RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

A continuación se presenta a consideración del Honorable Concejo Distrital este proyecto de acuerdo que tiene como objeto garantizar la atención integral a la primera infancia en Bogotá a través de acciones concertadas entre los responsables de la prestación de los diferentes servicios, para hacer posible que los niños y niñas gocen efectivamente de sus derechos constitucionales.

Esta exposición de motivos se estructura de la siguiente manera: En primer lugar se presenta el marco jurídico que existe en el ámbito internacional, nacional y distrital en materia de atención a la primera infancia; en segundo lugar se explica el contexto que sirve de referencia al mismo, en el cual se expone la importancia del desarrollo temprano, la conceptualización en torno a la trampa de la pobreza, las experiencias internacionales en esta ámbito, las tendencias mundiales respecto a la atención integral de los niños y niñas, el enfoque nacional y distrital, y las acciones adelantadas, al igual que en los puntos de divergencia o problemáticos que justifican la presentación de la iniciativa.

De otra parte, se muestran algunas cifras respecto el estado de la primera infancia en los diferentes ámbitos de intervención estatal, las fuentes consultadas, el impacto fiscal y también las normas que sustentan la habilitación competencial de esta Corporación para la expedición del acto administrativo.

Son múltiples los instrumentos normativos que existen en nuestro país en torno a la garantía de los derechos de este grupo población que van desde consagraciones internacionales hasta normas locales aplicables a Bogotá; sin embargo el accionar político de los gobernantes, que debería propender por su cumplimento irrestricto, olvida en algunos casos que la Constitución Política pone en un rango de jerarquía muy superior a los derechos de los niños, y omitiendo su cumplimiento y aumentando, como consecuencia, una deuda histórica a la que en buena parte se le debe el atraso social y económico de nuestra patria.

La Corte Constitucional ha reiterado tal carácter prevalente en diferentes pronunciamientos en los siguientes términos¹:

"A partir de la Constitución de 1991, art. 44, los derechos de los niños son fundamentales y prevalentes, y atienden al principio del interés superior del menor, norma constitucional que involucra al bloque de constitucionalidad los demás derechos consagrados en tratados internacionales, contexto constitucional que consagró un deber de protección especial a favor de la niñez, así como la garantía de su desarrollo armónico e integral. Además, el mismo artículo citado dispone que la familia, la sociedad y el Estado tienen la obligación de asistir y proteger al niño para garantizar su desarrollo armónico e integral y el ejercicio pleno de sus derechos...".

La norma que aquí se propone está encaminada precisamente a garantizar ese desarrollo armónico e integral indispensable en esta etapa de la vida del ser humano y armoniza con las normas que se relacionan a continuación:

Estudios sostienen que las experiencias a las que se ven expuestos los recién nacidos marcan definitivamente su existencia, pues tales estímulos permiten el desarrollo del cerebro al punto de que incluso factores relacionados con malformación genética pueden llegar a ser atenuados con una adecuada estimulación y educación. Las experiencias en edad temprana inciden en el desarrollo de los circuitos que son formados por millones de neuronas, los cuales establecen lineamientos en materia de salud mental, física, aprendizaje, conductas y emociones, de tal manera que a los cinco años de edad, se ha desarrollado entre el 75 y el 90% del cerebro².

A esto se le conoce con el nombre de desarrollo intensivo o crecimiento acelerado, después del cual, la persona no podrá incorporar facultades que no fueron activadas o despertadas³; o en otras palabras, se reduce de manera exponencial la posibilidad de potencializarlas a medida que se crece⁴ y por ello los aprendizajes ulteriores se darán con base en los circuitos ya formados; lo que significa que durante los primeros años para estas funciones, el cerebro es más sensible y maleable⁵, de ahí la importancia de tomar las previsiones del caso, pues en esta etapa nos encontramos en una carrera contra el tiempo que no tiene retorno.

Períodos críticos del desarrollo temprano

Las neuronas que tendrá la persona, aproximadamente un billón, ya se encuentran formadas a los seis meses de embarazo, es decir antes de iniciar el ciclo de de crecimiento acelerado del cerebro. Posteriormente éstas crecerán, siendo necesario mantener procesos de conexión adecuada (sinapsis y circuitos) a través de una estimulación que se logra con base en juegos, ambientes lúdicos, educación, alimentación balanceada, condiciones de salubridad, y en especial la no exposición a estrés psicológico y depresión.

Como se había mencionado, al nacer existe una gran cantidad de neuronas listas para conectarse y para asimilar el nuevo mundo y sus estímulos. Marta Martínez afirma que "A medida que las células cerebrales proliferan y crecen, las células que las rodean (gliales) comienzan a producir una sustancia cerosa llamada mielina, que forma una vaina alrededor de las neuronas individuales"⁶. La mielina es un aislante que acelera la transmisión de impulsos nerviosos; la mielanización del cerebro y del organismo en general permite la motricidad y el desarrollo de las habilidades del menor, este proceso en el cuerpo calloso suele terminar a los dos años de vida.

El profesor Kovacs⁷ manifiesta que existen dos enfoques de desarrollo del cerebro desde el punto de vista educativo. Uno de ellos es el tradicional o espontáneo que consiste en dejar que aleatoriamente las condiciones que se presentan en el medio vayan moldeando los cerebros con resultados no predecibles. El segundo enfoque es de orden técnico científico que consiste en controlar que las variables que inciden en el desarrollo sean las mejores para que los resultados sean también los mejores, sin que ello implique que un desarrollo forzado o artificial pues de lo que se trata es de que al igual que lo ocurre con una semilla, dejar que esta caiga en el lugar óptimo con los nutrientes más adecuados, el grado de hidrometría adecuado y las horas de sol correctas. Adiciona el científico que "El objetivo es que esas capacidades que normalmente están determinadas, como en la semilla está determinado que eso un día pueda dar frutos, para que los dé hace falta una serie de condicionantes del medio se den. Trabajo nuestro es hacer que esos medios estén allí".

Mediante la sinapsis se transmiten por conducto del cableado cerebral, los impulsos eléctricos, desde los órganos sensoriales como la piel, el oído, la visión, etc. hacia el cerebro, para lo cual se requiere que estos tenga la posibilidad de intercomunicarse adecuadamente, habilidad que sólo se consigue en la primera infancia a través de una adecuada estimulación; no obstante que la sinapsis de los circuitos sensoriales se inicia muy temprano y culmina aproximadamente a los dos años, las demás funciones cognitivas superiores se desarrollan después. En el siguiente gráfico⁸ se muestra un modelo de neuronas con sus arborizaciones dendríticas y axones; cuanto más comunicaciones existan mejor será el éxito en el cumplimento de las tareas intelectuales.

Conexiones neuronales

Así mismo, el estímulo, definido como "la activación adrede de una actividad eléctrica benéfica en la células cerebrales, más allá de la norma cultural"⁹, debe producirse con más frecuencia y ser más prolongado para los niños. Este estímulo es el resultado de la interacción de los receptores externos (sentidos), los propioceptores (movimiento cinestésico, equilibrio del movimiento vestibular), interceptores (emociones positivas como la sonrisa, la satisfacción), y ejercicios mentales internos (visualización, recuerdos, música mental, etc.).

En aspectos como el lenguaje verbal, aunque su proceso es un poco más lento, existen estudios que demuestran que su grado de desarrollo depende en gran medida del nivel socioeconómico, relacionado además con el habla, la lectura y el tacto, por ello se recomienda que al leerle a los infantes, este ejercicio se haga por su cuidador sentándolo en las piernas o se tenga en los brazos. Veamos:

Desarrollo del vocabulario en niños en los primeros 3 años

Fraser Mustard¹⁰ afirma que "el estímulo tanto externo como interno pueden desencadenar los trayectos sensoriales cerebrales que a su vez hacen que el hipotálamo segregue la hormona corticoide (CRH). Como consecuencia la glándula pituitaria, ubicada en la base del cerebro, libera la hormona acetilcolina (ACTH), lo cual hace que la glándula adrenal produzca asteroides corticales (cortisol) que influyen sobre los órganos del cuerpo, incluido el cerebro". Adicionalmente, el cortisol puede estimular circuitos en el hipocampo produciendo efectos en la secreción de serotonina y en el cerebro frontal, que repercuten en la conducta, la ansiedad, la cognición, entre otros.

Los estímulos negativos, tales como el abuso sexual, la violencia y la mala nutrición, entre otros, repercuten en un bajo coeficiente intelectual CI, en habilidades matemáticas y verbales pobres, y en un alto grado de propensión al desarrollo de comportamientos futuros negativos delincuenciales y de consumo de drogas y alcohol. El efecto de una correcta intervención en la primera infancia ha sido comprobado a través de estudios que demuestran que para una sociedad es mayor la recuperación de la inversión si se hace a más temprana edad. Pero esa inversión debe ser integral, y sin descuidar ningún ámbito formativo, educativo, nutricional, de estimulación, afecto, protección, etc., ya que de nada sirve un énfasis nutricional si se descuida la estimulación temprana o viceversa.

