RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

Bogotá, D.C.

Concepto 06 de 2009

Marzo 26 de 2009

Doctora

Directora Legal Ambiental

Secretaría Distrital de Ambiente

Ciudad

Radicación 2-2009-11988

Ver el Concepto de la Sec. General 07 de 2009

Respetada doctora Lozano:

Hemos recibido la comunicación del asunto, suscrita por el doctor Juan Antonio Nieto Escalante, mediante la cual solicita emitir concepto jurídico por parte de esta Dirección acerca de la vigencia del Acuerdo 22 de 1995 y así mismo, determinar si los límites oficiales del Área Forestal Distrital Sierras del Chicó son los establecidos en el Plan de Ordenamiento Territorial o los contemplados en el Acuerdo 22 de 1995.

La anterior petición surge a partir de varias comunicaciones proferidas por diferentes servidores de las Secretarías Distritales de Ambiente y Planeación frente al tema, así como por la solicitud que hiciera la Sociedad de Mejoras y Ornato de Bogotá, para que ambas Secretarías le otorguen una respuesta conjunta frente a la posición de la Administración Distrital sobre la vigencia o no del Acuerdo 22 de 1995.

En efecto, la citada Sociedad recibió tres cartas en las cuales las entidades mencionadas entran en contradicción acerca de la vigencia del citado Acuerdo, los límites de la referida reserva y la ubicación o no en la misma del predio del Seminario Mayor.

Por una parte, señala la Secretaría Distrital de Ambiente, en comunicación de diciembre 26 de 2008, que el predio del Seminario Mayor se encuentra parcialmente afectado por la Reserva Forestal Protectora Bosque Oriental de Bogotá, de que tratan las Resoluciones 79 de 1977 y 463 de 2005; así mismo, que el área en la cual se desarrollaría el proyecto previsto por la Arquidiócesis de Bogotá no hace parte de la citada Reserva, según el sistema de información geográfica, que la categoría actual que ostentan las Sierras del Chicó es la de área Forestal Distrital dado que el POT hizo una recategorización del área; que el POT redelimitó el área protegida, lo cual se verifica en el plano oficial del Sistema de Áreas Protegidas del mismo, según el cual el predio del Seminario Mayor no hace parte del área Forestal Distrital Sierras del Chicó, por lo cual concluye que la mención que se hace del Acuerdo 22 de 1995 en el POT es una simple referencia al acto que le dio lugar a la designación original del área.

Por su parte, la Secretaría Distrital de Planeación mediante comunicación de noviembre 27 de 2008 indica que el predio donde funciona el Seminario Mayor se localiza en la localidad de Chapinero, parcialmente en área urbana y parcialmente en área de Reserva Forestal, conforme al Decreto 190 de 2004, que el Acuerdo 22 de 1995 está vigente por cuando no se encontró en el archivo de la Secretaría acto administrativo que lo derogue, y que al estar una parte del bien localizada en reserva forestal no es posible adelantar ningún trámite sobre expedición de licencia para la totalidad o una porción del mismo.

En primer lugar, esta Dirección se permite informar que si bien la petición fue presentada por el Secretario Distrital de Ambiente, tal como se discutió en las reuniones adelantadas con las entidades involucradas, por ser un tema de carácter jurídico se dará respuesta a las oficinas jurídicas de las Secretarías Distritales de Ambiente y Planeación para que posteriormente ambas entidades en forma coordinada le otorguen respuesta a la última petición presentada por la Sociedad de Mejora y Ornato acerca de la vigencia y aplicación del Acuerdo 22 de 1995 y así contar con una posición unificada de la Administración Distrital respecto del tema.

En segundo término, la consulta elevada solicita que se emita concepto sobre los siguientes aspectos:

1. La vigencia o no del Acuerdo 22 de 1995.

2. Cuáles son los límites oficiales del Área Forestal Distrital Sierras del Chicó, los establecidos en el Acuerdo 22 de 1995 o los fijados en el Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá D.C.

En este sentido, esta Secretaría procede a dar respuesta al primero de los interrogantes de cuya respuesta se derivará la segunda; sin embargo, se advierte que la determinación precisa de los límites de las reservas forestales es función de la Secretaría Distrital de Planeación y en esa medida dicha entidad deberá resolver con claridad esa solicitud.

