorde con los principios constitucionales y legales que le dan legitimidad y sustento jurídico. Por ello la racionalización de los beneficios debe apoyarse en los principios de justicia y progresividad, que buscan que todas las personas naturales y jurídicas con capacidad de pago, contribuyan sin ser excluidas, salvo por motivos basados en los fines del Estado y en respuesta a un relevante interés social o económico. Por ello la importancia de revisar las exenciones sobre agentes con capacidad de pago.

En la actualidad se encuentran exentas del pago del impuesto las obras correspondientes a los programas y soluciones de vivienda de interés social (VIS). Lo que se ha detectado es que en Bogotá se está construyendo vivienda de interés social dentro de los parámetros legales correspondientes a precio y tamaño de este tipo de vivienda, pero cuya demanda está dirigida a población con mayor capacidad de pago, habitante en los estratos 4, 5 y 6.

Así las cosas, la señal del incentivo no está bien orientada y la están capturando quienes tienen mayores ingresos, afectándose la progresividad del impuesto. Esta exención está siendo utilizada por los constructores como mecanismo de evasión tributaria. Ante esta situación, se considera que debe eximirse de los beneficios de la exención, a las obras correspondientes a vivienda de interés social cuyo valor está por encima de 70 Salarios Mínimo Legales Mensuales Vigentes SMLMV.

De acuerdo con las estimaciones de la Secretaría Distrital de Hacienda, los recursos adicionales que se obtendrían para el distrito al racionalizar las exenciones de VIS, ascienden a $23.804 millones durante 2009 y 2012.

Realizar modificaciones estructurales al tributo de delineación urbana del Distrito Capital en dirección a su racionalización y optimización.

a. Mejorar y precisar los elementos estructurales de la actual legislación en lo que se refiere a sujetos pasivos, hecho generador, base gravable, momento del pago, y exenciones del tributo de delineación urbana.

b. Hacer efectiva la aplicación de los principios constitucionales del sistema tributario que hacen referencia a la universalidad, progresividad y eficiencia en el recaudo.

c. Brindar a las entidades responsables los instrumentos técnicos y normativos requeridos para la precisión de la base gravable de tal forma que les permita realizar la exigencia del cumplimiento de la norma a los ciudadanos bogotanos.

1. Autonomía: Las entidades territoriales, expresadas en los Concejos y Asambleas, pueden crear, organizar su cobro y darles el destino que juzguen más conveniente para atender a los servicios municipales a los impuestos de su propiedad, con base en los parámetros fijados por el Congreso de la República, y mediante la autorización de la Ley⁵.

2. Representación popular: Al Congreso de la República, a los Concejos y a las Asambleas, les corresponde establecer contribuciones fiscales en desarrollo de los principios de representación popular y democrático, por cuya virtud no es posible decretar impuestos sin que concurran los eventuales afectados por intermedio de sus representantes, lo cual es exigible respecto de cualquier tributo⁶.

3. Legalidad: Se traduce en que al momento de crear el tributo el legislador y las corporaciones públicas fijan en forma clara la actividad o el servicio sujetos al tributo.

4. Progresividad: Por medio de este principio se garantiza la equidad en el pago de las cargas estatales, mediante la capacidad de pago de los contribuyentes. A través de la carga impositiva la administración pública logra redistribuir el ingreso de los asociados mediante la prestación de los servicios para beneficio de la comunidad.

Por medio de los artículos 1 de la ley 97 de 1913, 233 del Código de Régimen Municipal⁷ y 158 del Decreto Ley 1421 de 1993, el Congreso de la República, facultó al Concejo de Bogotá para crear varios impuestos y contribuciones, que al respecto señaló taxativamente, al igual que para organizar su cobro y darle al recaudo el destino más congruente a la atención de los servicios municipales.

