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Concepto 36 de 2004 Secretaría General Alcaldía Mayor de Bogotá, D.C.

Fecha de Expedición:
02/07/2004
Fecha de Entrada en Vigencia:
Medio de Publicación:
N.P.
La Secretaría Jurídica Distrital aclara que la información aquí contenida tiene exclusivamente carácter informativo, su vigencia está sujeta al análisis y competencias que determine la Ley o los reglamentos. Los contenidos están en permanente actualización.


 
 

Bogotá, D

Bogotá, DC.,

Concepto 36 de 2004

Julio 02 de 2004

Doctor

ALVARO MEJÍA MEJÍA

Jefe Oficina Asesora Jurídica

Caja de Vivienda Popular

Calle 54 No. 13 - 30

CIUDAD

Radicación 2-2004-31406

Asunto: Proceso de escrituración de bienes inmuebles por parte de la Caja de Vivienda Popular.

Radicación No. 1-2004-13175

Apreciado doctor Mejía:

Dentro de los temas consultados a través de su escrito radicado bajo el número de la referencia, está el relacionado con aspectos atinentes a los procesos de titulación y legalización de predios que dentro del ámbito de su competencia le corresponde adelantar a la Caja de Vivienda Popular.

El punto de controversia, en concreto, que se ha presentado con las Direcciones de Titulación y de Urbanizaciones de esa Entidad, se refiere a la forma como se está adelantando el proceso de titulación y enajenación de bienes inmuebles, particularmente en cuanto al avalúo de los mismos, cuando se trata de cesiones a título oneroso, es decir de ventas puras y simples.

En efecto, plantea su Despacho en concepto dirigido a la Directora de Titulación, que en relación con los aspirantes a obtener adjudicaciones a título gratuito que no cumplieron con los requisitos exigidos para ello, ante lo cual la Caja optó por realizar ventas puras y simples con base en avalúos catastrales, utilizando los parámetros técnicos indicados en el Decreto Nacional 540 de 1998, el cual aplica solamente para las cesiones gratuitas de bienes fiscales.Por ello, considera que para la enajenación pura y simple debe darse aplicación a lo dispuesto en el artículo 15 del Decreto 855 de 1994, es decir, con avalúo efectuado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, por las Oficinas de Catastro o por avaluadores privados afiliados a la Lonja de Propiedad Raíz, a la fecha de la venta.

Además de lo anterior, indica que en virtud de lo dispuesto en la Cláusula Cuarta de la Escritura Pública 686 del 29 de agosto de 2002, a través de la cual el Distrito Capital cedió a título gratuito a la Caja de la Vivienda Popular dos inmuebles, contiene una condición expresa, en cuanto se estableció que el destino de los mismos era efectuar cesiones a título gratuito acorde con lo establecido en el artículo 58 de la Ley 9 de 1989, razón por la cual la Caja no puede efectuar ventas directas.

Previamente a dar respuesta al caso planteado es pertinente efectuar las siguientes consideraciones, en relación con los objetivos y finalidades que le corresponde desarrollar a la Caja de la Vivienda Popular, aspectos que consideramos necesarios para efectos de orientar la respuesta a la consulta formulada.

1. NATURALEZA JURÍDICA, OBJETIVOS Y FUNCIONES DE LA CAJA DE LA VIVIENDA POPULAR

De conformidad con lo dispuesto en el Acuerdo 15 de 1959, La Caja de Vivienda Popular es una Entidad con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, que en concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, corresponde a un establecimiento público.

En tal sentido la Entidad es de carácter eminentemente técnico, sin ningún fin lucrativo, como así se expresa en el artículo 2º del citado Acuerdo, entre cuyas finalidades especiales está la de contribuir al mejoramiento de la población, para que eleve su nivel socioeconómico, en particular en cuanto a necesidades de vivienda, servicios públicos y comunales, como elementos indispensables para el desarrollo y bienestar general de la comunidad.

