RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

&&&&&

2.- El artículo impugnado fue declarado exequible por la Corte Suprema de Justicia pero es necesario un nuevo examen de constitucionalidad ya que, como se estableció en anteriores ocasiones, las decisiones de exequibilidad de la Corte Suprema de Justicia "antes de la vigencia de la Carta de 1991, no hacen tránsito a cosa juzgada material, toda vez que el examen realizado por esa Corporación no comprendió las disposiciones de la actual Constitución". En este caso, la situación es aún más clara por cuanto el principal cargo formulado por el actor se funda en la violación del artículo 355 de la Carta, el cual no tenía antecedente en la anterior Constitución.

3.- El pronunciamiento de la Corte Constitucional es además necesario, por cuanto la norma sigue produciendo efectos, por lo cual debe esta Corporación examinar si esta disposición de ha visto afectada por una inconstitucionalidad sobreviniente. En efecto, la misma acusada, expedida en 1989, establece un mandato y una facultad permanentes, pues ordena a las entidades del orden nacional ceder ciertos bienes fiscales en determinadas condiciones y faculta a las demás entidades públicas a efectuar la cesión en los mismos términos. Es pues posible que esa norma se adecuara a la Constitución derogada pero se tornara inexequible al entrar en vigencia la Carta de 1991, cuyo artículo 355 expresamente prohibe a los órganos de poder decretar auxilios o donaciones en favor de personas privadas. Así, según la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, la cesión regulada por el artículo 58 de la Ley 9 de 1989 "se hizo jurídicamente imposible una vez expedida la nueva Constitución", por lo cual "hoy día los municipios no pueden ceder a título gratuito inmuebles de su propiedad a personas naturales, para efectos de legalizar la situación de las tierras en zonas de invasión". Según esa Honorable Corporación, la disposición acusada "fue subrogada por el artículo 355 de la Constitución expedida el 7 de julio de 1991".

Por tales razones, procede entonces la Corte a pronunciarse de fondo sobre la conformidad o no de la disposición legal impugnada frente a la Constitución vigente.

4.- Según el actor, la norma acusada contraviene la prohibición constitucional de los auxilios por parte de las autoridades (C.P. Artículo 355), pues permite la transferencia a los particulares, sin contraprestación alguna, de bienes fiscales. Por el contrario, según el ciudadano interviniente y el Ministerio Público, la disposición acusada se ajusta a la Carta por cuanto ésta no prohibe las cesiones gratuitas, siempre y cuando ellas se realicen en cumplimiento de deberes constitucionales de las autoridades. Ahora bien, según su criterio, en este es claro que la transferencia gratuita de bienes fiscales, que habían sido ocupados por particulares para vivienda de interés social, busca hacer efectivo el derecho de toda persona a tener una vivienda digna (C.P. Artículo 51). Es pues, para ellos, un mecanismo razonable por medio del cual el Estado cumple sus obligaciones constitucionales y hace efectiva la función social de la propiedad, puesto que ésta última se predica también de la propiedad de las entidades públicas. En tales circunstancias, debe la Corte Constitucional comenzar por estudiar el alcance de la prohibición de auxilios y donaciones (C.P. Artículo 355) y su relación con el cumplimiento de las obligaciones sociales del Estado (C.P. Artículo 2), y en particular con la garantía del derecho de toda persona a tener una vivienda digna (C.P. Artículo 51).

5.- Esta Corporación ha tenido la oportunidad de determinar, en varias oportunidades, los alcances de la prohibición constitución no prohibe que el Estado transfiera a los particulares, sin contraprestación económica, recurso públicos, siempre y cuando tal transferencia tenga un sustento en principios y derechos constitucionales expresos. Esa es la única forma de armonizar la prohibición de los auxilios y donaciones (C.P. Artículo 355) con los deberes sociales de las autoridades colombianas, que derivan de la adopción de la fórmula política del Estado social de derecho (C.P. artículo 1) y de los fines que le son inherentes (C.P. Artículo 2), entre los cuales ocupa un lugar preponderante la búsqueda de un orden justo, en donde la igualdad sea real y efectiva (C.P. artículos 2 y 13).

