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PROCESO
DISCIPLINARIO - Al no estar el sujeto pasivo dentro de las
normas invocadas, se produce violación al debido proceso / NULIDAD
INSUBSANABLE EN PROCESO DISCIPLINARIO - Se presenta al existir
incongruencia entre la conducta desplegada y las normas que describen las
normas de su actuar Estima la Sala
que la actuación surtida por la Procuradora Segunda Delegada para la Vigilancia
Administrativa, no incurrió en vulneración de los derechos al debido proceso y
a la defensa, en razón a lo siguiente: En primer término, el artículo 143 de la
Ley 734 de 2002, establece las causales de nulidad. Al respecto es del caso
señalar que la Procuradora Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa
estimó que "el proceso adolece de incongruencia pues la conducta
desplegada por el sujeto pasivo de la acción disciplinaria, no fue adecuada a
las normas que describen los estadios de su actuar, lo cual vicia el cargo
formulado, en su aspecto esencial, afectando el debido proceso", lo cual en
sentir de esta Sección genera una nulidad insubsanable. PROCESO
DISCIPLINARIO - Facultades del funcionario de segunda
instancia / NULIDAD PROCESAL EN PROCESO DISCIPLINARIO - Al decretarse se
garantiza el derecho de defensa / PLIEGO DE CARGOS DISCIPLINARIOS - Se
enerva por error en la calificación jurídica o en una prueba sobreviniente /
DERECHO AL DEBIDO PROCESO - Se garantiza al evitar que persista una
irregularidad sustancial / VARIACION DEL PLIEGO DE CARGOS EN PROCESO
DISCIPLINARIO - Oportunidad Quiere decir
esta disposición que si el funcionario superior al estudiar el recurso de
apelación encuentra circunstancias o hechos que impiden resolver, sin más
trámites, el mencionado recurso, como por ejemplo, el decreto de una prueba que
considere necesario practicarla o el decreto de una nulidad insaneable, tiene todas las facultades para hacerlo porque
así lo permite el artículo 171 y el 144 del Código Disciplinario Único. De otra
parte, la circunstancia por la cual se declara la nulidad de lo actuado a
partir del fallo de primera instancia, en manera alguna vulnera el debido
proceso del actor y, por el contrario, le está garantizando al disciplinado el
ejercicio del derecho de defensa, dentro del proceso disciplinario. En efecto,
en materia disciplinaria es esencial que los cargos imputados sean formulados
de manera precisa y detallada, en los términos del artículo 163 del C.D.U., tan
es así que si hay un error en la calificación jurídica o en una prueba
sobreviniente, el artículo 1651, consagra la posibilidad de variar
el pliego de cargos hasta antes del fallo de primera instancia o de única,
luego de la práctica de pruebas, para efectos de corregir el yerro o tener en
cuenta la nueva prueba. Esto con el fin, no sólo de salvaguardar el derecho de
defensa sino evitar que persista una irregularidad sustancial que afecte el
debido proceso. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSOADMINISTRATIVO SECCION CUARTA MAGISTRADO PONENTE: JUAN ANGEL PALACIO HINCAPIE Bogotá D.C., seis (6) de abril del año dos mil seis (2006) Radicación Número: 25000-23-27-000-2005-02126-01(Ac) Actor: Luis Fernando
Santa Muñoz Demandado: Procuraduría
Segunda Delegada Asuntos Constitucionales - Acción De Tutela FALLO Se decide la
impugnación interpuesta por el actor, en contra de la sentencia proferida por
el Tribunal Administrativo de Cundinamarca –Sección Cuarta-, que declaró
improcedente la acción de tutela interpuesta a través de apoderado, por el
ciudadano LUIS FERNANDO SANTA MUÑOZ en contra de la PROCURADORA SEGUNDA
DELEGADA PARA LA VIGILANCIA ADMINISTRATIVA DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA
NACIÓN. Fue solicitado
el amparo del debido proceso y el derecho a la defensa. HECHOS: La Procuraduría
Provincial de Santander de Quilichao (Cauca)
citó a audiencia y acusó al señor Luis Fernando Santa Muñoz por haber tomado
posesión como Alcalde del Municipio Puerto Tejada estando inhabilitado, toda
vez que sobre él existe sentencia condenatoria a doce meses de prisión por el
punible de falso testimonio. El Procurador General de la Nación, haciendo uso
de sus atribuciones de competencia preferente, desplazó al Procurador
Provincial y creó una Comisión integrada por el Procurador II 155 Penal, quien
la presidió y el Procurador Judicial II 39 Administrativo, quienes mediante
fallo verbal dictado en audiencia celebrada el 19 de octubre de 2004,
sancionaron al Alcalde con destitución del cargo e inhabilidad de doce años
para el ejercicio de funciones públicas. El actor, a
través de apoderado, interpuso recurso de apelación ante la Procuraduría
Regional del Cauca y mediante Resolución Nº 27 del 27 de octubre de 2004, fue
confirmada la decisión. Por haber sido
nombrada una Comisión Especial por el Procurador General de la Nación para
fallar en primera instancia, no era competente para resolver la segunda
instancia la Procuraduría Regional del Cauca sino el superior funcional de los
comisionados, por lo que el Procurador General de la Nación mediante auto del
21 de abril de 2005, decretó la nulidad de la Resolución N° 27 del 27 de
