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Objeción 89 de 2009 Alcaldía Mayor de Bogotá, D.C.

Fecha de Expedición:
06/04/2009
Fecha de Entrada en Vigencia:
Medio de Publicación:
La Secretaría Jurídica Distrital aclara que la información aquí contenida tiene exclusivamente carácter informativo, su vigencia está sujeta al análisis y competencias que determine la Ley o los reglamentos. Los contenidos están en permanente actualización.


 
 

ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÁ, D.C.

2214200

Bogotá, D. C.,

Concejala

SOLEDAD TAMAYO TAMAYO

Presidenta

Concejo de Bogotá D.C.

Calle 36 No. 28 A -41

Ciudad

Radicación 2-2009-13754 06/04/09

Asunto: Objeción al Proyecto de Acuerdo No. 089 de 2009, "Por el cual se crean las brigadas interinstitucionales para la legalización de asentamientos humanos, titulación de predios y el mejoramiento de barrios con población vulnerable". Radicaciones Nos. 1-2009-13255; 1-2009-13639 y 1-2009-13374.

Respetada Presidenta:

He recibido para sanción el Proyecto de Acuerdo del asunto, respecto del cual esta Administración reconoce la importancia de la temática y exalta el interés del Cabildo Distrital de coadyuvar en el logro de una política habitacional para una parte importante de la población bogotana que se encuentra ubicada en asentamientos humanos ilegales.

No obstante, es procedente formular objeción parcial de legalidad, de conformidad con lo establecido en los artículos 23 y siguientes del Decreto – Ley 1421 de 1993, en los siguientes términos:

I. OBJETO Y CONTENIDO DEL PROYECTO DE ACUERDO.

El Proyecto de Acuerdo 089 de 2009 crea en el Distrito Capital las brigadas interinstitucionales para la legalización de asentamientos humanos, titulación de predios y mejoramiento de barrios para los estratos 1 y 2. (Artículo 1°).

Determina así mismo que las brigadas deberán asistir a los asentamientos humanos del Distrito Capital que aún no están legalizados e informar a la comunidad respecto de los requisitos para la legalización, mejoramiento de barrios y titulación de predios; adicionalmente, deberán levantar un diagnóstico por cada asentamiento de acuerdo con sus necesidades. (Artículo 2°).

Finalmente, señala que la Secretaría Distrital del Hábitat coordinará las brigadas y tendrá que rendir un informe semestral al Concejo de Bogotá con respecto a los avances que se alcancen en los procesos de legalización de asentamientos humanos, titulación predial y mejoramiento de barrios para los estratos 1 y 2. (Artículo 3°).

II. OBJECIÓN JURÍDICA.

Dentro de éste contexto y frente a la normatividad vigente sobre la materia se objetan los artículos 1, 2 y 3 del proyecto aprobado por el Concejo Distrital, teniendo en cuenta que esa Honorable Corporación carece de competencia para proferir esta iniciativa, por las razones de orden jurídico que a continuación se mencionan.

* Facultad de regulación del Concejo y del Alcalde

Los Concejos Distritales y Municipales desempeñan sus funciones de acuerdo con el contenido general del artículo 313 Constitucional, y con fundamento en el artículo 12 del Decreto Ley 1421 de 1993 -Estatuto Orgánico de Bogotá-.

El proyecto que se objeta cita como facultades del Concejo Capitalino los numerales 1 y 7 del referido artículo 12, según los cuales le compete:

"1. Dictar las normas necesarias para garantizar el adecuado cumplimiento de las funciones y la eficiente prestación de los servicios a cargo del Distrito." (…)

7. Dictar las normas necesarias para garantizar la preservación y defensa del patrimonio ecológico, los recursos naturales y el medio ambiente."

Por su parte, corresponde al Despacho del Alcalde Mayor ejercer sus competencias con base en el artículo 315 de la Constitución Política y el artículo 38 del Decreto Ley 1421 de 1993, de acuerdo con los cuales, tiene las funciones de dirigir la acción administrativa, asegurar el cumplimiento de las funciones, y la prestación de los servicios a cargo del Distrito1.

Con el Proyecto de Acuerdo 089 de 2009 se sobrepasa el ámbito de las funciones del Concejo de Bogotá, e incursiona en las del Alcalde Mayor, al exceder la órbita de la regulación general de la actividad, al determinar la forma en que se garantizará la prestación de los servicios y el cumplimiento de las funciones, materias radicadas en cabeza de la Administración Distrital mediante otras normas como se verá más adelante.