No basta entonces con señalar que el Estado está efectuando una transparencia de un recurso estatal a un particular, sin contraprestación, para concluir que estamos en frente de un auxilio prohibido por el artículo 355 de la Carta. En efecto, si tal cesión gratuita cuenta con un fundamento constitucional expreso, no se trata de una donación prohibida por la Carta sino, por el contrario, del cumplimiento de deberes constitucionales atribuidos al Estado. Al respecto ha señalado esta Corporación:

"Según la jurisprudencia reiterada de la Corte Constitucional, la prohibición de decretar auxilios o donaciones a personas naturales o jurídicas de derecho privado, sólo tiene las excepciones que la misma Constitución establece o que se derivan de sus normas. Todo subsidio estatal a usuarios de un servicio público o beneficiarios de una inversión pública, necesariamente posee un componente de transferencia de recursos del Estado a un particular, que deja de tener una inmediata contraprestación, total o parcial, a cargo de éste. A la luz del artículo 355 de la C.P., puede afirmarse que los subsidios del Estado a los particulares, por regla general, se encuentran prohibidos. La excepción sólo es procedente si el subsidio, concedido por la Ley, se basa en una norma o principio constitucional, y resulta imperioso para realizar una finalidad esencial del Estado".

El Estado puede entonces transferir en forma gratuita el dominio de un bien estatal a un particular, siempre y cuando no se trate de una mera liberalidad del Estado sino del cumplimiento de deberes constitucionales expresos, entre los cuales está obviamente incluida la garantía de los derechos constitucionales. En efecto, la prohibición de los auxilios (C.P. Artículo 355) debe ser armonizada con el mandato del artículo 146 ordinal 4, según el cual las Cámaras no pueden decretar en favor de particulares erogaciones "que no esté destinadas a satisfacer créditos o derechos reconocidos con arreglo a ley preexistente". Puede entonces concluirse que no están prohibidas, porque no son actos de mera liberalidad sino de justicia distributiva, aquellas transferencias que se efectúen con el propósito de satisfacer derechos preexistentes, como sucede con los derechos que consagra la propia Constitución, siempre y cuando esa cesión sea imperiosa para la satisfacción de ese derecho constitucional.

6.- Entra entonces la Corte a determinar si la norma acusada cumple los requisitos anteriormente mencionados para exceptuar la prohibición del artículo 355 de la Constitución.

Así, el artículo 58 de la Ley 9 de 1989 ordena a las entidades públicas nacionales que cedan gratuitamente, mediante escritura pública en favor de los ocupantes, aquellos bienes inmuebles fiscales de su propiedad que hubieren sido invadidos ilegalmente para vivienda de interés social, siempre y cuando la ocupación fuera anterior a julio de 1988. El artículo autoriza también a las otras entidades públicas a efectuar la cesión en los mismos términos y condiciones.

Ahora bien, ¿qué se entiende por viviendas de interés social ? La misma Ley 9 de 1989 se encarga de definir tal concepto. Así, el artículo 44 señala que se trata de soluciones de vivienda de bajo valor, pues su precio de adquisición o adjudicación debe ser inferior o igual a 100 salarios mínimos legales mensuales, en ciudades de menos de 100.000 habitantes; o a 120 salarios mínimos legales mensuales, en ciudades de más de 100.000 pero menos de 500.000 habitantes; o, finalmente, a 135 salarios mínimos legales mensuales, en ciudades de más de 500.000 habitantes. Como vemos, las viviendas de interés social son aquellos destinadas a los sectores más pobres de la sociedad, los cuales deben recibir una especial protección de las autoridades, en un Estado social de derecho como el colombiano (C.P. Artículo 1, 2 y 13).

