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Proyecto de Acuerdo 634 de 2008 Concejo de Bogotá, D.C.

Fecha de Expedición:
--/ 00/2008
Fecha de Entrada en Vigencia:
Medio de Publicación:
Anales del Concejo
La Secretaría Jurídica Distrital aclara que la información aquí contenida tiene exclusivamente carácter informativo, su vigencia está sujeta al análisis y competencias que determine la Ley o los reglamentos. Los contenidos están en permanente actualización.


 
 

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

Ver Acuerdo Distrital 352 de 2008 Concejo de Bogotá, D.C.

"POR MEDIO DEL CUAL SE ADOPTAN MEDIDAS DE RACIONALIZACIÓN TRIBUTARIA EN LOS IMPUESTOS DE VEHÍCULOS AUTOMOTORES, DELINEACIÓN URBANA, PREDIAL UNIFICADO Y PLUSVALÍA EN EL DISTRITO CAPITAL Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES"

1. Introducción

Desde la década del 90 Bogotá comenzó un proceso de transformación contínua que no había tenido antecedente cercano por el cambio institucional que implicó la expedición del Decreto 1421 de 1993, "Estatuto Orgánico de Bogotá", mediante el cual, se consolidó la autonomía territorial de la Ciudad, favoreciendo la descentralización administrativa, la planeación, el presupuesto y ejecución del gasto público por parte de las localidades y permitió el inicio de la modernización en la gestión administrativa distrital.

En virtud de esta modernización se incrementó la inversión en sectores claves para el desarrollo humano como salud y educación, se formularon proyectos de transformación urbana en materia de transporte y se establecieron mecanismos de saneamiento fiscal y financiero sobre la base del fortalecimiento de la cultura tributaria, mediante la racionalización impositiva, la actualización de las bases gravables, la agilización de procedimientos y trámites, la sistematización del recaudo, y el control a la evasión y la elusión.

Si bien es cierto que este fortalecimiento tributario le permitió al Distrito incrementar sus recursos propios, las necesidades de inversión en la ciudad siguen siendo crecientes. El crecimiento demográfico, la situación de orden público nacional, la dinámica urbana y la necesidad de resguardar la sostenibilidad de las políticas públicas para dar continuidad a la vocación social del Gobierno Distrital han mantenido una brecha importante en la provisión de bienes y servicios en la Capital. De otro lado, desde el Acuerdo 65 de 2002 no se han introducido cambios en la estructura tributaria distrital, no obstante la actual visión de ciudad y las expectativas de inversión de sus habitantes, que han cambiado de manera sustancial.

En este sentido, la propuesta normativa que hoy se pone a consideración del Honorable Concejo de Bogotá, busca adoptar medidas de racionalización y fortalecimiento tributario en los impuestos de vehículos automotores, predial unificado, delineación urbana, plusvalía e industria y comercio con el fin de armonizar los tributos con el nuevo contexto y, a través de ello, establecer reglas de juego en materia impositiva más estables en el mediano y largo plazo.

En primer lugar, la iniciativa busca generar las señales para un pacto regional en materia de beneficios, al limitar la competencia ruinosa en la que incurren los entes territoriales cuando otorgan descuentos sobre el impuesto de vehículos por traslado o matrícula de los mismos. Las cifras son contundentes, más de $33 mil millones anuales son los recursos que el Distrito deja de percibir por mantener un esquema de competencia basado en los tributos y no en la eficiencia y costo de los procesos de registro.

En segundo lugar, en el impuesto de delineación urbana se busca mejorar la confianza en el accionar público, procurando mayor seguridad jurídica en las relaciones entre la administración y el contribuyente, mediante la implementación de una estrategia que en particular, permita dar claridad sustancial al hecho generador, al sujeto pasivo y las exenciones del impuesto y hacer objetivo el valor real de la respectiva base gravable. En este momento, los costos administrativos derivados del control sobre las declaraciones, con inspecciones tributarias y la revisión exhaustiva de los valores declarados del presupuesto frente a los diferentes referentes, así como los costos de transacción para los constructores, se han incrementado sustancialmente, producto de la ausencia de un referente único objetivo como puede ser el valor ejecutado de la obra.

Así, el propósito de ajustar la estructura del impuesto de delineación urbana, en especial no sólo a lo previsto en el Decreto Nacional 564 de 2006, sino a las experiencias de otras administraciones tributarias municipales y a lo dispuesto en el Plan de Desarrollo de Bogotá "Bogotá Positiva: para vivir mejor", se articula en relación con el cumplimiento del objetivo estructural de finanzas sostenibles, optimizando los ingresos distritales, la gestión fiscal responsable e innovadora, el cumplimiento oportuno de los contribuyentes y la disminución de la evasión.

En tercer lugar, el proyecto permite atenuar el impacto que sobre la capacidad de pago de los contribuyentes bogotanos del impuesto predial unificado produciría el proceso de actualización catastral. Bogotá cuenta para el 2008 con 1.967.447 predios registrados en el Censo Catastral, más de 213 millones de metros cuadrados de construcción y la ciudad vale catastralmente $121 billones de pesos. Los avalúos catastrales promedios están entre los $12 millones para el estrato 1 y $121 millones en el estrato 6. No obstante la ciudad no se actualiza hace más de 5 años. Por ello, una información actualizada de los cambios físicos, jurídicos y económicos de los bienes de la ciudad brinda por su completitud justicia tributaria, permite tomar decisiones en materia de planeación urbana y es un instrumento imprescindible para la cartografía, la georeferenciación de las unidades y los análisis del comportamiento inmobiliario.

Sin embargo, es necesario aclarar la relación entre la labor misional del catastro, el valor catastral y el impuesto predial unificado. Habitualmente se cree que la actualización de los valores sólo lleva en sí misma un fin recaudatorio. Pero una finalidad legitima y consensuada, como lo es la mayor equidad fiscal y la preservación de la capacidad de pago, va mucho más allá de los fines puramente recaudatorios, porque no necesariamente la actualización catastral debe generar automática y mecánicamente un aumento en el nivel de la carga tributaria de los bogotanos; para ello se pueden buscar mecanismos que amortigüen estos incrementos de manera gradual, tal es el alcance de la propuesta.

De esta forma, conocemos que la dinámica y los altos índices de desarrollo urbano experimentados por la ciudad en estos últimos años se deben reflejar en el valor catastral de los inmuebles. Sin embargo, sustentados en el principio de equidad, el que obliga a reconocer que las cargas derivadas de este necesario proceso de actualización no deteriore la capacidad de pago del contribuyente, es que se propone un mecanismo que equilibre los crecimientos impositivos a fin de que el incremento porcentual del ingreso guarde proporción con el crecimiento de las bases impositivas, armonizando el fin fiscal con los otros objetivos misionales del catastro.

La Administración es consciente que para generar una voluntad razonable de pagar impuestos, es indispensable que los contribuyentes perciban que se les está dando un trato justo en materia impositiva. Ésto reduce las resistencias tributarias de los contribuyentes y fortalece los criterios éticos y sociales del sistema en su integralidad; por ello, las modificaciones que se proponen responden a la aplicación de principios de justicia, económicos y tributarios.

El primero, de justicia, es la generalidad, según la cual todas las personas naturales y jurídicas con capacidad de pago deben someterse al impuesto, sin que ninguna pueda excluirse de un impuesto general o personal sino por motivos basados en los fines del Estado.

Este principio se ve reflejado en la decisión de reducir y simplificar el régimen de exenciones y tratamientos preferenciales que, de hecho, ya se encuentra limitado. La posición general de la Administración es que algunos de los beneficios tributarios existentes no han sido un instrumento adecuado para incentivar actividades. No obstante, si se estructuran dentro de horizontes de tiempo precisos y dentro de límites estrictos en relación con su cuantía, es posible dar cabida a un conjunto minoritario de ellos, como lo es la ampliación del término de la exención para la administración y mantenimiento del Sistema Distrital de Parques del Acuerdo 78 de 2002.

Igualmente, se enfatiza en los principios de certeza y economía. El primero de ellos alude a la comprensibilidad y claridad de las normas buscando minimizar la arbitrariedad del fisco. El de la economía en los costos de administración alude a la necesidad de reducir al máximo los costos en que incurre la Administración por el manejo de los tributos y los costos ocasionados a los contribuyentes en el proceso de pagar sus impuestos. Ésto implica una reforma más allá del texto normativo o de las bases, pues busca la aplicación práctica de los impuestos mediante una administración tributaria planeada estratégicamente, con tecnología de punta, con eficiencia ejecutiva y operativa y con sistemas de control adecuados a su delicada misión.

Finalmente, para garantizar la capacidad de pago de los bogotanos, la administración se encuentra revisando el Acuerdo 180 de 2005, que regula la contribución de valorización en Bogotá, con el ánimo de modificar los plazos de pago para que no concurra su cobro con el de otros tributos.

La presente exposición de motivos se estructura de la siguiente manera: la primera sección contiene esta introducción; la segunda argumenta la propuesta de eliminación del descuento por traslado de cuenta y matrículas en el impuesto de vehículos; la tercera presenta la propuesta de ajuste en el impuesto de delineación urbana, así como la eliminación de las exenciones a la vivienda de interés social de estratos 4, 5 y 6; en la cuarta se expone la ampliación de la vigencia del beneficio de exención del impuesto de industria y comercio ICA, para el Sistema Distrital de Parques; en la quinta se presenta la minimización de impactos que sobre la carga tributaria de los contribuyentes del impuesto predial tendría el proceso de actualización catastral para los bogotanos; y finalmente, en la sexta sección se precisan algunos aspectos de la participación en plusvalía permitiendo una mejora sustancial en la contribución.

PROPUESTA DE ELIMINACIÓN EN EL DISTRITO CAPITAL, DEL DESCUENTO POR MATRÍCULA DE VEHÍCULOS O POR TRASLADO DE CUENTA

Marco General

A partir de la expedición de la Ley 14 de 1983, el impuesto a vehículos automotores se constituyó en una fuente de ingresos corrientes para el Distrito Capital. Esta norma estableció la cesión de los recursos de la Nación a los departamentos, las intendencias, las comisarías y al Distrito por concepto de los impuestos de Circulación y Tránsito y de Timbre, con el fin de fortalecer los ingresos de los entes territoriales. Estos tributos, que se cobraban con base en el valor de los vehículos, se fusionaron en 1995 mediante la Ley 223, dando origen al impuesto unificado de vehículos. En 1998, la Ley 488 cambió su nombre al de impuesto sobre vehículos automotores.

Actualmente, el hecho generador del impuesto es la propiedad o posesión del vehículo y la base gravable es su valor comercial, establecido anualmente por el Ministerio de Transporte.

El impuesto sobre vehículos ocupa el cuarto lugar en importancia entre los ingresos tributarios de la ciudad, después del impuesto de industria y comercio, el impuesto predial unificado y la sobretasa a la gasolina. En el 2006 representó el 6,9% de los ingresos tributarios y en el 2007, el 7,33%.

Gráfico 1. Evolución recaudo impuesto sobre vehículos y participación en el recaudo total (%) 1991-2007 – Millones de pesos constantes de 2007

Fuente: Tesorería Distrital

Los ingresos por concepto de este impuesto han mostrado un mayor dinamismo en los últimos años. Así, el crecimiento del recaudo real del año 2007 fue del 17%, 10 puntos porcentuales por encima del promedio registrado en la última década. Mientras el recaudo de 2004 y 2005, en pesos de 2007, fue de $171 mil y $198 mil millones, respectivamente, en el 2006 se recaudaron $220 mil millones, lo que significó un incremento real del 11% con respecto al 2005. Estos crecimientos sólo pueden ser causados por factores distintos a los tarifarios1, como el aumento de la demanda de vehículos que se ha venido presentando desde 2004, con tasas superiores al 20%, al aumento registrado en el número de vehículos nuevos matriculados en la ciudad y a la estrategia de control de la evasión para regularizar las obligaciones de los contribuyentes incumplidos.

Desde 1992 el Distrito Capital estableció un beneficio tributario para quienes matricularan o trasladaran su vehículo a esta ciudad. Estos descuentos han implicado un costo fiscal para la ciudad. Así, por ejemplo, un análisis rápido de la coyuntura de los últimos dos años evidencia la oportunidad de incremento en el recaudo del impuesto sobre vehículos automotores que no se aprovechó por la existencia de descuentos tributarios a quienes matriculan y/o trasladan su vehículo a Bogotá.

Esta política de beneficios tributarios, que se replicó en otros entes territoriales como es el caso de Cundinamarca, se ha acentuado en los últimos años con el consecuente impacto en las finanzas públicas municipales y menores oportunidades de inversión en infraestructura y gasto social.

Marco Jurídico

El impuesto sobre vehículos automotores es un tributo regulado por las Leyes 488 de 1998, 633 de 2000 y el Decreto Reglamentario 2654 de 1998. Este impuesto es de propiedad de la Nación cedido a los departamentos y al Distrito Capital. El total recaudado por concepto de impuesto, sanciones e intereses moratorios se distribuye en un 80% para el departamento y un 20% para el municipio al que pertenezca la dirección informada en la declaración, para el caso de Bogotá, corresponde al 100% del recaudo respecto de los vehículos matriculados en su jurisdicción.

Siguiendo el ejemplo de otras entidades territoriales, el Distrito Capital mediante el artículo 5 del Acuerdo Distrital 9 de 1992 estableció por primera vez un beneficio tributario consistente en un descuento del 50% del impuesto para los propietarios o poseedores que matriculen por primera vez su vehículo o trasladen la cuenta a esta ciudad. Este beneficio se ha mantenido en el tiempo, con la salvedad de que en el año 2007 se amplió al 100% para quienes trasladaran por primera vez sus vehículos a Bogotá antes del 31 de diciembre de 2008.

A continuación, se expone un recuento histórico del marco legal que ha hecho referencia a estos descuentos:

Acuerdo 9 de 1992. "Por el cual se conceden unos incentivos fiscales a los contribuyentes que han cumplido oportunamente las contribuciones tributarias y se dictan otras normas de carácter tributario". "Art. 5º. Los propietarios que matriculen sus vehículos nuevos o trasladen por primera vez su cuenta a Santa Fe de Bogotá, Distrito Capital, gozarán de un descuento del 50% sobre los impuestos anuales de timbre nacional sobre vehículos automotores y circulación y tránsito correspondiente al año siguiente a aquel en que se matriculado el vehículo o radicado el traslado de su cuenta."