octubre de 2004 y delegó la competencia en la Procuradora Segunda Delegada para
la Vigilancia Administrativa. Avocado el conocimiento, mediante providencia del
21 de junio de 2005, decretó la nulidad de todo lo actuado a partir de la
providencia del 31 de agosto de 2004, mediante la cual la Procuraduría
Provincial de Santander de Quilichao citó a
audiencia y formuló pliego cargos al Alcalde Luis Fernando Santa Muñoz y ordenó
a la Comisión citar a nueva audiencia de formulación de cargos. Contra la
anterior decisión el apoderado del actor interpuso recurso de reposición, que
fue decidido por la misma Procuradora el día 15 de julio de 2005, en el sentido
de declarar nulo lo actuado, pero no a partir de la providencia del 24 de
agosto de 2004, sino del fallo de primera instancia "del que
erróneamente se dice que fue proferido con fecha 4 de febrero de 2004, como se
lee en otro lugar de esa misma providencia" (fl.71). Fundamentos: En sentir del
apoderado del actor, esta circunstancia vulnera el debido proceso disciplinario
en tanto considera que la Procuradora Segunda Delegada para la Vigilancia
Administrativa no tenía competencia para decretar nulidades ya que el
Procurador General de la Nación cuando estudió y decretó la nulidad por
competencia funcional debió haberse pronunciado acerca de otras y si no lo
hizo, la Procuradora Delegada no podía a motu propio hacerlo, sino que debió
resolver directamente el recurso de apelación interpuesto. Como sustento de lo
anterior, el apoderado citó el artículo 180 del Código Disciplinario Único. Adujo que fueron
tres las razones en las cuales se basó la Procuradora Delegada para tomar su
decisión y éstas fueron referidas a: "1. La competencia de la Procuradora
Provincial y de la Comisión Disciplinaria Especial, 2. La incongruencia entre
el cargo formulado y el fallo de primera instancia y, 3. La incongruencia de la
conducta del investigado y las normas señaladas como violadas en la decisión de
cargos.." . Es decir, que hubo una
contradicción entre los cargos formulados y las normas que le fueron aplicadas
en el momento de decidir. De lo anterior,
concluye ".. si la conducta del
investigado no se adecua a las normas que en la decisión de cargos se citaron
como posiblemente infringidas, según se dice en la providencia del 21 de junio
de 2005, lo que ocurre es que esa conducta no es constitutiva de la falta
imputada y por lo mismo, no es sancionable, y la consecuencia, ha de ser la
revocación del fallo de primera instancia y la absolución del investigado"
y no le es posible, como lo viene refiriendo desde un principio decretar la
nulidad de lo actuado ya que frente a este tema se pronunció el Procurador
General de la Nación. Por último,
agrega que por tratarse de un auto de trámite no existe ningún recurso ni tampoco
el ejercicio de acciones contencioso administrativas. PETICIONES Solicita se
ordene a la Procuradora Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa
resolver el recurso de apelación interpuesto a través de apoderado, por el
Alcalde en cuestión dictado en audiencia verbal el 19 de octubre de 2004, por
la Comisión Disciplinaria Especial. En consecuencia, suspender la audiencia a
que fue citado el actor por la Comisión Disciplinaria para el 23 de noviembre
de 2005. TRÁMITE: Mediante auto
del 10 de noviembre de 2005, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca –
Sección Cuarta – Subsección B, admitió la acción y otorgó un término
de dos días a la Procuradora Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa
para rendir informe. CONTESTACIÓN A través de
apoderada, la Procuraduría General de la Nación responde la presente acción,
básicamente con los siguientes argumentos: 1. Que la
Procuradora Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa sí tenía
facultades para decretar la nulidad de lo actuado en armonía con el parágrafo
del artículo 171 del Código Disciplinario Único, debido a que el Procurador
General de la Nación simplemente se limitó a estudiar el tema referido a
competencia funcional y por ello decretó la nulidad de lo actuado y trasladó el
asunto a la Procuradora Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa pero
no entró a resolver de fondo otro tipo de nulidades que pudieran presentarse ya
que para ello quedaba plenamente facultada la Delegada referida. 2. También
expresó que la tutela no está instituida para sustituir al juzgador funcional
ni mucho menos para interferir en procesos en curso, dentro de los cuales
existen los procedimientos adecuados para garantizar el debido proceso y el
derecho de defensa. 3. Concluyó que
el actor tiene ante la justicia Contencioso Administrativa otros mecanismos de
defensa judicial por lo que no es viable la acción de tutela.ç FALLO IMPUGNADO El Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, declaró improcedente la acción de tutela. Consideró que
el artículo 171 del Código Disciplinario Único sí establece facultades a la
Procuradora Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa para decretar la
nulidad de lo actuado, ya que se trata de una no saneable.