De otro lado, la disposición acusada hace parte del capítulo V de la Ley 9 de 1989, el cual regula distintas formas de legalización de los títulos para viviendas de interés social. La norma acusada es entonces uno de los mecanismos por medio de los cuales la ley de reforma urbana busca normalizar los asentamientos humanos informales de estos sectores pobres, para lo cual se permite que adquieran la propiedad de interés social, antes de determinada fecha. No es el único instrumento previsto por la normatividad, pues los demás artículos del capítulo V también establecen otros mecanismos, como la agilización de los trámites de otorgamiento y registro de escrituras públicas en relación con estas viviendas (Artículo 45), la graduación de las tarifas de los impuestos de registro (Artículo 49) o la consagración de ciertas formas de expropiación sin indemnización de los terrenos de los llamados en el lenguaje popular "urbanizadores piratas" (Artículo 53).

La Corte considera que la finalidad perseguida por estas normas es de gran importancia, no sólo porque se busca satisfacer el derecho a una vivienda digna de las personas de escasos recursos, que merecen una especial protección del Estado (C.P. Artículo 13) sino además, por cuanto hace parte de un programa de reforma urbana, cuya trascendencia ya había sido reconocido por la Corte Suprema de Justicia mientras ejerció en el en el país el control constitucional y ha sido reiterada por la Corte Constitucional. En efecto, la normalización de estas situaciones irregulares de ocupación ilegal de bienes fiscales permite racionalizar el uso del suelo urbano y mejorar los procesos de planificación de las ciudades. De esa manera, además, las autoridades evitan la continuación de situaciones irregulares que podrían generar graves conflictos sociales. Por ello, al examinar este artículo, la Corte Suprema llegó a una conclusión que la Corte Constitucional reitera. Según ese tribunal, esta norma cumple una importante función pues se encamina "a permitir que los asentimientos humanos subnormales en zonas urbanas, denominados por la ley ?ocupaciones ilegales para viviendas de interés social?, se incorporen, mediando la escritura pública que acredite titularidad y dominio, a los procesos de la planeación y el desarrollo local y nacional, y se beneficien del ordenamiento correspondiente", por cuanto tales asentamientos "generan graves conflictos de naturaleza social y administrativa y que entorpecen profunda y radicalmente el desarrollo local y nacional".

Por tal razón, la Corte concluye que, a pesar de establecer una transferencia gratuita de la propiedad de un bien fiscal, la norma acusada no viola el Artículo 355 de la Carta pues busca garantizar el derecho a una vivienda digna (C.P. Artículo 51) de las personas de escasos recursos, dentro de programas de reforma y planeación urbana, objetivos que cuentan con un fundamento constitucional expreso. En efecto, el artículo 51 de la Carta preceptúa:

"Todos los colombianos tienen derecho a vivienda diga. El Estado fijará las condiciones necesarias para hacer efectivo este derecho y promoverá planes de vivienda de interés social. Sistemas adecuados de financiación a largo plazo y formas asociativas de ejecución de estos programas de vivienda (subrayas no originales).

7.- El mecanismo establecido por el artículo acusado está además sustantivamente relacionado con la finalidad perseguida por la ley de reforma urbana. Así, por medio de la cesión gratuita a los ocupantes, el Estado cumple frente a ellos con su obligación constitucional de tomar las medidas necesarias para hacer efectivo el derecho de todo colombiano a una vivienda digna (C.P. Artículo 51).

Además, y como bien lo destaca el interviniente, la norma acusada evita la prolongación de situaciones de indefinición de la propiedad, que pueden ser no sólo manifiestamente inequitativas sino también generadoras de agudos conflictos sociales. Así, el artículo 407 ordinal 4 del Código de Procedimiento Civil señala que la declaración de pertenencia no procede respecto de los bienes de propiedad de las entidades de derecho público, lo cual significa que los bienes fiscales, no pueden ser adquiridos, conforme a la ley, por prescripción. En esas circunstancias, una persona puede ocupar, por necesidad un terreno fiscal para establecer su vivienda, pero no podrá nunca adquirirlo por prescripción, aun cuando lo poseyera por varias décadas. En tales circunstancias, no parece lógico que las autoridades tuvieran que expulsar a las personas que han ocupado ilegalmente esos bienes fiscales, por ser legalmente imprescriptibles, para luego concederles formas de financiación que les permitan acceder a una vivienda de interés social, a fin de cumplir su deber constitucional de facilitar a todos los colombianos una vivienda digna (C.P. Artículo 51). El mecanismo de cesión gratuita previsto por la norma acusada es entonces perfectamente razonable.