Acuerdo 26 de 1998. "Por el cual se adoptan medidas de simplificación tributaria en el Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá y se dictan otras disposiciones". "Art. 20º. Continuará vigente el descuento del 50% del impuesto a cargo del año siguiente a aquel en que sea matriculado el vehículo o radicado el traslado de su cuenta por primera vez."

Decreto 400 de 1999. "Por el cual se expide el cuerpo jurídico que compila las normas sustanciales vigentes de los tributos distritales". "Art. 59º. Los propietarios que matriculen sus vehículos nuevos o trasladen por primera vez su cuenta a Santa Fe de Bogotá, Distrito Capital, gozarán de un descuento del 50% del impuesto sobre vehículos automotores correspondiente al año siguiente a aquel en que sea matriculado el vehículo o radicado el traslado de su cuenta."

Decreto 352 de 2002. "Por el cual se compila y actualiza la normativa sustantiva tributaria vigente, incluyendo las modificaciones generadas por la aplicación de nuevas normas nacionales que se deban aplicar a los tributos del Distrito Capital, y las generadas por acuerdos del orden distrital". "Art. 68. Los propietarios que matriculen sus vehículos nuevos o trasladen por primera vez su cuenta a Bogotá, Distrito Capital, gozarán de un descuento del 50% del impuesto sobre vehículos automotores correspondiente al año siguiente a aquel en que sea matriculado el vehículo o radicado el traslado de su cuenta."

Acuerdo 297 de 2007. "Por medio del cual se establecen unos incentivos a la matrícula de vehículos automotores en Bogotá, D.C. y se dictan otras disposiciones". "Art. 1º. Los propietarios de vehículos automotores que trasladen por primera vez su cuenta o matrícula a Bogotá Distrito Capital, gozarán de un descuento del 100% del impuesto sobre vehículos automotores correspondientes al año siguiente a aquel en que sea radicado el traslado. Art. 2º. Para efectos de acceder a los incentivos tributarios por traslado de la cuenta a Bogotá Distrito Capital a que hace referencia el presente Acuerdo, los propietarios de vehículos automotores tienen plazo de solicitarlo hasta el 31 de Diciembre de 2008."

Propuesta y justificación

El sistema tributario del Distrito Capital se fundamenta en los principios de equidad horizontal o universalidad, de equidad vertical o progresividad y de eficiencia en el recaudo. El principio de equidad se satisface si el sistema tiene como fin una sociedad igualitaria y el de eficiencia cuando la meta de recaudo se alcanza con el menor costo operativo y social.

Adicionalmente, la literatura sugiere que las exenciones se introducen por dos razones: (i) para volver la estructura tributaria más equitativa o (ii) para promover (desincentivar) la producción de bienes con externalidades positivas (negativas) que introduce el mercado. Por lo tanto, si se otorgan exenciones tributarias que no respondan a ninguna de las dos consideraciones mencionadas, el resultado es una estructura tributaria innecesariamente inequitativa y se estaría promoviendo la caída injustificada del recaudo con implicaciones en materia de inversiones y gastos prioritarios en sectores sociales.

La estructura tributaria de Colombia actualmente incluye un número importante de tratamientos especiales entre los que se encuentran exenciones, descuentos, deducciones y tarifas diferenciales, elementos que distorsionan y hacen el sistema tributario más complejo y costoso, además de erosionar una importante fuente de ingresos fiscales.

Con la propuesta de la eliminación del descuento por matrícula de vehículos o traslado de cuenta en el Distrito Capital y demás municipios de la Región Capital se limitaría la competencia ruinosa en la que incurren estos entes al ofrecer ventajas sobredimensionadas, con lo que, si bien algunos municipios logran atraer inversiones, lo hacen con altos costos fiscales y ambientales mayores que los que habrían sido necesarios con tan solo acordar políticas de atracción de inversión a nivel regional o a través del mejoramiento de sus servicios. Por tanto, no se deben otorgar estos descuentos, ya que afectan negativamente el patrimonio público y la equidad tributaria. Al contrario, la eliminación de estos descuentos contribuirá con el fortalecimiento de la gestión de los ingresos.

Lo que está ocurriendo en la Región Capital demuestra que el costo fiscal, administrativo, social y económico de los incentivos tributarios otorgados resulta considerable, al punto de contrarrestar el efecto originalmente buscado e inclusive, el costo fiscal puede ser superior al recaudo obtenido.

Los descuentos tributarios dejan a los entes territoriales involucrados menos recursos que los esperados, al tiempo que introducen distorsiones para la toma de decisiones de inversión o en este caso, la decisión de matricular el vehículo, lo cual debe responder a condiciones relativas a la ubicación geográfica, disponibilidad y estado de la infraestructura vial, mayores y mejores servicios y menores costos de diversos factores, como por ejemplo, costos de transacción, agilidad en los trámites, seguridad jurídica, mayor número de oficinas, opción de realizar pagos electrónicos, etc.

Al revisar algunas cifras se encuentra que en el 2007, 436.209 propietarios de vehículos tributaron en Cundinamarca, de los cuales 283.959, es decir el 65%, residen en Bogotá. Adicionalmente, el valor de los descuentos tributarios por concepto de traslados de matrículas al Distrito se ha venido incrementando considerablemente en los últimos años en razón al fuerte dinamismo presentado en el mercado de vehículos, situación coyuntural que el Distrito hubiera podido aprovechar mejor de no otorgar estos descuentos. Este costo fiscal, en el 2004 fue de $15.703 millones y en el 2008 se proyecta que será de $33.599 millones, es decir que se duplicó en cuatro años. En promedio, estos descuentos han representado cerca del 11% del recaudo por el impuesto de vehículos automotores.

Gráfico 2. Costo fiscal de los descuentos por matrícula y traslados de vehículos automotores al Distrito Capital 2004-2008* - millones de pesos constantes de 2008

Fuente: Base de datos tributaria – Cálculos: Dirección Distrital de Impuestos

*Cifras proyectadas

El impacto en el Distrito por el ofrecimiento de descuentos más altos en las entidades territoriales próximas a Bogotá se muestra en el gráfico 3. En éste se observa el descenso acelerado en los últimos dos años de la participación de matrículas frente a las ventas de vehículos en Bogotá, evidenciando que cada vez es mayor el número de propietarios que matriculan su vehículo fuera de la ciudad.

Gráfico 3. Número de vehículos vendidos y matriculados en Bogotá 2001-2007

Fuente: SEET – SIM; Participación de ventas de vehículos de Bogotá estimada por Econometría

Cálculos: Dirección Distrital de Impuestos.

Consecuencia de lo anterior es la erosión de la base impositiva y por tanto del recaudo por el Impuesto de Vehículos Automotores en el Distrito y en últimas, en una reducción de los recursos disponibles para inversión en infraestructura, gasto social y educación. Por supuesto, para cualquier ente territorial esto es un efecto no deseado.

La coordinación regional en materia fiscal proveería mayores y mejores condiciones para aumentar los ingresos corrientes y enfrentar la evasión y la elusión tributaria. La eliminación conjunta de los beneficios conlleva a un sistema tributario más neutral y permite la recuperación parcial de las finanzas públicas y del panorama económico. Es evidente pues que la armonización, o mejor, la actuación conjunta, en esta importante área de la política económica, establecería mejores condiciones para el crecimiento económico y el objetivo de la reducción de la pobreza.

Impacto Económico de la propuesta

Para calcular el ingreso adicional que generaría para la ciudad la eliminación de los descuentos permanentes (50%) que se otorgan a los propietarios que matriculen sus vehículos nuevos o trasladen por primera vez su cuenta al Distrito Capital, aplicados al año siguiente a aquel en que es matriculado el vehículo o radicado el traslado de su cuenta, se establecieron los siguientes supuestos:

Cuadro 1. Supuestos Generales básicos

Fuente: DEEF, SDH.

Para el cálculo de las ventas futuras para el período 2008-2012, se tuvo en cuenta la correlación entre el crecimiento del PIB de Bogotá y el crecimiento de las ventas de vehículos en la ciudad. Como resultado de este primer ejercicio se obtiene que las ventas de vehículos en la ciudad caerían en los próximos años, teniendo en cuenta los escenarios de estancamiento de la economía futuros.

Adicionalmente, para calcular el número de vehículos que se matricularían en Bogotá como porcentaje del total de ventas, entre 2008 y 2012, el 2008 se proyectó con el promedio registrado en los primeros siete meses del año, que ha sido el 78% de las ventas de la ciudad. Como resultado de la eliminación del descuento otorgado en Bogotá y en la Región Capital, se espera que las matrículas en los años 2009-2012 lleguen al 90% del total de las ventas, compensando el impacto de la caída de las ventas. Para esto, se estimaron aumentos exponenciales progresivos entre 2009-2012, partiendo del 78% hasta alcanzar el 90%. Sin embargo, estos escenarios dependen del desmonte simultáneo de los descuentos en la región o de la implementación de otras medidas de restricción a la circulación.

Gráfico 4. Número de vehículos vendidos y matriculados en Bogotá 2001-2012py

Fuente: 2001-2007: SEET – SIM; Participación de ventas de vehículos de Bogotá estimada por Econometría. 2008-2012: Proyecciones Dirección Distrital de Impuestos.

Por último, para calcular el recaudo adicional que recibiría la ciudad con esta propuesta en el período 2010-2012, para cada año se proyectó, de acuerdo con los crecimientos del PIB de Bogotá rezagado un período, el impuesto promedio antes de descuentos de los vehículos que aplicaron su descuento, partiendo del registrado en el año 2007; finalmente, este impuesto promedio se multiplicó por el 50% (valor del descuento) y este valor por el número de matrículas promedio del año anterior, arriba calculadas. Para el año 2009 este resultado se considera un costo fiscal, en razón de la aplicación del Acuerdo 297 de 2007 que establece el descuento del 100% en el año siguiente para los vehículos que trasladen por primera vez su cuenta al Distrito Capital antes del 31 de diciembre de 2008, derecho adquirido.

Gráfico 5. Costo fiscal Vs. Recaudo adicional 2004 – 2012py

Millones de pesos constantes de 2008

Fuente: Dirección Distrital de Impuestos.

2.5 Impacto Fisca

Conforme a lo dispuesto por la Ley 819 de 2003, los beneficios tributarios que se creen por Acuerdo deben hacerse explícitos y compatibles con el Marco Fiscal de Mediano Plazo. En este sentido, la propuesta de desmonte del descuento del 50% del impuesto sobre vehículos, por matrícula o traslado de cuenta a Bogotá, de entrar en vigencia a partir del 2009 no genera gasto y por el contrario la Ciudad dejaría de incurrir en un elevado costo fiscal por este concepto. De esta forma, la presente propuesta desarrolla lo previsto en la Estrategia Financiera del Plan de Desarrollo "Bogotá Positiva: para vivir mejor", aprobada por el Acuerdo 308 de 2008 por el Concejo de Bogotá, y en particular con el fortalecimiento de los ingresos tributarios al contemplarse una racionalización de los beneficios existentes.

Así, para el período 2010-2012, se obtendría un recaudo adicional estimado de $112 mil millones, a precios constantes de 2008, por la eliminación del descuento tributario. Este mayor ingreso es compatible con el Marco Fiscal de Mediano Plazo que se presentará al Concejo de Bogotá.

PROPUESTA DE MODIFICACIÓN AL IMPUESTO DE DELINEACIÓN URBANA

Marco general

Consideraciones Económicas Actuales del Impuesto

Es preciso mencionar que la dinámica del recaudo del impuesto de delineación urbana está en este momento estrechamente relacionada con la evolución de las licencias de construcción en el Distrito Capital, dado que el hecho generador del tributo es la expedición de las licencias para la construcción, ampliación, modificación, adecuación y reparación de obras.

Como se observa en los gráficos 6 y 7, los años de auge en el impuesto han coincidido con los períodos de crecimiento de las áreas licenciadas, así mismo, en épocas de caídas del sector de la construcción el impuesto ha experimentado reducciones importantes en su recaudo.

Gráfico 6. Comportamiento del impuesto de delineación urbana. Millones de pesos de 2007

Fuente: SHD – Dirección Distrital de Impuestos.

Durante el período 2004-2007, el impuesto de delineación urbana fue uno de los impuestos más dinámicos, mostró un incremento significativo del valor recaudado al pasar de $37 mil millones recaudados en 2004, a $113 mil millones en 2007, con crecimientos reales promedio del 47% anual.

Este comportamiento del recaudo del impuesto se explica en buena parte por dos factores: (i) un crecimiento extraordinario de las licencias de construcción en casi todo el periodo, salvo 2005 que mostró una desaceleración, y refleja el buen desempeño del sector de la construcción en la Capital, en especial a partir del 2006 donde se rompió la dinámica descendente que se mantuvo por más de 21 meses, presentándose crecimientos que alcanzaron el 140%, lo cual está asociado a la reactivación de proyectos en estratos altos y el desarrollo de grandes centros comerciales y (ii) el impacto de los programas de control tributario, adelantados por la Administración quien decidió revisar exhaustivamente las declaraciones tributarias presentadas por los contribuyentes dentro de un programa especial de verificación de omisos e inexactos. Este programa de control tributario generó importantes recursos por las correcciones presentadas así como por el impacto que tuvo en la revisión de los presupuestos de obras por parte de los constructores.

Gráfico 7. Licencias de construcción no VIS (Área aprobada)

Fuente: DANE

Adicionalmente, el comportamiento favorable del recaudo del impuesto de delineación urbana, en los últimos años, ha generado un impacto fiscal positivo en las finanzas de la ciudad dado que ha fortalecido el recaudo por concepto de los ingresos corrientes, pasando de una participación del 1.3% en el 2004 a cerca del 3% en 2007; estos mayores recursos han permitido financiar gastos e inversiones que requiere el Distrito Capital. No obstante, a partir del primer semestre de 2008, se empiezan a dar señales de estancamiento en el sector lo cual puede impactar el nivel recaudatorio.