Para lograr tales objetivos la Caja puede facilitarles o proporcionales a las familias de bajos ingresos los medios que sean necesarios para que los puedan obtener con sus propios recursos.

Con base en los objetivos señalados, le compete desarrollar entre otras funciones, la de adquirir terrenos y urbanizarlos, de suerte que pueda vender lotes a bajo costo y con facilidades de pago, construir vivienda directa o indirectamente para venderla o arrendarla a personas de escasos recursos, conceder o garantizar créditos en efectivo, con garantía hipotecaria para el desarrollo de construcción, reparación o mantenimiento de vivienda. Además, en desarrollo del Plan de Ordenamiento Territorial y por asignación que le hiciera el Alcalde Mayor a través del Decreto 124 de 2002, le corresponde la coordinación del programa de Mejoramiento Integral de Barrios, entre cuyas funciones está el de apoyar el fortalecimiento de procesos sociales colectivos tendientes al mejoramiento físico territorial, así como el de contribuir a la consolidación de instrumentos que minimicen el desarrollo de urbanizaciones ilegales.

Hechas las anteriores precisiones en cuanto a la naturaleza, objetivos y funciones de la Caja de Vivienda Popular, corresponde entrar a analizar los temas objeto de consulta, los cuales tal como se indicó en la parte inicial, se traduce a dos situaciones: la limitación que para enajenar puede tener la Caja de Vivienda Popular, en la medida que los lotes transferidos por el Distrito Capital se hicieron bajo condición, y de otro lado, lo relacionado con los avalúos de los inmuebles que son enajenados por parte de la citada Entidad.

2. CONSIDERACIONES DEL DESPACHO

Se analizará en primer lugar las condiciones bajo las cuales el Distrito Capital le transfirió a la Caja de Vivienda Popular dos inmuebles que actualmente hacen parte del desarrollo urbanístico denominado Bello Horizonte, para luego estudiar lo relacionado con el avalúo de los bienes que han servido de base para adjudicarlos o enajenarlos a titulo oneroso por parte de la citada Entidad.

2.1. Cesión de los inmuebles

El Distrito Capital por intermedio de la Defensoría del Espacio Público transfirió a título gratuito a la Caja de Vivienda Popular, mediante escritura pública 686 del 29 de agosto de 2002, dos inmuebles cuya naturaleza es la de ser bienes fiscales, acorde con lo dispuesto en el artículo 58 de la Ley 9 de 1989 y el inciso segundo del Decreto Reglamentario 540 de 1991, con el propósito de que dicha Entidad adelante el proceso de titulación de cada uno de los predios que conforman el desarrollo urbanístico levantado sobre tales bienes, señalándose en el mismo texto de la escritura - cláusula séptima - que los lotes de terreno objeto de está cesión se encuentran ocupados en su totalidad.

Por su parte, en la cláusula sexta de la citada escritura se estableció expresamente lo siguiente: "DESTINACIÓN. Que LA CESIONARIA se obliga a destinar los inmuebles que se ceden por esta escritura para adelantar los procesos de titulación de cada uno de los predios que conforman el desarrollo urbanístico Bello Horizonte III Sector, a través del trámite ordenado en las Leyes 9 de 1989 y 388 de 1997 y en el Decreto 540 de 1998".

Tales son en síntesis las condiciones de enajenación, frente a lo cual deben efectuarse las siguientes consideraciones

2.2. Destinación de los inmuebles cedidos

Conforme a lo señalado en la cláusula cuarta de la escritura antes citada, le corresponde a la Caja de Vivienda Popular adelantar los procesos de titulación de todos los lotes transferidos, los cuales, para la fecha de cesión se encuentran ocupados en su totalidad.

Dichos procesos de titulación deben adelantarse de conformidad con lo consagrado en las Leyes 9 de 1989, 388 de 1997 y el Decreto Reglamentario 540 de 1998.