Dice el profesor Mustard¹¹ que "…El mensaje es claro: un énfasis en la nutrición sin la debida estimulación temprana no va a producir grandes efectos en el desarrollo" y además cita a Hyman¹², quien en torno al debate entre influencia ambiental y genética opina que "…en la danza de la vida, los genes y el ambiente resultan ser socios inseparables. Por un lado, los genes esbozan un esquema básico del cerebro. Luego, la estimulación del medio ambiente, ya sea de luz que llega a la retina o la voz de la madre en el nervio auditivo, enciende y apaga los genes, afinando estructuras cerebrales tanto antes como después del nacimiento". Frente a ello el profesor Kovacs dice que "podemos decir que el código genético marca las posibilidades del niño y es el sistema educativo o el medio el que marca las realidades del adulto"¹³. Como puede observarse en la gráfica¹⁴ la diferencia en cuanto a masa de un cerebro de un niño normal frente a un niño en condiciones de extremo abandono difieren significativamente y esta situación los marca para toda la vida.

Scanner cerebral en dos niños de tres años

Pero las consecuencias de mala nutrición no solo repercuten en el tamaño del cerebro sino que adicionalmente inciden en los procesos de formación de estructuras cerebrales, con las graves repercusiones ya mencionadas, como puede observarse a continuación¹⁵:

Preparación histológica de una neurona en un infante.

La doctora Mary Eming Young¹⁶ señala que la pobreza es como un "mal gen". Los niños que nacen en la pobreza están condenados a vivir en ella por siempre, debido a que no son estimulados ni nutridos adecuadamente lo que los afecta negativamente por el resto de su vida; obviamente existen excepciones, pero los estudios evidencian que esa intervención temprana marca la diferencia y genera mayores posibilidades de tener adultos en condiciones diferentes. Los elementos para que se pueda salir de esa trampa consisten básicamente en adoptar políticas públicas integrales de intervención en educación, alimentación y estimulación, por parte de los gobiernos y darle seguimiento de las mismas a futuro. La pobreza puede ser hereditaria, pero no las oportunidades de cambiarla si se actúa tempranamente.

Los programas derivados de la adopción de tales políticas deben empezar desde la gestación misma para asegurar entre cosas, un peso adecuado al nacer, que se estima por encima de los 2.5 kg. ya que según los estudios, ésta variable está asociada en relación directa con el coeficiente intelectual¹⁷, de la misma manera que los indicadores antropométricos mejoran con la edad de la madre, lo que sugiere, la necesidad de medidas efectivas de prevención de embarazos tempranos, lo mismo que el factor educacional de la madre influye en indicadores acumulativos (talla para edad), y los de largo plazo (peso para talla). La educación de la madre, también parece incidir en el peso al nacer, pues al parecer cada año de educación está asociado con seis gramos de mayor peso al nacer, lo cual se explica a partir de los mejores hábitos de salud de las madres educadas y por la calidad de su dieta.

Todos estos estudios científicos concluyen que la desnutrición y la baja estatura durante los primeros tres años de vida están correlacionadas negativamente con resultados educativos de los niños, con los niveles de ingreso y salarios en la adultez, y con la posibilidad de contraer enfermedades durante la niñez y la edad adulta. Gaviria afirma que¹⁸ "Dicho de manera coloquial, un kilogramo de más al nacer puede contrarrestar la diferencia entre ricos y pobres en términos de estatura".

Los entonos adversos para la crianza de los niños aumentan las posibilidades del fracaso social y económico, como lo afirma el profesor Heckman¹⁹, de otro lado, aquellos de aprendizaje y habilidades potencializan estos elementos con mayores posibilidades de superar las inequidades que el mismo medio en que nacieron les ofrece. El siguiente esquema muestra el puntaje en la prueba verbal del test de inteligencia Weschler aplicado a niños de ocho años con base en la información del peso al nacer y del tiempo en que asistieron a centros especializados durante los primeros años de vida; allí se puede observar que el bajo peso (inequidad al nacer) los marcó para siempre y que solo se dio una mejoría relativamente baja en el mayor nivel de asistencia, comparado con aquéllos que tuvieron un peso adecuado y cuyo mayor desempeño se dio a partir de la asistencia escolar²⁰.

Test de inteligencia de Weschler

La siguiente gráfica muestra que la tasa de retorno a la inversión es más alta en la educación preescolar²¹ que en las demás fases educativas, lo cual se traduce en productividad. Adicionalmente, los estudios de formación del capital humano indican que la calidad del entorno en el que se desarrolle el niño es un serio indicador de la productividad en su etapa adulta.

Productividad

Pero no estamos hablando de educación bajo la acepción tradicional de simple transmisión de conocimientos, sino que se trata de un proceso de formación dirigido a una población especial y con características bien especiales, que en sentido amplio significa potenciar las posibilidades cerebrales que la naturaleza le depara al niño, en segundo lugar, encauzar su desarrollo controlando y proporcionando las condiciones que mejor se adecuen a obtener un resultado óptimo en términos de adultos felices y no de niños espectaculares, en tercer lugar modelos adecuados de comportamiento, que no inculquen la premisa "haz lo que te digo, pero no lo que hago" y por último, el cariño, el amor y el afecto como motores de la existencia misma y de la condición humana²².

Pero además esa educación no puede olvidar uno de los objetivos mismos de la sociedad que consiste en crecer a través de su capital humano, definido como el conjunto de las habilidades y conocimientos que el individuo posee, que le están inherentemente ligados y que es el resultado de un proceso de aprendizaje²³, intencional o accidental; siendo más relevante el intencional que consiste en dedicar, por parte del individuo, una fracción de su tiempo al proceso con el fin de aumentar o mejorar las capacidades productivas y en consecuencia sus ingresos.

Las decisiones de invertir en educación están determinadas por un análisis de costo-beneficio. Este último representado por el valor presente del incremento del ingreso asociado al acceso a niveles más elevados de educación, de la misma manera que los costos se dan en función del ingreso sacrificado durante los años de asistencia y demás gastos asociados²⁴. Para Becker²⁵ el retorno de la educación cambia a través del tiempo y esto puede soportarse con diferentes estudios. Schkolnik²⁶ asegura que "el promedio de las tasas de retorno de la educación son 24.2% para educación primaria, 15.4% para la secundaria, y 12.3% para la educación superior.

En 1993 el Banco Interamericano de Desarrollo publicó un trabajo de Jere Behrman sobre inversiones en recursos humanos que pueden incrementar la productividad y mejorar la distribución de los ingresos²⁷. Behrman concluyó que la inversión en recursos humanos tiene un impacto considerable a mediano y largo plazo; en este sentido, para que haya mejor rendimiento de la inversión deben ser mejores los contextos de desarrollo económico del país. Así las cosas, una elevada inversión en capital humano produce un rendimiento macroeconómico superior influenciado por un aumento en la productividad, cambio en los patrones de gasto y reducción de las presiones demográficas. Esta inversión debe darse en salud, nutrición y escolaridad.

En la siguiente gráfica se puede observar que existe un desequilibrio entre la oportunidad y la inversión con base en la maleabilidad del cerebro que es mayor en los primeros años y que va disminuyendo con el crecimiento, y con base en la inversión en educación, salud y asistencia social que se torna mayor a medida que pasa el tiempo. Esto significa que con una inversión menor en los primeros años, se pueden conseguir mayores resultados a largo plazo, o en otras palabras, si no se invierte antes de los tres años, la inversión futura va a ser mayor y los resultados de dichas inversiones, menores²⁸.

Desequilibrio entre la oportunidad y la inversión

En Estados Unidos se han desarrollado diferentes programas de intervención integral con diferentes métodos de selección y dirigidos a diferentes grupos, los cuales han demostrado que con una inversión relativamente baja se obtiene un beneficio realmente alto en términos sociales. A continuación se comparan tres de estos programas²⁹:

Costo – beneficio de programas DIT/ Beneficios para la sociedad

El programa abecedarian, es uno de los más importantes que demostró con efectividad lo dicho por los científicos: la intervención temprana cambia ostensiblemente el futuro de los infantes. Se trata de un programa de naturaleza compensadora y preventiva, que en su etapa inicial fue dirigido a 111 niños entre 0-5 años que procedían de familias y madres de alta vulenaribilidad. Este inició en 1972 y fue promovido y dirigido por el Frank Porter Graham (FPG) Child Development Institute, de la Universidad de Carolina del Norte.

En su estudio longitudinal que duró aproximadamente 21 años, dividió a los participantes en dos grupos, uno que fue llamado experimental o intervenido al que se le aplicó el programa de manera directa, y otro que fue llamado grupo de control, el cual se seleccionó, pero en principio no se le aplicó más que un seguimiento. Al llegar a los cinco años, ambos grupos fueron divididos aleatoriamente por la mitad. Así, una mitad del grupo intervenido seguía recibiendo atención, mientras que la otra mitad no, y por ello pasaba a ser un grupo control; a su vez, una mitad del grupo de control pasaba a ser grupo intervenido, mientras que la otra mitad continuaba siendo grupo control. Algunos de los resultados fueron:

Resultados Programa Abecedarian

El profesor James Heckman³⁰ de la Universidad de Chicago explica que la evidencia de que los primeros años juegan un rol importante, se encuentra en estudios de intervención y seguimiento durante 35 años a personas que fueron incluidas de forma aleatoria en programas, en los que se mejora el nivel económico y educativo de la familia para que le brinden un entorno y un apoyo desde los tres años, que bajo las condiciones iniciales no podría ser suministrado.