Tabla 1. Indicadores económicos de la construcción cuarto trimestre de 2007

Como se observa de las cifras del DANE para el IV trimestre de 2007, si bien el Producto Interno Bruto –PIB– del sector de la construcción totalizó 1.634.118 millones de pesos de 1994, con un crecimiento del 15,97%, este comportamiento obedeció en gran medida al subsector obras civiles, que aumentó el 28,62%, ya que el subsector edificador aumentó solo el 7,29%. Las licencias de construcción aprobadas crecieron el 2,90%; mientras que el área nueva o iniciada obtenida a partir del Censo de Edificaciones disminuyó el 14,02%. En general se evidencia un menor ritmo, sobre todo en el sector de vivienda que muestra que el sector está entrando en un proceso de desaceleración. Así, al cierre del primer semestre de 2008, el área licenciada para vivienda diferente de vivienda de interés social pasó de 6.2 millones de metros cuadrados en el primer semestre de 2007 a 5.7 millones de metros cuadrados en el primer semestre de 2008, observándose una reducción del 9%.

Situación jurídica actual del impuesto de delineación urbana

Brevemente se presenta el estado actual de los elementos del tributo y sus problemas estructurales. En primer lugar, para el caso del impuesto de delineación urbana, el presupuesto estimado de obra, como base gravable, no es un buen referente del valor de la construcción. Este valor está, por lo general, sujeto a muchos cambios durante el transcurso de la construcción. En este sentido, al no existir seguridad sobre el valor que se está declarando, existe el riesgo de castigar o premiar a los contribuyentes como consecuencia de errores en las estimaciones.

La Secretaría Distrital de Planeación fijó en 2007 los precios mínimos por metro cuadrado que se deben tener en cuenta al momento de la liquidación del impuesto sobre un valor presupuestado; por otra parte, el sujeto pasivo definido actualmente es el propietario del predio, lo cual no incluye la totalidad de quienes pueden ser titulares de licencias de construcción, conforme a lo establecido en el Decreto 564 de 2006, limitando el universo real de los incididos con el impuesto.

La tarifa actual del impuesto, es del 2.6%, la cual se propone incrementar al 3%, esto es, al tope máximo autorizado en el art. 158 del Decreto Ley 1421 de 1993; sin embargo, en la práctica el porcentaje final del tributo no alcanzará el 3% como quiera que se introduce como mecanismo de recaudo, la figura del anticipo del impuesto, que se liquidará a la tarifa del 2.6% y se convertirá en definitiva al momento de configurarse el hecho generador del impuesto, siendo aplicable el porcentaje del 3% exclusivamente al valor de la base que surja como diferencia entre el valor del anticipo y el monto total del impuesto; en este orden de ideas, se incentiva la correcta y oportuna determinación del presupuesto de obra, base para la determinación del anticipo, que redundará en la determinación de un impuesto menor en la medida en que su cálculo se acerque al valor real de la obra o construcción.

En relación con las licencias urbanísticas, el Decreto Nacional 564 de 2006: "por el cual se reglamentan las disposiciones relativas a las licencias urbanísticas; al reconocimiento de edificaciones; a la función pública que desempeñan los curadores urbanos; a la legalización de asentamientos humanos constituidos por viviendas de interés social, y se expiden otras disposiciones", define en su artículo 1º, "licencias urbanísticas" e indica las clases en las cuales se divide:

"Artículo 1°. Licencia urbanística. Es la autorización previa, expedida por el curador urbano o la autoridad municipal o distrital competente, para adelantar obras de urbanización, parcelación, loteo o subdivisión de predios; de construcción, ampliación, adecuación, reforzamiento estructural, modificación, demolición de edificaciones, y para la intervención y ocupación del espacio público, en cumplimiento de las normas urbanísticas y de edificación adoptadas en el plan de ordenamiento territorial, en los instrumentos que lo desarrollen o complementen y en las leyes y demás disposiciones que expida el gobierno nacional…"

"Artículo 7°. Licencia de construcción y sus modalidades. Es la autorización previa para desarrollar edificaciones en uno o varios predios, de conformidad con lo previsto en el Plan de Ordenamiento Territorial, los instrumentos que lo desarrollen y complementen y demás normatividad que regule la materia. Son modalidades de la licencia de construcción las siguientes:

1. Obra nueva. Es la autorización para adelantar obras de edificación en terrenos no construidos.

2. Ampliación. Es la autorización para incrementar el área construida de una edificación existente, entendiéndose por área construida la parte edificada que corresponde a la suma de las superficies de los pisos, excluyendo azoteas y áreas sin cubrir o techar.

3. Adecuación. Es la autorización para cambiar el uso de una edificación o parte de ella, garantizando la permanencia del inmueble original. Cuando no se autoricen obras, solamente deberá cancelarse el (50%) del valor del cargo fijo "Cf" de la fórmula para la liquidación de expensas de que trata el artículo 109 del presente decreto, ante el curador urbano que adelante el trámite.

4. Modificación. Es la autorización para variar el diseño arquitectónico o estructural de una edificación existente, sin incrementar su área construida.

5. Restauración. Es la autorización para adelantar las obras tendientes a recuperar y adaptar una edificación declarada como bien de interés cultural o parte de ella, con el fin de mantener el uso original o permitir el desarrollo de otro uso garantizando en todo caso la conservación de los valores urbanos, arquitectónicos, estéticos e históricos establecidos en su declaratoria.

6. Reforzamiento Estructural. Es la autorización para intervenir o reforzar la estructura de uno o varios inmuebles, con el objeto de acondicionarlos a niveles adecuados de seguridad sismorresistente de acuerdo con los requisitos de la Ley 400 de 1997 o la norma que la adicione, modifique o sustituya y su reglamento.

7. Demolición. Es la autorización para derribar total o parcialmente una o varias edificaciones existentes en uno o varios predios y deberá concederse de manera simultánea con cualquiera otra modalidad de licencia de construcción, salvo cuando se trate de proyectos de renovación urbana, del cumplimiento de orden judicial o administrativa o de la ejecución de obras de infraestructura vial o de servicios públicos domiciliarios que se encuentren contemplados en el Plan de Ordenamiento Territorial o en los instrumentos que lo desarrollen y complementen.

8. Cerramiento. Es la autorización para encerrar de manera permanente un predio de propiedad privada.

Parágrafo 1°. La solicitud de licencia de construcción podrá incluir la petición para adelantar obras en una o varias de las modalidades descritas en este artículo.

Cuando en un solo acto administrativo se autorice la ejecución de obras en varias de las modalidades de la licencia de construcción sobre una misma área del inmueble, no habrá lugar a la liquidación de expensas en favor de los curadores urbanos de manera independiente para cada una de las modalidades contempladas en la respectiva licencia.

Parágrafo 2°. La licencia de construcción en la modalidad de obra nueva también podrá contemplar la autorización para construir edificaciones de carácter temporal destinadas exclusivamente a salas de ventas, las cuales deberán ser construidas dentro del paramento de construcción y no se computarán dentro de los índices de ocupación y/o construcción adoptados en el Plan de Ordenamiento Territorial o los instrumentos que lo desarrollen y complementen.

En todo caso, el constructor responsable queda obligado a demoler la construcción temporal antes de dos (2) años, contados a partir de la fecha de ejecutoria de la licencia. Si vencido este plazo no se hubiere demolido la construcción temporal, la autoridad competente para ejercer el control urbano procederá a ordenar la demolición de dichas obras con cargo al titular de la licencia, sin perjuicio de la imposición de las sanciones urbanísticas a que haya lugar.

Parágrafo 3°. Los titulares de licencias de parcelación y urbanización tendrán derecho a que se les expida la correspondiente licencia de construcción con base en las normas urbanísticas y reglamentaciones que sirvieron de base para la expedición de la licencia de parcelación o urbanización, siempre y cuando se presente alguna de las condiciones siguientes:

a) Que la solicitud de licencia de construcción se radique en legal y debida forma durante la vigencia de la licencia de parcelación o urbanización, o;

b) Que el titular de la licencia haya ejecutado la totalidad de las obras contempladas en la misma y entregado y dotado las cesiones correspondientes.…"

"Artículo 16. Titulares de las licencias de urbanización, parcelación, subdivisión y construcción. Podrán ser titulares de las licencias de urbanización, parcelación, subdivisión y construcción los titulares de derechos reales principales, los propietarios del derecho de dominio a título de fiducia y los fideicomitentes de las mismas fiducias, de los inmuebles objeto de la solicitud.

También podrán ser titulares las entidades previstas en el artículo 59 de la Ley 388 de 1997 o la norma que lo adicione, modifique o sustituya, cuando se les haya hecho entrega del predio o predios objeto de adquisición en los procesos de enajenación voluntaria y/o expropiación previstos en la Ley 388 de 1997.

Parágrafo. Los poseedores solo podrán ser titulares de las licencias de construcción (…)".

De otra parte, la declaración y pago del impuesto se realiza con anterioridad a la ejecución de las obras, situación que impide tener certeza conforme al valor real de la obra o construcción, por lo cual se requiere de un referente objetivo sobre el cual se establezca el impuesto.

Se propone entonces ajustar la estructura del tributo, en cuanto al hecho generador, sujeto pasivo, tarifa y exenciones aplicables.

Marco jurídico

El impuesto de delineación urbana es un gravamen de carácter municipal que se causa con la expedición de la licencia de construcción, ampliación, modificación, adecuación y, reparación de obras y urbanización de terrenos en el Distrito Capital. Este impuesto está autorizado por la Ley 97 de 1913, el Decreto Ley 1333 de 1986 y el Decreto Ley 1421 de 1993. En desarrollo de esta autorización se han expedido los Acuerdos 20 de 1940, donde se señala que el impuesto es requisito para obtener la expedición de la licencia de construcción, 21 de 1976, 2 de 1979 y el 28 de 1995.

Mediante la Resolución 1291 de 1993 se estableció la metodología para obtener el presupuesto de obra, base gravable del impuesto, y con la Resolución 574 de 2007, la Secretaría Distrital de Planeación, estableció los costos mínimos por metro cuadrado y por estrato.

Propuesta y Justificación

La propuesta de reforma busca ajustar la estructura del impuesto, para generar, como primer objetivo, claridad en materia sustancial al hecho generador del impuesto y ajustarlo a la realidad actual de los procesos de construcción de edificaciones, tal y como lo prevén los decretos reglamentarios que regulan las licencias urbanísticas.

Ajustar el momento de la presentación de la correspondiente declaración y liquidación privada del impuesto, al momento de terminación o ejecución de la obra, precisando que el cumplimiento de la obligación tributaria estará precedida de un pago inicial a título de anticipo del impuesto que acompañará a la solicitud de la licencia de construcción, el cual se calculará con base en el presupuesto estimado de obra; y una vez ejecutada y terminada la obra, el contribuyente, sujeto pasivo del impuesto, deberá presentar la declaración en la cual establecerá el valor real ejecutado de la obra y con base en ella, liquidará y pagará el impuesto.

El segundo objetivo se dirige a precisar y ajustar los sujetos pasivos del tributo incluyendo a quienes puedan ser titulares de derechos reales principales, los propietarios del derecho de dominio a título de fiducia y los fideicomitentes de las mismas fiducias, de los inmuebles objeto de la solicitud, o los que en el futuro hagan sus veces, tal y como los prevé el artículo 16 del Decreto 564 de 2006; lo anterior en aplicación del principio de solidaridad.

El tercer objetivo, es precisar que las exenciones vigentes en el impuesto de delineación urbana son las establecidas en el Acuerdo 16 de 1999 "por medio del cual se adoptan modificaciones en el Distrito Capital en materia de beneficios tributarios" y en el artículo 13 del Acuerdo 26 de 1998, que se refiere a los inmuebles afectados por actos terroristas o catástrofes naturales ocurridos en el Distrito Capital, en las condiciones que se establezcan en el Decreto Reglamentario respectivo, las referentes a las obras que se adelanten en los edificios declarados de conservación histórica, urbanística y/o arquitectónica, tendientes a su restauración o conservación, conforme a proyectos autorizados por la Secretaría Distrital de Planeación y finalmente, las obras que se adelanten en desarrollo de programas y soluciones de vivienda de interés social definida en el artículo 91 de la Ley 388 de 1997, siempre y cuando correspondan a los estratos 1, 2 y 3 exclusivamente.

Impacto económico de la propuesta

A continuación se presenta la estimación del recaudo esperado en la modificación al impuesto de delineación urbana, la cual tiene en cuenta dos modificaciones a las condiciones actuales del impuesto: a) acotamiento de la exención a las obras correspondientes a los programas y soluciones de vivienda de interés social VIS únicamente para aquellas ubicadas en los estratos 1, 2 y 3 de la ciudad y b) declaración del impuesto una vez se culmine la obra.

Recaudo esperado por la eliminación de la exención otorgada para obras correspondientes a los programas y soluciones de vivienda de interés social ubicadas en los estratos 4, 5 y 6.

Según las declaraciones del impuesto de delineación urbana correspondiente a la vivienda de interés social VIS, en el período 2004-2007 los estratos 1, 2 y 3 participaron con el 97,8% del presupuesto de obra exento del impuesto. Aunque la participación de los tres primeros estratos ha variado, en el período analizado siempre fue superior al 90%. La mayor participación correspondió a la vivienda exenta del estrato 2, y la menor a los estratos 5 y 6 (Cuadro 2).

Cuadro 2. Vivienda VIS. Distribución % presupuesto de obra según año gravable

Fuente: Declaraciones tributarias Dirección Distrital de Impuestos.

Cálculos: DEEF, SDH

Para calcular el ingreso potencial por la eliminación de la exención a la vivienda VIS con estratos 4, 5 y 6, se utilizó como base de referencia el costo de las exenciones por delineación urbana estimado por la Secretaría Distrital de Hacienda para el 2007 (Cuadro 3) y la proyección del recaudo del impuesto para el período 2008-2012 (Cuadro 4).

La exención de la VIS en relación con el recaudo vegetativo del 2007 fue de 18,3%. A partir de esta participación y teniendo en cuenta la proporción de la VIS que corresponde a estratos 4, 5 y 6, se estimó el recaudo potencial derivado de eliminar la exención a estos estratos. El recaudo potencial entre 2009 y 2012 asciende a $ 4.674 millones de 2008 (Cuadro 5).