* Atribución del Alcalde Mayor para dirigir la acción administrativa y asegurar el cumplimiento de las funciones, la prestación de los servicios y la construcción de las obras a cargo del Distrito

Es importante tener en cuenta que, a nivel Nacional el Congreso fija las directrices de acción y el gobierno las desarrolla, esto es, las lleva a la práctica. Estas funciones tienen ante todo un carácter administrativo, razón por la cual se puede concluir que en ellas el Presidente de la República actúa como suprema autoridad administrativa.

En esta situación el Congreso está autorizado para disponer la desconcentración de dichas funciones, para lo cual puede crear instituciones especializadas que realicen esas tareas, de acuerdo con la atribución que le señala el numeral 7 del artículo 150 de la Constitución Política.

En igual sentido, a nivel territorial le corresponde al Concejo la definición de la estructura estática de la administración, mientras que la estructura dinámica está a cargo del Gobierno Distrital para la adecuada aplicación de los Acuerdos y el cumplimiento de sus funciones.

Así lo ha reconocido la jurisprudencia constitucional al sostener que, la parte estática de la administración pública se refiere a la estructura orgánica y funciones generales de los órganos estatales respectivos, mientras que la parte dinámica alude a los aspectos de funcionamiento interno, tales como las funciones específicas de las dependencias de los respectivos órganos y la determinación de su planta de personal.

De esta manera, al legislador ordinario o extraordinario le corresponde la regulación de la parte estática de la administración pública y al gobierno, en virtud de la potestad reglamentaria de la que es titular, la regulación de la parte dinámica de la misma2.

Esta regla de competencia opera tanto en el nivel nacional como en el territorial.

Refuerza lo anterior, la competencia de los alcaldes para velar por el cumplimiento de las normas constitucionales, legales y reglamentarias y dirigir la acción administrativa local (Numerales 1 y 3 del artículo 315 de la Carta Política), así como la atribución de ejercer la potestad reglamentaria, expidiendo decretos, órdenes y resoluciones necesarios para asegurar la debida ejecución de los Acuerdos (Numeral 4 del artículo 38 del Decreto Ley 1421 de 1993).

Este punto ya ha sido debatido entre la Administración y el Concejo de Bogotá.

En efecto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante el Fallo 229 de 2006, –Sección A, Subsección B-, al pronunciarse sobre las objeciones presentadas al Proyecto de Acuerdo 307 de 2005 "Por el cual se establecen los lineamientos de los menús alimenticios en los comedores comunitarios y comedores amigos", señaló lo siguiente:

"(…) a. Para la Sala el contenido de los dos artículos antes señalados busca crear una obligación específica en cabeza de dos entidades distritales, en relación con la forma como deben prestar el servicio de suministro de alimentos en los comedores comunitarios y amigos, particularmente, con la publicidad de los menús ofrecidos, lo cual, se traduce en una imposición de una forma de ejecución o gestión del servicio, situación que desborda el ejercicio de las competencias atribuidas al Concejo, en la medida que, invade las facultades constitucionales y legales que el alcalde tiene para gestionar asuntos a su cargo, como lo es el asegurar la prestación de un servicio público y el modo en que se presta el mismo. Respecto de las atribuciones del alcalde, la Corte Constitucional3 se pronunció de la siguiente forma:

"El elenco de facultades constitucionales del alcalde municipal reafirma su carácter de principal autoridad administrativa del municipio, como quiera que se trata de competencias que dicen relación con la gestión de asuntos por parte de los órganos, instituciones y personal que conforman la denominada administración local, cuya acción debe estar orientada prioritariamente a lograr que el municipio como entidad fundamental de la división político administrativa del Estado, preste en forma eficiente los servicios públicos a su cargo, construya las obras que demande el progreso local, ordene el desarrollo de su territorio, promueva la participación comunitaria, propenda por el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumpla diligentemente las demás funciones que le asignen la Carta Política y la Ley." (Resalta la Sala).

II. CASO CONCRETO

Al revisar el Proyecto en estudio se determina la misma situación que la analizada por el Tribunal Administrativo en el caso del Acuerdo 307 de 2005, pues el Proyecto de Acuerdo 089 de 2009 busca determinar la forma específica de la prestación de los servicios que corresponde a la órbita de competencias del Alcalde Mayor.

