RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

Concepto 70 de 2004

Doctor

Jefe Oficina Asesora Jurìdica

Fondo de Ventas Populares de Bogotá

Calle 12 No. 9-66 Piso 4

CIUDAD

Radicación 2-2004-54933, 1-2004-38581

Cordial saludo, doctor Riaño:

La entonces Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de esa Entidad, doctora María Esperanza Penagos Pardo, elevó consulta en relación con la viabilidad jurídica para que el Fondo de Ventas Populares, llegue a un acuerdo conciliatorio de carácter judicial con 287 personas que habían sido favorecidas con la adjudicación de locales en el Centro Comercial Caravana, de propiedad de la citada entidad, proceso ordinario que actualmente cursa ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

La consulta que se plantea parte de indicar que con los demandados se había llegado a un preacuerdo el pasado 22 de marzo de 2004, el cual consistía en que el Fondo aceptaba la devolución de los locales por parte de los adjudicatarios, que desde la entrega de los mismos en el año de 1994, no los han abierto, ni han cumplido con los pagos al Fondo y que además, no han pagado las cuotas de administración al citado centro comercial.

Además de tal preacuerdo, se indica en la consulta que actualmente los demandados están solicitando lo siguiente:

Con base en lo anterior, se solicita concepto sobre la viabilidad jurídica para condonar las citadas sumas de dinero y por tales conceptos, propuesta que se materializaría en la audiencia de conciliación a celebrar ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Los términos y el interés en la anterior consulta, fueron objeto de análisis en días pasados con su Despacho.

Previamente a dar respuesta al caso planteado es pertinente efectuar las siguientes consideraciones, en relación con el mecanismo conciliatorio por parte de las entidades públicas.

Hace algunos años la conciliación era un instrumento inconcebible en los asuntos en que el Estado fuera parte, fundamentalmente porque la misma normatividad a partir de principios constitucionales y legales impedían reconocimientos que no fueran producto de sentencias judiciales.

Esa perspectiva un tanto escéptica de la institución de la conciliación, como mecanismo para solucionar los conflictos que surgen entre la administración pública y los particulares, vino a ser modificada a partir de la expedición de la Ley 23 de 1991, que le dio vía libre a la conciliación en los asuntos de competencia de la jurisdicción contencioso administrativa, en relación con asuntos o controversias de contenido patrimonial.

Posteriormente con la expedición de la Ley 446 de 1998, relacionada con la descongestión, eficacia y acceso a la justicia, se le da un nuevo impulso a la conciliación contencioso administrativa, incluyéndose entre otras cosas, la obligatoriedad de todas las entidades y organismos de derecho público de cualquier ámbito, de integrar un comité de conciliación, el cual, de conformidad con el Decreto Reglamentario 1214 de 2000, constituye una instancia administrativa con la competencia para decidir sobre la procedencia de la conciliación o cualquier otro medio alternativo de solución de conflictos, así como el de analizar y estudiar la formulación de políticas sobre prevención del daño antijurídico y defensa judicial de la entidad.

Igualmente ha de mencionarse que con la expedición de Ley 640 de 2001 se fortalece aún más la posibilidad de acudir a la conciliación por parte de las entidades públicas, pues se consagra la necesidad de agotar el trámite de la conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad, antes de demandar ante la jurisdicción contencioso administrativa, cuando se trate de asuntos relacionados con asuntos de responsabilidad contractual o extracontractual, consagradas en los artículos 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo.

Ahora bien, con base en las normas señaladas precedentemente se advierte con claridad que en materia contencioso administrativa, la conciliación judicial, como ocurre en el caso consultado, es procedente en todos aquellos asuntos de carácter particular y de contenido patrimonial que se ventilan ante dicha jurisdicción mediante las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho, reparación directa y controversias de carácter contractual, es decir, las contenidas en los artículos 85, 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo, tal como lo dispone el artículo 70 de la Ley 446 de 1998, modificatorio del artículo 59 de la Ley 23 de 199.