Cuadro 3. Costo de la Exenciones en delineación urbana en 2007 (millones de pesos)

Cuadro 4. Recaudo estimado con eliminación de la exención de la vivienda VIS 4, 5 y 6 2008-2012 (millones de pesos corrientes)

Cuadro 5. Recaudo estimado con eliminación de la exención de la vivienda VIS 4, 5 y 6 2008-2012 (millones de pesos constantes de 2008)

Fuente: DEEF, SDH

Recaudo esperado por concepto de la modificación del momento de causación del tributo

La base de datos utilizada en la siguiente estimación corresponde a las licencias declaradas entre el 2004 y el 2007. Para estimar la variación del presupuesto de la obra cuando el impuesto de delineación urbana se causa en el momento de terminación de la obra y no al momento de expedir la licencia, se tomó como muestra una cohorte de 594 registros presentados en el 2004 y corregidos en años posteriores. La primera razón para haber escogido la cohorte de 2004 es que es necesario hacer un análisis intertemporal a partir del momento de la presentación inicial de la licencia, que permita comparar el presupuesto inicial de la obra con respecto a la corrección.

Se escogió esta cohorte de 2004 y no otra, en razón a que una posterior al 2004 podría tener el problema de subestimar la variación del presupuesto debido a que, por ejemplo, los registros correspondientes a licencias declaradas en 2006 difícilmente tendrían todas las correcciones. Un tercer aspecto para tomar este valor es que en el período 2004-2007 se presentaron 4.227 correcciones de las cuales tan sólo 1.028 tienen los datos que permiten comparar los presupuestos iniciales y corregidos; a su vez, de estas últimas el 58% fue declarado inicialmente en el 2004 que corresponde a 594 licencias. En síntesis, las declaraciones de licencias de la cohorte 2004 reúnen los requisitos de mayor completitud de la información para poder realizar el ejercicio.

A partir de la muestra, se encontró que el incremento del presupuesto de la obra es 0,65% cuando la declaración inicial se corrigió el mismo año, el 1,47% cuando se hace un año después, el 38,92% cuando se hace dos años después y el 4,48% el tercer año. Así pues, al hacer la estimación de la variación porcentual real del presupuesto inicial con respecto a la corrección se encontró un incremento superior al 45% real después de tres años.

En este sentido, si el impuesto de delineación urbana se causa al momento de terminación de la obra, y no cuando se expide la licencia, que es el momento de inicio de la obra, cabría esperarse un incremento similar al que se obtiene cuando se hacen las correcciones.

Esta modificación en la forma de causar el impuesto podría generar para el período 2009-2012 recursos por $58.8 mil millones adicionales tal como se presenta en el cuadro 6. El escenario supone que la economía presenta síntomas de desaceleración.

Cuadro 6. Recaudo por causación en el momento de terminación de la obra

Fuente: Cálculos Dirección de Estadísticas y Estudios Fiscales, SDH Impacto fiscal

La presente propuesta de ajuste contemplada en el impuesto de delineación urbana, en cuanto que limita la exención prevista para obras realizadas en proyectos de vivienda de interés social únicamente para las obras correspondientes a los estratos 1, 2 y 3 y la declaración del tributo al momento de la terminación de las obras, no generan gastos adicionales en el Distrito Capital. Por el contrario, estas iniciativas hacen parte de la Estrategia Financiera del Plan de Desarrollo "Bogotá Positiva: para vivir mejor", aprobada por el Acuerdo 308 de 2008 por el Honorable Concejo de Bogotá, y permiten el fortalecimiento de los ingresos tributarios al contemplarse una racionalización de los beneficios existentes e introducir mejoras en la optimización del tributo que reducen los costos de transacción para los contribuyentes.

Así, y conforme a lo dispuesto por la Ley 819 de 2003, esta racionalización y ajuste es compatible con el Marco Fiscal de Mediano Plazo. De entrar en vigencia el presente proyecto de Acuerdo el Distrito Capital obtendría un recaudo adicional estimado de $63.489 millones, a precios constantes de 2008, durante el período 2009-2012, de los cuales $4.674 corresponden a la eliminación de la exención para obras desarrolladas en proyectos de vivienda de interés social de estratos 4, 5 y 6.

TRATAMIENTO A LA INVERSIÓN EN EL SISTEMA DISTRITAL DE PARQUES

Marco general

En el año de 2002 el Concejo de la Ciudad aprobó mediante el Acuerdo 78, una exención en el impuesto de industria y comercio -ICA- cuyo plazo vence el 31 de diciembre de 2008. A diciembre de 2007, los recursos generados a través de esta exención han permitido la inversión en el mantenimiento y administración de 89 parques, así como la recuperación de 5 parques por un valor de $ 19.9 mil millones2, con lo cual se aporta al mejoramiento de la calidad de vida de los bogotanos, brindando espacios deportivos y de esparcimiento que apuntan al cumplimiento de los objetivos de un modelo de ciudad en la que todos podamos vivir mejor.

Con este esquema el Distrito ha ampliado la cobertura en la atención, administración y conservación de los parques distritales, que evoluciona constantemente y que está respaldado por el compromiso de la empresa privada que encuentra su estímulo tanto en los beneficios tributarios a que hay lugar en virtud de dicha alianza estratégica, como en el aprovechamiento de la infraestructura pública en cumplimiento de su función social.

Como se muestra a continuación, el esquema de sostenibilidad a través del mecanismo de exención tributaria del impuesto de industria, comercio, avisos y tableros, tiene un recorrido de 17 años de aportes al espacio público y a los parques del Sistema Distrital, beneficiando el desarrollo de los mismos y a la ciudadanía en general:

Tabla 2. Esquemas de Sostenibilidad de parques a través de la figura de Acuerdo de exención del impuesto de ICA.

Fuente: Subdirección Técnica de Parques--IDRD

Este es un esquema que a través de los diferentes acuerdos, ha permitido destinar algunos recursos emanados de la operación y actividad comercial, inicialmente de las Cajas de Compensación Familiar y posteriormente vinculando a las entidades sin ánimo de lucro, contribuyentes del Impuesto de impuesto de industria, comercio, avisos y tableros en el Distrito Capital, logrando ampliar la cobertura en la atención de los parques y escenarios del Sistema Distrital de Parques como se detalla en el siguiente cuadro:

Cuadro 7. Resumen inversión Acuerdo 78/02. Cifras en pesos

Fuente: Subdirección Técnica de Parques--IDRD

Del informe oficial de parques presentado por la Oficina de Planeación del IDRD, de febrero 28 de 2008, se menciona que: "considerando la cantidad y diversidad de espacios verdes con que cuenta la ciudad y la importancia de éstos dentro del Modelo Territorial Distrital, el Plan de Ordenamiento Territorial, determina dentro de los componentes y puntos claves para la conexión de las grandes áreas geográficas de la Capital, el conjunto de parques de orden regional, metropolitano, zonal, vecinal y de bolsillo, como la red más importante de espacios verdes -que permiten elevar y balancear la calidad ambiental, articular y dar soporte al ecosistema que naturalmente interrelaciona a los cerros orientales de la ciudad con el Río Bogotá, los dos ejes ambientales claves de la Capital, dentro del concepto de Estructura Ecológica Principal."

Para poder preservar los actuales parques y escenarios, es indispensable contar con recursos económicos que faciliten el mantenimiento del Sistema Distrital de parques.

Actualmente el IDRD cuenta con $48.442.937.982 para la vigencia 2008, destinados al mantenimiento del Sistema Distrital de Parques y escenarios, monto integrado de la siguiente manera:

$17.270.720,000 proveniente del 1% del total del ICA, percibido por el Distrito Capital en cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 8 del Acuerdo 78/02.

$5.810.442.000 recursos provenientes de otras trasferencias del Distrito.

$16.418.838.000 correspondiente a las trasferencias de la administración Distrital por el denominado Impuesto al Deporte.

$8.942.937.982 recursos contratados en cumplimiento al artículo 7 del Acuerdo 78/02.

Fuentes de financiación que no son suficientes dado el crecimiento constante y acelerado del Sistema Distrital de Parques; de acuerdo con la meta de inversión para la vigencia 2008 con estos recursos se estima atender en administración y mantenimiento un número de 1.580 parques de los 5.169 parques inventariados y de los 6 grandes escenarios que forman parte del Sistema Distrital de Parques, lo cual indica que la atención sólo llegará a un 31% de la totalidad de parques y escenarios.3

Coincidimos con la apreciación del Instituto Distrital para la Recreación y el Deporte (IDRD) en cuanto a que:

"…en el aprovechamiento del esparcimiento de los ciudadanos durante su tiempo libre se sienten las mayores diferencias sociales de la comunidad, por cuanto los ciudadanos con mejores oportunidades económicas, tienen mayores alternativas para la escogencia y disfrute de actividades en su tiempo libre, mientras los de menores recursos tienen como principal alternativa el disfrute del espacio público, en el que los parques ocupan un lugar primordial para el buen uso y aprovechamiento del tiempo libre, garantizar la accesibilidad en una Bogotá positiva, diversa y multicultural. Estas son razones de peso, por las cuales es indispensable mantener los parques y escenarios del Sistema Distrital de Parques en excelentes condiciones, demostrando respeto por el ser humano y como ya lo mencionamos, contribuyendo de manera importante a la construcción de una ciudad más incluyente y positiva".

Marco jurídico

El impuesto de industria y comercio creado por la Ley 14 de 1983 grava la realización de actividades industriales, comerciales y de servicios, fue compilado y actualizado para el Distrito Capital mediante el Decreto Distrital 352 de 2002, en consecuencia el Honorable Concejo de Bogotá en uso de las facultades otorgadas por el Decreto Ley 1421 de 1993 estableció una exención para los contribuyentes del impuesto que entren a ser parte del Sistema Distrital de Parques.

Es así que, con el propósito de disponer de mayores recursos de inversión, distintos a los contemplados en el presupuesto distrital, mediante el Acuerdo 078 de 2002 se concedió una exención para las personas jurídicas sin ánimo de lucro contribuyentes del impuesto de industria y comercio, avisos y tableros, que suscriban contratos con el Instituto Distrital para la Recreación y el Deporte. (IDRD), con el objeto de administrar, mantener e invertir en obras necesarias para el mejoramiento de los parques vinculados al Sistema Distrital de Parques, equivalente al impuesto de industria y comercio, avisos y tableros, causado en los seis (6) bimestres del año fiscal inmediatamente anterior y hasta el cien por ciento (100%) del impuesto causado en los seis (6) bimestres del año en el cual se hace uso de la exención; siempre y cuando destinaren para el cumplimiento del mencionado objeto, el equivalente a por lo menos el 80% de dicha exención.

Con lo anterior se ha obtenido un beneficio mutuo, pues de un lado se garantiza la sostenibilidad del Sistema Distrital de Parques y de otro se involucra al sector privado, estimulándolo con los beneficios fiscales que hacen parte del esquema tributario distrital.

Propuesta y justificación

Mediante el presente proyecto de Acuerdo se busca garantizar la continuidad y el fortalecimiento en la sostenibilidad del Sistema Distrital de Parques a través de la ampliación de la vigencia del beneficio de la exención en el impuesto de industria, comercio, avisos y tableros por cuatro años más, hasta el 31 de diciembre de 2012.

Se propone como regla general disminuir el beneficio tributario a un 10%, y establecer como porcentaje de inversión del beneficiario el 90%. No obstante, se establece un mecanismo de ajuste sujeto al PIB, consistente en un aumento al 30% del beneficio al obtenerse un PIB igual o mayor al 4.4 %.

Durante los últimos años la Administración se ha visto en la necesidad de plantear estrategias que permiten la consecución de recursos para el mantenimiento de parques, es así como en procura de garantizar la sostenibilidad del Sistema se implementó una alianza entre el Distrito Capital y la empresa privada que dio como resultado un sistema de gestión sostenible y benéfica para los dos partes, lo cual quedó plasmado en el Acuerdo 078 de 2002 que permitió disponer recursos de inversión diferentes a los incorporados en el presupuesto público, destinados al mantenimiento del sistema Distrital de parques, empleando los beneficios ofrecidos por la normativa Distrital vigente.

Con este esquema el Distrito ha ampliado la cobertura en la atención, administración y conservación de los parques distritales, que evoluciona constantemente y que está respaldado por el compromiso de la empresa privada que encuentra su estímulo tanto en los beneficios tributarios a que tiene lugar en virtud de dicha alianza estratégica, como en el aprovechamiento de la infraestructura pública en cumplimiento de su función social.

Mediante el presente proyecto de acuerdo se pretende introducir unas modificaciones a los términos y vigencia de la exención establecida en el Acuerdo 078 de 2002 para continuar con el fortalecimiento de las finanzas públicas ajustadas a la realidad económica actual, el cual será complementado con una veeduría de control social que velará por la efectiva ejecución de las actividades desarrolladas en virtud del programa de sostenibilidad del Sistema Distrital de Parques.

No obstante, en la medida en que se reporte un crecimiento real en el producto interno bruto, lo cual significa mejores condiciones económicas para el Distrito, el porcentaje de inversión será objeto de reducción, de tal suerte que cuando el PIB calculado entre el 30 de septiembre de la respectiva vigencia fiscal y el 1º de octubre del año inmediatamente anterior, sea igual o superior al 4.4%, se disminuirá el porcentaje de inversión al 70%, lo que representa un incremento de la exención al 30%.

Impacto económico de la propuesta

Desde la promulgación del Acuerdo 078 y hasta diciembre 31 de 2007, fecha de la última información consolidada suministrada por el IDRD, se han otorgado exenciones relacionadas con el impuesto de industria y comercio, en cumplimiento de este objetivo, del orden de los $24 mil millones de los cuales se han invertido en obras de mantenimiento y mejoramiento de los parques vinculados al Distrito más de $19 mil millones, equivalentes al 80% del monto total de la exención.

Esta propuesta que persigue incrementar en diez (10) puntos el porcentaje de la inversión para el Sistema Distrital de Parques y ampliar el término de la vigencia por cuatro años más, le representará al Distrito disponer de mayores recursos para la inversión que será directamente proporcional al resultado económico de las entidades que se benefician de esta exención.

De los objetivos planteados para lograr una mayor inversión en los parques del Distrito Capital, al incrementarse el porcentaje que se debe destinar para el cumplimiento del mencionado objeto, relacionado con el modelo de fortalecimiento de los recursos públicos y con estricto ceñimiento al principio de razonabilidad, mediante esta propuesta de modificación al Acuerdo 078 de 2002 se pretende ampliar la cobertura de atención a diferentes parques distritales así como garantizar la sostenibilidad del sistema, lo cual permite cumplir con uno de los objetivos del Plan de Desarrollo "Bogotá Positiva para vivir mejor" el cual atiende a un modelo de ciudad en donde se generen espacios culturales, deportivos y recreativos así como la preservación del patrimonio cultural, y ambiental.