En efecto, los temas de titulación predial, legalización y mejoramiento de barrios, han venido siendo atendidos de tiempo atrás por esta Administración de forma exitosa a través, precisamente, de la Secretaría Distrital de Hábitat y de la Caja de Vivienda Popular, entidades que además cuentan con instancias interadministrativas suficientes para desarrollar de manera coordinada su labor.

Tal como se anotó precedentemente, el Cabildo Distrital mediante el Acuerdo 257 de 2006, "Por el cual se dictan normas básicas sobre la Estructura, Organización y Funcionamiento de los Organismos y de las Entidades de Bogotá, Distrito Capital, y se expiden otras disposiciones", asignó funciones explicitas a la Secretaría Distrital del Hábitat4 para los temas de legalización, titulación y mejoramiento de vivienda, al punto que de conformidad con el literal h) del artículo 115 del referido Acuerdo le corresponde a dicha entidad, entre otras funciones:

Precisamente, estos temas ya han sido regulados por actos administrativos expedidos por este Despacho. Los mismos son revisados tanto, a través de la Mesa de Trabajo para el Mejoramiento de los Asentamientos Humanos que hace parte de la Comisión Intersectorial para la Gestión Habitacional y el Mejoramiento Integral de Asentamientos Humanos, reglamentada mediante el Decreto Distrital 546 de 20075 , como por medio del Comité Técnico de Legalización regulado por el Decreto Distrital 367 de 20056 .

La Comisión Intersectorial para la Gestión Habitacional y el Mejoramiento Integral de los Asentamientos Humanos del Distrito Capital tiene por objeto coordinar y articular la gestión intersectorial en materia de prevención de los desarrollos informales y el mejoramiento de las condiciones de los asentamientos humanos de la ciudad. Esta instancia cuenta, para el desarrollo especializado de sus funciones, entre otras con la Mesa de Trabajo para el Mejoramiento Integral de los Asentamientos Humanos.

A su vez, esta Mesa de Trabajo tiene por objeto coordinar las acciones y mecanismos de las entidades distritales que intervienen en áreas de la ciudad conformadas por barrios de desarrollo incompleto e inadecuado, de origen ilegal; coordinar la ejecución de los programas y proyectos de mejoramiento barrial; articular las acciones para el fortalecimiento de procesos sociales colectivos, a partir del mejoramiento físico que sobre el territorio adelanten las diferentes entidades distritales en las UPZ’s tipo 1 de desarrollos incompletos; coordinar la territorialización de las actuaciones de las entidades Distritales y de las localidades que participan en las UPZ´s tipo 1 de desarrollos incompletos; articular, con el Sector de las Localidades, el Programa de Mejoramiento Integral ; y promover la articulación de la inversión local de proyectos de mejoramiento integral de barrios, con otros que se relacionen con los objetivos del mismo.

Por su parte, el Comité Técnico de Legalización, reglamentado por el Decreto Distrital 367 de 2005, establece el procedimiento para la legalización de los desarrollos humanos realizados clandestinamente, destinados a vivienda de interés social, localizados en suelo urbano, de expansión y rural, consolidados o desarrollados antes del 27 de junio de 2003.

Siguiendo entonces los planteamientos jurisdiccionales antes citados, es claro que le corresponde al Gobierno Distrital, tal como lo ha venido haciendo, regular la forma de dar cumplimiento a las funciones antes indicadas, dentro del marco de la eficiente prestación de los servicios a que ellas apuntan.

Por otra parte, la iniciativa analizada no introduce aspectos novedosos que permitan agilizar el trámite de los procesos que adelantan actualmente las entidades del sector hábitat en virtud de las funciones asignadas en el Decreto Distrital Nº 121 de 2008, mediante el cual se determinó la estructura organizacional y las funciones de la Secretaría Distrital del Hábitat, y el Acuerdo 003 de 2008 de la Junta Directiva de la Caja de la Vivienda Popular, a través del cual se modificaron los estatutos de dicha entidad.

En efecto, cada una de las entidades que participan en la Comisión Intersectorial para la Gestión Habitacional, a la que se aludió precedentemente, tienen las competencias propias para estos procesos, principalmente en cuanto a la valoración técnica para la factibilidad y viabilidad, los cuales involucran además recurso humano y disponibilidad financiera que a la fecha ya está asignada.

Igualmente, se aparta este Despacho de una de las motivaciones del Proyecto de Acuerdo, en cuanto se afirma que es dispersa la oferta institucional frente a los procesos de legalización, titulación de predios y mejoramiento de los barrios, como quiera que las entidades competentes han divulgado tal información adelantando campañas de prevención contra los desarrollos ilegales y legalización de los existentes cuando cumplen los requisitos, previa realización de talleres informativos con la comunidad, e inversión de los recursos físicos, humanos y logísticos relacionados con el mejoramiento integral de barrios.

