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Proyecto de Acuerdo 331 de 2009 Concejo de Bogotá, D.C.

Fecha de Expedición:
--/ 00/2009
Fecha de Entrada en Vigencia:
Medio de Publicación:
Anales del Concejo
La Secretaría Jurídica Distrital aclara que la información aquí contenida tiene exclusivamente carácter informativo, su vigencia está sujeta al análisis y competencias que determine la Ley o los reglamentos. Los contenidos están en permanente actualización.


 
 

PROYECTO DE ACUERDO No

PROYECTO DE ACUERDO No. 331 DE 2009

"POR EL CUAL SE DISPONE QUE LA ADMINISTRACIÓN DISTRITAL PROMUEVA LA DEMOCRATIZACIÓN DE LA CONTRATACIÓN EN EL DISTRITO CAPITAL"

Exposición de Motivos

1. Objetivo:

El presente Proyecto de Acuerdo tiene como objeto promover la democratización de la contratación en el Distrito Capital en los niveles central y descentralizado de la administración distrital, y en las localidades, con el fin de garantizar la participación real y efectiva de las micro, pequeñas y/o medianas empresas, los pequeños empresarios y aquellos sectores tradicionalmente excluidos de la dinámica productiva de la ciudad.

2. Antecedentes:

Este proyecto busca elevar a acuerdo de la ciudad los propósitos centrales de la Directiva 007 de 2007, que pretendió fijar políticas de promoción de la democratización de la contratación, facilitar la inserción al sector productivo de poblaciones especialmente vulnerables, entre ellas, desplazados, discapacitados, desempleados, empleados informales, jóvenes, y contribuir a la sostenibilidad y mejoramiento de la competitividad de las micro, pequeñas y medianas empresas.

Esta directiva hizo parte de una política más general de la administración Garzón, que buscaba procurar la inclusión productiva de las personas y grupos de poblaciones específicas, mediante acciones afirmativas, a través de financiación (canasta de servicios financieros, para las personas, las micro y pequeñas empresas), acceso a la banca, formación para el trabajo, iniciativas para la generación de empleo e ingresos y búsqueda de incentivos y cambios normativos que promovieran el empleo y mejoraran la situación de las pequeñas unidades productivas.

Para ello, la Secretaría Distrital de Desarrollo Económico se dio a la tarea de procurar los incentivos y cambios normativos que promovieran las oportunidades laborales de las poblaciones y sectores antes señalados, así como establecer procedimientos y mecanismos que permitieran una mayor participación de algunos sectores de la población generalmente excluidos de los procesos de la contratación pública. Por eso surgió la Directiva 007 de 2007, uno de cuyos efectos debía ser la reducción de los índices de concentración de la contratación pública en Bogotá.

3. Justificación y conveniencia del Proyecto:

La necesidad de elevar esta iniciativa a Acuerdo de la ciudad surge de la evidencia acerca de la débil aplicación que ha tenido tal Directiva en las distintas secretarías y entidades del Distrito. La Directiva debía ser reglamentada por el Alcalde Mayor mediante decreto, sin que a la fecha - dos años después - tal evento haya acontecido, lo cual indica que no ha habido el suficiente compromiso político con los propósitos y objetivos de la misma.

En 2007 el presupuesto general neto de Bogotá ascendió a $13,1 billones, de los cuales alrededor de $5.5 billones se ejecutaron a través de la contratación de bienes y servicios y del sector central y descentralizado. Esta última cifra subió en un billón de pesos en 2008, al llegar a los $6.5 billones de un presupuesto neto total que ascendió a $14.4 billones. Esta enorme capacidad de contratación del Distrito debe utilizarse para fortalecer las políticas de derechos y equidad en las que se ha comprometido la administración de Samuel Moreno, lo cual resulta crucial en la actual coyuntura, teniendo en cuenta la crisis económica que ya afecta a la ciudad.

El siguiente cuadro ilustra el impacto que la crisis está teniendo en Bogotá: en el trimestre comprendido entre febrero y abril de 2008 y 2009 la tasa de ocupación cayó (1,3%) y el desempleo aumentó, al pasar del 10,7 al 11,8%. Bogotá debe intentar aplicar políticas que contrarresten el ciclo económico o, por lo menos, los efectos negativos sobre los sectores más desfavorecidos.

Indicadores laborales de Colombia y Bogotá.
Trimestre febrero - abril 2009

Indicador

Colombia

Bogotá

2008

2009

Variación

2008

2009

Variación

Tasa global de participación

59,4

60,6

2,0%

66,5

66,4

-0,2%

Tasa de ocupación

52,6

53,2

1,1%

59,4

58,6

-1,3%

Tasa de desempleo

11,4

12,2

7,0%

10,7

11,8

10,3%

Tasa de subempleo

30,2

29,3

-3,0%

30,4

22,6

-25,7%

Fuente: DANE, GEIH 2009 (Promedios móviles febrero - abril).

3.1. Pymes y Mipymes:

Según el Censo General de 2005, la estructura empresarial colombiana está conformada principalmente por Microempresas y Pymes, las cuales en su conjunto son la principal fuente de empleo del país. Así en Colombia, el 96,4% de los establecimientos corresponde a microempresas que generan más del 50% del personal ocupado; el 3% son pequeñas empresas que representan el 17,6% de la ocupación; el 0,5% son empresas medianas, con el 13% de la ocupación; mientras que las grandes empresas (0,1%) generan el 19% del empleo.

En Bogotá se mantiene esta tendencia en términos generales. En 2009, el 88% de las empresas registradas en Bogotá corresponde a microempresas, el 10% a pequeñas empresas, el 2% a medianas y solo el 1% a grandes empresas; si bien estas últimas concentran el 86% de los activos. La cifra crítica es que de las empresas liquidadas en Bogotá en 2008, el 96% correspondió a microempresas.

ESTRUCTURA EMPRESARIAL DE BOGOTÁ, SEGÚN TAMAÑO

 

Micro

empresa

Pequeña

Mediana

Grande

Total

# de empresas matriculadas 1er trimestre 2009

212.966

23.174

5.261

1.535

242.936

%

88%

10%

2%

1%

100%

% sobre activos

1%

5%

8%

86%

100%

# de empresas liquidadas 2008

16.222

521

119

47

16.909

%

96%

3%

1%

0%

100%

Fuente: CCB, Causas de la liquidación de empresas en Bogotá 2009

Dirección de Estudios e Investigaciones, CCB, Junio de 2009

Según el documento CONPES No 3484 de 20071, las microempresas en su mayoría son establecimientos que ocupan menos de 5 empleados y se dedican principalmente a desarrollar actividades del sector comercio y de servicios. Las microempresas se caracterizan por sus altos niveles de informalidad, bajos niveles de asociatividad, estrechez de los mercados a los que dirigen sus productos, bajo nivel tecnológico y de formación de sus recursos humanos, y limitado acceso al sector financiero.

Las pequeñas y medianas empresas se dedican a una gran variedad de actividades del sector servicios (59.2%), el comercio (21.5%) y la industria (19%). Aunque no existen cifras oficiales sobre informalidad en las Pymes, se estima que un porcentaje importante de ellas lleva a cabo prácticas empresariales informales, debido a los altos costos de operar en la formalidad. Las características que limitan el desarrollo de las Pymes son entre otras, su baja capacidad de innovación, el bajo uso de tecnologías de información y comunicaciones (TICs), el limitado acceso a financiamiento adecuado, los problemas para la comercialización de sus productos y la obtención de insumos, y la limitada participación en el mercado de la contratación pública (CONPES, op.cit).

El documento CONPES No 3484 concluye de este diagnóstico la necesidad de implementar políticas públicas de carácter transversal dirigidas a las microempresas y a las Pymes, entre las que destacan:

i. El estímulo al aprovechamiento del mercado interno mediante las compras públicas

ii. La estrategia de simplificación de trámites

iii. La facilitación al acceso y uso de las TICs (Tecnologías Informáticas y de Comunicación).

iv. Las políticas ambientales.

Las compras del sector público son, entonces, un importante instrumento de desarrollo y fortalecimiento de las Microempresas y las Pymes. Sin embargo, según la Gran Encuesta Nacional Pyme, realizada por la Asociación Colombiana de Pequeñas y Medianas Empresas (Acopi) en 2009, solamente uno de cada diez empresarios entrevistados manifestó tener relación comercial con el Estado.

Como ya se anotó, Bogotá dio un importante paso para ponerse a tono con la política pública señalada en el documento CONPES 3484, al expedir la Directiva 007 de 2007. Sin embargo este esfuerzo inicial se ha venido perdiendo ya que la mayor parte de las entidades distritales no ha aplicado tal directiva.