Impacto fiscal de la propuesta

El mantener el esquema de cooperación público-privado de inversión en el Sistema Distrital de Parques, con un beneficio tributario para las personas jurídicas del 10%, y utilizando como referente el monto máximo de inversión previsto de $8.955 millones, se puede generar un costo fiscal estimado en $35 mil millones de pesos de 2008 por cuatro años 2009-2012. Este menor recaudo en el impuesto de industria y comercio se puede compensar por los mayores ingresos obtenidos con la reducción de los descuentos del 50% en el impuesto sobre vehículos automotores o con los recursos que puede generar el ajuste propuesto en el impuesto de delineación urbana.

La exención aquí prevista es compatible con el Marco Fiscal de Mediano Plazo, por lo cual no se generan impactos negativos en las finanzas del Distrito.

5. MECANISMO DE AJUSTE POR EQUIDAD TRIBUTARIA QUE GARANTIZA LA PROGRESIVIDAD DEL IMPUESTO PREDIAL Y FORTALECE LA HERRAMIENTA DE ACTUALIZACIÓN CATASTRAL

5.1. Consideraciones generales

Mediante el presente proyecto de Acuerdo se somete a consideración del Honorable Concejo de Bogotá la adopción de un mecanismo mediante el cual se de certeza al contribuyente sobre los incrementos en el impuesto predial provenientes de la actualización de la base catastral. De esta manera se busca que el pago del tributo tenga en cuenta la capacidad contributiva del ciudadano y se garantiza que la Administración Distrital cumplirá con su objetivo primordial de reconstruir la información jurídica, física y económica de los inmuebles de la ciudad, sin que se deriven de esta gestión impactos fiscales que superen la capacidad de pago de los contribuyentes.

En tal sentido, en cumplimiento de los principios de certeza, equidad y progresividad tributaria consagrados en los artículos 338 y 363 de la Carta Política, esta iniciativa propone que cada ciudadano tenga la seguridad sobre cuáles son los incrementos que debe esperar en el pago de su impuesto predial. Igualmente, se busca que estos aumentos impositivos estén acordes con la capacidad de pago de los ciudadanos.

La propuesta busca que el pago del impuesto predial obedezca a variables fijas y estables garantizando con ello la seguridad jurídica al ciudadano de que sus tributos no dependerán de un ciclo irregular como es el proceso de actualización catastral. Adicionalmente, se garantiza que la carga impositiva crezca teniendo en cuenta los ingresos de los bogotanos.

Como sustento de esta propuesta, a continuación se expondrá la importancia del proceso de actualización catastral y se aclarará que su importancia trasciende el ámbito eminentemente fiscal. Adicionalmente, se hará una breve reseña de la evolución del proceso de transformación urbana de la ciudad. Finalmente, se destacarán los aspectos fiscales de la propuesta, se mostrará el impacto de la actualización catastral en el recaudo del impuesto predial y se explicará en detalle el alcance de la misma, así como su impacto en las finanzas distritales.

5.2 La Actualización catastral: aspectos generales

La misión más importante de la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital (UAECD) es mantener un inventario actualizado que contenga la información detallada de todos y cada uno de los predios de la ciudad, de tal forma que este repositorio sea fuente de información geográfica y estadística para la planeación y el análisis de la construcción y la dinámica inmobiliaria en la ciudad. Mantener este inventario requiere la formulación de una serie de procesos tendientes a mantener un censo anual que refleje la situación predial de Bogotá. Para lograr esta tarea, la UAECD se ha valido de tres procesos fundamentales, reglamentados por el ente rector de la actividad catastral en el país, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi. Estos procesos son formación, actualización y conservación.

La formación catastral, realizada durante el periodo 1992–2001, corresponde al primer levantamiento masivo de información predial. Su objetivo era realizar el primer censo predial de Bogotá. De esta manera, registrar las principales características físicas de cada uno de los inmuebles, así como mantener un registro acerca de su información jurídica y económica.

Una vez este levantamiento culminó, el catastro se enfrentó al problema de mantener actualizada su base, al ritmo de la fuerte dinámica inmobiliaria en la ciudad. De esta forma, se hizo técnicamente indispensable llevar a cabo los procesos de actualización y conservación catastral.

La actualización catastral, que desarrolla la UAECD desde 1998, corresponde al proceso que permite mantener al día la información física, jurídica y económica4 de cada predio en el Distrito Capital. Este proceso se realiza en forma masiva permitiendo mantener un registro estandarizado y homogéneo de la información predial. Debido al gran tamaño de la ciudad se ha intentado mantener un proceso de actualización que cubra la totalidad de la base catastral en periodos de cuatro a cinco años.

Finalmente, la conservación catastral se destina a aquellos predios que requieren de actualizaciones particulares ya sea por interés de su propietario o porque la dinámica que el inmueble ha experimentado entre periodos de actualización hace necesario su registro en la base catastral.

Es importante resaltar que, por tratarse de un proceso masivo, la actualización catastral requiere de un fuerte componente de análisis y modelación estadística. Para su aplicación es indispensable considerar la reglamentación que soporta todo proceso de actualización catastral en el país. La normativa vigente (IGAC: Resolución 2555 de 1988) estipula que el avalúo catastral de un predio debe ser calculado, en todos los casos, como la suma de los valores del terreno y de la construcción obtenidos de manera independiente.

Esta norma también estipula la forma en que se construyen los valores del terreno. La metodología incluye la definición de Zonas Homogéneas Físicas (ZHF) y Zonas Geoeconómicas (ZG). Las primeras están conformadas por predios con iguales características físicas de uso, de acceso a vías y servicios públicos, topografía y norma de construcción. A su vez, las ZG son un subconjunto de las ZHF y representan los valores distintos del terreno.

Para definir los distintos valores del terreno dentro de una ZHF la metodología establece la selección de una muestra aleatoria de predios que son visitados y avaluados por un perito. Este conjunto de avalúos es aprobado por un comité conformado por supervisores y funcionarios, quienes previamente han debatido la propuesta técnica del avaluador. El resultado conforma el principal insumo para que la UAECD determine, a través de la estimación de promedios por zona, el valor del metro cuadrado de terreno dentro de una ZG.

Al mismo tiempo que se construyen la ZHF y ZG, la UAECD adelanta el proceso de reconocimiento predial, que permite recolectar de forma exhaustiva la información física y jurídica correspondiente a cada uno de los predios objeto de actualización. Así, mediante visitas de campo e inspección visual, se registran en la ficha predial las principales características de la construcción como materiales, estado de conservación, edad y acabados.

Tradicionalmente el valor de la construcción se ha determinado a partir del estudio de una segunda muestra aleatoria, seleccionada de tal forma que sea representativa de acuerdo con los distintos usos de la construcción. Los predios así escogidos son objeto de visita, avalúo y diligenciamiento de los distintos datos del reconocimiento predial, incluida la ficha predial.

Los datos obtenidos mediante la segunda muestra son la base para la determinación de los modelos econométricos. Éstos determinan el valor del metro cuadrado de la construcción a partir de las características físicas del predio, su edad, ubicación, etc. De esta forma, el proceso de actualización catastral contempla dos esquemas de valoración en las que se definen los precios del suelo y la construcción. Al final, la suma de tales valores conforma el avalúo catastral que se pone en vigencia cada año en el proceso masivo de actualización catastral.

De esta manera, el proceso de actualización catastral puede modificar el valor de un predio ya sea por el cambio en sus áreas de terreno (englobe o desenglobe) o de construcción (nuevos pisos o construcciones), por el efecto que un cambio en la norma del uso del suelo pueda generar y en general por la dinámica que experimenta el mercado inmobiliario durante los periodos entre dos actualizaciones.

5.3 Estado actual del censo catastral de la ciudad.

A pesar de la importancia que reviste para la ciudad contar con información actualizada sobre la distribución, usos, composición y conformación de la propiedad inmueble, actualmente no se cuenta con un censo completo que refleje estos datos. Contar con información completa contribuirá en la toma de decisiones en materia de políticas públicas y de priorización de la inversión social en la ciudad.

Es así como, pese a la alta dinámica urbana de la ciudad y al notorio auge del sector de la construcción, el último proceso de actualización masiva tuvo lugar en 2004, cuando se ajustó la información de más de 900 mil predios de la ciudad. Sin embargo, debido a los inconvenientes afrontados con posterioridad, más del 80% (1.760.000) de los predios en Bogotá no han sido actualizados desde la vigencia 2004. Así, para el presente año aproximadamente el 90% de los predios tendrán la información desactualizada. Al mismo tiempo, entre 2000 y 2006, 1.036.000 predios han sido actualizados tres o más veces y existen predios con 4 actualizaciones, lo que refleja un esquema inequitativo en los criterios de actualización. Lo anteriormente descrito se puede apreciar en este gráfico:

Gráfico 8. Predios actualizados según vigencia

Fuente: UAECD

Son las anteriores razones las que han motivado a la Administración Distrital a adelantar un proceso de actualización de la ciudad y así quedó plasmado en el Plan de Desarrollo "Bogotá Positiva: para vivir mejor". Si bien esto implica una fuente de recursos provenientes del incremento del valor de la base inmobiliaria, también es indiscutible la necesidad que, en materia de orientación de políticas públicas, reviste el hecho de contar con un catastro actualizado.

Por lo anterior es prioritario culminar con éxito este proceso. Sin embargo, es necesario reconocer que el cumplimiento de estos fines no puede desconocer principios elementales como el de equidad y certeza. De esta manera, para equilibrar la necesidad de actualizar la base catastral con un esquema en que el ciudadano tenga la plena seguridad sobre el monto máximo de incremento que debe esperar de acuerdo con su capacidad de pago, se propone la gradualidad en el aumento del impuesto predial como adelante se expondrá. Así, se reitera que la función catastral va mas allá de los efectos impositivos que se derivan del ejercicio de la misma.

5.4 Aspectos Fiscales

5.4.1 La importancia de la labor catastral en el impuesto predial más allá del efecto puramente tributario

Como se ha mencionado, la actualización catastral es un instrumento con el que cuenta una ciudad para proveerse de información territorial, temática, geográfica y económica sobre el conjunto de predios que la componen. Esta información sirve de base para la gestión tributaria, la facilitación de ejecución de la planeación urbana, los planes de desarrollo, las acciones urbanísticas, entre otros fines de la función pública, que deben desarrollarse sobre bases ciertas aforables y no estimadas.

En el caso particular de la gestión tributaria, la base catastral está estrechamente ligada con el impuesto predial unificado. Mantener por largos periodos una condición determinada de los predios consignada en la base tributaria, sin que se incorpore la evolución urbana, hace que las bases gravables se perpetúen. Los únicos reajustes monetarios que se realizan, cuando los predios no se actualizan, son por medio de índices ponderados como el índice de valoración inmobiliaria urbana y rural, IVIUR, situación que eleva el riesgo de consagrar la subvaloración o sobrevaloración en algunas zonas de la ciudad en virtud del desconocimiento de la dinámica urbana.

Precisamente la actualización catastral permite conocer con certeza la dinámica de la ciudad, pues se cuenta con información primaria sobre las trasformaciones en la condición jurídica, física, económica y espacial de cada uno de los predios que integran el territorio.

La labor catastral resulta vital para la gestión del impuesto predial porque garantiza:

a. Transparencia y seguridad jurídica en las actuaciones de la Administración, ya que se regirían sobre un conjunto de información objetiva y certera.

b. Certeza frente a la particularidad de cada contribuyente, de conformidad con la identificación y caracterización efectiva del inmueble y no de acuerdo a generalizaciones. El flujo continuo de información acerca del contribuyente y la condición de su predio permite depurar errores en la base de datos tributaria minimizando el riesgo de caer en imposiciones tributarias injustas.

c. Visualizar a través del tiempo, por la vía del impuesto, el impacto real que sobre los precios del suelo tienen las actuaciones urbanísticas de la Administración, como son los cambios en las normas de aprovechamiento del territorio, la inversión en infraestructura pública urbana.

d. Ética del impuesto, pues el conocimiento permanente de la transformación urbanística de la ciudad permitirá corregir imprecisiones en la aplicación del impuesto entorno a los datos de identificación del contribuyente, dirección de correspondencia, ubicación del predio y depreciación en el valor inmobiliario en algunas zonas que permanecen ocultos por efecto de la generalización de índices de precios.

e. Control del hecho generador del impuesto predial, en la medida en que la actualización catastral permitirá identificar a potenciales contribuyente del impuesto predial que se encuentran por fuera de la base de datos hacendaría, bien sea porque voluntariamente no declaran su existencia, o porque la planeación territorial no los previó y se desarrollaron de manera ilegal. Identificar e instar a aquellos no declarantes del impuesto a que lo hagan resulta apenas justo frente los contribuyentes que si declaran regularmente, pues estos últimos terminan subsidiando a quienes no tributan todos los servicios que la ciudad les provee.

f. Por último, una información catastral actualizada permite identificar los cambios de uso efectivo que surten los predios con el devenir urbano facilitando así el vínculo entre la gestión tributaría y la planificación del territorio.

5.4.2 Impacto tributario del proceso de actualización catastral con el Ajuste por Equidad Tributaria –AET-.

a) Consideraciones metodológicas

A partir de la base de datos de declaraciones sugeridas 2008 y los predios sujetos a actualización según la información de la UAECD, se realizaron las simulaciones para determinar el impacto sobre los diferentes destinos y estratos que fueron sujetos del proceso de actualización catastral en su primera etapa.

Del cruce de información se construyó una muestra de 656.740 chips5, número representativo frente a la base de predios con el nuevo avalúo catastral. Para el caso de los predios residenciales, el primer decil (el 10% de los predios con menor avalúo catastral actualizado) tiene en 2009 un avalúo catastral actualizado de $14 millones y un incremento, en relación con el avalúo catastral sugerido de 2008, de 4,7%. El decil más alto presentó un avalúo en 2008 de $276 millones con un incremento promedio del 12,5%; adicionalmente, en el decil más alto se presenta la mayor dispersión en el valor de predios y en conjunto este grupo, a pesar de tener el 10% del total de predios contribuye con el 40% del valor agregado catastral actualizado del 2009.