De igual manera, tal como lo señala el artículo 71 de la Ley 446 de 1998, resulta procedente conciliar sobre los efectos económicos derivados de un acto administrativo de carácter particular y que se encuentre viciado por alguna de las causales del artículo 69 del Código Contencioso Administrativo, el cual, llegado a un acuerdo y aprobada la conciliación, debe entenderse que ha sido revocado y sustituido por dicho acuerdo.

De lo expuesto se concluye que son varios los requisitos que se deben reunir para que las entidades de derecho público puedan conciliar, bien sea de manera total o parcial sobre intereses que se encuentren en litigio o puedan generarlo. Tales requisitos son:

1. El asunto objeto de la conciliación judicial o extrajudicial, debe ser de aquellos cuyo conocimiento frente, a una eventual demanda, sea de competencia de la jurisdicción contencioso administrativa.

2. Sólo es susceptible de conciliación judicial las controversias que puedan tramitarse a través de las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho, reparación directa y las denominadas acciones contractuales.

3. El conflicto jurídico debe tener un contenido económico, el cual se puede deducir de las pretensiones incoadas por el demandante al ejercer la acción correspondiente.

Visto de manera general los aspectos atinentes a la conciliación en asuntos de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, corresponde examinar los antecedentes que dan lugar a la consulta planteada.

El Fondo de Ventas Populares, en cumplimiento de sus tareas misionales contenidas en sus estatutos, tales como la construcción, adecuación y remodelación de locales de ventas populares definitivos o provisionales, así como el fomento de las ventas popular y pequeña industria relacionada con ésta, construyó el llamado Centro Comercial Caravana para adelantar un programa de reubicación de vendedores ambulantes, como en efecto así ocurrió.

En desarrollo de dicho programa adjudico los locales a vendedores ambulantes, muchos de los cuales incumplieron con los compromisos adquiridos con la Entidad, razón por la cual inició desde el año de 1996 una acción ordinaria ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca contra 287 personas a quienes se les había adjudicado y entregado 284 locales de propiedad del Fondo, ubicados en el denominado Centro Comercial Caravana, con el propósito de adelantar un programa de reubicación de vendedores ambulantes.

La razón de la acción ordinaria iniciada por la Entidad para la recuperación de tales locales, además de la mora de los tenedores u ocupantes, tiene como fundamento jurídico y que constituye el sustento de la demanda, alegar que las promesas de compraventa celebradas con los demandados están afectadas por una causal de nulidad. Dicha causal consiste en que los citados documentos no contienen la fecha, hora, ni la indicación de la Notaría en la cual se protocolizarían las correspondientes escrituras.

Se indica igualmente que la Gerencia del Fondo de Ventas Populares adelantó con autorización de la Junta Directiva, otorgada mediante Acta 02 del 2 de octubre de 1998, acciones encaminadas a la recuperación de los locales, sin resultados positivos, pues los adjudicatarios se niegan a cancelar los compromisos económicos que tienen con el Fondo, y al contrario, han alegado que "en razón a la no escrituración de los locales y al fracaso económico del programa, deben ser indemnizados por la Administración Distrital".

Actualmente -señala la consulta- se llegó a un preacuerdo el 22 de marzo de 2004, consistente en la devolución y entrega física de los locales por parte de los adjudicatarios que no están interesados en el programa y que desde su entrega en el año de 1994, no los han utilizado y han incumplido el pago al Fondo de Ventas Populares, así como el pago de gastos de administración del Centro Comercial Caravana.

Debe agregarse a lo anterior, que el Fondo de Ventas Populares para evitarse sanciones por extemporaneidad e intereses de mora, efectúo el pago del impuesto predial generado hasta antes de la expedición del Acuerdo 26 de 1998, suma que aspirara recuperar al otorgar las escrituras de los locales.

Con base en lo expuesto precedentemente, nos permitimos efectuar el siguiente análisis.