En efecto, establece el artículo 58 de la Ley 9 de 1989 que las entidades públicas podrán ceder a título gratuito los inmuebles de su propiedad que tengan la calidad de bienes fiscales, siempre que no estén destinados a la salud y a la educación, y que hayan sido ocupados ilegalmente para vivienda de interés social, siempre que tal ocupación o posesión haya ocurrido antes del 28 de julio de 1988. Señala igualmente que dicha cesión de carácter gratuito se hará mediante escritura pública a favor de los ocupantes.

Por su parte, el artículo 95 de la Ley 388 de 1997 señala que las cesiones a que se refiere el artículo 58 de la Ley 9 de 1989, se efectuarán mediante resolución administrativa, la cual, una vez inscrita en la respectiva Oficina de instrumentos públicos, constituye pleno título de propiedad.

El Gobierno Nacional reglamentó las anteriores disposiciones a través del Decreto 540 de 1998, fijando básicamente el procedimiento que debe adelantarse para efectos de formalizar las cesiones gratuitas, señalando que dicho procedimiento puede ser iniciado de manera oficiosa o a petición de parte.

Así las cosas, analizando la cláusula cuarta de la escritura pública 686 de 2002, a la luz de las normas citadas, en principio pareciera advertirse que la única posibilidad que tiene la Caja de Vivienda Popular es la de transferir los lotes que recibió del Distrito Capital a título gratuito, de la misma forma, esto es, a título gratuito a todas las personas que reúnan los requisitos señalados en el artículo 58 la Ley 9 de 1989, es decir, que los hayan ocupado para vivienda de interés social, y este hecho haya ocurrido antes del 28 de julio de 1988.

Sin embargo, interpretando en su contexto el contenido de la escritura de cesión otorgada por el Distrito Capital, no se advierte que ello sea así. En efecto, se establece en la cláusula cuarta de la citada escritura que la Caja se obliga a destinar los inmuebles para adelantar el proceso de titulación de cada uno de los predios de manera gratuita en los términos del artículo 58 de la Ley 9 de 1989, no significa per se, que aquellos predios igualmente ocupados, pero cuyos poseedores no reúnen los requisitos del citado artículo, como por ejemplo no haber estado ocupando los lotes antes dl 28 de julio de 1988, no puedan acceder a obtener la titularidad de los mismos, máxime cuando dentro de la misma escritura quedó expresamente señalado que todos los inmuebles se encontraban ocupados, y sobre los cuales no se hizo ningún tipo de exclusión.

Si esa hubiese sido la intención de los contratantes, así se hubiera expresado, pues es claro, acorde con lo señalado en el artículo 1541 del Código Civil, y reiterado por la jurisprudencia, que cualquier condicionamiento a que este sujeto un contrato, debe ser indicado de manera expresa y deberá cumplirse de manera literal en la forma estipulada.

Ahora bien, dentro de los objetivos y funciones que cumple la Entidad, la cual no tiene ninguna finalidad de carácter lucrativo como lo expresa el Acuerdo de creación, está el de contribuir al mejoramiento de la población, para que eleve su nivel socioeconómico, particularmente en cuanto a necesidades de vivienda, servicios públicos y comunales, pudiendo para ello facilitarles o proporcionales a las familias de bajos ingresos los medios que sean necesarios para que los puedan obtener con sus propios recursos, y que en tal sentido puede adquirir terrenos y urbanizarlos, así como vender lotes a bajo costo y con facilidades de pago.

En este sentido, es evidente que la enajenación que a título oneroso pretende efectuar de aquellos lotes cuyos ocupantes no reúnen los requisitos del artículo 58 de la Ley 9 de 1989, particularmente en cuanto a que dicha ocupación haya ocurrido antes del 28 de julio de 1988, no sólo está dentro de sus competencias, sino que además, como ya se indicó, tampoco encontramos que se le haya prohibida en la escritura de cesión efectuada por el Distrito Capital, la cual dispone en la cláusula cuarta: "DESTINACIÓN. Que LA CESIONARIA se obliga a destinar los inmuebles que se ceden por esta escritura para adelantar los procesos de titulación de cada uno de los predios que conforman el desarrollo urbanístico Bello Horizonte III Sector, a través del trámite ordenado en las leyes 9 de 1989 y 388 de 1997 y en el Decreto 540 de 1998"