Para los predios no residenciales, el primer decil (el 10% de los predios con menor avalúo catastral actualizado) registra, en su avalúo catastral actualizado, un valor promedio de $2,1 millones y un incremento de 30,5% respecto a 2008. El decil más alto presentó un avalúo en 2008 de $493 millones con un incremento promedio del 34%. Adicionalmente, en el decil más alto se presenta la mayor dispersión en el valor de predios y en conjunto este grupo, con sólo el 10% del total de predios contribuye con el 71% del valor agregado catastral actualizado del 2009.

Cuadro 8. Distribución porcentual del número de predios residenciales objeto de actualización catastral (2008-2009)

Nota: cada decil corresponde a 43.412 predios y se realizó para el avalúo catastral 2009 (actualización catastral)

Fuente: DEEF, SDH con base en la base de datos de la UAECD y la DDI, SDH

Cuadro 9. Distribución porcentual del número de predios residenciales objeto de actualización catastral 2009

Nota: cada decil corresponde a 43.412 predios y se realizó para el avalúo catastral 2009 (actualización catastral)

Fuente: DEEF, SDH con base en la base de datos de la UAECD y la DDI, SDH

Cuadro 10. Distribución porcentual del número de predios no residenciales objeto de actualización catastral (2008-2009)

Nota: cada decil corresponde a 22.262 predios y se realizó para el avalúo catastral 2009 (actualización catastral)

Fuente: DEEF, SDH con base en la base de datos de la UAECD y la DDI, SDH

Cuadro 11. Distribución porcentual del número de predios no residenciales objeto de actualización catastral 2009

Nota: cada decil corresponde a 22.262 predios y se realizó para el avalúo catastral 2009 (actualización catastral)

Fuente: DEEF, SDH con base en la base de datos de la UAECD y la DDI, SDH

Para realizar la estimación del impacto se tuvo en cuenta que el contribuyente pagará en el año 2009 un incremento por ajuste de equidad tributaria tanto para predios residenciales como no residenciales. Para los predios urbanizables no urbanizados o urbanizados no edificados no se aplica el efecto tope de acuerdo con lo establecido en el Decreto Ley 1421 de 19936.

Gráficamente el beneficio para el contribuyente puede representarse como el área oscura del gráfico que se muestra a continuación. Cada una de las líneas para predios residenciales y no residenciales representa el ajuste por equidad tributaria en el impuesto, el cual es menor para los predios residenciales que para los predios no residenciales.

Gráfico 9. Ajuste por Equidad Tributaria –AET-

Fuente: DEEF, SDH con base en UAECD.

Adicionalmente, las estimaciones del impacto tienen en cuenta el siguiente escenario de IVIUR: para los años 2010, 2011 y 2012 la base gravable de los predios aumenta con el IVIUR pleno de 4,4% (2010), 4,6% (2011) y 4,6% (2012). Se simuló el recaudo predio a predio según su base gravable, tarifa nominal y ajuste de tarifa (Acuerdo 105 de 2003). El valor de ajuste de la tarifa se incrementó anualmente según la meta de inflación esperada para 2009 (4,5%), 2010 (3,5%), 2011 (3%) y 2012 (3%).

b) Impacto por deciles residenciales y no residenciales

En los predios residenciales los mayores incrementos promedio del impuesto para el primer año (2009) de actualización catastral será en los deciles más altos. En el decil 10 (mayor avalúo catastral actualizado) el aumento promedio será de 10,4% para el año 2009 mientras que para el decil uno (menor avalúo catastral actualizado) el aumento del impuesto será del 0.9%. La mediana con una desviación estándar muestra que el decil más alto verá incrementado su impuesto en 20,8% mientras que el decil más bajo caerá en 0.6%. (Cuadro 12).

Cuadro 12. Ajuste por equidad tributaria en predios residenciales

Nota: cada decil corresponde a 43.412 predios y se realizó para el avalúo catastral 2009 (actualización catastral)

Fuente: DEEF, SDH con base declaraciones y UAEDC.

En los predios no residenciales los mayores incrementos promedio del impuesto para el primer año que se pagará con la actualización catastral también será en los deciles más altos. En el decil 10 el aumento promedio será de 14,9% para el año 2009 mientras que para el decil uno el impuesto disminuirá en 0,8%. La mediana con una desviación estándar muestra que el decil más alto verá incrementado su impuesto en 17,2% mientras que el decil más bajo caerá en 15,3% (Cuadro 13).

Cuadro 13. Ajuste por equidad tributaria en predios no residenciales

Nota: cada decil corresponde a 22.262 predios y se realizó para el avalúo catastral 2009 (actualización catastral)

Fuente: DEEF, SDH con base declaraciones y UAEDC.

5.5. Legalidad y constitucionalidad

La presente iniciativa se realiza teniendo en cuenta que el impuesto predial constituye una renta propia o endógena del Distrito Capital, razón por la cual el Concejo de la ciudad tiene la facultad de configurar el tributo de acuerdo con lo previsto en la Carta Política y el ordenamiento jurídico vigente.

En particular se atiende lo dispuesto en el artículo 95 (num. 9) de la Constitución en el cual se establece claramente que es deber de los ciudadanos contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de conceptos de justicia y equidad, principio reiterado en el artículo 363 de la Carta cuando afirma que "el sistema tributario se funda en los principios de equidad, eficiencia y progresividad".

Es por lo anterior que en la configuración o desarrollo de tributos es aceptable la adopción de mecanismos que busquen acotar estos principios y garanticen que los impuestos se impongan con respeto al principio de justicia y reflejando la capacidad de pago del contribuyente. Este tipo de herramientas han sido denominadas por la doctrina y la jurisprudencia tributaria como "minoraciones" y se ha dejado claro que no se trata de beneficios fiscales o exenciones, sino que obedecen a configuraciones del tributo que buscan garantizar el cumplimiento de los postulados constitucionales de justicia y equidad.

Sobre el particular ha sido enfática la Corte Constitucional al manifestar que no todas las disposiciones que consagran disminuciones de la carga tributaria constituyen beneficios tributarios pues no todas ellas tienen el propósito de estimular, incentivar o preferenciar determinados sujetos o actividades, sino que simplemente pretenden no perjudicar o hacer efectivos los principios de justicia, equidad y progresividad (Sentencia C-540 de 2005).

Señala la alta Corporación que "para que una determinada disposición se pueda considerar como un beneficio tributario, debe tener esencialmente el propósito de colocar al sujeto o actividad destinataria de la misma, en una situación preferencial o de privilegio, con fines esencialmente extrafiscales"7, criterio que acoge la distinción establecida por la doctrina tributaria entre beneficios tributarios y las minoraciones estructurales8 y es claro que estas últimas si bien reducen o limitan el impuesto representan simplemente un reconocimiento de los principios de tributación. Sin las minoraciones el sistema tributario o un determinado impuesto, no podría ser calificado a primera vista como justo, equitativo y progresivo.

Estas figuras legales pretenden reconocer y hacer efectivos los más elementales principios de la tributación y constituyen un mecanismo de no hacer de un tributo "una herramienta de castigo o un elemento de injusticia".

Las minoraciones estructurales, a pesar de suponer un tratamiento diferente de los sujetos gravados, se caracterizan porque no tienen como propósito principal incentivar o crear preferencias sino coadyuvar a la definición y delimitación del tributo y a la aplicación práctica de los principios de tributación. Su finalidad no es incentivar, estimular o preferir determinados sujetos o actividades sino simplemente "no perjudicar", es decir, realizar los principios de justicia, equidad, progresividad y capacidad económica. Por eso operan al interior del tributo y contribuyen a la exacta definición y cuantificación del supuesto de hecho, de la base gravable y del monto de la tarifa tributaria, por lo tanto afectan a la riqueza o al sujeto gravado con base en consideraciones que obedecen fundamentalmente a su aptitud para contribuir a sufragar los gastos públicos9.

En conclusión, el presente proyecto de acuerdo en desarrollo del poder tributario derivado que poseen las entidades territoriales del orden distrital, propone la adopción de una minoración tributaria, posibilidad cobijada por el ordenamiento jurídico que ha sido avalada por la Corte Constitucional.

5.6. Impacto Fiscal

Según lo establecido en el articulo 7º de la Ley 819 de 2003, los beneficios tributarios que se creen en Acuerdo deben hacerse explícitos y compatibles con el Marco Fiscal de Mediano Plazo. En este sentido, es importante mencionar que el presente proyecto de acuerdo no propone disminuir el ingreso tributario del Distrito Capital sino disminuir el nivel de aumento del impuesto predial para los predios en los que se realice la actualización catastral. De esta manera, se estima que una vez se incluya la minoración por actualización catastral, el incremento total en impuesto predial por el proceso de actualización será positivo y con claros beneficios para los contribuyentes del Distrito Capital.

5.7. La propuesta de modificación mediante el ajuste por equidad tributaria

El Decreto Ley 1421 de 1993, en su artículo 155, numeral segundo, estableció que el contribuyente liquidará el impuesto con base en el auto avalúo y las tarifas vigentes (Acuerdo 105 de 2003), en el formulario que para el efecto adopte la administración tributaria distrital. Si el impuesto resultante fuere superior al doble del monto establecido el año anterior por el mismo concepto, únicamente se liquidará como incremento del tributo una suma igual al ciento por ciento (100%) del predial del año anterior. La limitación aquí prevista no se aplicará cuando existan mutaciones en el inmueble ni cuando se trate de terrenos urbanizables no urbanizados o urbanizados no edificados.

En este sentido, por ejemplo, si un contribuyente de estrato 3 con un predio de avalúo catastral de $5 millones el año anterior y una tarifa de 4 por mil, tiene un impuesto a cargo de $20 mil. Adicionalmente, si hipotéticamente su nuevo avalúo catastral queda en $15 millones, con la misma tarifa del 4 por mil, su nuevo impuesto a cargo es $40 mil (100% de aumento en relación con el año anterior) a pesar que el impuesto pleno habría sido de $60 mil.

Cuadro 14. Liquidación del impuesto. Ejemplo 1

Estrato 3

Vigencia anterior

Vigencia actual

Avalúo catastral predio

5,000,000

15,000,000

Tarifa 4 por mil

0.4%

0.4%

Impuesto

20,000

40,000

Aumento del impuesto

100%

Fuente: DEEF, SDH

Ahora bien, lo anterior implicaría un aumento hipotético del 100%, razón por la cual se propone que, sin perjuicio de este tope y en cumplimiento de los postulados de equidad, solidaridad y progresividad del impuesto, se implemente un esquema de ajuste al valor del impuesto determinado, de un año a otro. Así, se garantiza que el contribuyente tenga plena certeza sobre los incrementos en su carga impositiva y que los aumentos en el avalúo no se traducirán para ellos en un desequilibrio económico, al tiempo que se verifica un fortalecimiento racional de los ingresos tributarios derivados de la actualización catastral.

Razones de equidad imponen que la dinámica y los altos índices de desarrollo urbano experimentados por la ciudad en estos últimos años se reflejen en el avalúo catastral de los inmuebles. Sin embargo, es el mismo principio de equidad el que obliga a reconocer que las cargas derivadas de este necesario proceso de actualización deben ser previsibles y no deben deteriorar la capacidad de pago del contribuyente, hipótesis que sucede cuando los crecimientos impositivos no incorporan el crecimiento porcentual del ingreso en comparación con el incremento de las bases impositivas.

De conformidad con la Constitución Política, el sistema tributario debe fundarse sobre los principios de certeza, equidad, eficiencia y progresividad. Por lo anterior debe existir un pleno equilibrio entre el nivel de los tributos y los efectos directos tanto en cabeza de los sujetos pasivos como de la propia administración. De esta manera, la administración y gestión de los tributos al formar parte del sistema tributario también deben cumplir con este postulado.

5.8. La fórmula del mecanismo de ajuste por equidad tributaria

El presente proyecto de acuerdo propone un ajuste al impuesto en un claro reconocimiento de los principios contemplados en la Carta Política, antes citados. Esta figura estará dirigida a contribuyentes cuyos predios sean objeto de actualización catastral que declaren y paguen de manera oportuna y tengan un crecimiento del impuesto superior al diez por ciento (10%) en relación con el año inmediatamente anterior, tratándose de predios residenciales, y del veinticinco por ciento (25%) tratándose de predios no residenciales. El mecanismo de ajuste operará así:

a) En predios residenciales

Si la variación resultante de comparar el impuesto de la vigencia del predio con actualización catastral (vigencia actual) con la vigencia inmediatamente anterior es menor o igual al 10%, no operará ajuste alguno.

Si la variación resultante de comparar el impuesto de la vigencia del predio con actualización catastral (vigencia actual) con el correspondiente a la vigencia inmediatamente anterior es mayor al 10%, operará el ajuste, determinado por las siguientes fórmulas de cálculo:

Tabla 3. Criterios para aplicación del ajuste en predios residenciales

Nota: ln(Valor_catastral vigencia anterior) corresponde al logaritmo natural del avalúo catastral de la vigencia inmediatamente anterior.

La fórmula garantiza progresividad porque a mayor capacidad contributiva mayor impuesto10. Esta fórmula también garantiza que el ajuste en el valor a pagar por parte de los contribuyentes se genere de manera progresiva. También cumple la propiedad de ser continua, es decir, que evita los comportamientos oportunistas de pasarse de un rango a otro en un esquema de escalas.

b) En predios no residenciales

Si la variación resultante de comparar el impuesto del predio con actualización catastral (vigencia actual) y la vigencia inmediatamente anterior es menor o igual al 25%, el impuesto corresponde al del predio con actualización catastral.

Si la variación resultante de comparar el impuesto del predio con actualización catastral (vigencia actual) y la vigencia inmediatamente anterior es mayor al 25%, se aplica al impuesto un ajuste determinado por las siguientes fórmulas de cálculo:

Tabla 4. Criterios para aplicación del ajuste en predios no residenciales

Nota: ln(Avalúo catastral vigencia anterior) corresponde al logaritmo natural del avalúo catastral de la vigencia inmediatamente anterior.

El esquema propuesto busca racionalizar el efecto fiscal del proceso de actualización catastral de tal manera que se ajuste el incremento beneficiando en mayor proporción a los predios de menor valor. Es decir, la capacidad contributiva de los ciudadanos debe beneficiarse de las decisiones de índole administrativa que pretenden mejorar la calidad de vida y las condiciones de equidad en la ciudad. Tal como lo expresa la Corte Constitucional, la tributación tiene que reparar en las diferencias de renta y riqueza existente en la sociedad, de modo que el deber fiscal, expresión de la solidaridad social, tome en cuenta la capacidad contributiva de los ciudadanos y, conforme a ella, determine la carga fiscal.