Por último, manifestó que el actor cuenta dentro del mismo proceso con los
recursos necesarios para garantizar su debido proceso y el acto definitivo es
demandable ante la justicia Contencioso Administrativa, por lo que no se hace
procedente la acción de tutela. IMPUGNACIÓN Insiste el
apoderado del actor, en los argumentos de la solicitud, específicamente en la
falta de competencia para decretar la nulidad de la Procuradora Segunda
Delegada para la Vigilancia Administrativa. Controvierte
además que no está en discusión, como lo entiende el Tribunal, la incompetencia
del funcionario que conoce del recurso de apelación –la Procuradora Provincial
de Santander de Quilichao - , como lo
entiende el Tribunal, sino el hecho de no resolverse el recurso de apelación
por la Procuradora Delegada, y en su lugar, declarar una nulidad que no existe. Finalmente
cuestiona la decisión del Tribunal de declarar improcedente la tutela, pues a
su juicio se trata de un auto de trámite de un proceso administrativo que sí
puede ser sometido al conocimiento del juez Constitucional. CONSIDERACIONES DE LA SALA: El mecanismo de
la acción de tutela fue instituido para que toda persona por sí misma o a
través de apoderado, pueda acudir ante el juez constitucional con el fin de que
le sean protegidos los derechos constitucionales fundamentales que estime le
son amenazados o vulnerados por la autoridad pública. Este medio no es
procedente cuando existen otros mecanismos de defensa judicial, a menos que de
no proceder el juez le cause un perjuicio irremediable al actor. En el caso
concreto, solicita el actor el amparo de los derechos constitucionales
fundamentales del debido proceso y de defensa que estimó vulnerados por la
Procuradora Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa. Obra en el
expediente la Resolución N° 027 del 27 de octubre 2004, mediante la cual la
Procuraduría General de la Nación - Regional del Cauca-, decidió confirmar la
decisión calendada el 19 de octubre de 2004, en la que la Comisión Especial
Disciplinaria designada para ese asunto, resolvió sancionar disciplinariamente
con DESTITUCIÓN DEL CARGO E INHABILIDAD POR 12 años, al señor LUIS FERNANDO
SANTA MUÑOZ, en su condición de Alcalde Municipal de Puerto Tejada Cauca
(fls.38-43). Mediante Auto
del 21 de abril de 2005, el Procurador General de la Nación, teniendo en cuenta
lo preceptuado en el artículo 25 numeral 4° del Decreto 262 de 2000, según el
cual las procuradurías delegadas cumplen funciones disciplinarias y les
corresponde "conocer en segunda instancia los procesos que en
primera instancia sean de competencia de los procuradores regionales,
distritales y judiciales II, es evidente que la Procuradora
Regional del Cauca, no era competente para resolver el recurso de alzada, tal
como efectivamente ocurrió, puesto que el superior funcional lo sería un Procurador
Delegado con funciones disciplinarias", (fl.47) por lo tanto, revocó
la Resolución N° 027 del 27 de octubre de 2004, en contra del señor Luis
Fernando Santa Muñoz y en consecuencia, ordenó la nulidad de la actuación a
partir de la citada resolución y designó como funcionaria especial a la
Procuradora Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa, "para
que conozca y resuelva el recurso de apelación interpuesto por el apoderado del
señor SANTA MUÑOZ..." (fls 44
a 48). Por Auto del 21
de junio de 2005, la Procuradora Segunda Delegada para la Vigilancia
Administrativa, resolvió decretar la nulidad de la actuación a partir de la
providencia del 31 de agosto de 2004, por medio de la cual se citó a
audiencia y calificación de procedimiento verbal, teniendo en cuenta
que la actuación se encuentra viciada de conformidad con los numerales
2 y 3 del artículo 143 de la Ley 734 de 2002, según lo analizado en la parte
motiva del presente proveído. Las pruebas allegadas y practicadas legalmente
conservarán su validez y alcance (fls. 49 a
54). La parte
disciplinada interpuso recurso de reposición y mediante providencia del 15 de
julio de 2005, la Procuradora Segunda Delegada para la Vigilancia
Administrativa, al hallarle la razón al recurrente, resolvió decretar la
nulidad de la actuación a partir del fallo de primera instancia, "proferido
el 4 de febrero de 2004", aduciendo que la actuación se encuentra
viciada de conformidad con los numerales 2 y 3 del artículo 143 de la Ley 734
de 2004. Y además, indicó que las pruebas allegadas y practicadas legalmente
conservarían su validez. Ordenó comunicar al afectado la determinación tomada.
