RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

2214200

Bogotá, D.C.

Concepto 0104 de 2008

Octubre 17 de 2008

Doctor

LUIS GABRIEL TALERO REINA

Subdirector Técnico de Coordinación Interinstitucional (E)

Instituto de Desarrollo Urbano

Ciudad

Radicación 2-2008-55911

Asunto: Concepto – Licencias de excavación e intervención del espacio público. Radicación No. 1-2008-57736.

Respetado doctor Talero:

Hemos recibido su comunicación del asunto, mediante la cual solicita expedir un concepto jurídico acerca de la competencia para expedir licencias de intervención y ocupación de espacio público y licencias de excavación.

El problema planteado es el siguiente:

El Decreto Distrital 190 de 2004 - Plan de Ordenamiento Territorial, señala en su artículo 186 que "Corresponde al Instituto de Desarrollo Urbano (IDU), radicar, estudiar, expedir, otorgar o negar, establecer las especificaciones técnicas, controlar y sancionar, todo lo relacionado con las licencias de excavación que impliquen intervención en el espacio público".

Por otra parte, el Decreto Nacional 564 de 2006 al regular las licencias urbanísticas estableció la de intervención y ocupación del espacio público y señaló que su expedición será competencia exclusiva de las Oficinas de Planeación municipal o distrital o de la dependencia que haga sus veces, de acuerdo con lo establecido en el artículo 27 del Decreto 1504 de 1998 o la norma que lo adicione, modifique o sustituya.

A su vez, el Decreto Nacional 1504 de 1998, en su artículo 27º, dispone que la competencia para la expedición de licencias para todo tipo de intervención y ocupación del espacio público, es exclusivamente de las oficias de Planeación municipal o distrital o la autoridad municipal o distrital que cumpla sus funciones.

De conformidad con la posición jurídica del Despacho a su cargo, si bien el Instituto de Desarrollo Urbano- IDU posee la experiencia en la materia, y es el Plan de Ordenamiento Territorial quien le asigna la función de expedir licencias de excavación, no puede desconocerse el contenido del Decreto Nacional 564 de 2006 y en tal sentido, acatando la jerarquía normativa del Decreto Nacional, deberá la Secretaría Distrital de Planeación, de ahora en adelante, expedir las licencias que impliquen la excavación del espacio público, las cuales hasta ahora, han estado en cabeza del IDU.

Por su parte la Secretaría Distrital de Planeación, a través del Taller del Espacio Público, considera que de conformidad con el contenido del Decreto Nacional 564 de 2006 debe la Secretaría Distrital de Planeación expedir las licencias de intervención del espacio público, pero dada la especialidad de la temática de las excavaciones, previo a su expedición el IDU debería conceptuar.

Su despacho no comparte esta posición por considerar que ella acarrearía una duplicidad de funciones y en esa medida se desconocería la finalidad de la Ley 962 de 2005 sobre racionalización de trámites.

Al respecto nos permitimos manifestarle lo siguiente:

I. Antecedentes normativos

* Ley 388 de 1997

Artículo 99º.- Licencias. Se introducen las siguientes modificaciones y adiciones a las normas contenidas en la Ley 9 de 1989 y en el Decreto-Ley 2150 de 1995 en materia de licencias urbanísticas:

1. Para adelantar obras de construcción, ampliación, modificación y demolición de edificaciones, de urbanización y parcelación en terrenos urbanos, de expansión urbana y rurales, se requiere licencia expedida por los municipios, los distritos especiales, el Distrito Capital, el departamento especial de San Andrés y Providencia o los curadores urbanos, según sea del caso

Igualmente se requerirá licencia para el loteo o subdivisión de predios para urbanizaciones o parcelaciones en toda clase de suelo, así como para la ocupación del espacio público con cualquier clase de amoblamiento.

