RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.
© Propiedad de la Secretaría Jurídica Distrital de la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C.
© Propiedad de la Secretaría Jurídica Distrital de la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C.
 |
Cargando el Contenido del Documento |
| Por favor espere... |
|
Radicación 3-2004-14538 Agosto 9 de 2004 Respetado doctor Bermúdez: Atendiendo la consulta formulada a través de la comunicación radicada bajo el número de la referencia, relacionada con la petición presentada por varios servidores de la Secretaría General que ingresaron antes de la vigencia de los Decretos 1133 y 1808 de 1994 para que se les reconozca y pague la bonificación especial de recreación correspondiente a las vacaciones disfrutadas antes de entrar en vigencia el Decreto 1919 de 2002, nos permitimos señalar lo siguiente: Previamente a dar respuesta al interrogante planteado es pertinente efectuar las siguientes consideraciones de orden general: 1. RÉGIMEN LEGAL DE LA BONIFICACIÓN ESPECIAL DE RECREACIÓN 1.1. Aspectos generales La bonificación especial de recreación fue creada mediante el Decreto Nacional 451 de 1984 a través del cual se dictaron disposiciones en materia salarial para servidores públicos del orden nacional. En efecto, en el artículo 3º del citado Decreto se consagró: "Los empleados que adquieran el derecho a las vacaciones e inicien el disfrute de las mismas dentro del año civil de su acusación, tendrán derecho a una bonificación especial de recreación en cuantía de dos (2) días de la asignación básica mensual que le corresponde en el momento de causarlas. El valor de la bonificación no se tendrá en cuenta para la liquidación de las prestaciones sociales y se pagará dentro de los cinco (5) días hábiles anteriores a la fecha señalada para la iniciación del disfrute de las vacaciones." La anterior disposición sigue vigente y para el caso de los servidores de la Secretaría General de la Alcaldía Mayor de Bogotá, el pago de dicha bonificación se hizo efectiva para todos los funcionarios a quienes se le reconocieron vacaciones a partir del 1º de septiembre de 2002, esto es, desde la entrada en vigencia del Decreto 1919 de 2002 y con base en la circular No. 001 de 2003 expedida por la Secretaría de Hacienda y el Departamento Administrativo del Servicio Civil. Así las cosas, para efectos de determinar si es viable o no su reconocimiento a los funcionarios vinculados antes de la vigencia de los Decretos 1133 y 1808 de 1994 que han elevado reclamación en tal sentido, es necesario examinar en primer lugar lo relacionado con la competencia para fijar el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos, y en segundo lugar, lo atinente a la naturaleza jurídica de la bonificación especial de recreación. 2. COMPETENCIA PARA FIJAR EL RÉGIMEN SALARIAL Y PRESTACIONAL DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS Sobre la competencia para fijar el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en concepto del 18 de julio de 2002, radicación 1393, señaló: "Según el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política, corresponde al Congreso de la República dictar las normas generales - ley marco o cuadro - y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno para, de un lado, fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos y, de otro, regular el régimen de prestaciones mínimas de los trabajadores oficiales. Por su parte, el artículo 313.6 ibídem establece que corresponde a los Concejos municipales determinar "las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos...", y el 315.7 atribuye a los alcaldes la potestad de fijar los emolumentos de los empleos de sus dependencias, con arreglo a los acuerdos correspondientes. En desarrollo de lo establecido en el artículo 150 numeral 19 literales e) y f), el Congreso de la República expidió la ley 4ª de 1992 , en cuyo artículo 12 dispuso: "El régimen prestacional de los servidores públicos de las entidades territoriales será fijado por el Gobierno Nacional, con base en las normas, criterios y objetivos contenidos en la presente ley. En consecuencia, no podrán las corporaciones públicas territoriales arrogarse esta facultad. Parágrafo. El Gobierno señalará el límite máximo salarial de estos servidores guardando equivalencias con cargos similares en el orden nacional." Por su parte, el artículo 129 del decreto 1421 de 1993 contempló que: "Regirán en el Distrito y en sus entidades descentralizadas las disposiciones que se dicten en desarrollo del artículo 12 de la ley 4ª de 1992." El artículo 12.8 ibídem atribuyó al Concejo la facultad de "determinar la estructura general de la administración central (...) adoptar las escalas de remuneración de las distintas categorías de empleos.", y el 38.9 otorgó al alcalde la potestad de determinar los emolumentos de los empleos de la administración central, con arreglo a los acuerdos correspondientes, todo lo cual está en armonía con lo dispuesto en los artículos 313.6 y 315.7 constitucionales". (negrillas originales). Bajo tales consideraciones, la citada Corporación a través del concepto que se cita, concluye que el régimen salarial de los empleados públicos de la administración central del Distrito es fijado de manera concurrente, con la intervención del Congreso, el Gobierno Nacional, el Concejo Distrital y el Alcalde Mayor. El Concejo tiene la facultad para determinar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos y el Alcalde Mayor fija los emolumentos de los empleos de sus dependencias, con arreglo a los acuerdos correspondientes y dentro de los límites señalados por el Gobierno Nacional, mientras que el régimen prestacional es potestad de éste, con base en los criterios fijados por el legislador. Examinado el tema de la competencia, corresponde estudiar seguidamente lo atinente a la bonificación especial de recreación. 2.1. Naturaleza jurídica Partiendo de lo señalado en el epígrafe del Decreto Nacional 451 de 1984 " Por el cual se dictan unas disposiciones en materia salarial para el personal que presta sus servicios en los Ministerios, Departamentos Administrativos, Superintendencias, Establecimientos Públicos y Unidades Administrativas del orden nacional", decreto a través del cual se creó la bonificación especial de recreación, pareciera entenderse que se trata de un factor salarial, y en tal sentido sería inaplícale a los servidores distritales, pues no ha sido adoptada por el Concejo Distrital. En efecto, tal como ya se analizó, la competencia para fijar el régimen salarial de los servidores territoriales es de las Asambleas Departamentales y de los Concejos Municipales, por tanto, si la bonificación especial de recreación es de naturaleza salarial como se indico precedentemente, esta tendría que ser creada mediante Acuerdo Distrital, evento que no ha ocurrido y por ello su reconocimiento y pago resultaría ilegal. Por lo planteado resulta importante dilucidar previamente la distinción entre factores salariales y prestaciones sociales, criterios que servirán para definir la naturaleza jurídica de la bonificación especial de recreación. Para ello, acudiremos a la noción que sobre el tema ha señalado el Consejo de Estado. La Sala de Consulta del Servicio Civil, en concepto del 26 de marzo de 1992 expresó: "Prestación social: Es lo que debe el patrono al trabajador en dinero, especie servicios y otros benéficos, por ministerio de la ley, o por haberse pactado en convenciones colectivas o en pactos colectivos, o en el contrato de trabajo, o establecidas en el reglamento interno de trabajo, en fallos arbitrales o en cualquier acto unilateral del patrono, para cubrir los riesgos o necesidades del trabajador que se originan durante la relación del trabajo con motivo de la misma". (negrilla fuera del texto). La misma Corporación, en concepto del 6 de diciembre de 1967, recogido por la doctrina y la jurisprudencia, definió que debe entenderse por salario, señalando que: "Tanto en el sector público como en el privado, debe considerarse como sueldo o salario para los efectos legales, toda retribución cuya naturaleza sea, por su habitualidad, propósito y circunstancias, la de remunerar los servicios personales del trabajador en benéfico directo y principal de éste,. siempre que las asignaciones tengan como destinación la de remunerar el trabajo". Con base en los criterios fijados por la doctrina y la jurisprudencia, puede indicarse que la diferencia entre uno y otro concepto, básicamente radica en que las prestaciones sociales están destinadas a cubrir riesgos o necesidades del trabajador y los factores salariales están orientados a remunerar intrínsicamente la prestación misma del servicio, es decir, se reciben como contraprestación o retribución directa de la actividad realizada por el trabajador. Además de lo señalado, para el caso de los servidores públicos Distritales, los factores salariales son aquellos consagrados en una disposición legal y que hacen parte del salario percibido por el funcionario o servidor público, los cuales, además del salario básico mensual, son aquellos consagrados en el artículo 42 del Decreto 1042 de 19781. Por su parte, las prestaciones sociales se hallan definidas a través del Decreto Ley 1045 de 1978, artículo 