(fls. 55 a 62). Ahora,
manifiesta el apoderado del actor, que las decisiones de la Procuradora Segunda
Delegada para la Vigilancia Administrativa vulneran y amenazan los derechos
fundamentales del señor Luis Fernando Santa Muñoz, pues aduce la falta de
competencia de la Procuradora Segunda Delegada para la Vigilancia
Administrativa para decretar nulidades ya que el Procurador General
de la Nación cuando estudió y decretó la nulidad por competencia funcional,
debió haberse pronunciado acerca de otras y si no lo hizo, la Procuradora
Delegada no podía a motu propio hacerlo, pues debió resolver directamente el
recurso de apelación interpuesto. Como sustento de lo anterior, el apoderado
citó el artículo 180 del Código Disciplinario Único, el cual señala que contra
el fallo proferido en audiencia sólo procede el recurso de apelación, que se
interpondrá en la misma diligencia y se sustentará verbalmente o por escrito
dentro de los dos días siguientes y será decidido dos días después por el
respectivo superior...." Estima la Sala
que la actuación surtida por la Procuradora Segunda Delegada para la Vigilancia
Administrativa, no incurrió en vulneración de los derechos al debido proceso y
a la defensa, en razón a lo siguiente: En primer
término, el artículo 143 de la Ley 734 de 2002, establece las causales de
nulidad, así: "1. La
falta de competencia del funcionario para proferir el fallo. 2. La violación
del derecho de defensa del investigado. 3. La
existencia de irregularidades sustanciales que afecten el debido proceso. Parágrafo. Los
principios que orientan la declaratoria de nulidad y su convalidación, consagrados
en el Código de Procedimiento Penal, se aplicarán a este procedimiento" A continuación
el artículo 144 de la ley en cita dispone que "en cualquier
estado de la actuación disciplinaria, cuando el funcionario que
conozca del asunto advierta la existencia de algunas de las causales previstas
en la norma anterior, declarará la nulidad de lo actuado". Al respecto es
del caso señalar que la Procuradora Segunda Delegada para la Vigilancia
Administrativa estimó que "el proceso adolece de incongruencia pues la
conducta desplegada por el sujeto pasivo de la acción disciplinaria, no fue
adecuada a las normas que describen los estadios de su actuar, lo cual vicia el
cargo formulado, en su aspecto esencial, afectando el debido proceso" (fl.53),
lo cual en sentir de esta Sección genera una nulidad insubsanable. En segundo
término, considera la Sala que no es incompetente la Procuradora Segunda
Delegada para la Vigilancia Administrativa para decretar nulidades pues el
Procurador General de la Nación mediante el Auto del 21 de abril de 2005,
declaró la nulidad de la actuación a partir de la Resolución 27 del 27 de
octubre de 2004, designó como funcionaria especial a la Procuradora Segunda
Delegada para la Vigilancia Administrativa para que conociera y resolviera el
recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la actora; así las cosas,
dicha funcionaria, tenía competencia para conocer del recurso de apelación y
estaba facultada para declarar las nulidades que hubiesen dentro del proceso
disciplinario tal como lo dispone el Parágrafo del artículo 171 del Código
Disciplinario Único, que reza: "Artículo
171. Trámite de la segunda instancia. El funcionario de segunda instancia
deberá decidir dentro de los cuarenta y cinco (45) días siguientes a la fecha
en que hubiese recibido el proceso. Si lo considera necesario, decretará
pruebas de oficio, en cuyo caso el término para proferir el fallo se ampliará
hasta en otro tanto. "Parágrafo.