3.2. Concentración de la contratación:

La concentración de la contratación en el Distrito es alta. Según la Veeduría Distrital "la concentración de contratos en algunos contratistas o por sumas considerables es una práctica reiterada que continúa realizándose en las Entidades Públicas Distritales y las Alcaldías Locales…"2

Los sectores que más presupuesto destinan a la compra de bienes y servicios en el Distrito son Movilidad, Hábitat (por la contratación de las empresas de servicios públicos), Educación, Salud e Integración Social. Los siguientes gráficos ilustran las cifras, según el valor de la contratación y el número de contratos celebrados.

Fuente: Elaboración propia, con datos de la Veeduría Distrital, Análisis Información Contractual, Rendición de Cuentas, 2007 y 2008.

Fuente: Elaboración propia, con datos de la Veeduría Distrital, Análisis Información Contractual, Rendición de Cuentas, 2007 y 2008.

3.2.1. Transporte público colectivo:

Un caso especial que nos interesa examinar es el transporte público colectivo. Tradicionalmente este sector, a pesar de contar con una importante cantidad de propietarios de vehículos, se caracteriza por el alto nivel de concentración de las rutas, situación que se deriva del esquema de empresas afiliadoras que lo rige. De las 66 empresas afiliadoras que realizan sus actividades en Bogotá, 12 ejercen control sobre el 50% de los vehículos afiliados y el 42% de las rutas autorizadas, como se muestra en la siguiente tabla:

DISTRIBUCIÓN DE LAS EMPRESAS DEL TRANSPORTE COLECTIVO DE PASAJEROS SEGÚN EL NÚMERO DE VEHÍCULOS AFILIADOS. CONCENTRACIÓN DE RUTAS Y DE VEHÍCULOS

NO. DE EMPRESAS

NO. DE VEHÍCULOS

NO. RUTAS

Más de 900 Vhc.

4

23%

23%

De 500 a 900 Vhc.

8

27,2%

19,2%

De 200 a 500 Vhc.

22

36,4%

33,2%

De 200 a 100 Vhc.

12

8,3%

13,5%

Menos de 100 Vhc.

20

5,1%

11,1%

Total

66

100%

100%

Fuente: Hernández Lucía, Composición y funcionamiento de la propiedad en el sector de transporte urbano de pasajeros en el Distrito Capital, Pag 22, 2006

Según el documento "Estudio sectorial del transporte público terrestre urbano de pasajeros en Bogotá D.C"3 de 2005, del total del parque automotor que presta este servicio sólo el 12% es de propiedad de las empresas afiliadoras (2.379 vehículos); el restante 88% (17.783 vehículos) pertenece a 15.550 personas naturales. Es decir, este negocio está democratizado en la propiedad de los vehículos pero concentrado en el control de las rutas.

Según ese mismo estudio, el 75.6% de esos pequeños propietarios posee un solo vehículo (11.756 personas naturales) y el 15.2% posee dos buses (2.364 personas naturales). De los automotores propiedad de estas personas el 26% tenía, a 2005, una edad superior a los 20 años (4.624) y el 38% de esos vehículos tenían una edad entre 9 y 19 años (6.757). Finalmente el estudio establece también que cerca del 50% de los propietarios son conductores.

Es conveniente que esta situación sea modificada, a raíz de la entrada en operación del Sistema Integrado de Transporte Público, SITP, que supone la apertura de licitaciones para operar las rutas de transporte público en las cuales se prevé que los propietarios estén incluidos dentro de la estructura de propiedad de los proponentes de estas licitaciones.4

Una política distrital de democratización de la contratación en el sector de movilidad favorecería preferiblemente a los propietarios que cuentan con un solo vehículo, población que, según las cifras consideradas en las líneas anteriores, ascendía a 11.756 personas en 20055

El SITP supone la reestructuración del negocio de transporte y en medio de este proceso, los conductores que no poseen un vehículo de transporte público serían aproximadamente 4.000. Estas personas deben ser objeto de apoyo financiero y técnico por parte de la administración distrital y deben ser vinculados como conductores de los automotores dentro del nuevo modelo de operación.

Para establecer en forma exacta el alcance de esta iniciativa en este sector es necesario que el Distrito actualice el censo del sector transportador.

3.2.2. Sistema Transmilenio:

En un negocio como Transmilenio el costo de entrada es muy alto6, la operación del Sistema tiende a consolidarse como un oligopolio (pocos oferentes de un bien o servicio). Este carácter oligopólico se reforzó debido a que las condiciones de las licitaciones de las Fases I y II de Transmilenio privilegiaron el acceso de pocos agentes -aquellos con altos patrimonios-, y a que en el desarrollo mismo del negocio la propiedad ha tendido a concentrarse aún más, como resultado, en gran parte, de operaciones de capitalización7.

En efecto, la estructura actual de la propiedad de los operadores, tanto troncales como alimentadores de Transmilenio, presenta una alta concentración, que tiende a crecer en el tiempo. Gran parte de los pequeños propietarios que lograron empezar a operar en el sistema no pudieron sostenerse. En el caso de las empresas alimentadoras, porque no asimilaron las prácticas necesarias para operar eficientemente. En el caso de las operadoras de troncal, porque no poseían la capacidad financiera para permanecer en el negocio, como resultado de operaciones de capitalización, situación que los llevó a vender su participación.

El grado de concentración puede observarse en las siguientes gráficas, elaboradas con datos del estudio contratado por Transmilenio S.A. "Composición y funcionamiento de la propiedad en el sector de transporte urbano de pasajeros en el distrito capital"8, y que se refiere a la totalidad de las empresas operadoras de las troncales y de las rutas alimentadoras de Transmilenio.

*La empresa Conexión Móvil es la organización con mayor grado de concentración; su socio principal posee el 80% de las acciones, mientras que el siguiente posee apenas el 5,3%. Los cuatro primeros socios suman el 90,2% de la participación accionaria.

*La propiedad de las empresas Metrobus y Ciudad Móvil está en manos de solamente tres socios.

*Las empresas Express del Futuro y SI-99 tienen un nivel medio de concentración; sus cuatro principales socios tienen aproximadamente el 60% de la propiedad de la organización.

*El socio principal de la empresa SI-02 posee el 60% de la propiedad; los cuatro primeros socios tienen el 70% de la misma.

*La empresa menos concentrada es Transmasivo. Los cuatro socios principales no alcanzan a tener el 20% de la propiedad.

*Dentro de las empresas alimentadoras hay un alto grado de concentración en SI-03 SA, en la cual el principal socio posee cerca del 80% de la propiedad. En las empresas Al Capital y UT Uribe Uribe los propietarios son sólo tres y en Al Norte 2F, solo dos.

*Los cuatro principales socios de las empresas UT al Norte, Alcón, ETMA y Codatermil poseen alrededor del 70% de la organización.

*La empresa menos concentrada es Sidauto, en donde los cuatro principales socios poseen el 40% de la organización.

Estos niveles de concentración, altos para la mayoría de operadores, son aún más significativos, si se considera que la estructura de redes que manejan empresas como Sidauto da origen a una participación secundaria en otras empresas, que les permite tener un alto grado de control en el conjunto del sistema:

*Sidauto Masivo tiene una participación del 5,29% dentro de Conexión Móvil, otra de las empresas operadoras de troncales. De igual manera, tiene una participación del 8,2% en SI-99 y del 22% en Ciudad Móvil.

*SI-99 tiene una participación de 59,4% en SI-02 y 21% en SI-03, con lo cual Sidauto logra una participación indirecta de 4,87% y 1,72% en estas dos últimas sociedades, respectivamente.

La situación antes descrita ha generado malestar en diferentes sectores, en particular los pequeños transportadores, quienes reivindican la necesidad de lograr la democratización real de la propiedad de Transmilenio.

Para lograr tal propósito, es necesario que las condiciones de los pliegos de licitación y los términos de los contratos de concesión a futuro incentiven y faciliten tanto la entrada como la permanencia de los pequeños y medianos propietarios al negocio.

3.3. Población vulnerable, empleo y contratación:

3.3.1. Jóvenes:

Según cifras del DANE, Bogotá contaba en 2005 con una población de 1.595.176 jóvenes entre los 15 y 26 años de edad, de los cuales el 21% eran económicamente activos; el 19% estaban desempleados, cifra que representaba el 37% del total de población desocupada de la ciudad, mientras que el 59.4% de aquellos que lograron acceder a un trabajo lo hicieron en el mercado informal.

Lo anterior está ligado, en parte, al nivel educativo de los jóvenes. A menor nivel de escolaridad, menores son las competencias laborales y por ende, mayor la tendencia a ingresar en empleos informales y/o de corta duración, con baja remuneración y poca o nula protección social9

Respecto a la calidad y condiciones de vida de los jóvenes, en 2005 el 27% vivía bajo condiciones de pobreza (ingresos inferiores a US$ 2 diarios) y el 17% en la miseria (menos de US$ 1 diario). Situación que impone la necesidad de desarrollar acciones que permitan romper esta trampa de la pobreza. Los jóvenes que viven en la pobreza crónica continuarán siendo pobres y tienen mayor probabilidad de que sus hijos también lo sean.