2. Dichas licencias se otorgarán con sujeción al Plan de Ordenamiento Territorial, planes parciales y a las normas urbanísticas que los desarrollan y complementan y de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 99 de 1993 y en su reglamento, no se requerirá licencia o plan de manejo ambiental, cuando el plan haya sido expedido de conformidad con lo dispuesto en esta Ley. (Subraya fuera de texto)

Artículo 101°. Modificado por el artículo 9 de la Ley 810 de 2003:

"El curador urbano es un particular encargado de estudiar, tramitar y expedir licencias de parcelación, urbanismo, construcción o demolición, y para el loteo o subdivisión de predios, a petición del interesado en adelantar proyectos de parcelación, urbanización, edificación, demolición o de loteo o subdivisión de predios, en las zonas o áreas del municipio o distrito que la administración municipal o distrital le haya determinado como de su jurisdicción".

* Decreto Nacional 564 de 2006¹

"Artículo 1°. Licencia urbanística. Es la autorización previa, expedida por el curador urbano o la autoridad municipal o distrital competente, para adelantar obras de urbanización, parcelación, loteo o subdivisión de predios; de construcción, ampliación, adecuación, reforzamiento estructural, modificación, demolición de edificaciones, y para la intervención y ocupación del espacio público, en cumplimiento de las normas urbanísticas y de edificación adoptadas en el Plan de Ordenamiento Territorial, en los instrumentos que lo desarrollen o complementen y en las leyes y demás disposiciones que expida el Gobierno Nacional. (Subraya fuera de texto)" …

"Artículo 2°. Clases de licencias. Las licencias urbanísticas serán de:

1. Urbanización.

2. Parcelación.

3. Subdivisión.

4. Construcción.

5. Intervención y ocupación del espacio público".

(…)

"Artículo 3°. Competencia. El estudio, trámite y expedición de las licencias de urbanización, parcelación, subdivisión, y construcción de que tratan los numerales 1 a 4 del artículo anterior corresponde a los curadores urbanos en aquellos municipios y distritos que cuenten con la figura. En los demás municipios y distritos y en el departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina corresponde a las oficinas de planeación o la dependencia que haga sus veces.

La expedición de las licencias de intervención y ocupación del espacio público de que trata el numeral 5 del artículo anterior será competencia exclusiva de las Oficinas de Planeación municipal o distrital o de la dependencia que haga sus veces, de acuerdo con lo establecido en el artículo 27 del Decreto 1504 de 1998 o la norma que lo adicione, modifique o sustituya". (Subraya fuera de texto)

"Artículo 11. Licencia de intervención y ocupación del espacio público. Es la autorización previa para ocupar o para intervenir bienes de uso público incluidos en el espacio público, de conformidad con las normas urbanísticas adoptadas en el Plan de Ordenamiento Territorial, en los instrumentos que lo desarrollen y complementen y demás normatividad vigente"².

Artículo 12. Modalidades de la licencia de intervención y ocupación del espacio público. Son modalidades de la licencia de intervención y ocupación del espacio público las siguientes:

1. Licencia de ocupación del espacio público para la localización de equipamiento. Es la autorización para ocupar una zona de cesión pública o de uso público con edificaciones destinadas al equipamiento comunal público (…)

2. Licencia de intervención del espacio público. Por medio de esta licencia se autoriza la intervención del espacio público para:

a) La construcción, reparación, sustitución, modificación y/o ampliación de instalaciones y redes para la provisión de servicios públicos domiciliarios y de telecomunicaciones;

Sin perjuicio de lo establecido en el artículo 26 de la Ley 142 de 1994 o la norma que lo adicione, modifique o sustituya, las autorizaciones deben obedecer a un estudio de factibilidad técnica, ambiental y de impacto urbano de las obras propuestas, así como de la coherencia de las obras con los Planes de Ordenamiento Territorial y los instrumentos que los desarrollen (…)

b) La utilización del espacio aéreo o del subsuelo para generar elementos de enlace urbano entre inmuebles privados, o entre inmuebles privados y elementos del espacio público, tales como puentes peatonales o pasos subterráneos (…)

c) La dotación de amoblamiento urbano y la instalación de expresiones artísticas o arborización.

Los municipios y distritos establecerán qué tipo de amoblamiento sobre el espacio público requiere de la licencia de intervención y ocupación del espacio público, así como los procedimientos y condiciones para su expedición.