El recurso de apelación otorga competencia al funcionario de segunda instancia
para revisar únicamente los aspectos impugnados y aquellos otros que
resulten inescindiblemente vinculados al objeto de impugnación.
(Subraya fuera de texto) Quiere decir
esta disposición que si el funcionario superior al estudiar el recurso de
apelación encuentra circunstancias o hechos que impiden resolver, sin más
trámites, el mencionado recurso, como por ejemplo, el decreto de una prueba que
considere necesario practicarla o el decreto de una nulidad insaneable, tiene todas las facultades para hacerlo porque
así lo permite el artículo 171 y el 144 del Código Disciplinario Único. De otra parte,
la circunstancia por la cual se declara la nulidad de lo actuado a partir del
fallo de primera instancia, en manera alguna vulnera el debido proceso del
actor y, por el contrario, le está garantizando al disciplinado el ejercicio
del derecho de defensa, dentro del proceso disciplinario. En efecto, en
materia disciplinaria es esencial que los cargos imputados sean formulados de
manera precisa y detallada, en los términos del artículo 163 del C.D.U., tan es
así que si hay un error en la calificación jurídica o en una prueba
sobreviniente, el artículo 1652, consagra la posibilidad de variar
el pliego de cargos hasta antes del fallo de primera instancia o de única,
luego de la práctica de pruebas, para efectos de corregir el yerro o tener en
cuenta la nueva prueba. Esto con el fin, no sólo de salvaguardar el derecho de
defensa sino evitar que persista una irregularidad sustancial que
afecte el debido proceso. Causales que precisamente fueron el motivo para
declarar la nulidad de la actuación. No comparte la
Sala el argumento del apoderado según el cual el Procurador General de la
Nación, si hubiera observado alguna otra nulidad la hubiera declarado, pues en
primer término, sólo estaba resolviendo la competencia funcional y en segundo
término, al haber designado a la Procuradora Segunda Delegada para la
Vigilancia Administrativa para conocer y resolver el recurso
de apelación, le asignó la competencia de un funcionario superior para resolver
la segunda instancia con todas las facultades que ello conlleva, entre ellas la
de decretar nulidades. Por lo
anterior, no encuentra la Sala que la actuación de la Procuradora Segunda
Delegada para la Vigilancia Administrativa y cuestionada por el tutelante, vulnere los derechos fundamentales invocados,
pues el trámite adelantado por ella siguió el procedimiento establecido en el
Código Disciplinario Único. Por las
circunstancias anotadas, se revocará el fallo impugnado que declaró
improcedente la acción y en su lugar, se denegará la solicitud interpuesta. En mérito a lo
expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección
Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la
Ley, FALLA REVÓCASE EL
FALLO IMPUGNADO. En su lugar, DENIÉGASE LA
SOLICITUD DE TUTELA INTERPUESTA, A TRAVÉS DE APODERADO, POR EL CIUDADANO LUIS
FERNANDO SANTA MUÑOZ. Envíese a la
Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. LA ANTERIOR PROVIDENCIA FUE DISCUTIDA Y APROBADA EN SESIÓN DE LA FECHA.
MERCEDES TOVAR DE HERRÁN Secretaria NOTAS DE PIE DE
PÁGINA 1. El pliego de cargos
podrá ser variado luego de concluida la práctica de pruebas y hasta antes del
fallo de primera o única instancia, por error en la calificación jurídica o por
prueba sobreviniente. La variación se notificará en la misma forma del pliego
de cargos y de ser necesario se otorgará un término prudencial para solicitar y
practicar otras pruebas, el cual no podrá exceder la mitad del fijado para la
actuación original. 2. El pliego de
cargos podrá ser variado luego de concluida la práctica de pruebas y hasta antes
del fallo de primera o única instancia, por error en la calificación jurídica o
por prueba sobreviniente. La variación se notificará en la misma forma del
pliego de cargos y de ser necesario se otorgará un término prudencial para
solicitar y practicar otras pruebas, el cual no podrá exceder la mitad del
fijado para la actuación original. |