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  Radicación 125 de 1987 Consejo de Estado - Sala de Consulta y Servicio Civil
 
  Fecha de Expedición: 20/05/1987  
  Fecha de Entrada en Vigencia:  
  Medio de Publicación: En el Consejo de Estado  


 
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RACS01251987

DERECHO DE PETICION.

Concepto. Norma constitucional que lo regula. Distintos aspectos de la petición. RESERVA DOCUMENTAL. Ley 57 de 1985. La reserva es EXCEPCIONAL. DOCUMENTOS PUBLICOS. Consulta y expedición de copias. INCUMPLIMIENTO 0 VIOLACION DE CUALQUIER DISPOSICION SOBRE "DERECHO DE PETICION". Consecuencias. REGLAMENTACION SOBRE LA TRAMITACION INTERNA DE LAS PETICIONES (art. 32 del Decreto 01 de 1984). Competencia de la expedición por organismos de la Rama Ejecutiva. Es improcedente que el reglamento invada la esfera correspondiente a la petición de otros derechos (acción de litigar, procedimiento por vía gubernativa). LICENCIAS DE IMPORTACION. SOLICITUDES. PETICIONES DE CONSULTAS Y EXPEDICION DE COPIAS. No existe viabilidad jurídica de atender las peticiones de consulta y la expedición de copias sobre solicitudes de licencias de importación, "sólo, después de vencidos los términos con que cuenta la junta de importaciones para decidir o después de adoptar sus decisiones, lo que ocurriera primero".

Consejo de Estado. - Sala de Consulta y Servicio Civil. - Bogotá, D. E., cinco de agosto de mil novecientos ochenta y siete.

Consejero ponente: Doctor Javier Henao Hidrón.

Referencia: Consulta sobre peticiones de información y expedición de copias en relación con las solicitudes de Licencias de Importación. Radicación número 125.

El señor Ministro de Desarrollo Económico, doctor Fuad Char Abdala, obrando con fundamento en lo dispuesto por el Código Contencioso Administrativo en su artículo 98, numeral 2º, solicita el concepto de la Sala acerca de la procedencia del aplazamiento en la atención de las peticiones de información y expedición de copias que efectúen al INCOMEX los particulares sobre las solicitudes de Licencias de Importación.

Sobre el particular observa que si bien el artículo 12 de la Ley 57 de 1985 y los artículos 19 y siguientes del Código Contencioso Administrativo establecen el derecho de consulta y obtención de copias que tiene cualquier persona sobre "los documentos que reposan en las oficinas públicas" (salvo reserva conforme a la Constitución o la ley) y, además, prescriben los plazos en que deben ser atendidas las peticiones relativas al ejercicio de ese derecho, es lo cierto que la Resolución número 21 de 1986, expedida por el Consejo Directivo de Comercio Exterior con fundamento en el artículo 32 del Decreto - ley 1 de 1984, otorga a la Junta de Importaciones un plazo máximo de noventa (90) días hábiles y, en caso de aplazamiento, hasta de doscientos cuarenta (240) días hábiles, para atender y decidir sobre las solicitudes de Licencias de Importación.

Del establecimiento de tales plazos por el Consejo Directivo de Comercio Exterior, es posible concluir mientras - sostiene el señor Ministro en su consulta - "que la citada Junta tiene un término de atención de las peticiones de consulta y copias de las solicitudes de licencias de importación, superior a los diez (10) días hábiles que estrechamente para este caso, consagra el artículo 22 del Código mencionado".

Los plazos anteriores - agrega el consultante - fueron determinados por el Consejo Directivo teniendo en cuenta la importancia y repercusiones económicas que involucran las decisiones de la Junta de Importaciones y el gran volumen de solicitudes hechas por los particulares, en algunas ocasiones con fines presumiblemente especulativos.

Sostiene el señor Ministro, además, que es atribución del Consejo Directivo el establecer el trámite de las Licencias de Importación (Decreto - ley 444 de 1967, art. 76) y que la expedición de copias dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a las peticiones respectivas, embaraza notoriamente el funcionamiento de la Junta de Importaciones que no cuenta con funcionarios suficientes para dedicarlos a tal atención, dispendiosísima por lo demás en razón al ya citado volumen enorme de solicitudes que diariamente presentan los importadores en todas las ciudades del país donde el INCOMEX cuenta con oficinas regionales.