Nótese también que la disposición impugnada no estimula las ocupaciones ilegales sino que simplemente normaliza situaciones de hecho que se habían presentado con anterioridad a la expedición de la ley. En efecto, la ley de reforma urbana fue promulgada en 1989, y la transferencia sólo se hace respecto de bienes ocupados antes del 28 de julio de 1988 y a los ocupantes de los terrenos respectivos, lo cual implica que en el momento de la transferencia el bien se encuentra ocupado y lo estaba desde la fecha ya mencionada. De este modo, como bien lo señala el ciudadano interviniente, la persona que hoy pretendiera la transferencia de uno de estos bienes debería acreditar que lo ha ocupado desde 1988, esto es, por un espacio de caso ocho años.

Finalmente, la norma acusada establece garantías para que su aplicación no produzca efectos perjudiciales para otros bienes protegidos constitucionalmente. Así, el artículo se aplica exclusivamente a quienes hayan ocupado esos bienes para vivienda de interés social, con lo cual se evita el enriquecimiento de particulares que los hubieren ocupado para otro objeto. Además, la norma excluye la cesión de los bienes públicos, lo cual se adecúa a la Carta que consagra su imprescriptibilidad e inalienabilidad (C.P. Artículo 63). Igualmente se protegen los bienes destinados la salud y a la educación, y se evita que este programa de normalización de asentamientos informales se traduzca en la creación de nuevos riesgos sociales, pues el artículo señala que la cesión no "procederá cuando se trate de inmuebles ubicados en zonas insalubres o que presenten peligro para la población".

Por todo lo anterior, esta Corporación concluye que la norma impuganada no sólo no viola el artículo 355 de la Carta sino que, además, constituye uno de los mecanismos adecuados para que el Estado cumpla la obligación de hacer efectivo el derecho de todo colombiano a una vivienda digna (C.P. Artículo 51).

8.- A pesar de lo anterior, podría argumentarse que la norma acusada es inexequible por cuanto permite la erosión del patrimonio público, al autorizar la transferencia gratuita a los particulares de bienes de propiedad estatal, como son los bienes fiscales. Sin embargo, ello no es así, por cuanto, como ya señaló, esta disposición no sólo busca satisfacer derechos y mandatos constitucionales expresos y específicos (C.P. Artículo 51) sino que, además, no estimula la ocupación ilegal de bienes fiscales. La disposición simplemente pretende normalizar situaciones de hechos existentes.

La Corte destaca que la norma recae sobre bienes fiscales, esto es, sobre bines que son propiedad de entidades estatales pero que no son de uso público o afectados a un uso o servicio público. Son, en cierto sentido, bienes de propiedad privada de las entidades estatales, que los utilizan para cumplir uno determinados fines de interés general. En ese orden de ideas, si una entidad pública abandona un bien de su propiedad, de suerte que permite su ocupación por particulares, es legitimo concluir que esa entidad no está cumpliendo con la función social de la propiedad de la cual es titular. En efecto, como bien lo destaca el ciudadano interviniente, si la función social de la propiedad se aplica en general a la propiedad privada, con mayor razón se predica de los bienes fiscales, pues las autoridades están instituidas para servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, y derechos y deberes constitucionales (C.P. Artículo 2).

9.- Ahora bien, como ya lo ha señalado esta Corporación, "la función social no es un dato externo a la propiedad. Se integra, por el contrario, a su estructura. Las obligaciones, deberes y limitaciones de todo orden, derivados de la función social de la propiedad, se introducen e incorporan en su propio ámbito". Todo propietario, público o privado, tiene entonces, por el hecho de ser propietario, una cierta función social que realizar. Por ello, si no cumple cumple con los deberes ligados a esa función social, no tiene derecho a la tutela jurídica de su propiedad, por lo cual en tales casos la ley puede autorizar que tales bienes sean transferidos a otros titulares que puedan satisfacer en mejor forma la función social de esas propiedades. Y eso es precisamente lo que efectúa la norma bajo revisión, puesto que ordena la transferencia de esos bienes fiscales, que no han sido adecuadamente manejados por una entidad estatal, a personas que los han ocupado por la necesidad de vivienda que tienen que satisfacer. El Legislador ha considerado que esos bienes son socialmente más útiles, y cumplen entonces en mejor forma su función social, si se permite su transferencia a pobladores que ya los ocupan y los requieren para su habitación.