De esta manera, el estudio revela cómo el entorno de clase media ofrecido, permitió que un 67% de los sujetos fueran a la escuela secundaria y se graduaran, mientras que solo el 49% de quienes no fueron beneficiarios del programa, lo hicieron. También se evidencia una incidencia positiva en aspectos relacionados con el ingreso, la posibilidad de empleo y la reducción de la criminalidad en quienes fueron privilegiados al proporcionárseles valores y motivación. Esta inversión, que fue de 7.500 dólares por niño al año, comparada con lo que cuesta mantener a alguien en prisión, 35.000 por persona al año, resulta ser relativamente baja.

Este estudio reafirma lo dicho: la inversión temprana es necesaria pero se debe expandir la visión de la educación y las políticas humanas hacia una política familiar, pues como lo afirma este autor, las malas familias producen externalidades negativas, mientras que las buenas familias producen externalidades positivas y a esto último es a lo que le debemos apostar; haciendo hincapié en una niñez estimulada por su entorno, cuyos frutos serán visibles en pocas décadas, en las que los colombianos serán concientes de su papel en un sociedad más tolerante y produtiva.

Al respecto Magdalena Morales, Fundadora de la Red de Centros de Enseñanza Precoz en Colombia, ha manifestado frente a lo que llama una "tragedia mundial" que en el mundo 7 u 8 de cada 10 niños no están recibiendo atención ni estimulación temprana, según datos de la UNICEF. El ingreso a la escuela a partir de los cinco o seis años resulta ser nefasto y una pérdida irreversible; a esa edad es muy tarde para iniciar el proceso de estimulación, a menos que desde el hogar pueda brindársele esas condiciones, pero los padres en su gran mayoría no saben del tema.

En nuestro caso, debemos tomar conciencia de que hay que proveer recursos para invertir, pues no hay duda que los instrumentos y lineamientos normativos que actualmente existen tienen un grado de pertinencia bastante alto para la protección de los derechos fundamentales de la infancia en general, y que se encuentran principalmente en la Constitución Política y en el Código de la Infancia y de la Adolescencia, que define la primera infancia a partir de los siguientes aspectos:

a. En ella se establecen las bases para el desarrollo cognitivo, emocional y social del ser humano.

b. Comprende la franja poblacional que va de los cero (0) a los seis (6) años de edad.

c. Ellos ostentan la titularidad de derechos fundamentales, como son la atención en salud y nutrición, el esquema completo de vacunación, la protección contra los peligros físicos y la educación inicial. Además, en el primer mes de vida deberá garantizarse el registro civil de todos los niños y las niñas.

Garantía constitucional de protección a los niños y niñas

Recientemente los gobiernos de algunos países del mundo, por iniciativa propia o por llamados de atención de organismos internacionales, han empezado a hacer conciencia de la importancia que para un Estado tiene la intervención temprana en desarrollo infantil y por tanto han desarrollado acciones y programas, que por su puesto, se verán compensadas en el largo plazo. Algunas de estas son³¹:

Maldivas - First Steps: De acuerdo con el Plan Nacional de Desarrollo de Maldivas, la UNICEF formuló un enfoque basado en los derechos humanos para abordar los problemas relativos al cuidado y el desarrollo infantil. En 1999, se puso en marcha. Sus principales objetivos fueron: crear una cultura de medios de comunicación dirigida y dedicada a la infancia y garantizar que padres y demás miembros de la familia sean conscientes de la importancia de participar en el proceso. En el 2001, hubo una campaña de mercadeo social que difundió entre las familias mensajes con lo cual se buscaba derribar las barreras que resultan de las prácticas tradicionales y de los papeles asignados por razón del género en materia de cuidado de los menores.

Los mensajes de esta campaña fueron los siguientes: los bebés y niños y niñas de corta edad que pasan más tiempo de calidad con su padre crecen más saludables, alegres y seguros; los infantes cuyos padres participan en su educación y ayudan con las tareas domésticas aprenden con más facilidad y tienen menos problemas de conducta cuando son adultos; cuando ambos progenitores comparten equitativamente las responsabilidades, el niño o niña suele desarrollar un concepto más saludable de sí mismo; los bebés cuyos padres participan en su alimentación, en bañarles y en otras tareas cotidianas son más sanos social y emocionalmente; los padres pueden interactuar con sus bebés y contribuir a su crianza de manera sencilla, por ejemplo, abrazándoles, elogiándoles, explorando cosas nuevas con ellos y leyéndoles.

Afirma la UNICEF que el proyecto tuvo éxito porque promovía modelos no estereotipados, que estimulaban la participación activa por parte de los cuidadores, respetando la sensibilidad a cuestiones culturales y de género. En la mayoría de las familias objeto de estudio se registró una mejora de la calidad del cuidado infantil en lo que se refiere, por ejemplo, a las prácticas de lactancia materna, vacunación, participación paterna, y atención a las necesidades psicosociales y cognitivas de niños y niñas.

Jordania - Early Childhood Development/ Better Parenting (ECD/BP) Project: Con un enfoque similar al anterior este programa buscaba educar a los padres y desarrollar en ellos habilidades para proveer en sus hijos los cuidados relativos a salud, nutrición y desarrollo social – emocional. Para este fin se diseñaron materiales apropiados para construir relaciones más eficaces entre los padres, los centros de salud, las escuelas y los profesores. Para la elaboración del programa se realizó un examen nacional a cargo de UNICEF Jordania sobre conocimiento, actitudes y prácticas relacionados con el cuidado de de los menores.

El programa de cinco años se desarrolló entre 1998-2002. Los pilotajes demostraron el impacto positivo de la aplicación de las herramientas paternales en la educación pues hubo mejoría en el desarrollo de los niños. El proyecto se centró en las familias urbanas y rurales más pobres y vulnerables. Esta población abarca a un cuarto de niños jordanos menores de seis años de edad (aproximadamente 225.000 - 250.000).

India - Integrated Child Development Services (ICDS): En la India los índices de desarrollo infantil son bajos debido al nivel de pobreza en que vive la mayor parte de la población por lo cual los padres no pueden ofrecerles mayores perspectivas de cuidados, nutrición y educación a los menores, además existe allí una discriminación bastante acentuada contra las mujeres. Así las cosas, el gobierno ha apoyado diferentes esfuerzos para mejorar las condiciones de vida de niños como el Integrated Child Development Services (ICDS) que es el programa más grande del mundo en esta materia pues cuenta con 40.000 centros en toda la Nación.

Su inicio data de 1975 y se ha madurado y ampliado a través de los años, a pesar de dificultades en la adaptación a las circunstancias locales que son sumamente diversas en el subcontinente indio. El programa cubre, a 2006, a 4.8 millones de madres gestantes y a 23 millones de niños menores de seis años. De estos niños, más de la mitad participan en actividades de aprendizaje tempranas. El propósito de ICDS es mejorar la salud, la nutrición y el desarrollo de niños. El programa ofrece servicios a las madres gestantes, educación preescolar no-formal a los niños entre tres y seis años, alimentación suplementaria para todos los niños y madres embarazadas y de oficio de enfermera, supervisión y promoción del crecimiento, y acoplamientos a los servicios primarios del cuidado médico tales como vacunación y vitaminas.

Estos servicios se ofrecen de una manera integrada en el centro de atención (llamado anganwadi), que es operado por un trabajador social y un ayudante, quienes reciben capacitación durante tres meses en el aspecto institucional y cuatro meses de entrenamiento en lo comunitario. El programa ha tenido un impacto positivo en la supervivencia, el crecimiento y el desarrollo de los infantes y ha demostrado un mejor desarrollo frente a los que no reciben estos servicios. En este momento se está dando mayor énfasis a los menores de tres años y en la equidad en el acceso.

Myanmar "Parent and Pre-K Support" and "Mothers’ Circles": En este país se estructuró un programa de atención dirigido a los niños de 3 y 4 años en los prejardines de zonas periurbanas de Yangon que se articula con la educación básica. Lo menores de tres años son atendidos por círculos de madres que proporcionan cuidados, salud, nutrición y ayuda suplementaria de vitaminas, desparasitación, juegos y condiciones de desarrollo apropiados. Este ha permitido que estos niños sea más saludables, activos, asertivos y "más brillantes". Ellos ingresaron al programa siendo subalimentados y con retrasos en su desarrollo, pero después tres meses, las ventajas de la nutrición y del cuidado responsable mostraron una mejoría en su peso.

Senegal. Se han desarrollado varios programas: Uno de ellos es ORT-SEN Multipurpose Centres Project. Consiste en centros operados por ONGs con el acompañamiento de la municipalidad de Dakar. En ellos se proveen a los menores, salud, educación inicial y servicios de nutrición y asesoría las madres. De otra parte se encuentra CRESP Early Learning Programme que suma esfuerzos del Ministerio de Sanidad, Visión Mundial y algunas ONGs nacionales. Este se concibió bajo la creencia de que educando y haciendo participe a los padres del bienestar temprano de sus niños, se generará un medio eficaz en la programación temprana del niño. Los padres fueron implicados en todas las etapas: en la evaluación inicial, en el cuidado, en los cursos y su práctica, en la evaluación semanal del progreso de los niños y en la generación de rentas alternativas a causa de la participación en los programas de cuidado que son remunerados, especialmente para las mujeres.