3. Licencia de intervención y ocupación temporal de playas marítimas y terrenos de bajamar. Es la autorización otorgada por la autoridad municipal o distrital competente o por la autoridad designada para tal efecto por la Gobernación del departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, de acuerdo con lo dispuesto en el Plan de Ordenamiento Territorial y los instrumentos que lo desarrollen o complementen, para ocupar o intervenir temporalmente las playas y zonas de bajamar, sin perjuicio de las concesiones cuyo otorgamiento le corresponda ya sea a la Dirección General Marítima, Dimar, o a la Superintendencia de Puertos y Transporte (…)

* Decreto Nacional 1504 de 1998:

"Artículo 27º.- La competencia para la expedición de licencias para todo tipo de intervención y ocupación del espacio público, es exclusivamente de las oficias de Planeación municipal o distrital o la autoridad municipal o distrital que cumpla sus funciones".

* Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá - Decreto Distrital 190 de 2004:

Artículo 186. Licencias de excavación (artículo 171 del Decreto 619 de 2000).

Corresponde al Instituto de Desarrollo Urbano (IDU), radicar, estudiar, expedir, otorgar o negar, establecer las especificaciones técnicas, controlar y sancionar, todo lo relacionado con las licencias de excavación que impliquen intervención en el espacio público.

El permiso de licencia de excavación se otorgará por medio de un acto administrativo denominado licencia de excavación en el espacio público, en el cual se establecerá las condiciones técnicas, obligaciones y responsabilidades que deben cumplir las empresas de servicios públicos, los particulares y las entidades públicas que intervengan en el espacio público con el fin de garantizar su idoneidad y recuperación.

Parágrafo. (Modificado por el artículo 145 del Decreto 469 de 2003). Las empresas de servicios públicos domiciliarios deberán presentar anualmente un plan mensualizado de ejecución de proyectos que requieran cualquiera de las modalidades de licencia de intervención y ocupación del espacio público, con el fin de que el Instituto de Desarrollo Urbano (IDU) expida una licencia anual para cada empresa prestadora".

II. Consideraciones de la Secretaría General de la Alcaldía Mayor de Bogotá, D.C.

Para desarrollar el tema, en primer lugar, procede revisar los motivos por los cuales las normas nacionales determinan que las licencias de intervención y ocupación del espacio público deben ser expedidas por las autoridades de planeación o las entidades que cumplan sus funciones y, en segundo lugar, analizar específicamente la licencia de excavación.

* Intervención del espacio público

De conformidad con la Resolución 592 del Instituto de Desarrollo Urbano³ se entiende por Espacio Público las zonas comunes, no privadas, destinadas para el uso del libre tránsito vehicular y peatonal. Constituyen Espacio Público las vías de la malla vial arterial principal, la malla vial arterial complementaria, la malla vial intermedia y la malla vial local; así como las Ciclorrutas y Ciclovías; los controles ambientales, zonas verdes, parques, los separadores, los andenes, las alamedas y los puentes ciclo peatonales.

De la normatividad anteriormente citada, se evidencia que la finalidad de haber dejado en cabeza de la autoridad de planeación o de la entidad que haga sus veces la expedición de las licencias de intervención y ocupación del espacio público, protege los elementos del mismo en aras de defender el interés general sobre el particular.

En efecto, entendiendo la importancia que representa el espacio público para los entes territoriales la norma pretende salvaguardarlo para que únicamente las autoridades públicas puedan autorizar su intervención y así preservar su integridad.

Por lo anterior, de las 5 modalidades de licencias urbanísticas, 4 pueden ser expedidas por los curadores urbanos, en donde ellos existan, y la otra, únicamente por los municipios a través de la entidad competente.

Las mismas normas indican que las licencias se expiden con base en las disposiciones de los planes de ordenamiento territorial.

Así las cosas, la pretensión de la norma se cumple con el otorgamiento de este tipo de licencia por parte de la entidad pública que tenga a su cargo la gestión, mantenimiento o construcción etc., del espacio sobre el cual las mismas son otorgadas, esto es sobre vías, vehiculares o peatonales, entre otras.