Con el nuevo esquema propuesto (ejemplo 2), en comparación con el ejemplo 1, el impuesto aumentará máximo 10% teniendo en cuenta que el avalúo catastral del año anterior no supera los $30 millones. En este sentido, el impuesto calculado es $22 mil y no $40 mil, con un beneficio neto para el contribuyente de $18 mil.

Cuadro 15. Liquidación del impuesto. Ejemplo 2

Estrato 3

Vigencia anterior

Vigencia actual

Esquema con Ajuste por Equidad Tributaria

Avalúo catastral predio

$5,000,000

$15,000,000

$15,000,000

Tarifa 4 por mil

0.4%

0.4%

0.4%

Impuesto

$20,000

$40,000

$40,000

Ajuste

$18,000

Impuesto con ajuste

$22,000

Aumento del impuesto

100%

10%

Fuente: DEEF, SDH

En el ejemplo 3 se puede ver un predio cuyo avalúo catastral aumenta 103%. Con el límite actual el impuesto sube exactamente en 100%. Sin embargo, teniendo en cuenta el nuevo esquema de Ajuste por Equidad Tributaria –AET-, el impuesto se incrementaría 17% con un beneficio para el contribuyente de $111 mil.

Cuadro 16. Liquidación del impuesto. Ejemplo 3

Estrato 3

Vigencia anterior

Vigencia actual

Esquema con Ajuste por Equidad Tributaria

Valor catastral predio

32,000,000

65,000,000

65,000,000

Tarifa 6 por mil

0.6%

0.6%

0.6%

Ajuste tarifa

58,000

61,000

61,000

Impuesto

134,000

268,000

268,000

Ajuste

 

120,000

Impuesto con ajuste

 

148,000

Aumento del impuesto

 

100%

10%

El ajuste de la tarifa se incrementó en la inflación proyectada

Fuente: DEEF, SDH

c) Ejemplos de liquidación del impuesto según el mecanismo de ajuste por equidad tributaria

Caso 1

En un predio residencial el impuesto del año 2008 (impuesto vigencia anterior) fue de $50.000 y en 2009, con su respectiva actualización catastral, fue de $53.000 (impuesto vigencia actual). Se procede a calcular el incremento del impuesto para determinar si el ajuste por equidad tributaria aplica o no.

Reemplazando en la fórmula anterior tenemos que:

Dado que 0.06 < 0.10, entonces no se aplica ajuste a este predio.

Caso 2

En un predio residencial el impuesto del año 2008 (impuesto vigencia anterior) fue de $50.000, su avalúo catastral en 2008 (avalúo catastral vigencia anterior) fue de $10.000.000 y en 2009, con su respectiva actualización catastral, su impuesto fue de $60.000 (impuesto vigencia actual). Si se declara y paga oportunamente, se procede a calcular el incremento del impuesto para determinar si el ajuste por equidad tributaria aplica o no.

Reemplazando en la fórmula anterior tenemos que:

Dado que 0.2 > 0.10, entonces se aplica la tabla de criterios para predios residenciales.

Teniendo en cuenta que el avalúo catastral del predio es menor a 30 millones, entonces se aplica la fórmula de AJUSTE siguiente:

Reemplazando en la fórmula anterior tenemos que:

En consecuencia el descuento que debe realizarse al impuesto es de $5.000 y el impuesto que debe declararse es:

$60.000 – $5.000 = $55.000

Caso 3

En un predio residencial el impuesto del año 2008 (impuesto vigencia anterior) fue de $240.000, su avalúo catastral en 2008 (avalúo catastral vigencia anterior) fue de $40.000.000 y en 2009, con su respectiva actualización catastral, su impuesto fue de $350.000 (impuesto vigencia actual). Si se declara y paga oportunamente, se procede a calcular el incremento del impuesto para determinar si el ajuste por equidad tributaria aplica o no.

Reemplazando en la fórmula anterior tenemos que:

Teniendo en cuenta que el avalúo catastral del predio es mayor a 30 millones, entonces se aplica el CRITERIO DE AJUSTE 2:

Reemplazando en la fórmula anterior tenemos que:

Como 0.458 es mayor que 0.1228 se aplica el siguiente AJUSTE:

Entonces, el ajuste así calculado es de $80.000 (valor exacto $80.400 el cual debe aproximarse a miles de pesos) y el impuesto que debe declararse es:

$350.000 – $80.000 = $270.000

6. OTRAS DISPOSICIONES. NORMAS PARA LA PARTICIPACIÓN EN PLUSVALÍA

6.1. Consideraciones generales

Finalmente, la Administración considera conveniente precisar algunos aspectos previstos en la Ley 388 de 1997 no contemplados en el Acuerdo 118 de 2003 con el fin de introducir una mejora sustancial a esta contribución.

Marco Jurídico

La participación en la plusvalía es una obligación por la cual el propietario de un inmueble debe pagar un valor calculado sobre el mayor precio que adquiere el bien por acciones urbanísticas que realiza el Estado.

La Ley 388 de 1997 determinó que los concejos municipales y distritales deben establecer mediante acuerdos de carácter general las normas para la aplicación de la participación en plusvalía en sus respectivos territorios. En este sentido en el Distrito Capital se aprobó el Acuerdo 118 de 2003, reglamentado por el Decreto Distrital 084 de 2004.

Propuesta y justificación

La participación en plusvalía es un instrumento urbanístico que permite regular el valor sobre los precios del suelo, haciendo que los propietarios de los inmuebles no obtengan el incremento de su patrimonio de manera excesiva sin hacer ningún esfuerzo, y que no se traduzca en la disminución del ahorro de los ciudadanos y la transferencia de los esfuerzos de la ciudad mediante la inversión pública en manos de particulares.

Así, dentro de la Ley 388 de 1997 se definió que la exigibilidad y cobro de la participación en la plusvalía se causa en el momento de la solicitud de la licencia de urbanismo o construcción, por los cambios efectivos de uso del inmueble y por los actos que impliquen transferencia de dominio sobre los mismos.

En este sentido, la contribución por plusvalía está regulada en el contexto de la Ley 388 de 1997, pero los concejos municipales pueden definir su aplicación acogiendo el texto completo o parcial de la ley.

El Acuerdo 118 de 2003 establece que la declaración y pago de la participación en plusvalía será exigible en el momento de la expedición de la licencia de urbanismo o construcción que autoriza a destinar el inmueble a un uso más rentable o una mayor área edificada pero no contempló lo dicho en la Ley 388 de 1997 en cuanto a la transferencia de dominio.

Por este hecho, se presenta a consideración del Concejo de Bogotá la ampliación de los momentos de la exigibilidad de la participación incluyendo la transferencia de dominio.

Se contempla que en los casos de ventas de inmuebles el vendedor que ha recibido el beneficio por la acción urbanística, incrementa el valor comercial de su inmueble y lo recarga sobre el comprador, quedándose el primero con el valor total de la plusvalía sin participar a la ciudad del valor que le corresponde por concepto de esta contribución.

En el ejercicio de planeación del desarrollo urbano, la Administración Distrital a través de sus disposiciones regulatorias, otorga un mayor valor a la propiedad. En la actualidad el Distrito no recibe participación en plusvalía en los casos de transferencia de dominio.

De acuerdo con lo anterior, se propone hacer un cambio en el contenido del Acuerdo Distrital 118 de 2003, adicionando a la exigibilidad, el hecho de la transferencia del dominio de los inmuebles objeto de la participación, en concordancia con lo establecido por la Ley 388 de 1997.

Se implementa como mecanismo de recaudo de la participación el pago directo por parte del contribuyente con base en la liquidación entregada por la administración, eliminando la carga de autodeterminación del contribuyente e imprimiendo mayor control por parte de la administración y menores costos amén del control efectivo del pago que se surte al tener que acreditarse éste ante la autoridad competente para el trámite de la licencia, o el notario en el evento de venta del inmueble.

Impacto Económico de la propuesta

Incorporando este momento de exigibilidad el Distrito puede recibir recursos para ser destinados al desarrollo urbanístico de la ciudad, en especial para la adquisición de suelos e inversión en vivienda de interés social. En una primera proyección, con base en los predios localizados en las zonas generadoras de plusvalía, se estimó que por incorporar la transferencia de dominio se podrían generar, de mantenerse las ventas históricas de predios que efectivamente se encuentran en estas zonas, un recaudo para el periodo 2009-2012 de $26 mil millones de pesos.

6.5 Impacto Fiscal

Conforme a lo dispuesto por la Ley 819 de 2003, los beneficios tributarios que se creen por Acuerdo deben hacerse explícitos y compatibles con el Marco Fiscal de Mediano Plazo. En este sentido, la propuesta de introducir otro momento de exigibilidad en la participación en plusvalía no genera gasto y por el contrario la Ciudad puede recibir recursos por más de $26 mil millones.

La presente propuesta desarrolla lo previsto en la Estrategia Financiera del Plan de Desarrollo "Bogotá Positiva: para vivir mejor", aprobada por el Acuerdo 308 de 2008 por el Concejo de Bogotá, y en particular con el fortalecimiento de los ingresos al contemplarse una optimización de la participación.

Este mayor ingreso es compatible con el Marco Fiscal de Mediano Plazo que se presentará al Concejo de Bogotá.

7. VIABILIDAD JURÍDICA DE LAS MODIFICACIONES

La presente propuesta modificatoria de normas tributarias de Bogotá D.C., se realiza de conformidad con el artículo 338 de la Constitución Política, los artículos 12, 13 y 38 y el Capítulo XI del Decreto Nacional 1421 de 1993, en consecuencia es jurídicamente viable su estudio y aprobación.

Con base en las anteriores consideraciones, la Administración Distrital respetuosamente solicita al Concejo Distrital debatir y aprobar esta iniciativa.

De los Honorables Concejales,

SAMUEL MORENO ROJAS

JUAN RICARDO ORTEGA LÓPEZ

Alcalde Mayor de Bogotá

Secretario Distrital de Hacienda

NOTAS DE PIE DE PÁGINA

1 Ya que desde 1998 las tarifas no han sufrido modificaciones.

2 Fuente IDRD

3 Fuente Informe Oficial de 28 febrero 2008, Oficina Planeacion IDRD

4 La información física se refiere a áreas, linderos y, en general, características de la construcción. Por su parte, la información jurídica incluye el nombre o razón social del propietario o poseedor y su NIT así como la matricula inmobiliaria. Finalmente la información económica incorpora el avalúo catastral.

5 Código Homologado de Identificación Predial, establecido por la Administración Tributaria para cada predio.

6 Según el artículo 155 del Decreto-Ley 1421, el incremento máximo del impuesto no se aplicará cuando existan mutaciones en el inmueble ni cuando se trate de terrenos urbanizables no urbanizados o urbanizados no edificados.

7 Sentencia C_989 de 2004 f. j. 4.

8 Maria Silvia Velarde Aramayo; Beneficios y minoraciones en Derecho Tributario, Madrid, Marcial Pons, 1997, p. 57 y 63.

9 Tomado de la sentencia C-540 de 2005.

10 La fórmula resulta de estimar el percentil 70 del incremento promedio anual según el avalúo catastral vigente antes del proceso de actualización. El percentil 70 de una serie de datos corresponde al valor, incremento al avalúo catastral en este caso, para el cual el 70% de la información registra valores menores o iguales a este.

PROYECTO DE ACUERDO No. __________ DE 2008

"Por medio del cual se adoptan medidas de racionalización tributaria en los impuestos de vehículos automotores, delineación urbana, predial unificado y plusvalía en el Distrito Capital y se dictan otras disposiciones"

EL CONCEJO DE BOGOTÁ, DISTRITO CAPITAL

En uso de sus atribuciones legales, en especial las que le confieren el artículo 73 y siguientes de la Ley 388 de 1997, artículo 101 de la Ley 812 de 2003 y el artículo 12, numerales 1 y 3 del Decreto Ley 1421 de 1993,

ACUERDA:

CAPÍTULO. I

MODIFICACIÓN AL IMPUESTO DE VEHÍCULOS AUTOMOTORES QUE ELIMINA EL DESCUENTO POR MATRÍCULA O TRASLADO DE CUENTA EN EL DISTRITO CAPITAL

Artículo 1. Eliminación del descuento por matrícula de vehículos automotores o traslado de cuenta en el Distrito Capital. Elimínese el beneficio tributario de que trata el artículo 5 del Acuerdo Distrital 9 de 1992, el cual fue ratificado por el artículo 20 del Acuerdo 26 de 1998, relativo al descuento por matrícula de vehículos o traslado de cuenta en el Distrito Capital del impuesto de vehículos automotores, sin perjuicio de mantener el beneficio obtenido en vigencia de las mencionadas normas.

Esta eliminación empezará a regir una vez que el Departamento de Cundinamarca derogue el descuento por matrícula de vehículos automotores o traslado de cuenta en su jurisdicción.

Parágrafo. La Administración Distrital deberá verificar la eliminación de los beneficios tributarios por parte del Departamento de Cundinamarca para ejecutarla, y deberá dar publicidad a la nueva situación de eliminación de los beneficios dispuestos en el presente artículo.

CAPÍTULO. II

MODIFICACIONES AL IMPUESTO DE DELINEACIÓN URBANA EN EL DISTRITO CAPITAL

Artículo 2. Hecho generador. El hecho generador del impuesto de delineación urbana lo constituye la ejecución de obras o construcciones a las cuales se les haya expedido y notificado licencia de construcción y sus modificaciones, en sus modalidades de obra nueva, ampliación, adecuación, modificación, restauración, reforzamiento estructural, demolición y cerramiento de nuevos edificios; en el Distrito Capital de Bogotá, previstas en el artículo 7 del Decreto Nacional 564 de 2006, o en el que haga sus veces.

Así mismo, constituye hecho generador el acto de reconocimiento de la existencia de edificaciones en el Distrito Capital de Bogotá, de que trata el artículo 57 del Decreto Nacional 1600 de 2005 modificado por el artículo 57 del Decreto Nacional 564 de 2006.