Creemos que esta interpretación es la que más se ajusta dentro de un análisis sistémico, tanto del propósito que tuvo el Distrito Capital al transferirle a la Caja los bienes inmuebles de que trata la escritura pública 686 de 2002, como de los objetivos y funciones que a ésta le competen. Con ello, además, se cumplen claros mandatos constitucionales y legales, como el consagrado en el artículo 209 de la Carta Política que le impone a las autoridades públicas la obligación de coordinar sus actividades para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado, principio que igualmente se encuentra en el artículo 2º del Código Contencioso Administrativo, al señalar que los funcionarios deben tener en cuenta que las actuaciones administrativas tienen por objeto el cumplimiento de los cometidos estatales.

No obstante lo señalado, consideramos que aun cuando la legalización de títulos tenga el carácter de oneroso, en todo caso, por tratarse de lotes enajenados a bajo costo, el bien que se transfiere debe estar destinado u ocupado para vivienda de interés social, y además, debe plasmarse en el respectivo título traslaticio de dominio, las condiciones establecidas en el artículo 9º del Decreto 540 de 1998, tales como:

*La obligación del adquiriente de no enajenar el bien antes de transcurridos cinco (5) años, contados desde su transferencia.

*Se debe estipular condición resolutoria en caso de incumplimiento de lo anterior, o cuando se establezca falsedad en documentos allegados por el beneficiario.

*La afectación a vivienda familiar si es del caso, y de conformidad con el artículo 60 de la Ley 9 de 1989 debe constituirse patrimonio de familia.

2.3 Avalúo de los inmuebles

Constituye el otro tema objeto de controversia, en cuanto su Despacho considera que cuando la Caja de la Vivienda Popular enajene o efectúe ventas puras simples, ante la falta de los requisitos para su cesión a título gratuito, estos bienes deben avaluarse conforme lo dispone el Decreto 855 de 1994, es decir, mediante avalúo comercial a la fecha de la negociación y no con base en avalúos catastrales utilizando los parámetros técnicos indicados en el inciso 2º, numeral 3º, del artículo 3º del Decreto 540 de 1998.

Para efectos del análisis de lo planteado, es necesario examinar las normas citadas en consideración a la situación fáctica dentro de la cual se desarrollan las enajenaciones de manera pura y simple, adelantadas por dicha Entidad.

En primer lugar, tal como ya lo hemos señalado, a través del Decreto 540 de 1998, el Gobierno Nacional reglamentó los artículos 58 de la Ley 9ª de 1989 y 95 de la Ley 388 de 1997 en cuanto a la transferencia gratuita de bienes fiscales, fijando su campo de aplicación y el procedimiento que debe adelantarse tanto por las entidades públicas como por las personas interesadas, señalando en el artículo 3º que dichas entidades deben mantener un inventario actualizado de bienes de su propiedad respecto de los cuales se den las condiciones del artículo 58 de la Ley 9 de 1989, debiendo tener en cuenta entre otras cosas, lo siguiente:

"(...)

3. Establecerán los casos en los que los inmuebles tienen el carácter de vivienda de interés social, para lo cual procederán a realizar el avalúo correspondiente con base en la información catastral disponible.

Dicho avalúo se realizará por las entidades facultadas para tal efecto, y tendrá por objeto establecer si el valor de la vivienda es igual o inferior al previsto en el artículo 44 de la Ley 9 de 1989. Para este efecto se deberá determinar el valor que tenia el inmueble en la fecha en que comenzó a regir la Ley 9 de 1989, para lo cual se podrá realizar el avalúo actual del inmueble y con base en el mismo calcular su valor en la fecha en que comenzó a regir a Ley 1989, tomando en cuenta el incremento del índice de precios al consumidor". (negrillas fuera del texto).