Concluye diciendo lo siguiente:

El INCOMEX desea conocer el concepto del máximo tribunal de lo contencioso administrativo acerca de la viabilidad jurídica de atender las peticiones de consulta y la expedición de copias sobre las solicitudes de importación, sólo después de vencidos los términos con que cuenta la Junta de Importaciones para decidir o después de adoptar sus decisiones, lo que ocurriere primero, toda vez que como lo estatuye el artículo 320 del Código de Régimen Político y Municipal, la obligación de entregar copias de documentos no reservados, se condiciona al pago previo del costo de sus expediciones y a la disponibilidad de uno o varios funcionarios para atender la compulsación del caso sin que ello implique embarazo o trastorno en los trabajos ordinarios de las oficinas públicas.

La Sala considera y responde:

El derecho de Petición está consagrado en la Constitución Política de Colombia desde el año de 1886, en los siguientes términos:

Toda persona tiene derecho de presentar peticiones respetuosas a las autoridades, ya sea por motivos de interés general, ya de interés particular y el de obtener pronta resolución (art. 45).

En los países cuya legislación se inspira en los principios democráticos de la revolución francesa, el derecho de petición ha sido concebido con un criterio amplio: El derecho que pertenece a toda persona de atraer la atención de los poderes públicos. Modernamente, es considerado como un derecho constitucional y político, que comprende las peticiones en sentido usual y estricto, de una parte, y de la otra el derecho de acción que se ejerce ante las autoridades judiciales y los procedimientos administrativos.

Comprende, por tanto, las peticiones ordinarias o propiamente dichas (derecho independiente que se agota con su ejercicio y, por su naturaleza, exige una respuesta por parte de la entidad pública) y las peticiones sometidas a procedimientos especiales.

El Código Contencioso Administrativo (Decreto - ley 01 de 1984) regula el derecho de petición peticiones en sentido usual y estricto en sus distintos aspectos: En interés general, en interés particular, de informaciones (comprende el derecho de solicitar y obtener información sobre la acción de las autoridades y, en particular, a que se expida copia de sus documentos) y de formulación de consultas escritas o verbales a las autoridades, en relación con las materias a su cargo (ibídem, arts. 5º a 39).

Del mismo modo, confiere a los funcionarios del Ministerio Público el deber de velar por el ejercicio y la efectividad del derecho de petición (art. 75).

Consecuente con el principio constitucional de dar pronta respuesta a las peticiones de los particulares, el Código señala términos o plazos para la atención por parte de la autoridad a cada una de las modalidades del derecho de petición, así:

1. Para peticiones en interés general. 15 días siguientes a la fecha de su recibo (art. 6º).

2. Para peticiones en interés particular... 15 días siguientes a la fecha de su recibo (art. 9º en concordancia en el 6º).

3. Para peticiones de información o expedición de copia de documentos... 10 días (art. 22). Y,

4. Para formulación de consultas.:. 30 días (art. 25, inciso 2º).

Con respecto a los expedientes que se formaren con las peticiones presentadas, en los casos en que hubiere documentos relacionados con una misma actuación o con actuaciones que tengan el mismo efecto, cualquier persona tendrá derecho a examinarlos, así como a obtener copias y certificaciones sobre los mismos, que se entregarán en plazo no mayor de tres (3) días (ibídem, art. 29).

Una ley posterior a la expedición del Código, la 57 de 1985, reafirma el derecho ciudadano de acceder a los documentos públicos, con excepción de aquellos que tengan carácter reservado. Su artículo 12 es del siguiente tenor:

Toda persona tiene derecho a consultar los documentos que reposen en las oficinas públicas y a que se le expida copia de los mismos, siempre que dichos documentos no tengan carácter reservado conforme a la Constitución o la ley, o no hagan relación a la defensa o seguridad nacional.