En atención a esta problemática, el actual Plan de Desarrollo del Distrito, Bogotá Positiva, creó programas dirigidos a formar para el mundo laboral a la población egresada y en proceso de egresar del bachillerato, a fin de mejorar sus oportunidades de acceder a una formación técnica y profesional que les permita ingresar en mejores condiciones al mercado laboral. Si bien estas medidas son fundamentales, no son suficientes.

La incidencia del desempleo suele ser mayor entre los jóvenes, y aunque afecta particularmente aquellos con menores niveles de escolaridad, también se presenta en el grupo que logra acceder a la educación secundaria y a la superior. Esto se debe, en parte, al desfase que existe entre el sistema educativo y las necesidades del mercado laboral, y también a las exigencias de experiencia que muchas veces condicionan el acceso a las oportunidades laborales.

La gran capacidad de contratación que tiene el Distrito debe apoyar, en buena medida, la ampliación de oportunidades laborales estables y bien remuneradas para este sector de la población.

3.3.2. Recicladores:

Una investigación realizada por el DANE y la UAESP en 200310 señala que existen 8.479 recicladores asentados y 21.676 personas que dependen de esa actividad. El 58% de los recicladores tiene como máximo educación primaria y 17,3% son analfabetas. Los hogares recicladores tienen 5 personas, cuando el promedio para Bogotá es de 3,5.

El estudio identificó 920 unidades económicas de reciclaje, de las cuales 60 eran formales y 860 informales; de las 3.170 personas que trabajan en ellas, 83,6% lo hacen en unidades informales y 16,4% en formales. En ese año se contabilizaron 26 organizaciones de recicladores, de las cuales 14 contaban con personería jurídica. De la población recicladora, 11% está afiliada a alguna organización gremial.

En 2002, la actividad del reciclaje reportó ventas totales por $66.126 millones de pesos, y un valor agregado de $11.263 millones de pesos. La participación de la actividad de reciclaje en el Producto Interno Bruto (PIB) de Bogotá para el mismo año fue de 0,08% muy cercano a la participación en el PIB de la silvicultura (0,16%).

Los anteriores son los últimos datos oficiales sobre recicladores en Bogotá, de acuerdo con la información suministrada por la UAESP, entidad que actualmente adelanta procesos de contratación para realizar un nuevo censo de recicladores en Bogotá, levantar el perfil de la población recicladora de oficio en Bogotá y diseñar una base de datos de dicha población.

Pese a que se trata de una población altamente vulnerable, el Distrito no ha sido lo suficientemente coherente con la defensa de su derecho al trabajo.

Es así como en la actual licitación para la contratación del operador del Relleno Sanitario de Doña Juana, el proyecto de pliego que está actualmente en discusión no dispone medida alguna que imponga al proponente ganador la obligación de incluir a la población de recicladores de oficio en la operación del relleno sanitario, por ejemplo, como mano de obra en las actividades de disposición y en las actividades de aprovechamiento.

Cabe recordar que la Corte Constitucional en la sentencia T-291 de 2009 ordenó suspender la licitación realizada por EMSIRVA ESP, de Cali, para la operación y explotación de los servicios de recolección de los residuos sólidos y ordenó reformular los términos de dicha licitación de manera tal que se hiciera posible la participación real y efectiva de los recicladores de la ciudad, dentro de la misma.

Si no se quiere vulnerar el derecho a la igualdad consagrado en la Constitución y desarrollado en los diferentes pronunciamientos de la Corte Constitucional es necesario incluir en el pliego de la licitación del Relleno Doña Juana medidas orientadas a incluir social y económicamente a los recicladores de oficio de Bogotá.

Con esa misma orientación, en la sentencia T-724 de 2003 la Corte Constitucional previno a la administración distrital de Bogotá y explícitamente a la Unidad Ejecutiva de Servicios Públicos para que en los procesos de contratación del servicio público de aseo incluyera acciones afirmativas a favor de los recicladores de Bogotá. Al respecto señaló:

…esta Corporación considera necesario prevenir, en los términos del artículo 24 del Decreto 2591 de 1991, a la Unidad Ejecutiva de Servicios Públicos del Distrito Capital de Bogotá o a la entidad del Distrito que haga sus veces, para que en futuras ocasiones incluya acciones afirmativas a favor de los recicladores de Bogotá, cuando se trate de la contratación de servicios públicos de aseo, debido a que la actividad que ellos desarrollan está ligada con dicho servicio, a fin de lograr condiciones reales de igualdad y de dar cumplimiento a los deberes sociales del Estado...

De nuevo queremos recalcar que pese a la existencia de la Directiva 007 de 2007, las entidades distritales no parecen estar atentas a adelantar políticas tendientes a democratizar la contratación y a garantizar el acceso de las poblaciones tradicionalmente excluidas de los ciclos productivos formales.

3.3.3.Discapacitados

La situación de los discapacitados es también grave como lo revelan las cifras del Registro de Localización y Caracterización de la Población con Discapacidad de 2005. Estas estadísticas muestran que en Bogotá habitan 87.854 personas con alguna discapacidad (registradas). El 12% de estas personas pertenece al estrato uno, 40% al estrato dos y 45% al estrato tres. De las personas discapacitadas que no asisten a servicios de rehabilitación, el 46% no lo hace por falta de dinero según las estadísticas del registro citado.

Esta situación es consistente con las cifras sobre la situación laboral de la población discapacitada. Sólo un 15% de la población registrada como discapacitada reportó estar trabajando. Un 28% de esta población está registrada como incapacitada permanente para trabajar y sin pensión; un 7% como incapacitada permanente para trabajar, pero con una pensión. Un 4% reportó estar buscando trabajo y un 8% ser estudiante. Como se puede inferir de estas estadísticas una importante cantidad de personas discapacitadas no cuenta con una fuente de ingresos permanente y, por lo tanto, constituye una población especialmente vulnerable, a la cual se deben dirigir políticas orientadas a garantizar su inserción productiva

DISTRIBUCIÓN PORCENTUAL DE PERSONAS CON DISCAPACIDAD POR ESTRATO, BOGOTÁ, 2005

Fuente: DANE/ Secretaría Distrital de Salud. Registro de localización y caracterización de la población con discapacidad, Bogotá, 2005.

3.3.4. Población en situación de desplazamiento forzado:

El desempleo entre la población desplazada alcanza tasas de 50%. Según datos de Planeación Distrital Bogotá11, a diciembre de 2008, Bogotá debía atender 236.120 personas y 61.921 familias. La ciudad es el segundo destino de la población desplazada del país, después de Antioquia. La mayoría de las personas desplazadas llegaron en el último año a Bosa, Ciudad Bolívar, Suba, San Cristóbal, Rafael Uribe, Usme, Kennedy, Santa Fe y Tunjuelito.

La mayor parte de la población desplazada son niños menores de 14 años y jóvenes; y más de la mitad son mujeres.

El Plan de desarrollo de la actual administración prevé dentro de sus programas y metas dirigidos a esta población, garantizar la atención humanitaria, la generación de ingresos, la vivienda, y el acceso a los servicios de salud y de educación. A través de las Unidades de Atención y Orientación, UAO, se les informa de los rutas de atención y servicios, diseñados por las instituciones, para el acceso y garantía de sus derechos. El objetivo es lograr que las familias conozcan la totalidad de la oferta institucional.

La situación recientemente presentada en el parque Tercer Milenio, con la población en situación de desplazamiento forzado, muestra que la magnitud creciente de este problema puede desbordar las posibilidades y responsabilidades del gobierno de la ciudad y que se requiere una acción concertada con el gobierno nacional.

Muestra también que la ayuda asistencial y humanitaria debe estar acompañada de una mayor oferta gubernamental en materia de empleo y generación de ingresos, mientras se da solución definitiva a las causas que han dado origen a la tragedia el desplazamiento forzado en el país. Obviamente esta solución es de largo plazo, lo que impone mayores retos en la atención integral a esta población, en la dirección de ofrecer soluciones que superen el asistencialismo.

3.3.5. Vendedores ambulantes:

Las Encuesta de Calidad de Vida de 2003 registró 90.344 vendedores informales en el espacio público. Registrados en el Instituto para la Economía Social, IPES, en 2007 había 39.492.

Según el IPES esta población tiene 11 años de tiempo en el espacio público. El 50% inició su actividad hace menos de 7 años; 75% estuvo empleado antes en actividades como construcción, comercio e industria; 38% no quiere abandonar esta actividad; y sólo el 37% realizó alguna actividad en el último año para conseguir empleo.