También se desarrolló el Positive Deviance Parent Proyect bajo una alianza entre el Ministerio de Sanidad, UNICEF, CRESP, Visión Mundial y el proyecto abuelas. Este promueva prácticas positivas en el cuidado parental de niños desnutridos en comunidades pobres a través de pequeños grupos de mujeres con la ayuda de voluntarios entrenados de la misma comunidad. Dos aspectos innovadores del proyecto fueron: implicación real de las abuelas en todas las fases, especialmente participando en el intercambio de experiencias y de información, y el componente de estímulo temprano hacia los niños. Actualmente el proyecto se encuentra en expansión.

Otra iniciativa es el Saint Joseph Resource Centre. Se trata de un centro de propiedad la Asociación Nacional Católica para la Promoción de la Preescolaridad que entrena a los educadores preescolares y produce juguetes educativos en sus talleres facilitando el aprendizaje para niños de 3 a 6 años con servicios de nutrición, psicología infantil, juego y aprendizaje, salud, educación a la gestante, vacunación y el desarrollo de conocimientos sobre personas con VIH. La pedagogía empleada gira en torno a la interacción de los niños con sus ambientes sociales y familiares. El centro motiva a los padres a responder a las necesidades de la salud y nutrición y provee para ellos una adecuada atención y ayuda emocional. Asegurar continuidad entre el hogar y el centro de pre-entrenamiento es una de las piedras angulares de este programa.

Lao PDR - "Village-Based ECD Curriculum Development". El proyecto promueve varias iniciativas de desarrollo para mujeres en cinco provincias del país. Un componente del mismo se ha focalizado en el desarrollo de la niñez temprana y de la familia (ECFD) a través del trabajo en pequeños pueblos donde se aplica un plan de estudios adaptable a las necesidades particulares de diversos grupos étnicos existentes en ese país. El proceso se centra en la recolección de datos de la comunidad y en la identificación de las necesidades. Con base en lo anterior se planean una serie de actividades a desarrollar por parte de la comunidad mediante "un acuerdo o contrato con la aldea" firmado por sus miembros y el comité de desarrollo local. El programa contempla servicios de ayuda a la primera infancia que deberán ser retomados inmediatamente se consigan recursos para darle continuidad.

Snegal - "The Infant’s Hut Project"/Case des Tout-Petits CDTP. Preocupados por la alta tasa de mortalidad infantil de este país (145 de cada 1.000 recién nacidos mueren y el 13.5 por ciento nacen con bajo peso al nacer) se realizó una alianza entre el gobierno y la Unicef que dio lugar a un proyecto holístico de atención infantil para menores de seis años en infraestructuras denominadas "Chozas para niños" en donde reciben los diferentes servicios de atención con el apoyo de la comunidad receptora del programa y a cargo "instructores versátiles" entrenados para brindar el desarrollo integral con nutrición sana y equilibrada, integración social y desarrollo cognoscitivo.

La UNICEF desempeñó un papel preponderante en la identificación de "zonas del riesgo." El gobierno construirá 18.000 chozas (una por aldea) antes del 2010. En 2005 ingresaron el 20 por ciento de los niños preescolares de Senegal en edad de 3 a 6 años al programa. A comienzos del de 2006, 263 CDTP habían sido construidas.

Inglaterra - Start Sure: Hasta el año 1998 existían en el Reino Unido diferentes iniciativas orientadas al cuidado de los niños y las madres gestantes. Cada una era un esfuerzo separado, financiado por sectores diferentes del gobierno y con políticas diferentes. Este escenario era confuso para quienes querían acceder a los beneficios o ayudar en los programas. Solo para la primera infancia existían tres programas separados –programas locales, centros de excelencia temprana y guarderías vecinales.

A partir de 1999 el gobierno toma la decisión de crear SureStart un programa más grande, de espectro más amplio y con la idea de integrar todas las iniciativas que estaban separadas. Además de cuidar al niño el programa apoya a los padres de familia en la consolidación de su hogar y los capacita para cuidar a sus hijos. El programa está integrado por tres iniciativas diferentes que van desde el cuidado de los niños en guarderías hasta iniciativas para estimular donaciones al programa. Las iniciativas son:

a. Centros para niños SureStart: Estos son el corazón del programa y centralizan los esfuerzos orientados al cuidado de la primera infancia. Cada centro es un lugar al cual pueden asistir los niños hasta de cinco años y sus padres para recibir servicios como educación, salud y alimentación. También hay a disposición de los padres un equipo de expertos destinados a brindarles información no solo sobre cuidado de los niños sino otros como, por ejemplo, orientación laboral.

b. Apoyo con los costos del cuidado infantil: Debido a que el programa está orientado a la población vulnerable del Reino Unido existen una serie de apoyos económicos a los cuales pueden acceder los padres beneficiados por el programa. El apoyo económico puede tener cualquiera de las siguientes formas: centros de educación gratuita para niños entre los 3 y 4 años, apoyo a los padres solteros desempleados o que trabajen menos de 16 horas a la semana y créditos en impuestos para los padres de los niños entre cero y cinco años. Si además los padres trabajan y deben pagar por guarderías un crédito adicional por el monto pagado a las mismas.

c. Fortalecimiento a las familias: Se compone de talleres y capacitación a los padres de familia con el fin de fortalecer los lazos familiares.

Todos los componentes del programa están orientados a la inclusión social y a la protección de los más necesitados. Además, el programa tiene otros recursos disponibles (como páginas web y buscadores de financiación) para ayudar a los padres. El costo del programa durante los años 2005 y 2006 fue de ₤1500 millones y aspira reducir la pobreza infantil a la mitad para el año 2010.

Los países de la OECD³²: Con la Colaboración del Banco Mundial y la Unicef, se han diseñado 10 indicadores de referencia preparados por funcionarios estatales y expertos académicos de países asiáticos, europeos y norteamericanos de la OCDE, que constituirán el referente evaluativo en materia de política de atención integral a la primera infancia. Una evaluación de la Unicef a 2008 de estos indicadores señala que en conjunto, Suecia figura a la cabeza de la tabla, ya que cumple los 10 indicadores, seguido de cerca por Islandia, que cumple 9, y por Dinamarca, Finlandia, Francia y Noruega, que cumplen 8. Sólo tres países –Australia, Canadá e Irlanda– cumplen menos de 3³³. Tales indicadores son:

a. Tiempo mínimo para licencias de paternidad/maternidad: Se propone que al nacer un niño, uno de los padres tenga derecho a una licencia de un año como mínimo percibiendo el 50% del salario. Para los padres desempleados o que trabajan independiente, los ingresos percibidos no deberían ser inferiores al salario mínimo. Deberían reservarse al menos dos semanas de licencia expresamente para el padre.

b. Un plan nacional que dé prioridad a los niños desfavorecidos: Todos los países deberán haber emprendido amplias investigaciones y desarrollado una estrategia nacional coherente para garantizar el pleno disfrute de los beneficios que proporcionan la educación y los cuidados durante la primera infancia, en especial por parte de los niños desfavorecidos.

c. Un nivel mínimo de centros de cuidado infantil para los menores de tres años: Se propone como mínimo que los servicios de cuidado infantil subvencionados y regulados estén disponibles para al menos el 25% de los niños menores de tres años. Frente a las condiciones actuales de estos países, el estudio de la Unicef señala la siguiente información:

d. Un nivel mínimo de acceso para los niños de cuatro años: Se propone como mínimo que al menos el 80% de los niños de cuatro años pueda acceder a servicios de educación infantil acreditados y subvencionados por el Estado durante un mínimo de 15 horas a la semana.

e. Un nivel mínimo de formación para todo el personal: Se propone como mínimo que al menos el 80% del personal que esté en contacto con los niños pequeños, incluidos los cuidadores de niños en el hogar y el vecindario, posea la formación pertinente. Como mínimo, todo el personal deberá capacitarse y tener condiciones salariales dignas.

f. Un porcentaje mínimo del personal con educación y formación de nivel superior: Se propone como mínimo que al menos el 50% del personal de los centros de educación preescolar subvencionados y acreditados por organismos gubernamentales haya cursado un mínimo de tres años de educación superior y posea un título reconocido de estudios sobre la primera infancia o un ámbito relacionado.

g. Una proporción mínima de personal-niños: Se propone como mínimo que la proporción de niños en edad preescolar (de cuatro y cinco años) con respecto al personal formado (educadores y asistentes) no sea superior a 15:1, y que el tamaño del grupo no exceda de 24 miembros.

h. Un nivel mínimo de financiación pública: El mínimo que se propone es que el nivel de gasto público en educación y cuidados durante la primera infancia (para niños de 0 a 6 años) no sea inferior al 1% del PIB. Frente a las condiciones actuales, el estudio de la Unicef señala la siguiente información:

i. Un bajo nivel de pobreza infantil: Concretamente, una tasa de pobreza infantil inferior al 10% (familias cuyos ingresos, adaptados al tamaño de la familia, son inferiores al 50% de la mediana de ingresos).

j Alcance universal: Se deduce del cumplimento de tres requisitos: i) la tasa de mortalidad infantil sea inferior a 4 por cada 1.000 nacidos vivos; ii) la proporción de bebés con bajo peso al nacer (menos de 2.500 gramos) se sitúe por debajo del 6%; y iii) la tasa de inmunización para niños de entre 12 y 23 meses (como promedio de los niveles de vacunación contra el sarampión, la polio y la DPT3) sea superior al 95%.