Igualmente la citada ley reitera (art. 25) que el plazo para resolver las peticiones indicadas es, para las autoridades correspondientes, de diez (10) días, que se entienden hábiles. Y a renglón seguido dispone:

Si en ese lapso no se ha dado respuesta al peticionario se entenderá, para todos los efectos legales, que la respectiva solicitud ha sido aceptada. En consecuencia, el correspondiente documento será entregado dentro de los tres (3) días inmediatamente siguientes (...) El funcionario renuente será sancionado con la pérdida del empleo.

Así que toda persona tiene derecho a consultar los documentos que reposen en las oficinas públicas y a que se le expida copia de los mismos, salvo que dichos documentos tengan carácter reservado.

La Ley 57 es explícita en la determinación de cuáles son las oficina públicas (art. 14) y agrega: "Para los efectos de la presente ley, también son oficinas públicas las de las corporaciones de elección popular" (art. 27, inciso 1º).

En relación con el carácter reservado que tienen ciertos documentos públicos, la Ley 57 dispone en síntesis lo siguiente:

- La reserva legal sobre cualquier documento cesará a los treinta (30) años de su expedición (art. 13).

- El carácter reservado de un documento no será oponible a las autoridades que lo soliciten para el debido ejercicio de sus funciones (artículo 20).

- Si un documento es reservado el secreto se aplicará exclusivamente a dicho documento y no a las demás piezas del respectivo expediente o negocio (art. 19, parágrafo, concordante con el inciso final del art. 29 del Código Contencioso Administrativo que dispone: "Con los documentos que por mandato de la Constitución Política o de la ley tengan carácter de reservados y obren dentro de un expediente, se hará cuaderno separado").

- Las investigaciones de carácter administrativo o disciplinario, no estarán sometidas a reserva (art. 19). Y,

- La administración sólo podrá negar la consulta de determinados documentos o la copia o fotocopia de los mismos mediante providencia motivada que señale su carácter reservado, indicando las disposiciones legales pertinentes. En este caso, si la persona interesada insistiera en su solicitud, corresponderá al respectivo Tribunal Administrativo decidir en única instancia si se acepta o no la petición formulada o si se debe atender parcialmente (art. 21).

Existen, pues, en la Constitución Política (art. 45), el Código Contencioso Administrativo (arts. 5º al 39 y 75) y la Ley 57 de 1985, un conjunto de disposiciones tendientes a regular y salvaguardar el derecho de petición.

El incumplimiento o violación de cualquiera de dichas disposiciones (falta de atención a las peticiones; inobservancia de los principios de economía, celeridad, eficacia o imparcialidad; desatención a los términos para resolver a contestar), constituye causal de mala conducta para el funcionario y dará lugar a las sanciones correspondientes (arts. 7º, 9º y 22 del Código Contencioso Administrativo, 25 y 29 de la Ley 57 de 1985).

Precisamente para que las normas generales sobre el derecho de petición tuvieran el debido cumplimiento en las oficinas públicas, el artículo 1º de la Ley 58 de 1982 y el artículo 32 del Código Contencioso Administrativo, prescribieron la obligación de reglamentar la tramitación interna de las peticiones.

En cumplimiento de los textos legales indicados, compete la expedición de los reglamentos a los organismos de la Rama Ejecutiva del Poder Público, las entidades descentralizadas del orden nacional, las gobernaciones y las alcaldías de los distritos especiales (los reglamentos que expidan los gobernadores deberán contener las normas para la tramitación interna de las peticiones que corresponda resolver a las demás alcaldías). Y su revisión y aprobación, a la Procuraduría General de la Nación.

Tales reglamentos deben circunscribirse a garantizar el ejercicio del derecho de petición, dentro del marco de la ley y las circunstancias atinentes a cada organismo o entidad del Estado, señalando además la tarifa que los interesados pagarán por las copias solicitadas valor que no podrá ser superior al costo de tales copias - . Por tanto, es improcedente que el reglamento invada la esfera correspondiente a la petición de otros derechos (acción de litigar, procedimiento por vía gubernativa). De ahí que la ley regule por separado lo concerniente a estas dos materias:

1º. Los procedimientos especiales señalados por las leyes para el trámite de asuntos al cuidado de las entidades y organismos del Estado (Código Contencioso Administrativo, art. 32, inciso 2º). Y,

2º. La acción de litigar en causa propia o ajena (Código Contencioso Administrativo, art. 39), cuyo titular requiere ser abogado inscrito (Constitución Política, art. 40).

