RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

Concepto 61 de 2004

Doctor

Director Administrativo y Financiero

Concejo de Bogotá D.C.

Calle 34 No. 27-36

Ciudad

Radicación No. 1-2004-48309, 2-2004-51511 / 2-2004-51897

Reciba un cordial saludo doctor Galván.

Nos referimos a su solicitud de concepto relacionado en el asunto, en el cual se pregunta si en relación con las decisiones en materia laboral administrativa que tome la Dirección Administrativa y Financiera del Concejo de Bogotá cabe el recurso de apelación ante la Mesa Directiva de esa corporación, y al respecto nos permitimos realizar el siguiente estudio, previamente a dar respuesta a cada una de las inquietudes planteadas.

El artículo 50 del Código Contencioso Administrativo dispone:

"Por regla general, contra los actos que pongan fin a las actuaciones administrativas procederán los siguientes recursos:

1. El de reposición, ante el mismo funcionario que tomó la decisión, para que la aclare, modifique o revoque.

2. El de apelación, para ante el inmediato superior administrativo, con el mismo propósito.

No habrá apelación de las decisiones de los ministros, jefes de departamento administrativo, superintendentes y representantes legales de las entidades descentralizadas o de las unidades administrativas especiales que tengan personería jurídica."

Por su parte el artículo 51 ibídem señala:

"Los recursos se presentarán ante el funcionario que dictó la decisión, salvo lo dispuesto para el de queja, y si quien fuere competente no quisiere recibirlos podrán presentarse ante el procurador regional o ante el personero municipal, para que ordene su recibo y tramitación e imponga las sanciones correspondientes."

De lo dispuesto por el legislador en materia del derecho administrativo se tiene que, por regla general en vía gubernativa, contra los actos administrativos que ponen fin a las actuaciones administrativas procede el recurso de apelación, siendo competente para conocer de éste el inmediato superior administrativo de quien profirió dicho acto.

La excepción a la mencionada regla general son las decisiones que profieran los funcionarios relacionados en el inciso segundo del numeral 2 del artículo 50 del Código Contencioso Administrativo.

Así las cosas, no es necesario que dentro de las funciones asignadas a los superiores administrativos, en los correspondientes manuales, se incluya expresamente la de conocer de los recursos de apelación que contra los actos definitivos de sus inferiores administrativos sean interpuestos, pues dicha función se las asignó de forma general el Código mencionado.

Ahora bien, la Corte Constitucional en Sentencia C-054 de 1997 al declarar la exequibilidad del artículo 79 de la Ley 42 de 1993 a la luz de lo dispuesto en el artículo 31 de la Constitución Política, señaló:

"Conforme a los términos del artículo 31 de la Constitución Política, toda sentencia judicial podrá ser apelada o consultada, salvo las excepciones que consagre la ley.

Este texto normativo se ha entendido dentro del criterio de que el recurso de apelación contra una sentencia es una medida facultativa del legislador que éste bien puede establecer cuando se den ciertos supuestos fácticos y jurídicos que razonablemente la aconsejen o propicien. Ello significa que la omisión del recurso no constituye necesariamente la violación del principio constitucional de la doble instancia. El único evento en que la apelación constituye un medio de defensa ineludible y garantista del derecho a la defensa es en relación con la sentencia condenatoria en materia penal porque, como lo ha señalado la Corte, "una norma que impida impugnar las sentencias condenatorias será inconstitucional por violación del debido proceso. En todos los demás casos, la doble instancia es un principio constitucional cuyas excepciones pueden estar contenidas en la ley".

Si la consagración del recurso frente a una sentencia, como se ha visto no constituye un imperativo constitucional, salvo cuando en materia penal, menos puede tener dicho alcance frente a otras decisiones de naturaleza diferente que se pronuncien dentro de la actuación judicial o administrativa, así su contenido tenga la extrema importancia de un auto interlocutorio." (Subrayado fuera de texto)

En nuestro criterio, lo dispuesto por la Corte Constitucional en la sentencia mencionada indica que no es imperativo constitucional que en toda actuación judicial o administrativa deba consagrarse el derecho de la doble instancia, salvo en materia penal, pero esta facultad de implementar el recurso de apelación o no contra ciertas actuaciones, es del legislador.

Así las cosas, de acuerdo a lo dispuesto en el Código Contencioso Administrativo, contra los actos administrativos que pongan fin a las actuaciones administrativas procederá el recurso de apelación ante el inmediato superior administrativo de quien lo profirió.