A continuación presentamos las tres grandes tendencias que existen en relación con el desarrollo infantil y la educación inicial en el ámbito mundial³⁴.

Escolarizada: Se asocia con el sistema tradicional educativo. Busca básicamente extender la educación inicial hacia abajo con una estructuración rígida de acuerdo con la edad, por tanto se da mayor peso al espacio físico en el que se reúne un grupo de niños y niñas a realizar la misma actividad con orientación de un docente. Este sistema es homogéneo en cuanto la población infantil se educa bajo los mismos contenidos y hace énfasis en lo didáctico – pedagógico y en las enseñanzas y conocimientos del docente. Se fundamenta en la cobertura pensando llegar a todos sin exclusión, también parte de la base de un desarrollo normal, y por tanto todos son evaluados con un criterio estándar y de ahí depende el fracaso o el éxito sin tener en cuenta las diferencias existentes centrándose en la enseñanza de contenidos para la promoción a los grados siguientes.

Programas centrados en la necesidad de cuidado: Básicamente se busca la protección de los menores de las adversidades del contexto y brindarles determinados cuidados especiales en salud, nutrición, educación y aprestamiento, entre otros. La formación educativa puede variar sustancialmente de un centro a otro, desde una pedagogía flexible hasta una rígida tradicional que busca prepararlos para dar el paso siguiente, olvidando el desarrollo propio de la etapa que se vive. Los demás componentes van asociados al concepto de asistencialismo, para suplir un déficit, algo que hace falta relacionado con lo biológico y no con lo afectivo. Este modelo también tiende la homogenización, es decir que los infantes hagan siempre lo mismo a la misma hora y demuestren el mismo interés por el mismo tipo de actividades en forma conjunta.

Programas de educación inicial no formales con énfasis en la promoción del desarrollo: Esta perspectiva se sustenta en investigaciones científicas que demuestran que la primera infancia es fundamental para el desarrollo ulterior de las personas y que por tanto no es suficiente el simple cuidado sino que hay que brindar otros elementos dentro del contexto mismo al que pertenecen los menores más que suplir sus carencias. Esencialmente se busca potencializar el desarrollo, a través de la construcción propia de los niños, en el que el adulto es simplemente un mediador, un generador de condiciones propicias, teniendo en cuenta que el niño es persona, sujeto y protagonista de su propio proceso. En ese contexto se habla de propuesta pedagógica que oriente el desenvolvimiento pero no de manera escolarizada sino flexible, que no implica necesariamente la enseñanza, la vigilancia y la asistencia. Esta educación no preparara para, solo promueve el desarrollo infantil, lo que se vive, en ambientes enriquecidos que les brinde experiencias significativas.

Este enfoque se da con perspectiva de derechos, pero no bajo el entendido de reparación sino de disfrute, por ello se busca el desarrollo y la inclusión social. Los niños participan en su proceso y por tanto tienen un papel activo, que es fundamental para ese desarrollo integral, holístico y contextualizado comprometiendo el contexto socio económico en las dimensiones cognoscitiva, afectiva y física que no brinda el sistema tradicional.

Aunque fue a través del documento Conpes Social 109 de 2007 que se expidió formalmente una política pública para la primera infancia, acorde con la ley 1098 o Código de la infancia y la adolescencia, ya se había dado un proceso de movilización desde el año 2002 en torno a este tema, a través de un grupo de trabajo integrado por el ICBF, el Departamento Administrativo de Bienestar Social DABS, el Centro Internacional de Educación y Desarrollo –CINDE–, Save the Children y UNICEF. En el 2004 este equipo se amplió a 19 instituciones bajo la coordinación del ICBF; su objetivo era el análisis de las acciones que se estaban dando en nuestro país como en el ámbito internacional para hacer conciencia de la importancia de invertir recursos y de generar acciones intencionadas de manera prioritarias hacia este grupo poblacional.

Esfuerzos nacionales previos como fueron el Plan Nacional para la Supervivencia y el Desarrollo Infantil –SUPERVIVIR– de 1985, que buscaban mejorar las condiciones de salud, estimulación y nutrición de los niños, el de "Vigías de la Salud" que fue desarrollado con estudiantes de educación media, y el de "Educación Familiar para el Desarrollo Infantil" – PEFADI– (Convenio MEN-ICBF- UNICEF, 1985) dirigido a la población rural, tenían como estrategia común la educación de la familia para que su entorno le ofreciera condiciones propicia para su desarrollo³⁵.

En el período 1987–1994 se llevó a cabo en nuestro país el Programa de Educación Inicial que buscaba posicionar el concepto de que el desarrollo de la primera infancia va más allá de la simple educación preescolar, el cual se articuló al PEFADI y otros proyectos, tales como el de "Apoyo al componente pedagógico de los Hogares Comunitarios de Bienestar" y "Grado Cero" en su fase de experimentación. Una de las experiencias más importantes en nuestro país en esta materia es el de programa de Hogares Comunitarios de Bienestar –HCB– iniciado en 1986 dirigido a atender los menores de siete años, en condiciones de pobreza, entre las cuales se propiciaría el desarrollo psicosocial, emocional y físico.

Según el Conpes³⁶, a 2006 los HCB en sus diferentes modalidades (comunitarios, múltiples, infantiles, grupales, empresariales, lactantes y preescolares y jardines comunitarios) han alcanzando una cobertura de 1.342.865 niños y niñas de los estratos más pobres. Durante la década del noventa, a la atención a los niños se sumó la atención a las madres gestantes o con hijos menores de dos años mediante un programa llamado Familia, Mujer e Infancia –FAMI. Estos programas responden a compromisos internacionales asumidos en la Convención Internacional sobre los Derechos del Niño y la Cumbre Mundial en favor de la Infancia, en la cual se suscribió la Declaración Mundial para la Supervivencia, la Protección y el Desarrollo de los niños del mundo.

Asimismo, los últimos planes de de desarrollo nacional (Hacia un Estado Comunitario 2002-2006 y Estado comunitario, desarrollo para todos 2006-2010) se propende por la ampliación de cobertura de servicios en la población más pobre, con énfasis en los niños y niñas de 0 a 5 años, bajo la coordinación del ICBF y con la participación de los municipios. Para ello se propuso desarrollar hogares múltiples; se implementó la estrategia "Creciendo y Aprendiendo" que pretende cualificar los programas de atención de los niños y niñas desde su gestación y las estrategias de capacitación a padres, agentes educativos y cuidadores. Asimismo, el ICBF y el Ministerio de Educación Nacional suscribieron un convenio para ofrecer atención integral a la primera infancia.

Adicionalmente, la Procuraduría General de la Nación, UNICEF e ICBF, implementaron la estrategia "Municipios y Departamentos por la Infancia y la Adolescencia", a partir del cual se compromete a los gobernantes locales en el cumplimiento de objetivos y metas dirigidas a mejorar las condiciones de la infancia y la adolescencia en sus territorios. El Conpes resalta iniciativas locales de atención integral a primera infancia tales como el Movimiento niño de Guatapé en Antioquia, Nidos Nutrir en Pasto; güipas saludables en Neiva; el programa Haz paz del ICBF en Sampués; el programa Buen Comienzo de la Alcaldía de Medellín; la Red de Jardines Sociales del Distrito de Bogotá y el programa Quiéreme bien, quiéreme hoy, también, del Distrito Capital.

A través de la guía operativa para la prestación del servicio de atención integral a la primera infancia, en el presente año, el Ministerio de Educación Nacional expidió los lineamientos generales para garantizar efectivamente el desarrollo armónico de este grupo poblacional. En este enfoque el desarrollo infantil se concibe como un proceso de cambios no lineal, continuo e integral, en el que convergen multiplicidad de experiencias corporales, emocionales, sociales y cognitivas de los infantes al interactuar con el mundo que los rodea. Un elemento esencial del desarrollo infantil son las experiencias reorganizadoras que recogen, sintetizan y sistematizan elementos de procesos previos y conducen a fortalecer procesos futuros³⁷.

La guía igualmente señala que "las competencias desarrolladas por los niños y las niñas en la Primera Infancia dan cuenta de la construcción de sí mismos, del establecimiento de relaciones con los otros y con el entorno, y de la construcción del mundo como una realidad". Por tanto reconoce a los agentes educativos como promotores del desarrollo de competencias y como generadores de espacios educativos significativos para el aprendizaje y la promoción del desarrollo integral, involucrando a la familia, como espacio natural de desarrollo del niño.