El nivel educativo es bajo. El 40% tiene primaria incompleta; el 36% culminó la primaria; sólo el 9% ha cursado secundaria; 5% no tiene ningún nivel de educación y apenas 4% había logrado terminar la secundaria.

El 18.2% de los vendedores informales son mujeres cabeza de familia y de ellas, 8% es analfabeta.

El ingreso medio de un vendedor informal equivale al 94% de un salario mínimo. El 78% reporta obtener ingresos inferiores a un salario mínimo; el 17% obtener ingresos entre uno y dos salarios mínimos; y el 5% superiores a dos. El 70% trabaja todos los días de la semana y el 65% trabaja más de 40 horas a la semana, en promedio 9 horas diarias.

Un porcentaje todavía alto de esta población no está cubierto por ningún sistema de salud (11%). El 93% no está cubierto por ningún fondo de pensiones.

Los vendedores con menor nivel de educación llevan un promedio de 16 años en la informalidad, lo que muestra la dificultad que conlleva un bajo nivel educativo para el acceso al empleo formal. En general, el tiempo promedio de los vendedores en el espacio público es de 11 años, lo que señala que las ventas informales no son sólo un refugio temporal ante una situación de desempleo temporal, sino que se ha convertido en un rasgo de carácter estructural que refleja la debilidad de la economía formal de la ciudad para ofrecer oportunidades de trabajo estables a la población.

4. Alcance del proyecto de acuerdo

Este proyecto de acuerdo busca beneficiar explícita y de manera directa a las siguientes poblaciones que consideramos excluidas de los sectores productivos, trátese de personas jurídicas o naturales:

*La población en situación de desplazamiento.

*Las personas con discapacidad.

*Los jóvenes.

*Los trabajadores informales de bajos ingresos tales como vendedores ambulantes y recicladores de oficio.

*Los desempleados en general.

Igualmente busca favorecer el acceso a la contratación pública de:

*Microempresas.

*Pymes.

*Pequeños propietarios.

El proyecto de acuerdo busca que las directrices sobre democratización de la contratación abarquen todas las modalidades de contratación que tiene el Distrito Capital, a saber:

*Licitación pública.

*Contratación por selección abreviada.

*Contratación directa por urgencia manifiesta o en contratos interadministrativos.

*Contrataciones de promoción del desarrollo reguladas por el artículo 12º de la Ley 1150 de 2007.

*Contratación de mínima cuantía.

El proyecto de acuerdo cobija, igualmente, los distintos tipos de contrato según el objeto de los mismos:

*Contrato de obra.

*Contrato de consultoría en las modalidades de interventoría y de gerencia de obra o de proyectos.

*Contrato de prestación de servicios.

*Contrato de concesión.

*Adquisición de bienes y servicios (suministro)

*Prestación de servicios públicos.

5. Sustento Jurídico:

El fundamento jurídico del presente proyecto de acuerdo se encuentra, en primer lugar, en la Constitución Política de Colombia y los principios esenciales que rigen el Estado Social de Derecho por ella establecido. En concreto, el proyecto obedece al mandato constitucional establecido en el artículo 13 en virtud del cual se consagra el derecho a la igualdad.

"ARTÍCULO 13. Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica.

El Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en favor de grupos discriminados o marginados.

El Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan".

El artículo citado ha dado lugar a interpretar el derecho a la igualdad en varias dimensiones. Por una parte, en un sentido formal, se considera que todos los individuos tienen derecho a un trato sin discriminación por parte de las autoridades públicas y la ley, y por otra, en su acepción material, se establece el deber de las autoridades públicas de diseñar políticas dirigidas a mejorar las condiciones de aquellos grupos que por una u otra circunstancia se encuentran en condiciones de debilidad o son objeto de discriminación y marginación. A partir de allí, se ha considerado que las denominadas acciones afirmativas en favor de los grupos marginados o discriminados tienen pleno fundamento jurídico como un presupuesto para alcanzar una igualdad real y efectiva en nuestra sociedad.

En este sentido, la Corte Constitucional ha reconocido la obligación del Estado de adoptar medidas afirmativas en beneficio de grupos vulnerables de la población, en concreto, en materia de contratación pública. Así, ha prevenido a las entidades distritales acerca de la inclusión de cláusulas que favorezcan grupos que por sus condiciones de marginalidad y/o discriminación requieren una especial protección del Estado.

La Corte se ha pronunciado sobre las acciones afirmativas que pueden y deben implementar las entidades del Estado en los procesos de contratación pública, y ha evaluado en particular si aquellas atentan contra los criterios de selección objetiva del contratista previstos en la legislación colombiana. Al respecto, señaló la Corte en sentencia C-932 de 2007 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra):

"Los criterios de selección objetiva del contratista y de favorabilidad de las ofertas buscan garantizar la transparencia e imparcialidad de la función pública y la eficacia y eficiencia de los recursos públicos para el cumplimiento de los fines del Estado, por lo que es válido que el legislador hubiere exigido a la administración la evaluación de la propuesta más ventajosa para el Estado. Sin embargo, ello no significa que esté constitucionalmente prohibido el diseño de formas jurídicas transitorias dirigidas a favorecer a grupos sociales tradicionalmente discriminados o a privilegiar sujetos de especial protección constitucional, puesto que el principio de igualdad material se impone a todas las autoridades (artículo 13 de la Constitución).

(…) si bien es cierto que en desarrollo de su potestad de configuración, el legislador no estableció en forma expresa acciones afirmativas, no lo es menos que no sólo no las prohíbe, sino que las ha autorizado en otras normas que son exigibles en el proceso de selección y adjudicación de contratos estatales mediante licitación y concurso. En efecto, el hecho de que el Estatuto de la Contratación hubiere exigido al administrador la escogencia de las propuestas más favorables o del mejor ofrecimiento al Estado no niega la existencia de acciones afirmativas en la contratación. O dicho de otro modo, la omisión en la regulación de medidas de discriminación positiva en el estatuto de la contratación administrativa no puede entenderse como una prohibición de regulación.

(…) el hecho de que el contrato estatal tenga como finalidad la defensa del interés general no significa que resulte ajeno a él o prohibido constitucionalmente que se diseñen formas jurídicas para defender intereses concretos. De hecho, a pesar de que es cierto que la generalidad de los contratos administrativos se realiza para satisfacer intereses difusos o colectivos y no para satisfacer el interés privado (concesión, obra pública, encargos fiduciarios), también lo es que excepcionalmente puede contratarse para hacer efectivos intereses privados (concesión de uso de dominio público) o para concretar beneficios grupales como parte del deber del Estado de salvaguardar los intereses de los sujetos de especial protección superior. Esos casos excepcionales no le quitan el carácter de derecho público ni desnaturaliza el interés que subyace al contrato estatal.

En consecuencia, es válido afirmar que una forma de concretar el interés general que debe regir la contratación administrativa puede dirigirse a hacer efectivos los derechos de un grupo preciso de personas que requiere de la especial atención del Estado. Dicho de otro modo, es válido constitucionalmente, porque hace parte del interés general, que se diseñen medidas en la contratación administrativa dirigidas a proteger de manera específica a un grupo determinado de la población que puede acceder al Estado en igualdad de condiciones y oportunidades respecto del mismo grupo, en tanto que esa decisión puede constituir una forma de consolidar los fines del Estado y el cumplimiento de las tareas a él asignadas. De ahí que pueda afirmarse con claridad que constituye un objetivo de la contratación administrativa en el Estado Social de Derecho la satisfacción de las finalidades públicas y el logro de los objetivos sociales, así estos se dirijan a un grupo individual de personas, que corresponde concretar al legislador.

(…)

El cambio de concepción de la igualdad formal a la igualdad material, propio del Estado Social de Derecho, según el cual las autoridades públicas no sólo protege el derecho mediante la abstención sino también y, en algunas oportunidades en forma obligatoria, mediante la intervención activa en esferas específicas, generó decisiones públicas proteccionistas de grupos de personas que han sido tradicionalmente marginados o discriminados por razones diversas. En tal virtud, la aplicación efectiva y real del principio de igualdad en el constitucionalismo contemporáneo exige del Estado su intervención, de un lado, para evitar que los agentes públicos y los particulares discriminen y, de otro, para hacer exigibles tratos favorables en beneficio de personas que se encuentran en situación de debilidad manifiesta (artículo 13 de la Constitución).

Precisamente, en desarrollo del concepto de igualdad material y del reconocimiento que el derecho hace de la existencia de desigualdades naturales, sociales y económicas, los distintos ordenamientos jurídicos diseñaron medidas estatales para limitar la libertad de decisión pública y privada y hacer exigible el trato favorable para quienes se encuentran en situación de discriminación. Así, como respuesta jurídica a una situación fáctica consolidada de discriminación que obedece a una práctica social, cultural o económica de un grupo, se diseñaron las denominadas acciones afirmativas.