El citado artículo 44 de la Ley 9 de 1989, fue subrogado por el artículo 91 de la Ley 388 de 1997, en el sentido de indicar que en cada Plan Nacional de Desarrollo, el gobierno determinará el tipo y el precio máximo de las soluciones de vivienda de interés social destinadas a los hogares de menores ingresos, y que en todo caso los recursos en dinero o en especie que se destinen para promover la vivienda de interés social se destinarán prioritariamente a atender a la población más pobre. Además, consagra en el parágrafo 2º que el precio de este tipo de soluciones de vivienda corresponderá al valor de la misma en la fecha de la adquisición o adjudicación.

Por su parte el Decreto 855 de 1994, a través del cual se reglamenta parcialmente la Ley 80 de 1993, establece que las entidades estatales podrán dar en venta bienes de su propiedad que no requieran para su servicio, utilizando para ello el sistema de martillo o remate, si lo prevé la ley, o a través de los procedimientos de selección previstos en el artículo 24 de Ley 80 de 1993, es decir, mediante licitación pública o contratación directa, según el caso, evento este último en el cual deberá formularse invitación pública.

Para efectos de la venta, así como para la adquisición de inmuebles, el artículo 15 del citado Decreto establece que deberá efectuarse un avalúo de carácter comercial que servirá de base para la negociación, el cual será efectuado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi. Consideramos que éste artículo debe entenderse adicionado por lo dispuesto en el artículo 27 del Decreto Ley 2150 de 1995, reglamentado por el Decreto 1420 de 1998, el cual establece en su artículo 3º, que la determinación del valor comercial de los inmuebles se hará a través de un avalúo realizado por el citado Instituto o por la entidad que haga sus veces o por personas naturales o jurídicas de carácter privado registradas y autorizadas por las lonjas de propiedad raíz del lugar donde se ubiquen los bienes objeto de la valoración.

2.4 Situación fáctica

Antes de determinar en criterio de éste Despacho, cuáles deben ser las normas aplicables para efectos de los avalúos que debe utilizar la Caja de Vivienda Popular, cuando se trate de enajenaciones a título oneroso, es necesario señalar de manera general el contexto dentro del cual se producen tales enajenaciones.

De los documentos aportados para nuestro estudio, así como de la reunión sostenida con los funcionarios encargados de estos temas en esa Entidad, se coligen los siguientes hechos:

La escrituración a título puro y simple, es decir, de manera onerosa que viene desarrollando la Caja, corresponde a adjudicaciones efectuadas desde hace varios años, pero que sólo hasta ahora se surte el procedimiento de perfeccionarlas mediante el otorgamiento del respectivo título. Frente a estos hechos se presentan varias situaciones:

*Solicitantes que acreditan la comunicación emitida en su oportunidad por la Entidad adjudicando la unidad de vivienda;

*Solicitantes que no acreditan dicha comunicación, pero en los archivos de la entidad consta que pagaron la cuota inicial, así como las cuotas de los créditos que la Caja les otorgó, y

*Personas beneficiadas mediante Resoluciones de adjudicación expedidas por la Gerencia de la Entidad después del año de 1997.

Frente a la situación planteada, consideramos que deberá otorgarse las escrituras públicas siempre que se cumplan las condiciones de adjudicación en su momento pactadas o fijadas por la Entidad, pues modificarlas en éste momento significaría quebrantar el principio de la confianza legitima que el ciudadano tiene depositada en las autoridades públicas. Además de ello existen principios legales como el consagrado en el artículo 38 de la Ley 153 de 1887 según el cual, en todo contrato se entenderán incorporadas las leyes vigentes en el momento de su celebración y para el caso que en concreto, lo dispuesto en el artículo 91 de la Ley 388 de 1997, que señala que el precio de la vivienda de interés social corresponderá al valor de las mismas en la fecha de su adquisición o adjudicación.

En tal sentido, nuestra conclusión en relación con las hipótesis planteadas es que se otorguen las escrituras, siempre y cuando se ajusten a los requisitos y exigencias pactadas desde un principio.