Con relación al Concejo de Bogotá tenemos que de acuerdo con lo dispuesto en el Acuerdo 95 de 2003 por medio del cual se expidió el reglamento interno de dicha corporación, la mesa directiva tiene asignadas funciones con relación a la administración de personal del Concejo, en especial en el numeral 8 del artículo 12 que dispone:

"Reglamentar mediante resolución motivada todo lo relacionado con la administración y manejo del personal de la Corporación"

Por lo anterior, no nos cabe duda que la mesa directiva es superior administrativo de la Dirección Administrativa y Financiera, en especial en la administración y manejo de personal.

Teniendo en claro lo anterior procedemos a dar respuesta a las inquietudes formuladas:

Pregunta: "A. Las decisiones proferidas con fundamento en el numeral 2 del artículo 9 del Acuerdo No. 28 de 2001, en caso de ser desfavorables para el peticionario, son susceptibles de ser recurridas en apelación?"

Respuesta: Teniendo en cuenta que la mencionada disposición le asigna a la Dirección Administrativa y Financiera del Concejo una función sobre administración y manejo de personal como es "reconocer y ordenar el pago mediante Resolución de prestaciones y demás emolumentos que por diferentes situaciones administrativas se generen a favor de los empleados de la Corporación" conforme a lo dispuesto en el artículo 50 del Código Contencioso Administrativo contra dichos actos administrativos procede el recurso de apelación ante el inmediato superior administrativo de dicha Dirección que es la Mesa Directiva.

Pregunta: "B. Si bien es cierto que el artículo 12 del Acuerdo 095 de 2003, no lista como función de la Mesa Directiva del Concejo de Bogotá, D.C., la de resolver en segunda instancia los asuntos decididos en desarrollo de la facultad determinada en el numeral 2 del Artículo 9 del Acuerdo 28 de 2001, por el Director Administrativo y Financiero, puede considerarse que tal competencia surge como desarrollo del derecho de defensa previsto en la Constitución Nacional; del Código Contencioso Administrativo en cuanto prevé que corresponde al superior administrativo, situación que se establece de los Acuerdos Distritales, resolver el correspondiente recurso de apelación?"

Respuesta: De conformidad con lo dispuesto en el organigrama institucional del Concejo de Bogotá, contenido en la Resolución No. 00378 del 5 de agosto de 2003, la Dirección Administrativa y Financiera del Concejo depende jerárquicamente de la Mesa Directiva y en ese orden de ideas ésta es superior administrativa de aquella en cuanto a la administración y manejo de personal, por lo cual no es necesario que expresamente se consagre dentro de sus funciones la de conocer los recursos de apelación contra los actos que expida dicha Dirección, pues esa atribución se encuentra asignada en el artículo 50 del Código Contencioso Administrativo.

Debe tenerse en cuenta que la Corte Constitucional en Sentencia C-054 de 1997 señaló que solamente se viola el principio de la doble instancia cuando no se consagra el recurso de apelación contra las sentencias en materia penal, pero la facultad de consagrar o no dicho recurso en las demás materias jurídicas es de competencia del legislador y en la vía gubernativa lo señaló en el artículo 50 del Código Contencioso Administrativo.

Pregunta: "C. El hecho de considerar que la competencia para atender en segunda instancia el recurso de apelación debe aparecer expresamente asignada en el Acuerdo, constituye una vía de hecho que afecta el debido proceso dentro de la actuación administrativa?. La vía gubernativa (recursos de reposición y apelación) es autónoma según la Constitución y la ley, o requiere que la norma de carácter distrital, como un Acuerdo por ejemplo la consagre expresamente?"

Respuesta: Como ya lo hemos manifestado anteriormente el recurso de apelación esta establecido en la vía gubernativa por el Código Contencioso Administrativo, por tanto no se requiere que ningún acto administrativo lo vuelva a consagrar.

Si no se concede conforme a lo señalado en dicho Código, el afectado podría acudir ante el procurador regional o el personero, para que ordene su recibo y tramitación e imponga las sanciones correspondientes.

En conclusión, al estar consagrado por el legislador el mencionado recurso de apelación en vía gubernativa y al encontrarse establecido que la Mesa Directiva del Concejo es el superior administrativo de la Dirección Administrativa y Financiera, consideramos que la Mesa Directiva debe conocer y resolver el recurso de apelación a que se ha hecho referencia.

En los anteriores términos hemos dado respuesta a las preguntas formuladas y quedamos atentos a absolver cualquier otra inquietud que se genere.

Atentamente,

Directora Jurídica Distrital