(…)

La Corte Constitucional Colombiana, en múltiples oportunidades, ha sostenido que la interpretación sistemática de la Constitución de 1991 permite concluir que las autoridades públicas pueden adoptar medidas para favorecer a un grupo de personas que se encuentran en situación de debilidad producida por desigualdades culturales, históricas, sociales o económicas12. Así, en sentencia precedente dijo que estas medidas son ´instrumentos diferenciales diseñados para asegurar la satisfacción de bienes y servicios en una sociedad caracterizada por la escasez´13.

De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, estas medidas parten de dos supuestos constitucionales: El primero, de la cláusula social del Estado de Derecho que exige a todas las autoridades garantizar la efectividad de los derechos y deberes de las personas, por lo que resulta obvio que en aquellos casos en los que existen desigualdades natural, social, económica o cultural que no pueden ser superadas por el titular del derecho, corresponde al Estado intervenir para asegurar la eficacia del mismo14. El segundo, de la concepción sustancial de la igualdad, según la cual este derecho no sólo se hace efectivo mediante el reconocimiento de privilegios o la imposición de cargas en igualdad de condiciones para todos los administrados, sino también con la consagración de medidas que, primero reconocen la diferencia, y posteriormente buscan equiparar, compensar, remediar o corregir situaciones para que la igualdad entre las personas sea real (artículo 13 de la Carta). De esta forma, las acciones afirmativas como género y las medidas de discriminación positiva o inversa como especie, están dirigidas a remover diferencias fácticas que si bien son reales no deben continuar en un Estado cuya finalidad primordial es conseguir una sociedad más equitativa y justa.

(…)

Así, esta Corporación ha señalado que una medida afirmativa o de discriminación positiva se ajusta a la Constitución si se logra demostrar que: i) tiene vocación transitoria porque con ella no se pretende perpetuar desigualdades15; ii) son medidas para corregir tratos discriminatorios, por lo que consagran tratos desiguales pero con justificación constitucional que intenta terminar con situaciones históricas, culturales o sociales de trato discriminatorio16; iii) son medidas de grupo que deben ser expresamente autorizadas por la ley17 o por actos administrativos18, dependiendo de la situación concreta; iv) se presentan en situaciones de escasez de bienes o servicios19; v) son diseñadas para favorecer un grupo determinado de personas20, por lo que no resultan válidas medidas in generi o abiertas con gran margen de discrecionalidad del aplicador jurídico, en tanto que, en aras de proteger un grupo de personas, permitiría establecer tratos arbitrarios o caprichosos21.

De hecho, en cuanto a la viabilidad y exigibilidad de las acciones afirmativas en la contratación administrativa, la Sala Primera de Revisión de la Corte concedió la tutela interpuesta por algunos integrantes de la Asociación de Recicladores de Bogotá contra la Unidad Ejecutiva de Servicios Públicos del Distrito Capital de Bogotá, porque al adelantar el proceso de selección de contratistas para ejecutar un contrato para la "recolección de material recuperable" no tuvo en cuenta las condiciones de debilidad en que ellos se encuentran, reprochándose la ausencia de medidas a favor de grupos marginados o discriminados. Los actores dijeron que a pesar de que en el Pliego de Condiciones se exigió que los proponentes que resulten seleccionados debían tener en cuenta que el 15% de los operarios que se requieran para la realización de la actividad de corte de césped, debían ser seleccionado con personas en situación de desplazamiento y recicladores, esta medida no reporta ninguna protección eficaz de la actividad de reciclaje que vienen desempeñando los recicladotes. La sentencia T-724 de 2003, ´exhortó al Concejo de Bogotá en lo que respecta a su territorio, para que incluya acciones afirmativas en el proceso de contratación administrativa, a favor de aquellos grupos que por sus condiciones de marginamiento y discriminación requieran de una especial protección por parte del Estado, puesto que la Ley 80 de 1993, no contiene ningún desarrollo del artículo 13 de la Constitución, en el sentido de que las autoridades públicas en los procesos de contratación administrativa adopten medidas afirmativas a favor de tales grupos, lo que redunda en su perjuicio, pues, como sucedió, en este caso, las autoridades se limitan a dar cumplimiento a los preceptuado en el Actual Estatuto de la Contratación Administrativa, que al no consagrar medidas de esa especie, conduce a que se desconozca el mandato previsto en el segundo inciso del artículo 13 Superior. Para llegar a esa conclusión, la Sala de Revisión dijo:

(…)

´De manera que las diferentes autoridades del Estado están obligadas, cuando se encuentran en presencia de grupos en condiciones de marginalidad y discriminación, a adoptar todas aquellas medidas necesarias para lograr una mayor igualdad sustantiva, incluyendo en sus decisiones tratamientos acordes con tales situaciones. Pasar por alto ese mandato, no contemplando medidas afirmativas a favor de grupos que pueden verse afectados por las decisiones adoptadas, significa quebrantar el derecho a la igualdad, que impone, precisamente, su adopción.22

(…)

En efecto, el hecho de que el Estatuto de la Contratación hubiere exigido al administrador la escogencia de las propuestas más favorables o del mejor ofrecimiento al Estado no niega la existencia de acciones afirmativas en la contratación. O dicho de otro modo, la omisión en la regulación de medidas de discriminación positiva en el estatuto de la contratación administrativa no puede entenderse como una prohibición de regulación. De hecho, son varios los ejemplos de acciones afirmativas en la contratación: ya se vio el caso del artículo 11 de la Ley 82 de 1993 en el que la Corte declaró la exequibilidad del privilegio otorgado a la mujer cabeza de familia en la "contratación de servicios del Estado". Igualmente, el artículo 9º de la Ley 905 de 2004, diseñó una acción afirmativa a favor de las micro, pequeñas y medianas empresas, a quienes las entidades estatales "Promoverán e incrementarán, conforme a su respectivo presupuesto, la participación de micro, pequeñas y medianas empresas como proveedoras de los bienes y servicios que aquellas demanden" y, entre otras cosas, "preferirán en condiciones de igual precio, calidad y capacidad de suministros y servicio a las Mipymes nacionales". En esta misma línea, los artículos 26, 27 y 30 de la Ley 361 de 1991, consagraron tratos preferentes a las personas con limitación física cuando aspiran a vincularse laboralmente o a vender productos, bienes y servicios con el Estado. Luego, resulta evidente que el legislador ha establecido medidas de acción afirmativa en la contratación para quienes se encuentran en situación de debilidad producida por la discriminación originada en razones económicas, sociales o culturales.

De todas maneras, ante la ausencia de una previsión expresa en los artículos 24, numeral 5, literal b, y 30, parágrafo, de la Ley 80 de 1993 a este respecto, que supondría una discriminación en caso de interpretarse que no admite una acción afirmativa para grupos que se encuentran en situación de debilidad manifiesta, la Corte considera necesario excluir la interpretación literal de la norma que sería contraria al artículo 13 de la Constitución, para señalar que los principios de transparencia, selección objetiva e igualdad en la contratación administrativa no excluyen la adopción de medidas de acciones afirmativas en los pliegos de condiciones ni la determinación de medidas favorables en casos de contratación directa en los que existe mayor grado de discrecionalidad para señalar los criterios de selección del contratista. Por esta razón, la Corte declarará la exequibilidad condicionada de las disposiciones, limitando la cosa juzgada al análisis del artículo 13 de la Carta."

El presente proyecto de acuerdo busca hacer efectivo el derecho a la igualdad, de conformidad con los pronunciamientos realizados por la Corte Constitucional en el entendido de que la aplicación de medidas afirmativas en los procesos de contratación del Distrito Capital puede contribuir a garantizar el acceso equitativo a los derechos al trabajo y a la libertad de empresa consagrados igualmente en la constitución colombiana en los siguientes artículos:

"ARTICULO 25. El trabajo es un derecho y una obligación social y goza, en todas sus modalidades, de la especial protección del Estado. Toda persona tiene derecho a un trabajo en condiciones dignas y justas."

"ARTICULO 333. La actividad económica y la iniciativa privada son libres, dentro de los límites del bien común. Para su ejercicio, nadie podrá exigir permisos previos ni requisitos, sin autorización de la ley.

La libre competencia económica es un derecho de todos que supone responsabilidades.

La empresa, como base del desarrollo, tiene una función social que implica obligaciones. El Estado fortalecerá las organizaciones solidarias y estimulará el desarrollo empresarial.

El Estado, por mandato de la ley, impedirá que se obstruya o se restrinja la libertad económica y evitará o controlará cualquier abuso que personas o empresas hagan de su posición dominante en el mercado nacional.

La ley delimitará el alcance de la libertad económica cuando así lo exijan el interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de la Nación."