En el caso del INCOMEX hay justamente una confusión que proviene de no distinguir entre el trámite correspondiente a las peticiones (derecho de petición que se agota con su ejercicio e impele a una respuesta por parte de la administración) y los procedimientos especiales y la acción de litigar.

Ese necesario deslinde ya había sido advertido por el Viceprocurador General de la Nación en uno de los considerandos de la Resolución 007 de 1985, por la cual se aprobó la Resolución 1123 de 1984, expedida por el Director del Instituto Colombiano de Comercio Exterior, INCOMEX. En el párrafo final del literal a), expresó el señor Viceprocurador:

No deben confundirse los términos establecidos para los procedimientos especiales de los asuntos propios de la entidad con los plazos señalados para el trámite de las peticiones que presentan los particulares en ejercicio del derecho de petición regulado por el Decreto 01 de 1984 (fl. 15 de los anexos de la consulta).

La Resolución número 021 de 1986 a que se refiere la consulta fue dictada por el Consejo Directivo de Comercio Exterior con el fin de establecer procedimientos para que la Junta de Importaciones adopte sus decisiones y los términos en que lo hará. La expidió, además invocando las facultades que le confiere el artículo 76 del Decreto - ley 444 de 1967. El artículo1º principia diciendo: "Para el estudio y decisión de solicitudes de licencia de importación y modificaciones de las mismas, la Junta de Importaciones sesionará. . . ", y en el artículo 4º dispone:

Las solicitudes de licencia así como las modificaciones a las mismas, serán resueltas por la Junta de Importaciones en un término máximo de noventa (90) días hábiles contados a partir de la fecha de radicación de la solicitud en debida forma...

No cabe duda, pues de que la Resolución 021 de 1986 prescribe un procedimiento especial derivado del Decreto - ley 444 de 1967 y destinado a atender solicitudes de Licencias de Importación.

En cuanto a la razón práctica expuesta por el INCOMEX, en el sentido de que resulta muy difícil evacuar las consultas y expedir copias de las solicitudes de Licencias de Importación, dentro de los términos señalados por el Código Contencioso Administrativo (30 días hábiles para resolver la consultas y 10 días hábiles para suministrar la información o expedir las copias), conviene recordar que el citado Código dispone en su artículo 26:

Atención al público. Los reglamentos internos a que se refiere el artículo 1º de la Ley 58 de 1982, atribuirán a uno o más funcionarios o empleados el deber especial de absolver las consultas al público, y de atender las demás peticiones de que trata este Título. Tales reglamentos señalarán días y horas en que los funcionarios y empleados deberán conceder audiencias.

La respuesta concreta a la consulta fluye entonces con entera lógica: No existe viabilidad jurídica de atender las peticiones de consulta y la expedición de copias sobre las solicitudes de Licencias de Importación, "sólo después de vencidos los términos con que cuenta la Junta de Importaciones para decidir o después de adoptar sus decisiones, lo que ocurriera primero".

Los términos que para las peticiones en sentido usual y estricto señala la ley, son perentorios y de obligatorio cumplimiento por los funcionarios y empleados públicos. Y difieren de los términos que rigen los procedimientos especiales.

Unas y otras peticiones deberán ser resueltas, generalmente por distintos funcionarios o empleados, en sus respectivos plazos.

Transcríbase en sendas copias auténticas, al señor Ministro de Desarrollo Económico y al Secretario Jurídico de la Presidencia de la República.

Jaime Betancur Cuartas, Presidente de la Sala; Javier Henao Hidrón, Humberto Mora Osejo, Jaime Paredes Tamayo.

Elizabeth Castro Reyes, Secretaria.