En primer lugar resulta oportuno efectuar algunas consideraciones muy generales sobre la situación jurídica que se deriva de la falta de los requisitos de carácter sustancial que se han generado con la suscripción de las promesas de compraventa sin el lleno de los requisitos exigidos en la ley.

Establece el artículo 1611 del Código Civil, subrogado por el artículo 89 de la Ley 153 de 1887, como requisitos sustanciales de la promesa de celebrar un contrato, entre otros, que ésta conste por escrito, que la cosa? este determinada y que contenga un plazo o condición que fije la época en que ha de celebrarse.

Frente al tema, la jurisprudencia reiterada de la Corte Suprema de Justicia, ha señalado:

4. Pero existe otra razón, para exigir que en el escrito de promesa de venta de bienes raíces se precise en qué notaría ha de otorgarse la correspondiente escritura de compraventa: de la promesa mencionada nace una obligación de hacer..." (CSJ, Sala Civil, sentencia jun.19 de 1979).

A la luz de tales exigencias legales, y con base en lo señalado en la consulta en cuanto se indica que en las promesas de contrato celebradas con los adjudicatarios de locales, no se indicó la fecha ni la notaría donde se otorgarían las correspondientes escrituras, es evidente que no reúnen los requisitos sustanciales necesarios para su eficacia, lo que seguramente, tal como pretende el Fondo de Ventas Populares a través de la acción incoada ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, se declare la nulidad de tales documentos por no reunir las solemnidades para que produzcan efectos.

Si ello llegare a ocurrir, la posición jurídica del Fondo de Ventas Populares podría verse seriamente afectada, pues invalidadas las promesas de contrato por no reunir los requisitos sustanciales, las obligaciones que se hayan generado con ocasión de dichos contratos podrían resultaran inexigibles. En efecto, el artículo 1527 del Código Civil, establece en el numeral 3º que constituyen obligaciones naturales, es decir, carecen del derecho de acción para exigir su cumplimiento, aquellas que "proceden de actos a que faltan las solemnidades que la ley exige para que produzcan efectos civiles..."

En tales condiciones, y como quiera que el interés principal del Fondo de Ventas Populares es la recuperación de los locales con el propósito de asignarlos a los programas relacionados con vendedores ambulantes, cualquier acuerdo conciliatorio adicional que le permita recaudar algunos de los dineros a que hace referencia el numeral 4º de la consulta, a juicio nuestro, constituiría un éxito.

Efectivamente, se consulta en el citado numeral la posibilidad de exonerar a los adjudicatarios de los intereses moratorios generados por el pago de las cuotas de los locales; del pago del impuesto predial causado entre el año de 1996 y 1999, sumas ya cubiertas por el Fondo, así como la contribución por valorización generada en el año 2001. Estos conceptos, acorde con lo señalado en el acápite sobre la conciliación en materia contencioso administrativa, son de contenido patrimonial y desde ese punto de vista ninguna dificultad jurídica existe para que se concilien.

No obstante, las consideraciones precedentes, es un tema que debe examinarse no sólo desde el punto de vista jurídico, sino también financiero, acorde las políticas misionales de la entidad, que deberá ser sometido de conformidad con lo señalado en el artículo 75 de la Ley 446 de 1998 y el Decreto Reglamentario 1214 de 2000, a la decisión del Comité Interno de Conciliación de esa Entidad.

Así las cosas, con relación a los dos temas consultados se concluye lo siguiente:

1. Jurídicamente no existe ninguna dificultad para conciliar sobre los diferentes conceptos a que hace alusión el numeral 4 de la consulta, pues todas son de contenido patrimonial.

2. La decisión sobre qué se concilia y los alcances de la misma, es una atribución que le corresponde adoptar al Comité Interno de Conciliación del Fondo de Ventas Populares, de conformidad con lo establecido en Decreto 1214/2000.

En los anteriores términos damos respuesta a la consulta planteada. Sin embargo, este Despacho estará dispuesto a atender cualquier inquietud adicional sobre el tema consultado.

Cordialmente,