El proyecto de acuerdo encuentra sustento, adicionalmente, en algunas normas nacionales y distritales que establecen la obligación de promover el desarrollo de la micro, pequeña y mediada empresa y que promueven una política de equidad, de las cuales se transcriben las partes que se consideran de mayor relevancia a continuación.

Ley 590 de 2000 "Por la cual se dictan disposiciones para promover el desarrollo de las micro, pequeñas y medianas empresas"

"ARTÍCULO 1º. OBJETO DE LA LEY. La presente Ley tiene por objeto:

a). Promover el desarrollo integral de las micro, pequeñas y medianas empresas en consideración a sus aptitudes para la generación de empleo, el desarrollo regional, la integración entre sectores económicos, el aprovechamiento productivo de pequeños capitales y teniendo en cuenta la capacidad empresarial de los colombianos.

b). Estimular la formación de mercados altamente competitivos mediante el fomento a la permanente creación y funcionamiento de la mayor cantidad de micro, pequeñas y medianas empresas,- MIPYMES-.

c). Inducir el establecimiento de mejores condiciones de entorno institucional para la creación y operación de micro, pequeñas y medianas empresas.

d). Promover una más favorable dotación de factores para las micro, pequeñas y medianas empresas, facilitando el acceso a mercados de bienes y servicios, tanto para la adquisición de materias primas, insumos, bienes de capital, y equipos, como para la realización de sus productos y servicios a nivel nacional e internacional, la formación de capital humano, la asistencia para el desarrollo tecnológico y el acceso a los mercados financieros institucionales.

e). Promover la permanente formulación, ejecución y evaluación de políticas públicas favorables al desarrollo y a la competitividad de las micro, pequeñas y medianas empresas.

f). Señalar criterios que orienten la acción del Estado y fortalezcan la coordinación entre sus organismos; así como entre estos y el sector privado, en la promoción del desarrollo de las micro, pequeñas y medianas empresas.

g). Coadyuvar en el desarrollo de las organizaciones empresariales, en la generación de esquemas de asociatividad empresarial y en alianzas estratégicas entre las entidades públicas y privadas de apoyo a las micro, pequeñas y medianas empresas.

h). Apoyar a los micro, pequeños y medianos productores asentados en áreas de economía campesina, estimulando la creación y fortalecimiento de MIPYMES rurales.

i). Asegurar la eficacia del derecho a la libre y leal competencia para las MIPYMES.

j). Crear las bases de un sistema de incentivos a la capitalización de las micro, pequeñas y medianas empresas.

ARTÍCULO 12º. CONCURRENCIA DE LAS MIPYMES A LOS MERCADOS DE BIENES Y SERVICIOS QUE CREA EL FUNCIONAMIENTO DEL ESTADO. Con el fin de promover la concurrencia de las micro, pequeñas y medianas empresas a los mercados de bienes y servicios que crea el funcionamiento del Estado, las entidades indicadas en el artículo 2º de la Ley 80 de 1993, consultando lo previsto en esa ley y en los convenios y acuerdos internacionales:

a) Desarrollarán programas de aplicación de las normas sobre contratación administrativa y las concordantes de ciencia y tecnología, en lo atinente a preferencia de las ofertas nacionales, desagregación tecnológica y componente nacional en la adquisición pública de bienes y servicios.

b) Promoverán e incrementarán, conforme a su respectivo presupuesto, la participación de micro, pequeñas y medianas empresas como proveedoras de los bienes y servicios que aquellas demanden.

c) Establecerán, en observancia de lo dispuesto en el artículo 11 de la presente ley, procedimientos administrativos que faciliten a micro, pequeñas y medianas empresas, el cumplimiento de los requisitos y trámites relativos a pedidos, recepción de bienes o servicios, condiciones de pago y acceso a la información, por medios idóneos, sobre sus programas de inversión y de gasto.

d) Las Entidades Públicas del orden Nacional, Departamental y Municipal, preferirán en condiciones de igual precio, calidad y capacidad de suministros y servicios a las MIPYMES nacionales.

PARÁGRAFO. El incumplimiento de los deberes de que trata el presente artículo por parte de los servidores públicos constituirá causal de mala conducta. que impone a las entidades públicas la obligación de promover e incrementar, conforme a sus presupuestos, la concurrencia de las Mipymes a los mercados de bienes y servicios originados en el funcionamiento del Estado, a través de la aplicación de normas sobre preferencia de ofertas nacionales, desagregación tecnológica y componente nacional en la adquisición pública de bienes y servicios; la aplicación de procedimientos administrativos que faciliten el cumplimento de requisitos y trámites (pagos, pedidos, recepción de bienes y servicios); el acceso efectivo a la información sobre programas de inversión y gasto y preferencia en condiciones de igual precio, calidad y capacidad de suministros y servicio a las Mipymes, constituyen importantes avances para la concreción de los objetivos de democratización de la contratación."

Ley 905 de 2004 "Por medio por medio de la cual se modifica la Ley 590 de 2000 sobre promoción del desarrollo de la micro, pequeña y mediana empresa colombiana y se dictan otras disposiciones."

Artículo 9º. El artículo 12 de la Ley 590 de 2000 quedará así:

Artículo 12. Concurrencia de las Mipymes a los mercados de bienes y servicios

que crea el funcionamiento del Estado. Con el fin de promover la concurrencia de las micro, pequeñas y medianas empresas a los mercados de bienes y servicios que crea el funcionamiento del Estado, las entidades indicadas en el artículo 2º de la Ley 80 de 1993 o de la ley que la modifique, consultando lo previsto en esa ley y en los convenios y acuerdos internacionales:

1. Desarrollarán programas de aplicación de las normas sobre contratación administrativa y las concordantes de ciencia y tecnología, en lo atinente a preferencia de las ofertas nacionales, desagregación tecnológica y componente nacional en la adquisición pública de bienes y servicios.

2. Promoverán e incrementarán, conforme a su respectivo presupuesto, la participación de micro, pequeñas y medianas empresas como proveedoras de los bienes y servicios que aquellas demanden.

3. Establecerán, en observancia de lo dispuesto en el artículo 11 de la presente ley, procedimientos administrativos que faciliten a micro, pequeñas y medianas empresas, el cumplimento de los requisitos y trámites relativos a pedidos, recepción de bienes o servicios, condiciones de pago y acceso a la información, por medios idóneos, sobre sus programas de inversión y de gasto.

4. Las entidades públicas del orden nacional, departamental y municipal, preferirán en condiciones de igual precio, calidad y capacidad de suministros y servicio a las Mipymes nacionales.

Parágrafo. El incumplimiento de los deberes de que trata el presente artículo por parte de los servidores públicos constituirá causal de mala conducta.

Ley 1150 de 2007 "Por medio de la cual se introducen medidas para la eficiencia y la transparencia en la Ley 80 de 1993 y se dictan otras disposiciones generales sobre la contratación con Recursos Públicos."

"Artículo 12. De la promoción del desarrollo. En los pliegos de condiciones las entidades estatales sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, dispondrán en las condiciones que señale el reglamento, de mecanismos que fomenten en la ejecución de los contratos estatales la provisión de obras, bienes, servicios y mano de obra locales o departamentales, siempre que se garanticen las condiciones de calidad y cumplimiento del objeto contractual.

De conformidad con lo dispuesto en el inciso 2° del artículo 13 y en los artículos 333 y 334 de la Constitución Política, el Gobierno Nacional definirá las condiciones para que en desarrollo de los procesos de selección cuyo valor se encuentre por debajo de 750 salarios mínimos legales mensuales vigentes, sin perjuicio de que el Gobierno Nacional pueda establecer cuantías diferentes para entidades en razón al tamaño de su presupuesto, las entidades estatales adopten en beneficio de las Mipymes y de los grupos marginados o discriminados que se asocien bajo esta modalidad, convocatorias limitadas a las Mipymes departamentales, locales o regionales cuyo domicilio principal corresponda al lugar de ejecución de los contratos, siempre que se garantice la satisfacción de las condiciones técnicas y económicas requeridas en la contratación y que previo a la apertura del proceso respectivo se haya manifestado el interés del número plural de Mipymes que haya sido determinado en el reglamento por el Gobierno Nacional. En todo caso la selección se hará de acuerdo con las modalidades de selección a que se refiere la presente ley.

Sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos 5° y 6° de la presente ley, para que las Mipymes departamentales, locales o regionales puedan participar en las convocatorias a que se refiere el inciso anterior, deberán acreditar como mínimo un (1) año de existencia.

Parágrafo 1°. En la ejecución de los contratos a que se refiere el presente artículo, las entidades y los contratistas, deberán observar lo dispuesto en los artículos 90 a 95 de la Ley 418 de 1997 y las normas que la modifiquen, adicionen o subroguen.