Frente a la vigencia o no del Acuerdo 22 de 1995 se señala lo siguiente:

El Acuerdo 22 de 1995 "Por el cual se da cumplimiento al artículo 61 de la Ley 99 de 1993; se autoriza a la Administración para desarrollar un parque y se dictan otras disposiciones", entre otras disposiciones, declara como reserva forestal y zona verde de uso público los siguientes predios:

Sierras del Chicó Ltda.; Chicó Oriental No. 2.; el predio ocupado en ese momento por la Escuela de Caballería, y el predio ocupado para ese entonces por el Seminario Conciliar de Bogotá.

Además de lo anterior, determina los linderos de cada uno, señala que en la zona comprendida por los predios Sierras del Chicó Ltda., y Chicó Oriental No. 2 no podrán adelantarse construcciones urbanísticas, residencial, comercial, industrial ni en general podrán tener un uso distinto al de una zona verde pública para uso contemplativo, y en ellos únicamente se podrán adelantar aquellas obras paisajísticas que no ofrezcan impacto ambiental alguno y que permitan a los ciudadanos el uso contemplativo al igual que el desarrollo de la Avenida Circunvalar.

Para los predios ocupados por la Escuela de Caballería y el Seminario Conciliar de Bogotá, señala que sólo se permitirán desarrollos complementarios y estrictamente necesarios dentro del marco exclusivo a las actividades que en el momento ejecutan la Escuela de Caballería y el citado Seminario Conciliar.

Posteriormente, el Acuerdo 19 de 1996 adoptó el Estatuto General de Protección Ambiental del Distrito Capital y dictó disposiciones para garantizar la preservación y la defensa del patrimonio ecológico, los recursos naturales y el medio ambiente.

Este acto señaló en sus artículos 13 y 14 los Objetivos del Sistema y los tipos de áreas del sistema de áreas protegidas del Distrito Capital. Si bien este acto fue modificado mediante el Acuerdo Distrital 248 de 2006, se encontraba vigente a la fecha de expedición del Plan de Ordenamiento Territorial, por lo cual se procede a citar los artículos mencionados.

Determinaba el referido artículo 13 que "El Sistema de Áreas Protegidas del Distrito Capital está constituido por un conjunto de áreas cuya conservación resulta estratégica para el funcionamiento de los ecosistemas, la conservación de la fauna y la flora silvestre y la evolución de la cultura en el Distrito Capital.

Las áreas protegidas declaradas por el Gobierno Nacional o por el Concejo Distrital con anterioridad a la expedición de este acuerdo forman parte de este sistema".

A su vez el artículo  14º señalaba "El Sistema de Áreas Protegidas del Distrito Capital estará integrado por los siguientes tipos de áreas: Parque Natural Distrital, Reserva Forestal Distrital, Parque Ecológico Recreacional. Santuario Distrital de Fauna y Flora y las áreas del Sistema de Parques Nacionales (…)". (subrayas fuera de texto).

El Acuerdo 248 de 2006 definió la estructura ecológica principal como "(…) la red de espacios y corredores que sostienen y conducen la biodiversidad y los procesos ecológicos esenciales a través del territorio, en sus diferentes formas e intensidades de ocupación, dotando al mismo de servicios ambientales para su desarrollo sostenible.

La Estructura Ecológica Principal tiene como base la estructura ecológica, geomorfológica y biológica original y existente en el territorio. Los cerros, el valle aluvial del río Bogotá y la planicie son parte de esta estructura basal. El conjunto de reservas, parques y restos de la vegetación natural de quebradas y ríos son parte esencial de la Estructura Ecológica Principal deseable y para su realización es esencial la restauración ecológica.

La finalidad de la Estructura Ecológica Principal es la conservación y recuperación de los recursos naturales, como la biodiversidad, el agua, el aire y, en general, del ambiente deseable para el hombre, la fauna y la flora (…)".

Por su parte, el artículo  5º de ese acto que modifica el artículo 14 del Acuerdo 19 de 1996 dispone: "Componentes de la Estructura Ecológica Principal:

La Estructura Ecológica Principal está conformada por los siguientes componentes:

1.1 Áreas protegidas del orden nacional y regional.

1.2.1 Santuario Distrital de Fauna y Flora.

1.2.3 Parque Ecológico Distrital.

2. Parques urbanos

2.1 Parques de escala Metropolitana.

2.2 Parques de escala Zonal.

3. Corredores ecológicos

3.1 Corredor ecológico de ronda

3.2 Corredor ecológico vial

3.3 Corredor ecológico de borde

3.4 Corredor ecológico Regional

4. Área de Manejo Especial del Río Bogotá.

4.1 Ronda Hidráulica del Río Bogotá.

4.2 Zona de Manejo y Preservación del Río Bogotá

Los componentes de la Estructura Ecológica Principal se señalan en los planos denominados "Estructura Ecológica Principal: Distrito Capital" y "Estructura Ecológica Principal: Suelo Urbano", de la cartografía oficial del Decreto 190 de 2004 (…)".