5º, dentro de las cuales están las vacaciones y la prima de vacaciones. Debe advertirse como consecuencia de lo ya manifestado, que según el concepto emitido por el Departamento Administrativo de la Función Pública de fecha 1º de agosto 2003, citado en la Circular 001 de 2003 expedida por la Secretaría de Hacienda y el Departamento Administrativo del Servicio Civil, la bonificación especial de recreación es una prestación social. En efecto, en este concepto se expresa: "... la noción de salario se circunscribe al pago como retribución directa del servicio que presta, en tanto que la prestación cubre los riesgos y necesidades que se originan durante la relación de trabajo o con ocasión de ella, y se diferencia del salario en que no es retributiva de los servicios prestados. De esta manera ha venido considerando que la bonificación especial de recreación es prestación social, ya que no remunera directamente el servicio y si la necesidad de un auxilio adicional para las vacaciones, concedidas, en la legislación actual, como una prestación social, estando, por consiguiente, en íntima relación con la misma". Con base en las consideraciones precedentes, compartimos la tesis expuesta por el Departamento Administrativo de la Función Pública, en cuanto que la naturaleza jurídica de la bonificación especial de recreación, es una prestación social y por tanto su pago y reconocimiento procederá conforme a las siguientes conclusiones: 3. CONSIDERACIONES JURÍDICAS El reconocimiento y pago de la bonificación especial de recreación para los servidores públicos del Distrito Capital, tiene fundamento legal a partir de la expedición por parte del Gobierno Nacional del Decreto 1919 de 2002, cuya vigencia comenzó desde el 1º de septiembre del mismo año, a través del cual se fijó el régimen prestacional de los empleados públicos del nivel territorial. En tal sentido, su pago y reconocimiento debe efectuarse dentro de los precisos términos indicados por la Secretaria de Hacienda y el Departamento Administrativo del Servicio Civil a través de la Circular 001 de 2003, en la cual se expresa: "...teniendo en cuenta el concepto emitido por el Departamento Administrativo de la Función Pública, según el cual la Bonificación Especial de Recreación, es considerada prestación social, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 1919 de 2002, ésta debe ser reconocida a aquellos empleados públicos, a quienes se les haya efectuado reconocimiento de vacaciones a partir del 1º de septiembre de 2002". Así las cosas, no resulta procedente el reconocimiento y pago de la bonificación especial de recreación a los empleados públicos vinculados a la administración distrital antes de entrar en vigencia los Decretos 1133 y 1808 de 1994, pues no estaban cobijados por el régimen de prestaciones sociales de los empleados públicos de la Rama Ejecutiva del Orden Nacional, situación que vino a modificarse al entrar vigencia el Decreto Nacional 1919 de 2002. Finalmente, debe señalarse que el Departamento Administrativo de la Función Pública a través de la Circular No. 01 de 2002 del 28 de agosto de 2002, define las prestaciones que se pueden reconocer y pagar en las entidades territoriales, entre ellas, en el Distrito Capital. Por su parte, el concepto de este mismo Departamento de fecha 1º de agosto de 2003, sostiene, como ya se ha mencionado, que la bonificación especial de recreación es una prestación social, concepto con base en el cual la Secretaria de Hacienda y el Departamento Administrativo del Servicio Civil establecieron en la Circular conjunta 001 de 2003 que a partir del 1º de septiembre, a quienes se les hayan reconocido vacaciones, igualmente tenían derecho al pago de la citada prestación. En tal sentido, esta prestación no puede reconocerse con anterioridad al 1º de septiembre de 2002, pues sólo con base en la mencionada Circular 01 de 2003, esta bonificación tiene carácter prestacional. La fecha de corte –1º de septiembre de 2002- se explica por cuanto a partir de tal fecha es que se clarifica cuál es el régimen prestacional en los entes territoriales, de confirmad con el Decreto 1919 de 2002 y la citada Circular. En los anteriores términos damos respuesta a la consulta formulada, sobre la cual estamos dispuestos a atender cualquier inquietud adicional. Cordialmente,
NOTAS PIE DE PAGINA 1 Prima de servicio, trabajo suplementario o de horas extras, trabajo en jornada nocturna, trabajo en días de descano, gastos de representación, prima técnica, auxilio de transporte, auxilio de alimentación, bonificación por servicios prestados, viáticos e incrementos por antigüedad. |
||||||||||||||||||||||||||||