Parágrafo 2°. El Gobierno adoptará medidas que obliguen la inclusión en los pliegos de condiciones, de la subcontratación preferente de las Mipymes en la ejecución de los contratos, cuando a ello hubiere lugar, y establecerá líneas de crédito blando para la generación de capacidad financiera y de organización de los proponentes asociados en Mipymes.

Parágrafo 3°. Las medidas relativas a la contratación estatal para las Mipymes, no son aplicables a las entidades vigiladas por la Superintendencia Financiera."

Acuerdo 203 de 2006 por medio del cual se crea el Consejo Distrital de Promoción de la Equidad, CODEQ"

"ARTÍCULO 1º.- NATURALEZA Y OBJETO. Créase el Consejo Distrital de Promoción de la Equidad, CODEQ, como órgano de asesoría al Alcalde Mayor y cuyo objeto consistirá en propender por:

a) La democratización de la contratación de las entidades públicas distritales y, en particular, el cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 9 de la Ley 905 de 2004;

b) La configuración de un equitativo balance de cargas y beneficios en los contratos que celebren o en las asociaciones que establezcan las entidades públicas distritales con empresarios e inversionistas privados;

c) La generación de beneficios sociales colaterales a favor de la población vulnerable, en desarrollo o con ocasión de las contrataciones y asociaciones de que trata el literal anterior;

(…)

e) La adopción de políticas y programas de salvamento, rehabilitación o reconversión socioeconómicos de los asalariados y de los micro, pequeños y medianos empresarios vinculados a los sistemas tradicionales de producción y suministro de bienes o servicios de interés general controlados por las entidades públicas distritales, que pueden resultar desplazados por esquemas más modernos y más eficientes de operación;"

Decreto 309 de 2009 por el cual se adopta el Sistema Integrado de Transporte Público

"Artículo 15°.- Principios para la Democratización. Para hacer efectivo el mandato de democratización establecido en el Plan Maestro de Movilidad y demás normas concordantes, se establecen los siguientes principios para la implementación del SITP:

1. Propiciar, en los nuevos contratos de operación, la participación del mayor número posible de propietarios actuales de vehículos de transporte público colectivo matriculados en Bogotá. El pliego de condiciones definirá las condiciones y calidades que se exigirán a los propietarios que participen como proponentes en la licitación de operación. En todo caso, la calidad de propietario se acreditará a partir de la información pública contenida en el Registro Distrital Automotor.

La participación de propietarios en los procesos de selección de operadores no estará condicionada a la expedición de paz y salvos por parte de las empresas. Únicamente se exigirán los requisitos y condiciones establecidos en las licitaciones de operación.

2. Incentivar la participación de las empresas de transporte debidamente habilitadas que operan en la actualidad el transporte público colectivo, siempre que satisfagan los requisitos exigidos en el pliego de condiciones para los operadores del SITP.

3. Propiciar la inclusión del mayor número posible de conductores y demás actores actuales del sector de transporte urbano colectivo en el nuevo sistema, sin afectar las finalidades básicas del proceso de licitación, principalmente en cuanto a la contratación de la mejor propuesta para la operación de los servicios, tendiente a generar la menor tarifa posible a los usuarios.

4. Permitir la participación de las empresas de transporte debidamente habilitadas que operan en la actualidad el transporte público masivo en la ciudad de Bogotá, siempre que satisfagan los requisitos exigidos en el pliego de condiciones para los operadores del SITP."

Decreto Ley 1421:

"Artículo 12. Atribuciones. Corresponde al Concejo Distrital, de conformidad con la Constitución y la ley:

1. Dictar las normas necesarias para garantizar el adecuado cumplimiento de las funciones y la eficiente prestación de los servicios a cargo del Distrito.

(…)

10. Dictar las normas necesarias que garanticen la descentralización, la desconcentración y la participación y veeduría ciudadanas."

6. Impacto Fiscal:

El proyecto de acuerdo propuesto no genera ningún impacto en las finanzas del Distrito.

CARLOS VICENTE DE ROUX RENGIFO

Concejal

PROYECTO DE ACUERDO No. DE 2009

"POR EL CUAL SE DISPONE QUE LA ADMINISTRACIÓN DISTRITAL PROMUEVA LA DEMOCRATIZACIÓN DE LA CONTRATACIÓN EN EL DISTRITO CAPITAL"

Articulado

ARTÍCULO 1. Objeto: El presente Acuerdo tiene como objeto promover la democratización de la contratación en el Distrito Capital en los niveles central y descentralizado de la administración distrital, y en las localidades.

ARTÍCULO 2. Alcance: La administración distrital promoverá la participación real y efectiva de las Microempresas, las Pymes, los pequeños propietarios y los sectores tradicionalmente excluidos de la dinámica productiva de la ciudad en los contratos celebrados por las entidades distritales.

Parágrafo. Para los efectos del presente Acuerdo son considerados como sectores tradicionalmente excluidos de la dinámica productiva, entre otros, los siguientes:

*La población en situación de desplazamiento.

*Las personas con discapacidad.

*Los jóvenes.

*Los trabajadores informales de bajos ingresos tales como vendedores ambulantes y recicladores de oficio.

*Los desempleados en general

Parágrafo. La administración distrital en cabeza de la entidad correspondiente deberá certificar o validar y tener registros actualizados de la población y sectores objeto de este Acuerdo.

ARTICULO 3. Estrategias y líneas de acción. La Administración Distrital adoptará, entre otras, las siguientes medidas con el fin de cumplir con el objeto de presente Acuerdo:

1. Diseñar y formular directrices que materialicen la democratización de la contratación en las distintas fases del proceso precontractual: estudios previos, diseño y formulación de prepliegos o de términos de referencia, elaboración de pliegos o de términos de referencia y condiciones de evaluación y de selección.

2. Diseñar y formular directrices que materialicen la democratización de la contratación en todas sus modalidades -licitación pública, contratación por selección abreviada, contratación directa por urgencia manifiesta o en contratos interadministrativos, contrataciones de promoción del desarrollo reguladas por el artículo 12º de la Ley 1150 de 200, contratación de mínima cuantía, entre otros- y en los distintos tipos de contrato - contrato con formalidades plenas, contrato de prestación de servicios, concesiones, adquisición de bienes y servicios en general, prestación de servicios públicos, entre otros-.

3. Contar con el registro actualizado de la información relacionada con las personas naturales y jurídicas objeto de este Acuerdo, en capacidad de ofertar los bienes y servicios requeridos por las entidades, y garantizar su oportuna consulta por parte de todas las entidades distritales.

4. Implementar medidas tendientes a ampliar y mejorar las posibilidades de consulta, por parte de la población y sectores objeto de este Acuerdo, de las distintas demandas de bienes y servicios del Distrito y de las correspondientes convocatorias, invitaciones o licitaciones.

5. Exigir la vinculación de la población y sectores objeto de este Acuerdo, en porcentajes previamente determinados, en la ejecución de los contratos que suscriba el Distrito para ejecutar proyectos del Distrito Capital.

6. Diseñar y formular medidas dirigidas a permitir que la población y sectores objeto de este Acuerdo acceda sin barreras a las convocatorias, invitaciones o licitaciones de la contratación distrital.

7. Diseñar estrategias y planes de acción para la capacitación, comunicación e información que permita la participación idónea de la población y sectores objeto de este Acuerdo en los procesos de contratación del Distrito.

8. Incorporar en los criterios de selección de contratistas la preferencia por las propuestas presentadas por las personas y sectores objeto de este Acuerdo o que, en caso de no pertenecer a ellos, garanticen su participación en la ejecución de los contratos, cuando se produzca empate.

9. Realizar seguimiento y evaluación de la política, las estrategias y líneas de acción de que trata este Acuerdo, con base en indicadores pertinentes y revisiones periódicas, en pos de anticipar las modificaciones y los ajustes necesarios para el logro de los objetivos propuestos.

ARTÍCULO 4. Responsabilidades. La Comisión Intersectorial para la Generación de Empleo e Ingresos y Oportunidades Económicas establecida en el decreto 546 de 2007, presidida por el (la) Secretario (a) Distrital de Desarrollo Económico en el Distrito Capital, tendrá a cargo la aplicación de lo dispuesto en el presente Acuerdo. La Secretaría General brindará asistencia jurídica a la Comisión y a las entidades que así lo requieran para la reglamentación y aplicación de este Acuerdo.

Parágrafo. La Veeduría Distrital, a través de la Veeduría Delegada para la Contratación, apoyará el control y seguimiento sobre la implementación y el impacto de este Acuerdo.

ARTÍCULO 5. Plazos y términos. El Alcalde Mayor contará con un plazo de seis (6) meses contados a partir de la publicación del presente Acuerdo para reglamentar y hacer públicas las medidas de que tratan este acuerdo.

ARTÍCULO 6. Informe al Concejo de Bogotá. La administración distrital enviará al Concejo de Bogotá un informe semestral del cumplimiento de este Acuerdo.