Por último, el Plan de Ordenamiento Territorial, adoptado mediante el Decreto, con fuerza de Acuerdo, 619 de 2000, y posteriormente revisado conforme a las disposiciones contenidas en la Ley 388 de 1997 por el Decreto 469 de 2003 y finalmente compilado en el Decreto Distrital 190 de 2004, determinó en sus artículos 86 y 87 lo siguiente:

"Artículo 86. Áreas Protegidas del Orden Distrital. Las áreas protegidas del orden Distrital son:

1. Santuario Distrital de Flora y Fauna.

2. Área Forestal Distrital.

3. Parque Ecológico Distrital. (…)

A su vez, el artículo 87 del mismo acto dispone que en todos los apartes del Plan de Ordenamiento Territorial vigente y de su revisión donde aparezca la categoría de reservas forestales distrital, o del orden distrital, ésta se reemplaza por la categoría de Área Forestal Distrital. De conformidad con los conceptos emitidos por la Secretaría Distrital de Ambiente, de este artículo se desprende que el Plan de Ordenamiento recategorizó estas áreas.

En el mismo sentido, se señala en las comunicaciones de esa Secretaría, que dado que de acuerdo con el numeral 1° del artículo 83 del Plan de Ordenamiento Territorial, el Plan de Manejo de las áreas protegidas distritales debe incluir su alinderamiento y amojonamiento definitivo a partir de las áreas propuestas en el POT, es a partir de ese Plan de Manejo que deberán determinarse los límites de estas áreas.

Por su parte, el artículo 92 del Plan de Ordenamiento Territorial señala:

Las Áreas Forestales Distritales son:

A su vez, el mismo artículo 13 del Acuerdo 19 de 1996, vigente para la fecha de expedición del Plan de Ordenamiento Territorial señala, como ya se anotó, que las áreas protegidas declaradas por el Gobierno Nacional o por el Concejo Distrital con anterioridad a la expedición de este acuerdo (19 de 1996) forman parte de este sistema".

Según el POT, los componentes del sistema de áreas protegidas se clasifican en:

1. Áreas protegidas del orden Nacional y Regional: según las categorías declaradas conforme a las normas vigentes.

a. Santuario Distrital de Fauna y Flora.

b. Área Forestal Distrital.

c. Parque Ecológico Distrital.

De acuerdo con las disposiciones transcritas se tiene que, tal como señala la Secretaría Distrital de Ambiente, el Plan de Ordenamiento Territorial redefinió la categoría de áreas de reserva distrital por la de áreas forestales distritales.

El mismo POT citó en su artículo 92 las áreas forestales distritales, dentro de las cuales en el artículo 2° señaló el área forestal distrital Sierras del Chicó, "de conformidad con lo dispuesto en el Acuerdo 22 de 1995".

Según la Secretaría Distrital de Ambiente, la mención que el POT hace del Acuerdo 22 de 1995 en el artículo 92, es mera referencia al acto que dio lugar a la designación original de área protegida de la zona conocida como Sierras del Chicó.

No obstante, tal como se ha señalado a su Despacho, esta Dirección no comparte esa interpretación, como quiera que el POT no indica que mediante ese acto se esté redelimitando esa área forestal, por el contrario cita expresamente el Acuerdo 22 de 1995, de donde se desprende que lo toma integralmente, es decir, con los límites que están citados en el mismo acto.

No puede inferirse que haya existido una derogatoria tácita del Acuerdo 22 de 1995, por parte del POT, porque en ese caso el Decreto Distrital 619 de 2000 no habría hecho ninguna referencia al mismo.

Al hacer una interpretación integral de las diferentes normas citadas tenemos lo siguiente:

El Acuerdo 22 de 1995 declaró las áreas de reserva referidas; el Acuerdo 19 de 1996 dispuso que las áreas protegidas declaradas por el Concejo Distrital con anterioridad a la expedición de dicho Acuerdo forman parte del Sistema de Áreas Protegidas; el Decreto Distrital 619 de 2000, indicó que en todos los apartes del POT donde aparezca la categoría de reservas forestales distrital, o del orden distrital, se reemplaza por la categoría de Área Forestal Distrital; el mismo POT fija dentro de los componentes del sistema de áreas protegidas el área forestal distrital; y finalmente el POT dice que hacen parte del sistema de áreas protegidas del orden distrital las Sierras del Chicó, de conformidad con lo dispuesto en el Acuerdo 22 de 1995.