Ahora bien, en tratándose de enajenaciones onerosas hacia el futuro ¿cuál debe ser el procedimiento para el avalúo que la Entidad debe tener cuenta. El consagrado en el Decreto 855 de 1994 o el señalado en el Decreto 540 de 1998?

Acudiendo a una interpretación teleológica de las citadas normas, en concordancia con los objetivos y funciones que ya hemos señalado, le compete ejercer a la Caja de la Vivienda Popular, marco dentro del cual desarrolla la actividad de enajenación o legalización de títulos, consideramos que el procedimiento a seguir es el indicado o el Decreto 540 de 1998, con base en los siguientes argumentos:

En primer lugar, si bien es cierto el citado Decreto se refiere al procedimiento para que las entidades públicas efectúen la cesión a título gratuito de bienes fiscales, siempre que estén destinados a vivienda de interés social, creemos que acudiendo a la analogía como elemento integrador del derecho, la misma disposición tiene aplicabilidad cuando se trate de enajenaciones a título oneroso, pues la única diferencia entre una y otra situación fáctica, es que en el primer caso la cesión es a título gratuito y en el otro es onerosa, pero en ambos casos se trata de bienes con una destinación especifica, vivienda de interés social. Por lo tanto, tratándose de hechos semejantes, resulta válida su aplicación analógica siguiendo el principio según el cual, frente a la misma situación de hecho, debe corresponder la misma situación de derecho.

Con base en lo señalado, consideramos que el Decreto 855 de 1994 para el caso que se estudia es inaplicable, pues lo que éste reglamenta en su artículo 14 y 15, acorde con lo dispuesto en la Ley 80 de 1993, es el procedimiento para la enajenación de inmuebles que han sido desafectados del servicio público, enajenación que sólo podrá efectuarse de manera general, o bien mediante licitación o invitación pública, con un objetivo claro, obtener para el Estado el mayor lucro o provecho posible en su venta.

Para el caso de los procesos de titulación o enajenación que adelanta la Caja de Vivienda Popular, tanto por parte de ésta, como por el beneficiario o adjudicatario de una unidad destinada a vivienda de interés social, ningún animo lucrativo los anima a celebrar el contrato de compraventa. Por el contrario en este tipo de actuaciones se está dando plena aplicación mandatos constitucionales y legales que consagran que la función publica está al servicio de los intereses generales y particular de las personas menos favorecidas, ello en todo caso, en desarrollo de las tareas misionales que le corresponde efectuar a la citada Entidad.

Así las cosas, con relación a los dos temas consultados se concluye lo siguiente:

3. CONCLUSIONES

1. La escritura pública 686 del 29 de agosto de 2002, a través de la cual el Distrito Capital le transfirió a la Caja de la Vivienda Popular unos inmuebles para que sobre ello se adelantara un proceso de legalización de títulos, mediante cesión gratuita, no contiene ninguna prohibición, para que en determinados casos, esa legalización sea a título oneroso. Por lo tanto a juicio de este Despacho, no se requiere otorgar escritura aclaratoria en tal sentido. Lo anterior teniendo en cuenta la naturaleza y funciones de la Caja de Vivienda Popular.

2. Para el caso de la enajenación de inmuebles que a título oneroso efectúe la Entidad, en desarrollo de sus objetivos misionales, el avalúo de los mismos puede efectuarse con base en el procedimiento dispuesto en el Decreto 540 de 1998 a través del cual se reglamenta el artículo 58 de la Ley 9 de 1989 y 95 de la Ley 388 de 19897, sobre cesión gratuita de bienes fiscales para vivienda de interés social.

En los anteriores términos damos respuesta a la consulta planteada. Sin embargo, este Despacho estará dispuesto a atender cualquier inquietud adicional sobre el tema consultado.

Cordialmente,

MANUEL ÁVILA OLARTE

Subdirector de Conceptos

MARTHA YANETH VELEÑO QUINTERO

Directora Jurídica Distrital