En este documento la atención integral es definida como "el conjunto de acciones coordinadas con el fin de satisfacer, tanto las necesidades esenciales para preservar la vida, como aquellas relacionadas con el desarrollo y aprendizaje humano, acorde a sus características, necesidades e intereses"; de tal manera que en principio las prestaciones básicas son la educación inicial, los cuidados y la nutrición, lo cual no limita la inclusión de servicios tales como la salud, el acompañamiento familiar y el registro civil, entre otros, como se puede observar en el siguiente gráfico:

El esquema del Ministerio, brinda atención integral a niños y niñas menores de cinco años con prioridad a los que se encuentren los niveles I y II del Sisben o en condición de desplazamiento a través de las siguientes modalidades:

a. Modalidad entorno familiar: Diseñada para aquellos pequeños ubicados en zonas rurales dispersas o urbano marginales que por dificultades geográficas o de otro tipo no acceden a ninguna modalidad de atención integral, fortaleciendo la labor educativa en el hogar. Para ellos se cuenta con un coordinador pedagógico encargado de 10 grupos de atención, es decir de 10 docentes (que equivalen a 30 unidades básicas de atención o 450 niños y niñas, puesto que cada docente tiene a cargo 3 de ellas). Cada docente y su auxiliar se responsabilizan por un grupo de atención que equivale a 3 unidades básicas de atención UBA. Cada UBA está conformada de 10 a 15 niños y niñas menores de 5 años, con sus padres de familia o adultos responsables³⁸.

Dentro de este proceso, se realiza un encuentro educativo semanal por cada UBA, de 4 horas, con el propósito de de desarrollar con los menores y los padres actividades educativas basadas en metodologías lúdico-creativas y participativas. Las familias reciben material de apoyo para continuar su labor educativa en el hogar. Además, cada docente realiza un acompañamiento educativo en el hogar, según la caracterización y necesidad, para aquellas familias priorizadas de manera conjunta con el coordinador pedagógico.

Fuente: MEN

b. Modalidad de Entorno Comunitario: Dirigido a los niños atendidos actualmente por los Hogares Comunitarios de Bienestar del ICBF, complementando los servicios de cuidado y nutrición con un componente educativo. El servicio se presta a través de una infraestructura denominada UPA – Unidad Pedagógica de Apoyo-. Cada UPA es dirigida por un coordinador pedagógico y cuatro docentes. Cada docente tiene a su cargo la atención diaria de 3 a 4 Hogares Comunitarios del Bienestar HCB, durante 8 horas, con sus respectivas madres comunitarias.

Los HCB permanecen durante las 8 horas de la jornada de atención en la UPA. El docente conforma dos grupos de atención, a los cuales atiende en dos jornadas de trabajo diferentes. Adicionalmente, destina 4 horas semanales de visita a cada Hogar Comunitario para realizar el acompañamiento pedagógico a la madre comunitaria y a los niños y niñas a su cargo. En total los niños y niñas recibirán 48 horas de atención educativa directa al mes. El docente desarrolla actividades pedagógicas con las madres comunitarias y los infantes, siguiendo metodologías que favorezcan el desarrollo de sus competencias, reconociendo en las madres comunitarias destrezas y saberes propios de su experiencia.

c. Modalidad de Entorno Institucional: Dirigido a aquellos que no acceden a ningún servicio de Atención Integral por falta de oferta. En esta se ofrecerán los componentes de cuidado, nutrición y educación inicial durante 5 días de la semana, en jornadas de 8 horas diarias. Es administrada por prestadores del servicio de reconocida trayectoria e idoneidad como Cajas de Compensación Familiar o jardines infantiles, utilizando su capacidad instalada o generando nueva capacidad.

Fuente: MEN

Cada Centro Infantil atiende durante 8 horas diarias y 5 días a la semana a un mínimo de 40 niños y niñas, quienes reciben el acompañamiento educativo de 1 docente por cada 20 niños, para el desarrollo de actividades pedagógicas basadas en metodologías que favorezcan el desarrollo de sus competencias. Cuando el operador esté en capacidad de atender más de 40 niños y niñas debe hacerlo incrementando su capacidad de atención de forma proporcional en grupos entre 1 y 20 niños; es decir, si el prestador del servicio desea atender 60 cupos deberá contar con los requerimientos para la atención de 3 grupos.

Adicionalmente cada Centro Infantil contará para la Atención Integral de los niños con un equipo interdisciplinario conformado por 1 coordinador pedagógico para cada 8 grupos de 20 niños, 1 psicólogo y 1 nutricionista para cada 160 niños, 1 auxiliar de cuidado para cada 40 niños y 1 auxiliar de nutrición (cocina) para cada 40 niños. El Centro Infantil tiene la responsabilidad de brindar acompañamiento y realizar actividades pedagógicas a los padres de familia, para fortalecer la función educativa de las mismas, dentro del marco de competencia y orientaciones educativas para la Primera Infancia.

La política de atención a la primera infancia en el Distrito está en cabeza de la Secretaría de Desarrollo Social quien debe coordinar con otros entes públicos nacionales y distritales su ejecución. Además existen instancias distritales como el Consejo Distrital de Política Social, conformado mediante decreto 679 de 2001 en la que se lleva a cabo la concertación y seguimiento de la política social; el Subcomité Distrital de Infancia; y el Consejo para la Gestión Social Integral. Esta última, creada para garantizar la articulación de las áreas misionales, en el diseño e implementación de respuestas integrales a las necesidades de las comunidades.

Operativamente la atención se desarrolla, principalmente a través del proyecto Tiempo Oportuno³⁹, de la Secretaría Distrital de Integración Social (SDIS) que a su vez agrupa los programas orientados a la protección de la primera infancia tales como familias gestantes, el cual consiste en un apoyo a la madre gestante para el cuidado de sus hijos y ayudas en especie para la alimentación. Según la información del Distrito a septiembre de 2007 se habían atendido 45,116 madres gestantes y la meta para el año 2008 son 120 mil. De otra parte, también existen las Salas amigas de la familia lactante que son espacios físicos en el cual las madres lactantes pueden amamantar a sus hijos. A septiembre de 2007 había en Bogotá 85 salas.

Pero el mayor aporte se encuentra en los Centros de Desarrollo Infantil, también llamados jardines infantiles que cuentan con la infraestructura necesaria para el cuidado de los niños y la educación temprana. A septiembre de 2007 la oferta de cupos en estos jardines fue de 35,538 y se espera que al terminar el año 2008 haya 38,743 cupos. Estos jardines tienen cuatro modalidades: a. Jardines sociales que operan a través de convenios la SDIS, las Cajas de Compensación Familiar y el ICBF; b. Cupos cofinanciados que operan a través de contratos celebrados entre la SDIS y ONGs en donde los aportes son conjuntos; c. Jardines infantiles, que tienen dependencia primordial del presupuesto del SDIS, asumen las políticas y lineamientos emanados del nivel central, cuentan con la planta física de la SDIS; y casas vecinales, que operan a través de contratos con asociaciones comunitarias en los que la SDIS aporta los recursos para su funcionamiento.

De acuerdo con la Veeduría Distrital⁴⁰, la SDIS atendió en 2007 a través de esas 4 submodalidades, 43.038 niños menores de 5 años, entre los cuales, el 37,7% asistió a Jardines infantiles SDIS, el 34,0% a Casas vecinales, un 21,7% a Jardines sociales y el porcentaje restante se benefició de cupos cofinanciados. El proyecto de tiempo oportuno que va dirigido a los niños y niñas más pobres, Sisben 1 y 2, no reporta un número preciso de beneficiarios pues a 2007, Planeación señala una demanda potencia de 140.000 infantes mientras que la misma Secretaría de integración Social habla de 185.036.

La Encuesta de Calidad de Vida de Bogotá ECV 2007, reporta la siguiente información, en relación con la asistencia de los menores de cinco años a una institución de atención:

Fuente: Dane-SDP, ECV 2007

Según esta fuente para ese año residían en el Distrito 593.407 niños menores de 5 años de los cuales 237.356, es decir el 40,0% asistía a un establecimiento dedicado al cuidado y atención del menor. El Distrito contribuyó con un 10,9% de asistentes a una institución. De esta manera Podemos dividir las cifras de la siguiente manera: Sector nacional: 43,8%, Distrito: 10.9% Privado: 39.8, Otros: 5.5%.

Es pertinente resaltar que el Distrito cuenta con una normatividad explicita que regula el funcionamiento de los Jardines Infantiles, tales disposiciones son, entre otras, el Acuerdo 138 de 2004, el Decreto Distrital 243 de 2006 y la Resolución 325 de 2009. De tales preceptos normativos podemos indicar que el modelo y las principales características de funcionamiento de los Jardines Infantiles son:

*Se entiende por jardines infantiles todos los establecimientos públicos y privados, que atiendan niños y niñas en educación inicial, de edades entre cero y menores de seis años, se denominaran e identificarán como jardines infantiles.

*La educación inicial es el proceso orientado al desarrollo infantil y que brinde atención y cuidado a los niños y niñas de las edades indicadas. También se entiende como es una acción intencionada para la garantía de  los derechos al cuidado y al desarrollo del ser humano de las niñas y los niños, desde su gestación hasta los cinco años de edad, mediante una pedagogía, que basada en el reconocimiento de las características y potencialidades del niño y la niña, le proporcione ambientes enriquecidos con interacciones y experiencias significativas. Ésta puede proporcionarse en ámbitos familiares o institucionales, en todo caso serán corresponsables la familia, la sociedad y el Estado.

*Todos los jardines infantiles distritales, excepto los del Bienestar Familiar, requieren licencia de funcionamiento otorgada por la Secretaría de Integración Social, previo el cumplimiento de requisitos técnicos en relación con jornadas, niveles de atención, ubicación, infraestructura, proceso pedagógico, proceso nutricional, recurso humano y seguridad y salubridad.