* Licencias de intervención y ocupación del espacio público y de excavación.

Conforme a las normas citadas precedentemente, dentro de la modalidad de licencias de intervención y ocupación del espacio público existen a su vez diferentes modalidades de licencias.

Tenemos entonces, la licencia de ocupación del espacio público para la localización de equipamiento; la licencia de intervención y ocupación temporal de playas marítimas y terrenos de bajamar y la licencia de intervención del espacio público, como tal la cual puede ser otorgada para:

a) La construcción, reparación, sustitución, modificación y/o ampliación de instalaciones y redes para la provisión de servicios públicos domiciliarios y de telecomunicaciones;

b) La utilización del espacio aéreo o del subsuelo para generar elementos de enlace urbano entre inmuebles privados, o entre inmuebles privados y elementos del espacio público, tales como puentes peatonales o pasos subterráneos (…) ó

c) La dotación de amoblamiento urbano y la instalación de expresiones artísticas o arborización.

En el caso de Bogotá D.C., existen dos entidades relacionadas con las licencias de intervención y ocupación del espacio público.

Por una parte, la Secretaría Distrital de Planeación en lo que tiene que ver con las licencias de ocupación del espacio público para la localización de equipamiento, la utilización del espacio aéreo o del subsuelo para generar elementos de enlace urbano entre inmuebles privados, o entre inmuebles privados y elementos del espacio público, la dotación de amoblamiento urbano y la instalación de expresiones artísticas o arborización.

Por otra, el Instituto de Desarrollo Urbano en cuanto a las licencias de intervención del espacio público para la construcción, reparación, sustitución, modificación y/o ampliación de instalaciones y redes para la provisión de servicios públicos domiciliarios, de telecomunicaciones y semaforización.

En efecto, la licencia de excavación es la autorización que se otorga a otorga a las empresas de servicios públicos, los particulares y las entidades públicas o privadas, para que puedan intervenir el espacio público con instalación de infraestructura de redes de servicios públicos.

De otro lado, la licencia de intervención del espacio público en la modalidad contemplada en el literal a) del numeral 2 del artículo 12 del Decreto Nacional 564 de 2006, es la autorización para la construcción, reparación, sustitución, modificación y/o ampliación de instalaciones y redes para la provisión de servicios públicos domiciliarios y de telecomunicaciones.

Es decir, la licencia de excavación otorgada por el Instituto de Desarrollo Urbano, aunque tiene otro nombre, es la que se encuentra contemplada en el literal a) del numeral 2 del artículo 12 del Decreto Nacional 564 de 2006 ya referido.

En conclusión, aunque las licencias tienen denominaciones diferentes en los actos administrativos que las contemplan, las dos buscan la misma finalidad, esto es la intervención del espacio público con redes de servicios públicos y deben ser expedidas acatando las normas técnicas y, previo los estudios de factibilidad correspondientes.

Ahora bien, el artículo 3 del Decreto 564 de 2006 determina que la expedición de este tipo de licencias será competencia exclusiva de las Oficinas de Planeación municipal o distrital o de la dependencia que haga sus veces, de acuerdo con lo establecido en el artículo 27 del Decreto 1504 de 1998 o la norma que lo adicione, modifique o sustituya.

Por su parte, el artículo 27 del Decreto Nacional 1504 de 1998 indica que la competencia para la expedición de licencias para todo tipo de intervención y ocupación del espacio público, es exclusivamente de las oficias de Planeación municipal o distrital o la autoridad municipal o distrital que cumpla sus funciones.

Conforme a la estructura organizacional del Distrito Capital, y a la determinación del Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá, el Instituto de Desarrollo Urbano -IDU tiene a su cargo la expedición de este tipo de licencias, teniendo en cuenta las funciones de esa Entidad⁴

Considera esta Dirección, que lo anterior no contraviene la norma de carácter nacional, como quiera que, como ya se advirtió, lo que la misma pretende es salvaguardar el espacio público y garantizar su protección y destinación al uso común, lo cual queda a salvo con la distribución de competencias tal como está contemplado en el Distrito Capital.