De lo anterior se concluye que el Legislador autorizó a la Corporación para crear los tributos señalados, entre los cuales se encontraba el de Delineación Urbana, para estructurar el trámite de su cobro y, para fijar con apoyo en su aforo las apropiaciones presupuestales necesarias para la atención de los servicios municipales.

En ese orden de ideas, el Concejo de Bogotá, expidió los Acuerdos Distritales 20 de 1940 y 28 de 1995, mediante los cuales se reglamentó para la ciudad el impuesto de Delineación Urbana, y se fijo los elementos del mismo, tal como se describió en los acápites de antecedentes normativos y estructura del tributo.

Lo anterior tiene asidero legal de conformidad con lo señalado en el artículo 338 de la Constitución Política, que señala que "en tiempo de paz solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos". (Subrayado fuera de texto)

Es decir, al tenor de lo dispuesto en la anterior norma superior, el acto por el cual se crea un tributo debe fundamentarse primeramente en los principios de legalidad y certeza, no quedando pues lugar para el establecimiento de exigencias desprovistas de representatividad (Congreso, Asamblea o Concejo) o en la indeterminación fiscal.

En este sentido ha sostenido la Corte Constitucional⁸:

"El artículo 338 superior también incorpora el principio político según el cual no puede haber tributos sin representación, predicable en los órdenes nacional y territorial a través del Congreso, de las asambleas departamentales y de los concejos distritales y municipales. Por su parte estas corporaciones electivas realizan esa representatividad con apoyo en el principio de la legalidad del tributo, plasmando sus mandamientos bajo la guía del principio de la certeza tributaria en tanto el artículo 338 prescribe que la ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos. Así, pues, el principio de la certeza del tributo –o de la precisión legal de los elementos de la obligación tributaria- surge como un extremo definitorio del principio de autonomía territorial que a la luz del artículo 287-3 superior reivindica en cabeza de las entidades territoriales su derecho a establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones". "(...) Por donde, entre estos dos principios fluye una tensión que según sea el sentido e intensidad con que se resuelva, favorecerá o frustrará fiscalmente el cometido autonómico de las entidades territoriales: a mayor gobernabilidad territorial sobre la fijación directa de los componentes de la obligación tributaria, mayor será su autonomía impositiva; y viceversa. Sin desconocer, claro es, la importancia capital del postulado de unidad económica que debe presidir las decisiones fiscales en lo nacional y territorial, con la subsiguiente salvaguarda contra la atomización del tributo. En todo caso, cuando quiera que la ley faculte a las asambleas o concejos para crear un tributo, estas corporaciones están en libertad de decretar o no decretar el mismo, pudiendo igualmente derogar en sus respectivas jurisdicciones el tributo decretado. Hipótesis en la cual la ley de facultades mantendrá su vigencia formal a voluntad del Congreso, al paso que su eficacia práctica dependerá con exclusividad de las asambleas y concejos. De lo cual se concluye que mientras en los tributos de linaje nacional el Congreso goza de poderes plenos, en lo tocante a los tributos territoriales su competencia es compartida con las asambleas y concejos, a menos que se quiera soslayar el principio de autonomía territorial que informa la Constitución" (Subrayado fuera de texto)

Frente a los elementos del tributo, la misma sentencia de la Corporación⁹ sostuvo:

"Cuando la Constitución estatuye que tales competencias de los cuerpos de elección popular habrán de ser ejercidas de acuerdo con la ley no está dando lugar a la absorción de la facultad por parte del Congreso, de tal manera que las asambleas y los concejos deban ceder absolutamente su poder de imposición al legislador. Este, por el contrario, al fijar las pautas y directrices dentro de las cuales obrarán esas corporaciones, tiene que dejar a ellas el margen que les ha sido asignado constitucionalmente para disponer, cada una dentro de las circunstancias y necesidades específicas de la correspondiente entidad territorial, lo que concierne a las características de los gravámenes que vayan a cobrar." (Subrayado fuera de texto)