Como se anotó anteriormente, una adecuada educación inicial constituye la base más importante para el desarrollo humano y de la sociedad por las razones científicas ya explicados En ese sentido resulta de vital importancia que las instituciones y personas que la impartan estén altamente preparadas para asumir esta tarea, lo cual se logra no solo con una normatividad pertinente, estructurada técnicamente, sino que además es indispensable que exista un régimen de supervisión fuerte que garantice el óptimo funcionamiento del sistema buscando garantizar que los resultados de esta inversión se recojan a largo plazo.

La evaluación presentada meses atrás por la Secretaría de Integración social al sistema de vigilancia de los Jardines infantiles evidenció una "tragedia" en el funcionamiento de los mismos. El periódico El Tiempo señaló que en Bogotá existen 1.248 jardines que tienen el visto bueno para operar, pero solo el 2% cumplen con los estándares para operar. Las cifras presentadas son las siguientes:

El hecho que solo el 2% de los jardines infantiles que operan en el Distrito sea seguros y confiables denota que el sistema está fallando y muchas de las consecuencias se han ido materializando de manera grave en accidentes, muertes de niños (ejemplo la niña Mariana Novoa muerta el día 15 de enero de 2007) y problemas de salud, entre otros, y de continuarse así, a futuro no habrá retorno social de la esta inversión en educación. No obstante lo anterior, el concejal Felipe Ríos exigió a la Administración Distrital en cabeza de la Secretaria de Integración Social que indicara al finalizar el cuatrienio, qué porcentaje de Jardines Infantiles del Distrito tendría concepto favorable para operar. La respuesta a esta pregunta fue dada por escrito⁴¹ y allí se indicó que los Jardines de la SDIS en un 80% tendrán concepto favorable y Jardines privados, en un 70% tendrán concepto favorable.

Pero no se trata solo de falencias en las acciones emprendidas por parte de la Secretaría de Desarrollo Social sino también de una falla estructural en toda la política de primera infancia en el ámbito distrital y nacional. A manera de ejemplo, se evidencia que no existen acciones coordinadas entre la Secretaría de Educación, Salud y Desarrollo Social y que los conceptos de educación inicial, preescolar y atención inicial tienen enfoques diferentes. Algunas diferencias entre los ámbitos distrital y nacional son:

El concepto de atención integral a la primera infancia nace de una visión holística del desarrollo del niño como sujeto de derechos prevalentes sobre los demás. En ese sentido, todas aquellas acciones planeadas e intencionadas hacia el bienestar del menor desde un enfoque total y dentro de un entorno de experiencias significativas, es atención integral. Por contraposición, no lo es, la suma o prestación de servicios de manera desarticulada, descontextualizada o desorganizada; con ello no se quiere decir que no sean importantes este tipo de prestaciones asistenciales en materia de salud, educación o nutrición, aunque su inversión pude desaprovecharse por su difícil retorno social.

Dentro de esa visión integral, la educación inicial es uno de sus componentes, que aislado es poco lo que proporciona, pero que en armonía con los demás y debidamente impartida, permite el desarrollo adecuado. En la práctica, el concepto no tiene mayor inconveniente, sin embargo jurídicamente presenta dificultades para integrarse a una definición de mayor jerarquía como lo es la "atención integral", que en esencia resultan ser simplemente formales. Veamos:

La ley 115 de 1994, junto con los decretos 1860 de 1994 y 2247 de 1997, establece dentro de la educación formal tres grados del nivel preescolar denominados prejardín (para niños de 3 años), jardín (para niños de 4 años) y transición (para niños de 5 años), de los cuales solo el último es obligatorio. Estos grados, en el sistema de educación oficial, serán implementados gradualmente a partir del cubrimiento del 80% del grado obligatorio de preescolar en los entes territoriales. Esto armoniza perfectamente con los artículo 44 y 67 de la Constitución Política.

Sin embargo, el mismo artículo 44 Superior enuncia otros derechos y obliga a la familia, la sociedad y el Estado a asistir y proteger al niño para garantizar su desarrollo armónico e integral y el ejercicio pleno de sus derechos; lo cual pone de presente que la efectividad de cualquier derecho debe atender en conjunto, en lo posible a los demás. Este principio de integralidad en el desarrollo, termina convirtiéndose en si mismo, en un derecho agrupador que es ampliado por la ley 1098 de 2006, Código de la infancia y la adolescencia, que lo consagra en sus artículos 7, 8 y 29 en los siguientes términos:

Artículo 7°. Protección integral. Se entiende por protección integral de los niños, niñas y adolescentes el reconocimiento como sujetos de derechos, la garantía y cumplimiento de los mismos, la prevención de su amenaza o vulneración y la seguridad de su restablecimiento inmediato en desarrollo del principio del interés superior. La protección integral se materializa en el conjunto de políticas, planes, programas y acciones que se ejecuten en los ámbitos nacional, departamental, distrital y municipal con la correspondiente asignación de recursos financieros, físicos y humanos.

Artículo 8°. Interés superior de los niños, las niñas y los adolescentes. Se entiende por interés superior del niño, niña y adolescente, el imperativo que obliga a todas las personas a garantizar la satisfacción integral y simultánea de todos sus Derechos Humanos, que son universales, prevalentes e interdependientes.

29. Derecho al desarrollo integral en la primera infancia. La primera infancia es la etapa del ciclo vital en la que se establecen las bases para el desarrollo cognitivo, emocional y social del ser humano. Comprende la franja poblacional que va de los cero (0) a los seis (6) años de edad. Desde la primera infancia, los niños y las niñas son sujetos titulares de los derechos reconocidos en los tratados internacionales, en la Constitución Política y en este Código. Son derechos impostergables de la primera infancia, la atención en salud y nutrición, el esquema completo de vacunación, la protección contra los peligros físicos y la educación inicial. En el primer mes de vida deberá garantizarse el registro civil de todos los niños y las niñas.

Nótese cómo la atención integral es el mecanismo idóneo para hacer efectivo el derecho de los niños y niñas de la primera infancia a gozar de un desarrollo integral en el que la educación inicial es solo un componente. De otra parte, el concepto de educación preescolar, también resulta inadecuado, pese a su consagración legal, pues corresponde a una categoría tradicional que escolariza la educación. Por esta razón en la interpretación de las normas y el diseño de acciones por parte de los entes estatales se debe acudir a categorías jurídicas amplias.

La respuesta al dilema es que se debe atender a las dos variables. Los problemas de cobertura serían resueltos desde una perspectiva escolarizada, en la que una vez alcanzando coberturas universales en educación primaria, se pasa a alcanzarlas en preescolar (transición) superiores a 80%, de acuerdo con los lineamientos normativos y se empezaría a dar educación y servicios complementarios de atención, hacia abajo, es decir a las edades de 3 y 4 años (jardín y prejardin) mediante infraestructuras administradas por el sistema educativo distrital. Dejándose la población restante para ser atendida por el sistema distrital de integración social con perspectiva reparadora de derecho y preparación para la incursión en el sistema formal.

Esa no es la solución, pues este segmento poblacional debe ser atendido de manera holística, con una visión de desarrollo flexible y contextual, en la que los niños se construyan a si mismos en ambientes propicios y experiencias significativas. Es esta visión la que proporciona una calidad verdadera, en donde el papel de la administración distrital, indistintamente, si es o no prestador de estos servicios de atención integral, debe ser garante de su calidad a través de su función de policía administrativa, en la que ejerce inspección, control y vigilancia, y sanción sobre los agentes que prestan el servicio. Pero estamos hablando de un modelo de intervención fuerte que garantice el desarrollo integral de los infantes.

Esto no quiere decir que se desatiendan las coberturas, pues la administración debe trabajar, una vez establezca un sistema de calidad en los diferentes aspectos de formación, nutrición salud, infraestructuras, etc. que las coberturas sean graduales de acuerdo con un plan que se establezca en ese sentido.

Como se explicó anteriormente, en el distrito existen múltiples modalidades de atención que van desde lo privado a lo público, desde lo nacional a lo local, desde diferentes perspectivas de familia, comunidad e instituciones. Cada modalidad obedece a una necesidad concreta de alcanzar coberturas con racionalización de recursos, no obstante, en estos momentos como se ha dicho no se puede sacrificar calidad en aras de alcanzar coberturas y por ello es la administración la que debe evaluar los modelos y su eficiencia en el logro de los resultados.

Se sabe que algunos programas que aparecen como efectiva atención integral a los infantes consisten en la simple concesión de prestaciones que reportan que coadyuvan formalmente en el logro de metas e indicadores, peor que en términos de construcción social, no aportan mucho. Por ejemplo, algunos trabajos con las familias que consisten en simples capacitaciones desarticuladas pueden llegar a reportarse como programas de asistencia familiar integral. Por ello es conveniente la participación de las instancias públicas y privadas en la prestación y supervisión de los servicios para que estos sean de calidad y realicen sus fines.

La atención integral debe estar acompañada por una visión predominantemente constructiva y no asistencialista, es decir que al niño no se le está dando lo que le falta en término de necesidades biológicas, sino que se le está propiciando condiciones de desarrollo que óptimas en un entorno en donde la familia y la sociedad son corresponsables y le brindan el amor y el afecto, que a veces no puede medirse materialmente como si las demás prestaciones, que por supuesto no dejan de ser importantes.