Esa evaluación del Legislador se adecúa a la Carta, pues es una ponderación adecuada entre principios constitucionales en tensión, como el deber que tienen las autoridades de proteger del patrimonio estatal, la función social de la propiedad y el derecho a una vivienda digna. En efecto, la norma es un desarrollo razonable de la función social de la propiedad de los bienes fiscales (C.P. Artículo 58) y, además se logra de esa manera contribuir no sólo a la satisfacción un derecho constitucional de gran importancia -el derecho a la vivienda digna (C.P. Artículo 51)- sino también a una mejor planificación del desarrollo urbano, gracias a la normalización de esos asentamientos urbanos informales. Finalmente, la legitimidad constitucional de esa regulación legal no significa que se esté desprotegiendo el patrimonio de las entidades públicas, pues los bienes sólo pueden ser cedidos para las viviendas de interés social, esto es, para la realización de un derecho constitucional de grupos sociales que merecen especial protección estatal (C.P. Artículo 13 y 51). Además, en caso de que algunas de esas ocupaciones ilegales hayan sido fruto de conductas dolosas o negligentes de ciertos funcionarios públicos, es obvio que tales funcionarios deberán ser sancionados por las autoridades correspondientes, según lo ordena la Carta (C.P. Artículo 6).

10.- La Corte concluye entonces que la norma impugnada es constitucional. Sin embargo, es necesario efectuar la siguiente precisión que condiciona el alcance de esta decisión de exequibilidad, pues en principio la norma se aplica a todas las entidades públicas, como los establecimientos públicos, las empresas comerciales e industriales de Estado y las sociedades de economía mixta. Ahora bien, en relación con estas últimas, es necesario distinguir aquellas sociedades de economía mixta que, por el grado de participación estatal, son asimilables a las empresas comerciales e industriales de Estado, de aquellas otras que no sean equiparables a las empresas estatales, por ser la participación estatal inferior. En efecto, en relación con las primeras, la Corte no encuentra ninguna objeción a que, por las razones largamente expuestas en esta sentencia, la ley ordene la cesión gratuita establecida por el artículo impugnando , por cuanto tales sociedades de economía mixta son asimiladas por el ordenamiento jurídico a una empresa estatal, por la importancia de la participación estatal. En cambio, la Corte considera que no sucede lo mismo con las sociedades mixtas en donde la participación estatal es menor, por cuanto en este evento el mandato de cesión gratuita estaría afectando la propiedad privada de particulares, que goza de protección constitucional, por lo cual estaríamos frente a una expropiación, que requiere de indemnización, a menos que el Legislador hubiese determinado, con el voto favorable de la mayoría de los miembros de las Cámaras, que por razones de equidad, no hay lugar al pago de la indemnización, (C.P. Artículo 58). Ahora bien, como el Legislador no tomó esta última determinación la Corte considera que el mandato de cesión gratuita no es aplicable a las sociedades de economía mixta en donde la participación estatal sea menor de la requerida para que tal sociedad sea asimilable a una empresa comercial e industrial del Estado. Por tal motivo, la Corte Constitucional reitera y hace suyos los criterios expresados al respecto por la Corte Suprema de Justicia cuando condicionó también la exequibilidad de esta disposición. Dijo entonces la Corte Suprema.

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución.

Declarar EXEQUIBLE el artículo 58 de la Ley 9 de 1989, siempre y cuando se entienda que el mandato de cesión gratuita no es aplicable a las sociedades de economía mixta en donde la participación estatal sea menor de la requerida para que tal sociedad sea asimilable a una empresa comercial e industrial del Estado.