De igual forma lo puso de presente la Corte en la sentencia C-537 de 1995, M.P.: Dr. Hernando Herrera Vergara, en los siguientes términos:

De las anteriores consideraciones de carácter constitucional se deduce una cabal correspondencia entre los artículos 1 de la ley 97 de 1913, 233 del Código de Régimen Municipal y 158 del Decreto Ley 1421 de 1993, que autorizaron al Concejo de Bogotá para crear el Impuesto de Delineación Urbana, los Acuerdos 20 de 1940 y 28 de 1995, por medio de los cuales se fijó el tributo para la ciudad de Bogotá, y los preceptos constitucionales de los artículos 313-4 y 338; lo que quiere decir que, el Concejo de Bogotá en uso de sus atribuciones legales, está en la capacidad jurídica para fijar los elementos del impuesto que nos convoca, de conformidad con lo puesto a consideración en el presente Proyecto de Acuerdo.

En efecto, de conformidad con el artículo 338 de la Constitución Nacional, existe una escala de competencias que en forma directamente proporcional a los niveles nacional y territorial le permiten al Congreso de la República, a las asambleas departamentales y a los concejos municipales y distritales imponer tributos fijando directamente los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables y las tarifas. En consonancia con ello el artículo 313-4 constitucional prevé el ejercicio de las potestades impositivas de las asambleas y concejos al tenor de lo dispuesto en la Constitución Política y la ley, siempre y cuando ésta no vulnere el núcleo esencial que informa la autonomía territorial de los departamentos, municipios y distritos.

Destacando en todo caso que mientras el Congreso tiene la potestad exclusiva para fijar todos los elementos de los tributos de carácter nacional; en lo atinente a tributos del orden territorial debe como mínimo crear o autorizar la creación de los mismos, pudiendo a lo sumo establecer algunos de sus elementos, tales como el sujeto activo y el sujeto pasivo, al propio tiempo que le respeta a las asambleas y concejos la competencia para fijar los demás elementos impositivos, y claro, en orden a preservar la autonomía fiscal que la Constitución le otorga a las entidades territoriales. Es decir, en la hipótesis de los tributos territoriales el Congreso de la República no puede establecerlo todo.

Bajo este esquema conceptual y jurídico, el presente Proyecto de Acuerdo le señala al Concejo de Bogotá y a la ciudad en general, un marco de acción impositiva sin hacerle concesiones a la indeterminación.

A continuación se describen los cambios y se presenta el proyecto de acuerdo para regular el impuesto de delineación urbana en el Distrito Capital.

El Distrito Capital es el sujeto activo del impuesto de delineación urbana en el cual radican las potestades tributarias de administración, control, fiscalización, liquidación, discusión, recaudo, devolución y cobro.

Como se mencionó anteriormente, dentro del presente Proyecto de Acuerdo se busca regular dinámicas económicas y jurídicas que actualmente no se encuentran contempladas dentro del impuesto de Delineación Urbana, y que disminuyen la eficiencia en el cobro por parte del Distrito, así como afectan la equidad y la justicia en el pago del impuesto. Es el caso, principalmente, de los patrimonios autónomos y posesiones de licencias, las cuales representan una porción importante en el desarrollo urbanístico de la ciudad, pero que no están insertos dentro de la normatividad actualmente vigente sobre el impuesto de delineación urbana, lo que no los hace susceptibles del pago del mismo.

Lo anterior se expresa también, en la necesidad de la Ciudad de armonizar el Decreto Nacional 564 en el artículo 16 con el Decreto Distrital 352 de 2002, dado que existe un vacío cuando los propietarios no son titulares, los titulares no son propietarios o el poseedor es titular pero no sujeto pasivo de la obligación, como actualmente ocurre en la norma.