Así, al hacer un análisis integral de la normatividad que rige la temática y la cual ha sido reseñada previamente, se observa que no se desconoce la jerarquía normativa y por tanto no se vulnera el cumplimiento de la norma nacional por el hecho de que Bogotá D.C., conforme a su estructura y la distribución de sus negocios entre las diferentes entidades distritales creadas para tal fin, determine la entidad pública competente para la realización de un trámite que de acuerdo con la norma nacional, no podrá ser entregado a particulares.

Es decir, para el caso específico de la intervención del espacio público con redes de servicios públicos y semaforización, en Bogotá la entidad competente continúa siendo el Instituto de Desarrollo Urbano, lo cual garantizó el Plan de Ordenamiento Territorial, el cual fue incluso expedido con posterioridad al Decreto Nacional 1504 de 1998.

De lo anteriormente expuesto se colige entonces que, para efectos de la intervención del espacio público con las redes de servicios públicos es el Instituto de Desarrollo Urbano quien cumple las funciones específicas sobre el espacio público y conforme a los Decretos Nacionales 1504 de 1998 y 564 de 2006 es la Entidad encargada de expedir las licencias para su intervención; en este mismo sentido, las disposiciones internas que ha expedido el Instituto de Desarrollo Urbano para el cumplimiento de la función asignada, son aplicables en la medida en que garantizan el desarrollo de la referida competencia.

Cordialmente,

NOTAS DE PIE DE PÁGINA

1Por el cual se reglamentan las disposiciones relativas a las licencias urbanísticas; al reconocimiento de edificaciones; a la función pública que desempeñan los curadores urbanos; a la legalización de asentamientos humanos constituidos por viviendas de Interés Social, y se expiden otras disposiciones.

² Parágrafo 1°. Las entidades del nivel central o descentralizado de la rama ejecutiva del orden nacional, departamental, municipal y distrital, salvo las empresas industriales y comerciales del Estado, y las sociedades de economía mixta, no están obligadas a obtener licencias de intervención y ocupación del espacio público cuando en cumplimiento de sus funciones, ejecuten obras o actuaciones expresamente contempladas en los planes de desarrollo nacional, departamentales, municipales o distritales, en el Plan de Ordenamiento Territorial o en los instrumentos que lo desarrollen y complementen.

³ Resolución 591 de 2002 del Instituto de Desarrollo Urbano "Por medio de la cual se establecen las disposiciones relacionadas con la expedición, obligaciones, responsabilidades y sanciones en las Licencias de Excavación otorgadas para intervenir con obras de Infraestructura de Servicios Públicos y Telecomunicaciones, el Espacio Público de Bogotá"

⁴El Acuerdo 19 de 1972, creó el Instituto de Desarrollo Urbano y en su artículo 2º definió las funciones de la Entidad, entre las que se encuentran las siguientes:

1. Ejecutar obras de desarrollo urbanístico tales como apertura, ampliación, rectificación y pavimentación de vías públicas, construcción de puentes, plazas cívicas, plazoletas, aparcaderos, parques y zonas verdes con sus instalaciones, servicios y obras complementarias.

2. Ejecutar obras de renovación urbana: conservación, habilitación, remodelación.

3. Construir edificios e instalaciones para servicios comunales, administrativos, de higiene, de educación y culturales.

4. Colaborar con la Secretaría de Obras Públicas, en el mantenimiento y conservación de vías.

5. Ejecutar obras relacionadas con los programas de transporte masivo.

6. Ejecutar obras de desarrollo urbano, dentro de programas de otras entidades públicas o privadas, o colaborar en su ejecución o financiación (…)

Copia información:   Dra. LILIANA RICARDO BETANCOURT – Directora Taller del Espacio Público – Secretaría Distrital de Planeación.

Proyectó: Ximena Aguillón Mayorga

Revisó: Amparo del Pilar León Salcedo

Aprobó: Martha Yaneth Veleño Quintero