ARTÍCULO 7. Vigencia. El presente acuerdo regirá a partir de su publicación y derogará, al entrar en vigencia, todas las disposiciones que le sean contrarias.

Publíquese y cúmplase

NOTAS DE PIE DE PÁGINA

1 Consejo Nacional de Política Económica y Social, CONPES,"Política Nacional para la transformación productiva y la promoción de las micro, pequeñas y medianas empresas: un esfuerzo público-privado", 13 de agosto de 2007.

2 Veeduría Distrital, Análisis de la Información Contractual, Rendición de Cuentas, 2007.

3 Rivera Monsalve Magda, "Estudio sectorial del transporte público terrestre urbano de pasajeros en Bogotá D:C" Noviembre 8 de 2005. pag 9-10

4 Decreto 309 de 2009, artículo 15

5 Rivera Monsalve Magda, "Estudio sectorial del transporte público terrestre urbano de pasajeros en Bogotá D:C" Noviembre 8 de 2005

6 Los costos de entrada son aquellos en los que incurre un agente económico para empezar una actividad productiva. En el caso de Transmilenio, dichos costos son principalmente los correspondientes a la adquisición de la flota.

7 Las operaciones de capitalización tienen por objetivo "inyectar" recursos financieros a las empresas. A través de estas operaciones cada socio debe aportar una determinada cantidad de dinero. Si esta cantidad es elevada, los pequeños socios, al no contar con los recursos necesarios, se ven obligados a vender su participación.

8 Hernández Lucía, "Composición y funcionamiento de la propiedad en el sector de transporte urbano de pasajeros en el distrito capital", enero de 2006

9 Documento de trabajo de la Secretaría Distrital de Integración Social y la Secretaría Distrital de Planeación, Plan Distrital de Juventud 2008 -2012. Lineamiento 5. Derecho al trabajo, p. 57.

10 DANE y lUESP sobre el reciclaje en Bogotá, El reciclaje en Bogotá, actores, procesos de los Estudios realizados por y perspectivas, 2001-2003.

11 Secretaría Distrital de Planeación, Dirección de Equidad y Políticas Poblacionales /Dirección de Políticas Sectoriales, Síntesis de Coyuntura, Población en Situación de desplazamiento, No 89, abril de 2009.

12 Puede verse que la Corte Constitucional ha conocido en varias oportunidades de medidas de acción afirmativa que ha considerado constitucionales. Así, por ejemplo, se consideró ajustado a la Carta el artículo 3º de la Ley 683 de 2000 que diseñó el subsidio alimentario para ancianos porque "la situación en que se encuentran tales personas reclama del Estado la adopción de medidas especiales de protección". De igual manera, la Corte declaró la validez constitucional del artículo 3º de la Ley 136 de 1994 que señaló a los municipios la responsabilidad de solucionar las necesidades insatisfechas de salud, educación, saneamiento ambiental, agua potable, servicios públicos, vivienda, recreación y deporte, de manera preferente para, entre otros sujetos de especial protección del Estado, la mujer "en aras de terminar con la histórica discriminación que ha sufrido la población femenina". Así mismo, esta Corporación consideró ajustado a la Constitución el artículo 9º de la Ley 797 de 2003 que, aunque inicialmente sólo consagró privilegios de pensión anticipada a las madres de hijos con invalidez física o mental y la Corte los extendió a los padres, lo entendió como una acción afirmativa que "propende por el interés superior del niño y la rehabilitación e integración social en el caso de los disminuidos físicos, sensoriales y psíquicos en cualquier circunstancia". En otra oportunidad, la Corte declaró la constitucionalidad de varias normas de la Ley 82 de 1993, que consagraron privilegios en la educación, el ingreso a la seguridad social, programas de capacitación y de vivienda de madres y padres cabeza de familia, como quiera que "el legislador bien puede adoptar medidas de protección de personas que integran grupos respecto de los cuales la Constitución, expresamente, establece un mandato de apoyo especial, sin que ello desconozca el principio de igualdad". En este último caso, vale la pena recordar que el artículo 11 de la Ley 82 de 1993 consagró una medida de discriminación inversa a favor de la mujer cabeza de familia en la contratación administrativa, pues la señaló como beneficiaria preferente "en los procesos de adquisición y venta de bienes estatales y de contratación de servicios del Estado". Incluso, el artículo 12 de la Ley 1150 de 2007, que aún no ha entrado a regir, también consagra acciones afirmativas a favor de las pequeñas y medianas empresas en la contratación con el Estado, al señalar que "De conformidad con lo dispuesto en el inciso 2o del artículo 13 y en los artículos 333 y 334 de la Constitución Política, el Gobierno Nacional definirá las condiciones para que en desarrollo de los procesos de selección cuyo valor se encuentre por debajo de 750 salarios mínimos legales mensuales vigentes, sin perjuicio de que el Gobierno Nacional pueda establecer cuantías diferentes para entidades en razón al tamaño de su presupuesto, las entidades estatales adopten en beneficio de las Mipymes y de los grupos marginados o discriminados que se asocien bajo esta modalidad, convocatorias limitadas a las Mipymes departamentales, locales o regionales cuyo domicilio principal corresponda al lugar de ejecución de los contratos, siempre que se garantice la satisfacción de las condiciones técnicas y económicas requeridas en la contratación y que previo a la apertura del proceso respectivo se haya manifestado el interés del número plural de Mipymes que haya sido determinado en el reglamento por el Gobierno Nacional. En todo caso la selección se hará de acuerdo con las modalidades de selección a que se refiere la presente ley".

13 Sentencia T-500 de 2002. Reiterada en la sentencia C-1036 de 2003.

14 Sentencias C-667 de 2006, SU-388 y SU-389 de 2005, entre otras.

15 Sentencias C-667 de 2006, C-371 de 2000 y C-112 de 2000.

16 Sentencias C-622 de 1997, C-112 de 2000, T-610 de 2002, C-410 de 1994, entre muchas otras.

17 En sentencia SU-388 de 2005, la Corte manifestó que "para el diseño e implementación concreta de las acciones afirmativas el primer llamado a intervenir es el Legislador, en tanto órgano de deliberación política y escenario democrático del más alto nivel y cuya actividad, más que importante, es imprescindible para poner en escena mecanismos que permitan alcanzar niveles mínimos de igualdad sustantiva, especialmente bajo la óptica de la igualdad de oportunidades". La sentencia C-184 de 2003 dijo que "Las llamadas acciones afirmativas fueron expresamente permitidas en la Carta para que el legislador pudiera, sin violar la igualdad, adoptar medidas en favor de ciertas personas o grupos". La sentencia C-667 de 2006 manifestó que las acciones afirmativas fueron expresamente permitidas en la Carta "para que el legislador adopte medidas en pro de ciertas personas o grupos, sin tener que extender el beneficio resultante a otras personas o grupos... Dichas medidas se concretan en la facultad con la que cuenta el legislador para apelar a la raza, al sexo –categorías en principio sospechosas como criterio de discriminación-, con el fin de aminorar el efecto nocivo de las prácticas sociales" (subrayas no originales).

18 En sentencia C-112 de 2000, la Corte se refirió a las acciones afirmativas como medidas a cargo de todas las autoridades. En sentencia T-602 de 2003, la Sala Primera de Revisión consideró afectados los derechos a la igualdad, al mínimo vital y a la vivienda digna de desplazados porque la Red de Solidaridad no adoptó medidas de protección especial para este grupo poblacional, pese a que "las acciones positivas a favor de la población desplazada están pues justificadas en virtud de la necesidad de asegurar un justo trato a uno de los sectores más desaventajados de la sociedad colombiana, en la urgencia de evitar que la nación colombiana se siga fragmentando y en la perentoria protección frente a graves afecciones al mínimo vital de las víctimas del desplazamiento".

19 Sentencias C-371 de 2000, C-184 de 2003, C-206 de 2006 y T-1031 de 2005, entre otras

20 Por ejemplo, la sentencia C-667 de 2006 expresó que las acciones afirmativas fueron consagradas "a favor de un grupo de personas determinadas, pretenden edificar condiciones reales de igualdad"

21 En sentencias SU-388 y SU-389 de 2005, la Sala Plena de la Corte advirtió que "no resulta válida una ampliación generalizada de las acciones afirmativas a los demás colectivos, o una utilización desbordada de las mismas, puesto que no sólo se desnaturalizaría su esencia sino que se daría al traste con los objetivos que persiguen, haciéndolas inocuas, burlando así el objetivo propuesto por el Constituyente y materializado por el Legislador"

22 Sentencia T-724 de 2003 Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 24, 29 y 30 (parciales) de la Ley 80 de 1993, "Por la cual se expide el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública", Magistrado ponente Marco Gerardo Monroy Cabra.