Sobra advertir, que las razones de orden técnico y legal que se han expuesto, han sido sostenidas reiteradamente por la Administración Distrital, a través de la Secretaría Distrital del Hábitat, durante el trámite surtido de Proyecto de Acuerdo que nos ocupa.

Así las cosas, con base en los argumentos expuestos en el presente documento de objeciones, encuentra este Despacho que el Concejo de Bogotá, en el caso concreto, al entrar a definir la forma en que se deberá adelantar el procedimiento para la legalización de asentamientos humanos, la titulación de predios y el mejoramiento de barrios con población vulnerable, invade la órbita de competencias del ejecutivo Distrital y desconoce los logros en la materia.

En este orden de ideas, al no ser procedente, se devuelve sin sanción el Proyecto de Acuerdo 089 de 2009, para los efectos previstos en el artículo 25 del Decreto Ley 1421 de 2003.

Cordialmente,

SAMUEL MORENO ROJAS

Alcalde Mayor de Bogotá

NOTAS DE PIE DE PÁGINA:

1 Constitución Política de Colombia. "Artículo 315: Son atribuciones del alcalde: (…)

3. Dirigir la acción administrativa del municipio; asegurar el cumplimiento de las funciones y la prestación de los servicios a su cargo; (…).".

Decreto ley 1421 de 1993. "Artículo 38: Son atribuciones del alcalde mayor: (…)

3. Dirigir la acción administrativa y asegurar el cumplimiento de las funciones, la prestación de los servicios y la construcción de las obras a cargo del Distrito." (…).

2 Ver, entre otras, Sentencias de la Corte Constitucional Nºs. C-465 de 1992, C-112 de 1993, C-89A de 1994, C-299 de 1994, C-262 de 1995, C-272 de 1996, C-702 de 1999.

3 Corte Constitucional - Sentencia C-365 de 2001, M. P., Clara Inés Vargas Hernández.

b. La Sala encuentra que el modo en que se publicitarán los menús de los comedores comunitarios y amigos, hace parte integrante del componente operativo de la prestación del servicio mencionado y por ende es el Alcalde Mayor quien ostenta facultad de regularlo, en la medida que es aquel el encargado de dirigir y gestionar la acción administrativa y de hacer cumplir y asegurar la adecuada prestación de dicho servicio a cargo del distrito". (Subrayas fuera de texto)

4 Acuerdo 257 de 2006. "Artículo 115. Además de las atribuciones generales establecidas en el presente Acuerdo, la Secretaría Distrital del Hábitat tiene las siguientes funciones básicas: (…)

b. Formular las políticas y planes de promoción y gestión de proyectos de renovación urbana, el mejoramiento integral de los asentamientos, los reasentamientos humanos en condiciones dignas, el mejoramiento de vivienda, la producción de vivienda nueva de interés social y la titulación de predios en asentamientos de vivienda de interés social. (…)

e. Formular la política y diseñar los instrumentos para la financiación del hábitat, en planes de renovación urbana, mejoramiento integral de los asentamientos, los subsidios a la demanda y la titulación de predios en asentamientos de vivienda de interés social. (…)

g. Formular la política y diseñar los instrumentos para la cofinanciación del hábitat, entre otros sectores y actores con el nivel nacional, las Alcaldías locales, los inversionistas privados, nacionales y extranjeros, las comunidades, las organizaciones no gubernamentales ONGs y las organizaciones populares de vivienda - OPVs, en planes de renovación urbana, mejoramiento integral de los asentamientos subnormales, producción de vivienda nueva de interés social y titulación de predios en asentamientos de vivienda de interés social.

h. Coordinar las intervenciones de las entidades adscritas y vinculadas en los planes de mejoramiento integral, de asentamientos, producción de vivienda de interés social y de renovación urbana. (…)".

"Coordinar las intervenciones de las entidades adscritas y vinculadas en los planes de mejoramiento integral, de asentamientos, producción de vivienda de interés social y de renovación urbana".

5 "Por el cual se reglamentan las Comisiones Intersectoriales del Distrito Capital".

6 "Por el cual se reglamenta el procedimiento y demás requisitos para la legalización de los desarrollos humanos realizados clandestinamente, de conformidad con el artículo 458 del Decreto Distrital 190 de 2004".