Así, de la referencia que hace el POT al Acuerdo que declaró esta reserva forestal, se desprende que el POT no tuvo la intención de derogar ni expresa ni tácitamente el Acuerdo 22 de 1995, y tampoco de modificar sus límites, pues en ningún aparte de dicho acto ésto quedó consignado; precisamente lo que hizo el Plan de Ordenamiento fue trasladar íntegramente el contenido del Acuerdo 22 de 1995 al Plan de Ordenamiento Territorial.

De otra parte, el hecho de que el Plan de Ordenamiento determine que el Plan de Manejo de las áreas protegidas distritales debe incluir su alinderamiento y amojonamiento definitivo, no significa que este acto pueda modificar las áreas contempladas en el acto mediante el cual éstas fueron declaradas, pues es claro que éste es de inferior jerarquía, al punto que el mismo POT determina que dicho alinderamiento se hará a partir de las áreas propuestas en el POT y en este caso, a partir del Acuerdo que declaró la zona, por haber sido incorporado integralmente al POT.

De todo lo anterior concluye esta Dirección Jurídica que el Acuerdo 22 de 1995 se encuentra vigente, que no fue modificado por el Plan de Ordenamiento Territorial, y que por tanto los límites de la reserva Sierras del Chicó deberán coincidir con los fijados en el Acuerdo mediante el cual ella fue declarada.

Según lo explicó a esta entidad la Secretaría Distrital de Planeación, existe una diferencia entre el articulado del Plan de Ordenamiento Territorial y la cartografía oficial del mismo, en el caso que se analiza en este documento.

No obstante, de acuerdo con el artículo 470 del mismo POT, las imprecisiones cartográficas que surjan en los planos que se adoptan por medio del presente Plan, serán dilucidadas por el Departamento Administrativo de Planeación Distrital, mediante solución cartográfica que será registrada en las planchas 1:10.000, 1:5.000 y 1:2.000 del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, según el caso, y deberán adoptarse por resolución motivada, de manera que se garantice:

1. La armonía de las soluciones cartográficas con las disposiciones contenidas en el Plan de Ordenamiento Territorial;

2. La continuidad de los perímetros y de las demás líneas limítrofes entre las distintas formas de zonificación y, en general, de los límites que se tratan de definir en el respectivo plano;

3. La armonía con las soluciones cartográficas adoptadas para sectores contiguos, teniendo en cuenta las condiciones físicas, geológicas y morfológicas de los terrenos, y

4. La concordancia que deben tener entre sí los distintos planos, que a diferentes escalas adopta el citado Plan.

La expedición de actos administrativos que diriman imprecisiones cartográficas se registrarán en el (los) mapa (s) temático (s) que por su expedición se modifique (n) con el objeto de mantener actualizada la cartografía temática en cada uno de los niveles de información que la conforman.

Por medio de dichos actos administrativos se adoptarán nuevos mapas temáticos y se derogaran los anteriores.

Así, como quiera que el Plan de Ordenamiento Territorial recoge en su integridad el área forestal Sierras del Chicó de conformidad con el Acuerdo que la declaró, la cartografía, que es un soporte del acto administrativo (Decreto Distrital), no puede hacer otra cosa que plasmar lo que indica el Decreto y en esta medida, más allá de ser indicativa, lo cierto es que debe ser coherente con el mismo, esto es, debe reflejar integralmente el contenido del acto.

Por tanto, en aquellos apartes en que ésto no suceda, esto es, que existan discrepancias entre el texto y el plano, deberá la autoridad de planeación introducir en la plancha la respectiva corrección, tal como lo señala el mismo Plan de Ordenamiento Territorial.

En este orden de ideas, se solicita a la Secretaría Distrital de Planeación que proceda a incluir la respectiva modificación en los planos correspondientes e informar sobre el particular a la Secretaría Distrital de Ambiente.

Finalmente, tal como se anotó precedentemente, se solicita a las oficinas jurídicas de las Secretarías de Ambiente y Planeación que resuelvan en forma conjunta, la petición presentada por la Sociedad de Mejoras y Ornato en la cual se solicita que se determine la posición de la Administración Distrital respecto de la vigencia y aplicación del Acuerdo 22 de 1995.

Cordialmente,

C.C.: Doctora BEATRIZ HELENA PRADA VARGAS – Subsecretaria Jurídica – Secretaría Distrital de Planeación.

Proyectó: Ximena Aguillón Mayorga

Revisó: Amparo del Pilar León Salcedo

Aprobó: Martha Yaneth Veleño Quintero