La población a atender debe estar claramente identificada y priorizada en cuanto condiciones físicas (discapacidad, edad, género), económicas (pobreza) y sociales (Necesidades básicas satisfechas) y geográficas (ubicación). A partir de esta focalización, los programas deberán planearse y reorganizarse para que lleguen inicialmente a los más pequeños y más vulnerables, de tal manera que gradualmente se llegue a coberturas universales. No obstante lo anterior, esa gradualidad va ligada a la disponibilidad de recursos, que deben ser lo suficientemente planeados alargo plazo y que en los presupuestos públicos tiene una prioridad.

A pesar de que existen principios constitucionales y legales que garantizan la armonía en el desarrollo de las competencias administrativa entre la Nación y los entes territoriales, de la misma manera que al interior de sus entidades, la forma desarticulada cómo se adelantan las acciones a favor de la primera infancia en el Distrito Capital deja entrever que existe una pugna de intereses políticos que incide negativamente en la atención integral de los niños y niñas de este grupo poblacional. El primer conflicto visible se suscita entre el ICBF y la Secretaría de Integración Social, que pone en peligro la existencia misma de los Hogares de Bienestar HBS en Bogotá, en cuanto la gratuidad en los servicios distritales crea desventajas frente al pago corresponsable que deben hacer los padres de familia en esta última modalidad; también existe una menoscabo en las condiciones salariales de las madres comunitarias del ICBF frente a las prerrogativas que en este que gozan las educadoras comunitarias del Distrito. La solución evidente es que las entidades responsables diseñen acciones conjuntas que a largo plazo solucionen a estos problemas que inciden en los procesos de atención integral.

Otro conflicto es el que se da entre las Secretarías Distritales de Educación y de Integración Social, que es inadmisible desde todo punto de vista, pues evidencia la falta de liderazgo del alcalde, como cabeza de la administración y superior jerárquico de los encargados de estos asuntos, para superar esta pugna de intereses en donde son los niños quienes en realidad quedan en medio del fuego cruzado. El conflicto se origina cuando la Secretaría de Educación ha alcanzado coberturas universales en materia de educación básica y media y ahora quiere apoderarse de un segmento poblacional para escolarizarlo sin tener en cuenta sus condiciones especiales para contratar más docentes y construir infraestructuras que el permitan satisfacer sus intereses políticos, segmentando sin explicación razonable la primera infancia y apoderándose del grupo que va de los tres a los seis años y dejando los que sobran a la Secretaría de Integración Social.

De otra parte, como quiera que la Secretaría de Integración Social propende por brindar una atención integral a los infantes y dadas sus competencias conoce del tema de familia y niñez ha reclamado la coordinación de las acciones integrales para el grupo población completo sin hacer la segmentación anteriormente mencionada bajo el entendido que la educación inicial es solo un componente en la atención integral y que el enfoque requerido no es el tradicional escolarizado. La solución a este inconveniente, es que las partes lleguen a un acuerdo que haga efectiva la atención integral a la primera infancia.

A continuación se presentan algunas cifras que evidencian que es urgente que el gobierno nacional y distrital emprenda acciones de manera inmediata a favor de este grupo poblacional.

Población de 0-5 años – año 2009

Fuente. Proyecciones DANE, conciliaciones de Censos 1985, 1993 y 2005. Datos suministrados por la SED

Fuente: Fuente, Informe PNUD sobre cumplimento de metas del milenio, 2009

Fuente: Fuente, Informe PNUD sobre cumplimento de metas del milenio, 2009

Fuente: Fuente, Informe PNUD sobre cumplimento de metas del milenio, 2009

Fuente. http://www.unicef.org/spanish/sowc08/statistics/tables.php

De acuerdo con la Encuesta de Calidad de Vida de Bogotá ECV 2007, el 96.6% de niños menores de cinco años cuentan con Registro Civil. EL 98.6% lo obtuvo en su primer mes de nacido, mientras que el 16.3 lo obtuvo entre el primer y el primer año de edad, y el 1.2% después del primer año.

ALCALDÍA DE BOGOTÁ y UNICEF, Política por la calidad de vida de niños, niñas y adolescentes, 2004-2008, Bogotá, Panamericana Formas e Impresos, 2006.

ARIAS GOMEZ, Helmuth Yesid y CHAVES CASTRO Álvaro Hernando, Cálculo de la tasa interna de retorno de la educación en Colombia. Disponible en: http://www.uexternado.edu.co/facecono/publicaciones/documentos/pdf/DDT%202.PDF

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La ley 819 de 2003 en su artículo 7 prevé lo siguiente:

Artículo 7º. Análisis del impacto fiscal de las normas. En todo momento, el impacto fiscal de cualquier proyecto de ley, ordenanza o acuerdo, que ordene gasto o que otorgue beneficios tributarios, deberá hacerse explícito y deberá ser compatible con el Marco Fiscal de Mediano Plazo.

Para estos propósitos, deberá incluirse expresamente en la exposición de motivos y en las ponencias de trámite respectivas los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional generada para el financiamiento de dicho costo.

A su turno, encontramos que el artículo 34 del Plan de desarrollo "BOGOTÁ POSITIVA: PARA VIVIR MEJOR" 2008 – 2012, Acuerdo 308 DE 2008 consagra en su artículo 34 la garantía y restablecimiento de los derechos de los niños, niñas y adolescentes. Para el efecto estipula una serie de proyectos y acciones que coadyuvan en la protección integral de la primera infancia.

En este sentido el presupuesto de la administración consagra algunos rubros a los cuales puede imputársele algunas de las acciones para hacer efectiva la atención integral durante el presente año, pues este proyecto se debe desarrollar de manera gradual en el tiempo hasta llegar a coberturas universales, según lo defina la misma administración.

En el Acuerdo número 340 del 19 de diciembre de 2008, que expidió el Presupuesto Anual de Rentas e Ingresos y de Gastos e Inversiones de Bogotá, Distrito Capital, para la vigencia fiscal comprendida entre el 1º de enero y el 31 de diciembre del año 2009, el cual fue liquidado según Decreto No. 466 del 26 de diciembre de 2008 contempla la siguiente asignación presupuestal en materia de primera infancia:

122 - SECRETARIA DISTRITAL DE INTEGRACION SOCIAL

PRESUPUESTO DE GASTOS E INVERSIONES 2009

3-3-1-13-01-14-0497-Infancia y adolescencia feliz y protegida integralmente

Esta norma se expide con base en lo preceptuado en el artículo 12 numeral 1 del Decreto 1421 de 1993 que señala:

ARTICULO 12. ATRIBUCIONES. Corresponde al Concejo Distrital, de conformidad con la Constitución y a la ley:

1. Dictar las normas necesarias para garantizar el adecuado cumplimiento de las funciones y la eficiente prestación de los servicios a cargo del Distrito.

Atentamente,

"Por el cual se garantiza la atención integral a la primera infancia en el Distrito capital"

El Concejo de Bogotá DC en uso de sus facultades constitucionales y legales y en especial las conferidas por el numeral 1 del artículo 12 del Decreto Ley 1421 de 1993

Artículo Primero: La Administración Distrital garantizará la atención integral a la primera infancia en el Distrito Capital.

Para dar cumplimento a este mandato, se tendrán en cuenta los siguientes lineamientos:

a. La Secretaría Distrital de Integración Social será la encargada de coordinar las acciones de atención integral a la primera infancia para que efectivamente exista una articulación interinstitucional con las demás entidades distritales y nacionales competentes.

b. Los lineamientos técnicos para la prestación de los servicios de atención integral a la primera infancia serán expedidos de manera conjunta con las entidades públicas distritales y nacionales responsables, en ellos se tendrá en cuenta las modalidades existentes y se propenderá por la calidad, la continuidad, la atención progresiva y la universalidad.

c. La Secretaría de Integración Social garantizará la existencia armónica y equitativa en cuanto a servicios de las diferentes modalidades de atención existentes en el distrito.

No obstante la administración evaluará la posibilidad de implementar gradualmente un modelo de atención institucional único a través de infraestructuras que ofrezcan todos los servicios a los infantes y a sus familias, y a las familias gestantes.

d. La Administración Distrital asignará los recursos necesarios para hacer posible la cobertura universal en materia de la atención integral a la primera infancia.

e. La administración incorporará a sus programas de atención integral a la primera infancia a personas con experiencia en educación y atención comunitaria y propenderá por el goce efectivo de los derechos laborales en condiciones de equidad.

Artículo Segundo: A través de la Secretaría de Integración Social, se presentará al Concejo Distrital, dentro de los tres meses siguientes a la publicación del presente acuerdo, un Plan de atención integral para los próximos tres años que determine acciones, metas, tiempos, responsables, recursos y apropiaciones.

Este Plan y su cumplimento deberá ser de fácil acceso a la ciudadanía a través la página electrónica de la Secretaría de Integración Social.

Parágrafo: El Plan tendrá en cuenta acciones prioritarias para población vulnerable, desplazados, infantes discapacitados y habilidades especiales.

Artículo Tercero: El presente acuerdo rige a partir de la fecha de su publicación.

¡Por unos niños más felices!