Como se ha reiterado aquí, el sujeto pasivo de la obligación tributaria se limita a quien ostente el dominio o la propiedad del inmueble objeto de la construcción y deja por fuera al poseedor, al usufructuario cuando está desmembrada la propiedad y a los patrimonios autónomos. Se pretende entonces, convertir al poseedor, usufructuario, arrendatario, comodatario y a la propiedad fiduciaria en sujetos pasivos de la obligación tributaria, los cuales están hoy por fuera. Es indispensable definir quién debe ser el sujeto pasivo de la obligación tributaria a la luz de las dos normas descritas.

En contraste con lo anterior, el presente Proyecto de Acuerdo incluye a todas las personas naturales, jurídicas y patrimonios autónomos (propietario, poseedor, usufructuario, arrendatario, comodatario y propiedad fiduciaria) quienes puedan ser titulares de derechos reales principales, así como, establece la solidaridad en los casos de fiducia mercantil, de los inmuebles objeto de la solicitud¹⁰.

Se precisa, además, los diferentes sujetos pasivos relacionados con la obra o construcción, quienes deberán cumplir con las obligaciones de declarar y pagar, así:

*Los titulares de derechos reales principales.

*Los propietarios del derecho de dominio a título de fiducia y los fideicomitentes de las mismas fiducias, de los inmuebles objeto de la solicitud.

En el caso de reconocimiento de construcciones, el sujeto pasivo es el titular del acto de reconocimiento de construcción.

Así mismo, las entidades distritales buscarán establecer un mayor tramo de control a través de la obligación de ser informadas por las entidades relacionadas con el sector de la construcción.

La propuesta busca dar claridad en el Distrito Capital en materia sustancial sobre el hecho generador del impuesto y ajustarlo a la Ley y a los actuales procesos de construcción de edificaciones con el fin de afianzar la construcción legal¹¹.

En este sentido, actualmente el hecho generador del impuesto de delineación urbana es la expedición de la licencia para la construcción, ampliación, modificación, adecuación y reparación de obras y urbanización de terrenos en el Distrito Capital de Bogotá. Sin embargo, no necesariamente la expedición de la licencia redunda en el desarrollo urbanístico como tal, pues, muchas veces se expide la licencia y no se realiza la construcción. Pero lo sustancia aquí es ajustar la causación del impuesto y la base gravable a un desarrollo urbano cierto con valores realmente ejecutados.

Para el caso del presente Proyecto, el hecho generador esta constituido por la ejecución de obras o construcciones a las cuales se les haya expedido licencia de construcción en sus diferentes modalidades: obra nueva, ampliación, adecuación, modificación, restauración reforzamiento estructural, demolición y cerramiento.

La ciudad debe contar con los instrumentos necesarios para establecer el valor real de la obra ejecutada. Por lo tanto, la base gravable para la liquidación del impuesto de delineación urbana deberá ser precisada en relación con lo previsto en el artículo 158 del Decreto Ley 1421. La propuesta puesta a consideración en el presente articulado busca precisar el alcance del termino "monto total del presupuesto de la obra o construcción", base gravable del impuesto de delineación urbana que se establece en el citado Decreto Ley, de acuerdo con los principios de justicia y equidad, para ajustarla a la realidad.

La base gravable del impuesto de delineación urbana aquí propuesta será el monto total del presupuesto de obra o construcción de la declaración, el cual corresponderá al valor ejecutado de la obra, es decir, aquel que resulte al finalizar la construcción, ampliación, modificación o adecuación de obras o construcciones, en razón de todas las erogaciones necesarias para poner en condiciones de venta o de ocupación el inmueble construido o mejorado.

En el caso de que la obra no se ejecute o realice parcialmente, la Administración procederá a devolver el porcentaje del primer pago que le corresponda al contribuyente, el cual no generará intereses.