Artículo 3. Sujeto activo. El sujeto activo del impuesto de delineación urbana es el Distrito Capital de Bogotá, y en él radican las potestades tributarias de administración, control, fiscalización, liquidación, discusión, recaudo, devolución y cobro.

Artículo 4. Sujeto pasivo. Son sujetos pasivos del impuesto de delineación urbana quienes ostentan la calidad de titulares de las licencias de construcción, en los términos del artículo 16 del Decreto Nacional 564 de 2006 y las normas que lo modifiquen.

Artículo 5. Base gravable. La base gravable para la liquidación del impuesto de delineación urbana en el Distrito Capital es el monto total del presupuesto de obra o construcción.

Se entiende por "monto total del presupuesto de obra o construcción" el valor ejecutado de la obra, es decir, aquel que resulte al realizar la construcción, ampliación, modificación o adecuación de obras o construcciones, dentro del término de la vigencia de la licencia incluida su prórroga, en razón de todos los costos y gastos necesarios para poner en condiciones de venta o de ocupación el inmueble construido o mejorado o el avance de obra alcanzado dentro del término de la vigencia de la licencia o su prórroga, de acuerdo con el método que para el efecto determine la Secretaría Distrital de Planeación.

En el caso de reconocimiento de construcciones en el Distrito Capital, la base gravable será el resultado de multiplicar el valor de los metros construidos por el valor del metro cuadrado que fije la entidad distrital de planeación, para el respectivo período objeto del acto de reconocimiento.

Artículo 6. Tarifa. La tarifa del Impuesto de Delineación Urbana es del 3%, salvo el causado sobre el pago realizado a título de anticipo a que se refiere el artículo 7º del presente acuerdo, el cual se liquidará a la tarifa del 2.6%.

Artículo 7. Anticipo del impuesto. Al momento de la solicitud de la licencia respectiva los contribuyentes del impuesto de delineación urbana en el Distrito Capital de Bogotá, deberán efectuar un primer pago a título de anticipo equivalente al 100% del impuesto liquidado sobre el monto total del presupuesto de obra o construcción.

El recaudo del anticipo se realizará a través del mecanismo de retención en la fuente para lo cual el contribuyente será autoretenedor del impuesto. Para efectos del control de la retención en la fuente, será aplicable en lo pertinente las normas específicas adoptadas por el Distrito Capital y las generales del sistema de retención del impuesto sobre la renta y complementarios. Para este efecto, la Dirección Distrital de Impuestos prescribirá el formulario de declaración de retención.

Parágrafo 1. El cálculo del pago inicial del impuesto se determinará con base en los precios mínimos de costo por metro cuadrado y por estrato que fije la entidad distrital de Planeación para cada año.

Parágrafo 2. La Secretaría Distrital de Planeación deberá proferir dentro de los seis (6) meses siguientes a la fecha de entrada en vigencia del presente Acuerdo, la resolución que establezca el método y los precios mínimos de costo por metro cuadrado, estrato y modalidad de licencia para todos los productos inmobiliarios, que permitan el cálculo del pago inicial del impuesto y la forma y período como deberán actualizarse los valores.

Artículo 8. Declaración y pago del impuesto. Los contribuyentes del impuesto de delineación urbana en el Distrito Capital de Bogotá, deberán presentar y pagar la declaración del impuesto dentro del mes siguiente a la finalización de la obra o al último pago o abono en cuenta de los costos y gastos imputables a la misma o al vencimiento del término de la licencia incluida su prórroga, lo que ocurra primero, conforme a la base gravable establecida en el artículo 5 del presente Acuerdo, descontando el valor del anticipo liquidado.

Parágrafo 1º. La declaración y pago del impuesto de delineación urbana, se realizará en el formulario que para tal efecto prescriba la Dirección Distrital de Impuestos.

Parágrafo 2º. La declaración del impuesto de delineación urbana se tendrá por no presentada cuando no contenga la constancia de pago del total de los valores correspondientes a impuestos, sanciones e intereses por mora que se hubieren causado al momento de la presentación de la declaración, descontado el anticipo.

Artículo 9. Exenciones. Estarán exentas del pago del impuesto de delineación urbana hasta el año 2019, las siguientes obras:

a). En la modalidad de obra nueva, las obras correspondientes a los programas y soluciones de vivienda de interés social correspondientes a los estratos 1, 2 y 3.

b). Las obras que se realicen para reparar o reconstruir los inmuebles afectados por actos terroristas o catástrofes naturales ocurridos en el Distrito Capital, en las condiciones que para el efecto se establezcan en el decreto reglamentario.

c). Las obras de restauración y conservación en los bienes inmuebles de interés cultural.

Artículo 10. Sanción por mora. Cuando los contribuyentes no efectúen el pago dentro del término establecido para tal fin, se generarán a su cargo intereses moratorios liquidados diariamente a la tasa de mora que rija para efectos tributarios, sobre el monto exigible no consignado oportunamente, desde la fecha en que se debió efectuar el pago y hasta el día en que éste se realice.

Artículo 11. Exclusiones. Para todos los efectos legales continúan vigentes las exclusiones contenidas en el artículo 1 del Acuerdo Distrital 16 de 1999 y el artículo 26 del Acuerdo Distrital 65 de 2002.

CAPÍTULO. III

AJUSTE POR EQUIDAD TRIBUTARIA QUE GARANTIZA LA PROGRESIVIDAD DEL IMPUESTO PREDIAL Y FORTALECE LA HERRAMIENTA DE ACTUALIZACIÓN CATASTRAL

Artículo 12. Ajuste al impuesto predial unificado para predios producto de actualizaciones catastrales. Sin perjuicio del límite del impuesto contemplado en el numeral 2º del artículo 155 del Decreto Ley 1421 de 1993 y del ajuste ordenado en el artículo 2 del Acuerdo Distrital 105 del 29 de diciembre de 2003, establécese en el Distrito Capital de Bogotá, para los predios que han sido objeto del proceso masivo de actualización catastral, un ajuste al valor del impuesto predial unificado, el cual aplicará de manera progresiva, de acuerdo con la siguiente fórmula, siempre y cuando el incremento del impuesto con relación al año inmediatamente anterior, sea superior al 10% para el caso de los predios residenciales y al 25% para los predios no residenciales.

Nota: Ln (Valor _ catastral vigencia anterior) corresponde al logaritmo natural del valor catastral de la vigencia inmediatamente anterior.

El ajuste aquí contemplado sólo procede para las declaraciones que se presenten y paguen dentro del vencimiento del término para declarar. En ningún caso procederá el ajuste cuando existan mutaciones en el inmueble, ni cuando se trate de terrenos urbanizables no urbanizados o urbanizados no edificados.

CAPÍTULO. IV

MODIFICACIONES A LA PARTICIPACIÓN EN PLUSVALÍA

Artículo 13. Modifíquese el artículo 3º del Acuerdo Distrital 118 de 2003, el cual quedará así:

"Artículo 3. Hechos generadores. Constituyen hechos generadores de la participación en la plusvalía derivada de la acción urbanística de Bogotá, Distrito Capital, las autorizaciones específicas ya sea a destinar el inmueble a un uso más rentable, o bien, a incrementar el aprovechamiento del suelo permitiendo una mayor área edificada, de acuerdo con lo que se estatuya formalmente en el Plan de Ordenamiento Territorial o en los instrumentos que lo desarrollen, en los siguientes casos:

1. La incorporación de suelo rural a suelo de expansión urbana o la consideración de parte del suelo rural como suburbano.

2. El establecimiento o modificación del régimen o la zonificación de usos del suelo.

3. La autorización de un mayor aprovechamiento del suelo en edificación, bien sea elevando el índice de ocupación o el índice de construcción, o ambos a la vez.

Parágrafo 1º. En el plan de ordenamiento territorial o en los instrumentos que lo desarrollen se especificarán y delimitarán las zonas o subzonas beneficiarias de una o varias de las acciones urbanísticas contempladas en este artículo, las cuales serán tenidas en cuenta, sea en conjunto o cada una por separado, para determinar el efecto de la plusvalía o los derechos adicionales de construcción y desarrollo, cuando fuere del caso."

Artículo 14. Modifíquese el artículo 4º del Acuerdo Distrital 118 de 2003, el cual quedará así:

"Artículo 4º. Exigibilidad. El pago de la participación en plusvalía será exigible al momento en que ocurra uno de los siguientes eventos:

1. Expedición de la licencia de urbanismo o construcción que autoriza a destinar el inmueble a un uso más rentable o a incrementar el aprovechamiento del suelo permitiendo una mayor área edificada o en el momento en que sean expedidos a favor del propietario o poseedor certificados representativos de derechos de construcción con ocasión de la expedición de un Plan Parcial, en el cual se hayan adoptado los mecanismos de distribución equitativa de cargas y beneficios y se hayan asignado o autorizado de manera específica aprovechamientos urbanísticos a los propietarios partícipes del plan parcial.

2. En los actos que impliquen la transferencia del dominio sobre el inmueble objeto de plusvalía donde se configuren los hechos generadores 1 y 3 del artículo 74 de la Ley 388 de 1997.

PARÁGRAFO. El pago de la participación en plusvalía se acreditará ante la autoridad competente para la expedición de la licencia o ante el notario según corresponda, conforme a la liquidación que para el efecto expida la Dirección Distrital de Impuestos al contribuyente".

Artículo 15. Modifíquese el Artículo 5º del Acuerdo Distrital 118 de 2003, el cual quedará así:

"Artículo 5. Determinación del efecto plusvalía. El efecto de plusvalía, es decir, el incremento en el precio del suelo derivado de las acciones urbanísticas que dan origen a los hechos generadores, se calculará en la forma prevista en los artículos 76 a 78 de la Ley 388 de 1997 y en las normas que los reglamenten o modifiquen.

En todo caso, se tendrá en cuenta la incidencia o repercusión sobre el suelo del número de metros cuadrados adicionales que se autoriza a construir, o del uso más rentable, aplicando los métodos contemplados en el Decreto Nacional 1420 de 1998, y demás normas concordantes o que lo modifiquen, comparando los potenciales en edificabilidad que permite cada norma".

CAPÍTULO. V

OTRAS DISPOSICIONES

Artículo 16. Mecanismos de protección para contribuyentes del impuesto de industria y comercio y avisos y tableros. En los términos contenidos en el Acuerdo Distrital 124 del 9 de julio de 2004 extiéndase a partir de la vigencia del presente Acuerdo el beneficio de la exención a los contribuyentes pertenecientes al régimen común, personas naturales, que sean víctimas del secuestro o de la desaparición forzada.

Parágrafo. Para que opere el anterior beneficio se deberá cumplir en lo pertinente con las exigencias establecidas en el Decreto 051 del 4 de marzo de 2005.

Artículo 17. Tratamiento de inversión en parques. Para los fines establecidos en el Acuerdo Distrital 78 de 2002, a partir del 1º de enero de 2009, las personas jurídicas sin ánimo de lucro legalmente constituidas, contribuyentes del impuesto de industria y comercio, avisos y tableros, en el Distrito Capital, que suscriban contratos con el Instituto Distrital para la Recreación y el Deporte de Bogotá D.C. (IDRD) o la entidad oficial del Distrito Capital que haga sus veces, con el objeto de administrar, mantener e invertir en obras necesarias para el mejoramiento de los parques vinculados al Sistema Distrital de Parques, tendrán derecho a exención por el equivalente del impuesto de industria y comercio, avisos y tableros, causado en los seis (6) bimestres del año fiscal inmediatamente anterior y hasta el cien por ciento (100%) del impuesto causado en los seis (6) bimestres del año en el cual se hace uso de la exención, siempre y cuando destinen para el cumplimiento del mencionado objeto, el equivalente a por lo menos el 90% de dicha exención.

Esta exención será aplicable de pleno derecho por el contribuyente en su liquidación privada, desde la fecha de iniciación de los respectivos contratos y permanecerá vigente hasta el 31 de diciembre de 2012.

Parágrafo 1º. Se entenderá por impuesto causado en los seis (6) bimestres del año fiscal inmediatamente anterior, el que correspondería liquidar en dichos períodos por cada una de las actividades gravadas, efectuadas las deducciones de que trata el numeral 5 del artículo 154 del Decreto Ley 1421 de 1993, sin tener en cuenta la exención de que trata el presente Acuerdo y la causada durante la vigencia del Acuerdo Distrital 18 de 1996.

Parágrafo 2º. A efectos de la aplicación de la exención de que trata este artículo, no se tendrán en cuenta los ingresos que perciban los contratistas por la explotación, concesión y administración de los servicios de parque.

Parágrafo 3. Cuando el crecimiento del producto interno bruto PIB, conforme a la certificación expedida por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística, calculado entre el 30 de septiembre de la respectiva vigencia fiscal y el 1º de octubre del año inmediatamente anterior, sea igual o superior a 4.4% real, el porcentaje de la exención a invertir en el objeto mencionado en el presente artículo será del setenta (70%) para la siguiente vigencia fiscal.

Conforme a lo anterior, la Administración publicará mediante resolución, antes del 31 de diciembre de cada año, el porcentaje de exención a invertir en el año siguiente.

Lo dispuesto en el presente parágrafo aplicará a partir del segundo año de vigencia de la exención.

Parágrafo 4º. La cuantía máxima de exención destinada anualmente para la sostenibilidad del Sistema Distritales de Parques, será de ocho mil novecientos cincuenta y cinco millones cincuenta y cinco mil pesos ($8.955.055.000) (valor año base 2008), y se reajustará de acuerdo con la metodología legal vigente.

Artículo 18. Vigencia y derogatorias. El presente Acuerdo rige a partir del 1º de enero del año 2009, salvo el artículo 1 que empezará a regir de conformidad con las reglas en él dispuestas.

Este Acuerdo deroga las disposiciones que le sean contrarias, en especial el artículo 9º de Acuerdo Distrital 28 de 1995 y los artículos 71, 75, 76,77 y 78 del Decreto Distrital 352 de 2002.

Una vez entre en vigencia el artículo 1º del presente Acuerdo quedan derogados el artículo 5º del Acuerdo Distrital 9 de 1992 y el aparte "(…) Igualmente continuará vigente el descuento del 50% a cargo del año siguiente a aquel en que sea matriculado el vehículo o radicado el traslado de su cuenta por primera vez" del inciso 2º del artículo 20 del Acuerdo Distrital 26 de 1998.

Dado en Bogotá D.C. a los _______ días del mes de _________ de 2008.