Lo anterior tiene asidero constitucional, cuando la norma fundamental en el artículo 363 establece que el sistema tributario se funda en los principios de equidad, eficiencia y progresividad. En ese sentido, al precisarse en el presente Proyecto de Acuerdo que la base gravable del impuesto de delineación urbana en Bogotá será el valor ejecutado de la obra, se está atendiendo el principio constitucional de equidad, pues el valor del impuesto efectivamente pagado por el contribuyente será una proporción del valor real y efectivamente ejecutado (en libros) por el mismo en su obra, es decir el valor real de la obra.

Esto se hace más evidente desde el punto de vista de la integralidad jurídica, si se tiene en cuenta que el Código Penal colombiano¹², tipifica la figura de la elusión como aquella conducta que tiene como objeto declarar y pagar las obligaciones tributarias por debajo de su valor real; valga como ejemplo cercano, las contribuciones parafiscales a salud y pensión, las cuales deben ser pagadas de acuerdo con los ingresos reales de los aportantes. Por ello, la presente propuesta busca que la base gravable del impuesto de delineación urbana sea real.

La propuesta incluye un nuevo mecanismo de pago del impuesto de delineación urbana, en el que al inicio de la construcción se realice un primer pago sobre el 100% del presupuesto estimado de obra y, al finalizar la obra, se ajuste un segundo pago de acuerdo con el valor real ejecutado de la construcción.

El primero pago, se concretará al momento de la solicitud de la licencia. Se pagará un anticipo correspondiente al 100% del impuesto calculado sobre el presupuesto estimado de obra, el cual no podrá ser inferior al resultado de multiplicar el valor de número de metros estimados por el valor del costo mínimo por metro cuadrado fijado por la Secretaria Distrital de Planeación.

El segundo pago, se efectuará al finalizar la construcción. Los contribuyentes del impuesto de delineación urbana en Bogotá D.C., deberán presentar una declaración tributaria en la cual se liquidará y pagará la diferencia sobre el valor ejecutado de la construcción, luego de descontar el primer pago ajustado por el Índice de Costos de la Construcción de Vivienda ICCV, reportado por el DANE.

La propuesta planea exenciones de la siguiente manera:

*En la modalidad de obra nueva, las obras correspondientes a los programas de construcción de Vivienda de Interés Social VIS, de hasta 70 Salarios Mínimo Legales Mensuales Vigentes SMLMV.

*Las obras que se realicen para reparar o reconstruir los inmuebles afectados por actos terroristas o catástrofes naturales ocurridos en el Distrito Capital, en las condiciones que para el efecto se establezcan en el decreto reglamentario.

*Los bienes inmuebles de interés cultural¹³.

Con la aprobación de este Proyecto de Acuerdo, que pongo a consideración de los Honorables Concejales, se estará contribuyendo a que los ciudadanos tengan la certeza de que el pago de los impuestos es realizado de manera transparente y solidaria por todos aquellos que contribuyen al bienestar general de Bogotá, D.C.

Atentamente,

El Concejo de Bogotá D. C., en uso de sus facultades constitucionales y legales, en especial las que le confieren el artículo 12, numerales 1 y 3; el artículo 158 del Decreto Ley 1421 de 1993,

Artículo 1. Objeto: El presente Acuerdo Distrital tiene como objeto armonizar y precisar la normatividad actualmente vigente respecto al impuesto por delineación urbana en el Distrito Capital de Bogotá, así como realizar unos ajustes al mismo, en aras de la eficiencia, la equidad y la progresividad tributaria en la ciudad.

Articulo 2. Sujeto pasivo. Son sujetos pasivos del impuesto de delineación urbana solidariamente, quienes ostentan la calidad de titulares o poseedores de las licencias de construcción: los titulares de derechos reales principales, los propietarios del derecho de dominio a título de fiducia, los fideicomitentes de las mismas y los titulares de los actos de reconocimiento, de los inmuebles objeto de la solicitud.

Articulo 3. Hecho generador. El hecho generador del impuesto de delineación urbana lo constituye la ejecución de obras, urbanización de terrenos o construcciones a las cuales se les haya expedido licencia de construcción en cualquiera de sus modalidades previstas en el artículo 7 del Decreto 564 de 2006 o el que haga sus veces, dentro del territorio del Distrito Capital de Bogotá.

Parágrafo: El presente artículo se aplicará al caso de los reconocimientos previstos en el artículo 57 del Decreto 564 de 2006.

Artículo 4. Causación del impuesto. El impuesto de delineación urbana se debe declarar y pagar cada vez que se presente el hecho generador del impuesto, estos es, la ejecución de obras.

Artículo 5. Base gravable. La base gravable del impuesto de delineación urbana es el monto total del presupuesto de obra o construcción. Se entiende por tal, el valor ejecutado de la obra, es decir, aquel que resulte al finalizar la construcción, ampliación, modificación o adecuación de obras o construcciones, en razón de todas las erogaciones necesarias para poner en condiciones de venta o de ocupación el inmueble construido o mejorado.

Artículo 6. Tarifa. La tarifa del impuesto de delineación urbana es de 2.6%

Articulo 7. Declaración y pago inicial del impuesto. Los contribuyentes del impuesto de delineación urbana en Bogotá D.C., presentarán al momento de la solicitud de la licencia, la declaración y un primer pago correspondiente al 100% del impuesto calculado sobre el monto total del presupuesto de obra o construcción estimado.

Parágrafo. La Base gravable mínima para el cálculo del pago inicial del impuesto serán los valores de precio mínimo por metro cuadrado que fije la Secretaría Distrital de Planeación para cada año.

Articulo 8. Declaración y pago definitivo del impuesto de delineación urbana. Los contribuyentes del impuesto de delineación urbana en Bogotá D.C., cumplirán con su obligación tributaria presentando al momento de finalización de la obra o construcción una declaración tributaria en la cual se liquidará y pagará el impuesto pendiente de pago, luego de descontar el pago inicial ajustado por el Índice de Costos de la Construcción de Vivienda ICCV, reportado por el DANE. En todo caso, el valor de impuesto pagado se imputará al impuesto definitivo.

Estos pagos deberán ser realizados, en los formularios que para tal efecto adopte la Dirección Distrital de Impuestos.

Parágrafo 1. La falta de presentación de la declaración definitiva, y el no pago del total de los valores del impuesto, sanciones e intereses, hará incurrir al contribuyente como evasor del total del impuesto, con las sanciones a que haya lugar, así haya presentado la declaración inicial.

Parágrafo 2. La Secretaría Distrital de Hacienda reglamentará lo concerniente a las devoluciones de los valores inicialmente pagados por no ejecución de la obra o licencia, en el término máximo de 90 días después de entrada en vigor del presente Acuerdo.

Parágrafo 3. En el evento en que la declaración inicialmente pagada sea superior a la declarada al finalizar la obra, la Secretaría Distrital de Hacienda procederá a realizar la devolución respectiva, de conformidad con la reglamentación que para el efecto expida dicha entidad.

Articulo 9. Exenciones. Estarán exentas del pago del impuesto de delineación urbana, las siguientes obras:

a. En la modalidad de obra nueva, las obras correspondientes a los programas de construcción de Vivienda de Interés Social VIS, de hasta 70 Salarios Mínimo Legales Mensuales Vigentes SMLMV.

b. Las obras que se realicen para reparar o reconstruir los inmuebles afectados por actos terroristas o catástrofes naturales ocurridos en el Distrito Capital, en las condiciones que para el efecto se establezcan en el decreto reglamentario.

c. Los bienes inmuebles de interés cultural.

Artículo 10. Sanción por mora del pago inicial. El incumplimiento del pago inicial generará interés moratorio por cada mes de retraso a la tasa de interés vigente al momento del pago.

Artículo 11. Vigencia y derogatorias. El presente Acuerdo rige a partir del 1 de enero del año 2009 y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias.