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SENTENCIA C-077/07 Referencia: expediente D-6266 INHABILIDADES E INCOMPATIBILIDADES EN CODIGO
DISCIPLINARIO UNICO-Inhabilidad como falta disciplinaria Tanto el Código Disciplinario Único anterior (Ley
200 de 1995, artículo 38), como el vigente (Ley 734 de 2002, artículo 196) han
consagrado que el incumplimiento de deberes y prohibiciones así como la
incursión en inhabilidades, impedimentos, incompatibilidades, etc. constituyen
falta disciplinaria. De la misma manera, el Estatuto Disciplinario vigente, en
su artículo 36 ordena entre otras cosas, incorporar a él las inhabilidades
señaladas en la Constitución y en la Ley; el artículo 37 define las
inhabilidades sobrevivientes o el 38 relaciona las inhabilidades para
desempeñar cargos públicos. Por eso tampoco resulta extraño y menos
inconstitucional el hecho de que en el C. D. U. vigente se haya consagrado como
inhabilidad el hecho de haber sido declarado responsable fiscalmente para
ejercer cargos públicos, como lo pretende el demandante. CODIGO DISCIPLINARIO UNICO-Regulación
de inhabilidades/INHABILIDADES PARA DESEMPEÑAR CARGOS PUBLICOS-Declaratoria
de responsabilidad fiscal/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-No vulneración No existen entonces razones para sostener ahora
que los cargos formulados contra la norma acusada viola la exigencia de la
unidad de materia por el hecho de haber consagrado una inhabilidad relacionada
con la responsabilidad fiscal, pues, ella tiene la finalidad de señalar que su
desconocimiento también constituye falta disciplinaria. Tampoco viola dicho
principio la contemplación de la cesación de la misma inhabilidad por pago o
por exclusión del boletín de responsables fiscales por parte de la Contraloría
General de la República, pues la norma está desarrollando el tema de la
"otra inhabilidad", la proveniente de la declaratoria de responsabilidad fiscal, y no fue el Código Disciplinario
Único el que estableció la competencia de las Contralorías para incluir a los
responsables ante ellas en el boletín. Solamente está haciendo referencia a
dicha responsabilidad fiscal, que si es materia de órganos de control distintos
a los disciplinarios para servidores públicos, en cuanto la inhabilidad que de
ella se deriva va a representar un obstáculo más para ingresar a ejercer un
cargo público. Los términos de duración de la inhabilidad se incluyen para
efectos exclusivamente disciplinarios, no para las competencias propias de las
autoridades del control fiscal, quienes a su vez cuentan con su propio
instrumento jurídico para regular dicha materia, como es, entre otras, la Ley
610 de 2000. En consecuencia las facultades establecidas en la Carta Política
en sus artículos 267 o 268 y subsiguientes para la Contraloría General o para
las contralorías departamentales siguen incólumes con la expedición de la Ley
734 de 2002, sin que esté posibilitando la invasión de competencias por parte
de las autoridades titulares de la acción disciplinaria, ni atentando contra la
separabilidad de los órganos de control del Estado que dispone el artículo 113
superior. CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR VULNERACION DEL
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Alcance PROCESO DISCIPLINARIO Y PROCESO DE
RESPONSABILIDAD FISCAL-Diferencias y semejanzas PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Características INHABILIDADES-Finalidad Referencia:
expediente D-6266 Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 38 par. 1 o de la Ley 734 de 2002 Demandantes:
ARBELÁEZ RESTREPO DAVID Y CUERVO MILTON LAUREANO Magistrado Ponente: Dr. JAIME ARAÚJO RENTERÍA Bogotá, D.C., siete (7) de febrero de dos mil
siete (2007). LA SALA PLENA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL, En cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067
de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES Cumplidos los trámites constitucionales y legales
propios de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte Constitucional
procede a decidir acerca de la demanda de la referencia. II. NORMAS DEMANDADAS A continuación se transcribe el texto de la
disposición demandada, conforme a su publicación en el Diario Oficial No.44.708
de 13 de Febrero de 2002, y se subraya lo acusado: "ARTÍCULO 38. OTRAS Inhabilidades. También constituyen inhabilidades
para desempeñar cargos públicos, a partir de la ejecutoria Del fallo, las siguientes: 1. Además de la descrita en el inciso final del
artículo 122 de la Constitución Política, haber
sido condenado a pena privativa de la libertad mayor de cuatro años por delito
doloso dentro de los diez años anteriores, salvo que se trate de delito
político. 2. Haber sido sancionado disciplinariamente tres
o más veces en los últimos cinco (5) años por faltas graves o leves dolosas o
por ambas. Esta inhabilidad tendrá una duración de tres años contados a partir
de la ejecutoria de la última sanción. 3. Hallarse en estado de interdicción judicial o inhabilitado por una sanción disciplinaria o penal, o
suspendido en el ejercicio de su profesión o excluido de esta, cuando el cargo
a desempeñar se relacione con la misma. 4. Haber sido declarado responsable fiscalmente. PARÁGRAFO 10. Quien haya sido declarado
responsable fiscalmente será inhábil para el ejercicio de cargos públicos y
para contratar con el Estado durante los cinco (5) años siguientes a la
ejecutoria del fallo correspondiente. Esta inhabilidad cesará cuando la
Contraloría competente declare haber recibido el pago o, si este no fuere
procedente, cuando la Contraloría General de la República excluya al
responsable del boletín de responsables fiscales. Si pasados cinco años desde la ejecutoria de la
providencia, quien haya sido declarado responsable fiscalmente no hubiere
pagado la suma establecida en el fallo ni hubiere sido excluido del boletín de
responsables fiscales, continuará siendo inhábil por cinco años si la cuantía,
al momento de la declaración de responsabilidad fiscal, fuere superior a 100
salarios mínimos legales mensuales vigentes; por dos años si la cuantía fuere
superior a 50 sin exceder de 100 salarios mínimos legales mensuales vigentes;
por un año si la cuantía fuere superior a 10 salarios mínimos legales mensuales
vigentes sin exceder de 50, y por tres meses si la cuantía fuere igualo
inferior a 10 salarios mínimos legales mensuales vigentes. PARÁGRAFO 20. Para los fines previstos en el
inciso final del artículo 122 de la Constitución Política a que
se refiere el numeral 1 de este artículo, se entenderá por delitos que afecten
el patrimonio del Estado aquellos que produzcan de manera directa lesión del
patrimonio público, representada en el menoscabo, disminución, perjuicio,
detrimento, pérdida, uso indebido o deterioro de los bienes o recursos
públicos, producida por una conducta dolosa, cometida por un servidor público. Para estos efectos la sentencia condenatoria
deberá especificar si la conducta objeto de la misma constituye un delito que
afecte el patrimonio del Estado." III. DEMANDA Los actores fundamentan la demanda en las
siguientes consideraciones: A. La parte acusada de la norma viola los
artículos 158 y 169 de la Constitución Política porque en el Código
Disciplinario Único el legislador confundió dos materias, la de la
responsabilidad disciplinaria y la de la responsabilidad fiscal. Igualmente
permite la norma que, por el sólo transcurso del tiempo, cese la inhabilidad
del declarado fiscalmente responsable e incluido en el boletín correspondiente,
sin haber pagado la obligación establecida en la condena. Considera que el
régimen disciplinario se ocupa de la responsabilidad de los servidores públicos
en el ejercicio de sus cargos para lograr el cumplimiento de los fines y
funciones estatales y el Código Disciplinario Único regula dicho régimen sin
que en ninguno de sus títulos se ocupe de la responsabilidad fiscal; así mismo,
el derecho administrativo disciplinario tiene semejanzas con el derecho penal,
aunque es autónomo e independiente de él. B. En la exposición de motivos del C. D. U.
también se plasmó la naturaleza del derecho disciplinario, sus objetivos y
límites, los fines de las sanciones que tienen tal carácter, etc., sin que
hubiese pretendido "compaginar las normas disciplinarias con la
responsabilidad fiscal". C. Las características del proceso por
responsabilidad fiscal ya fueron establecidas por esta Corporación en la
Sentencia Unificada 620 de 1996. Quiere decir que aquel es de naturaleza
administrativa, que regula la responsabilidad de los servidores públicos, o de
los particulares que desempeñan tal función, por el manejo irregular de bienes
o recursos públicos; que su aplicación corresponde a autoridades
administrativas de la Contraloría General de la República o de las Contralorías
departamentales y municipales. La responsabilidad en dichos procesos es además
patrimonial, pues el declarado responsable debe resarcir el daño causado
mediante el pago de una indemnización pecuniaria; incluso es una obligación que
se transmite a los herederos, o sea, que la responsabilidad fiscal es
atemporal, como quedó establecido en la sentencia C-131 de 2003, y le son
aplicables los principios del derecho civil. D. Consecuencia de lo anterior sería que la
responsabilidad fiscal no tiene carácter sancionatorio, ni penal, ni
administrativo, sino meramente resarcitorio, siendo por tanto distinta a la
disciplinaria o a la penal, aunque puede existir acumulación con éstas. Por
tanto se desvirtúa el principio de unidad de materia cuando el C. D. U.
introduce una norma como la demandada, propia del régimen fiscal anotado, así
como se invade la competencia de la Contraloría General de la República. E. La norma acusada desconoce, entonces, el
artículo 158 superior, pues establece la cesación de una inhabilidad
proveniente de responsabilidad fiscal por el sólo paso del tiempo, sin existir
conexidad causal, temática o sistemática entre la sanción proveniente de
aquélla y el eje temático de la norma acusada. F. Consideran los actores que el artículo 60 de
la Ley 610 de 2000 estableció la inclusión en el "boletín de
responsabilidades fiscales", publicado por la Contraloría General de la
República, de las personas contra quienes se haya dictado fallo por responsabilidad
fiscal y no hayan cumplido con la obligación ordenada en él; y que por tanto
resulta violatorio del principio de unidad de materia el hecho de que por medio
de una ley disciplinaria como la 734 citada y la norma acusada, se pueda hacer
cesar una inhabilidad creada a partir de la responsabilidad fiscal y que además
significaría una intromisión en un proceso autónomo con efectos en el boletín
señalado, de naturaleza propia, diferente y especial. G. Según los demandantes la norma parcialmente
acusada viola también los artículos 113, 267 y 268-5 de la Constitución, ya que
el legislador no puede atribuir a la Procuraduría General de la Nación
facultades que invadan la función fiscal atribuida a otro órgano autónomo, como
la Contraloría, y las instituciones de control deben ejercer sus funciones de
manera separada. IV. INTERVENCIONES A. Departamento Administrativo de la Función
Pública. La doctora PIEDAD LUCIA VILLARRAGA RENGIFO, a
nombre del Departamento Administrativo de la Función Pública solicita a esta
Corte la declaratoria de exequibilidad de la norma
demandada pues ella se refiere a la misma materia que regula la Ley 734 de 2002
y con ella no se sobrepasa la potestad disciplinaria del Estado; tampoco invade
las competencias del órgano de control fiscal, pues con ella sólo se está
sancionando la conducta dolosa o culposa del funcionario en salvaguarda del
buen funcionamiento de la función pública. Además porque la inhabilidad que se
establece es una sanción propia del derecho administrativo disciplinario y la
norma únicamente establece unos criterios para graduar el tiempo de duración de
la inhabilidad. B. Ministerio del Interior y de Justicia. El apoderado de este Ministerio, Dr. FERNANDO
GOMEZ MEJIA, considera constitucional la norma acusada: 1) La unidad de materia a que se refiere el
artículo 158 de la C.N. no puede entenderse en un sentido estrecho y original
hasta desconocer las relaciones sustanciales entre las diferentes normas. Dicha
unidad se rompe cuando hay absoluta falta de conexión o incongruencia causal,
temática, sistemática y teleológica entre los distintos aspectos que regula la
Ley. La norma constitucional solo busca que en un proyecto de Ley se incluyan
normas aisladas, sin relación con la materia del proyecto y que por ello puedan
pasar inadvertidas en el trámite legislativo. 2) La causal de inhabilidad consagrada en la
norma demandada guarda consonancia con el título del proyecto de Ley; los temas
desarrollados por ella se encuentran en el ámbito de su tema principal, o sea,
regular la conducta de los funcionarios públicos, establecer sus derechos,
deberes, inhabilidades e incompatibilidades para garantizar la efectividad de
los principios y fines previstos en la Constitución, la Ley y los tratados
internacionales, que se deben observar en el ejercicio de la función publica. 3) El representante del Ministerio considera que
el establecer inhabilidades para los funcionarios públicos es materia propia de
un Código Disciplinario, que se orienta precisamente, a asegurar el
comportamiento ético, la moralidad y el buen funcionamiento de los diferentes
servicios a cargo del Estado. Hay por lo tanto conexidad entre el núcleo
temático de la Ley 734 de 2002 y sus objetivos, o sea, que podía establecer,
como lo hace la norma acusada que no podrán desempeñar cargos públicos o
contratar con el Estado, las personas que hayan sido declaradas responsables
fiscalmente. 4) El artículo 268 de la C.P. y la Ley 610 de
2000 establecen que los fallos con responsabilidad implica, para los declarados
responsables, la inclusión obligatoria en una lista o boletín que les impide
ser nombrados o celebrar contratos con la Administración Pública. Esto se halla en consonancia con la
inhabilidad establecida en el parágrafo del artículo 38 de la Ley 734 de 2002.
Igualmente se mantiene sin modificación la competencia de la Contraloría
General de la República para llevar el registro de responsables fiscales y
expedir los certificados correspondientes. 5) Resulta equivocado el planteamiento de los
demandantes por cuanto la norma demandada se limita a consagrar como
inhabilidad un hecho determinado, el de haber sido declarado fiscalmente
responsable y entonces no constituye intromisión en el ámbito de la
responsabilidad fiscal. Tampoco se viola la Constitución al pen11itirle a la
Procuraduría ejercer funciones propias de la Contraloría, pues lo que permite
el precepto demandado es la colaboración armónica de los dos entes de control,
en desarrollo del artículo 1 13 superior. 6) En fin,
la norma acusada es expresión de la facultad del legislador de regular la
función pública, y es él quien puede establecer inhabilidades para los
servidores del Estado. C. La Academia. 1) En nombre de la Academia Colombiana de
Jurisprudencia intervinieron
los señores CARLOS ARIEL SANCHEZ TORRES eIL VA MYRIAM HOYOS CASTAÑEDA,
manifestando que la norma acusada no viola los preceptos superiores invocados
por el accionante pues ella guarda relación directa con el conjunto normativo
de la Ley 734 de 2002. El legislador consagró dentro del régimen de inhabilidades
el haber sido declarado responsable fiscalmente por medio de una norma que no
consagra una contradicción o permita el ejercicio indebido de competencias o
funciones asignadas expresamente a unos órganos como la Contraloría General de
la República. 2) La decana de la facultad de Derecho de la Universidad Santiago de Cali, Dra. BEATRIZ DELG DO MOTTOA,
consideró que la norma demandada es inexequible por cuanto contiene
disposiciones que son propias de tratamiento legislativo diferente pues las
funciones disciplinaria y de control fiscal son autónomas e independientes y
por ello viola el artículo 113 de la C.P. por constituir una invasión funcional
de una atribución del Estado, la fiscal, en otra, la disciplinaria. 3) La Dra. MARINA ROJAS MALDONADO, en calidad de
Directora del Consultorio Jurídico de la Universidad Santo Tomas, por el
contrario, considera que la norma demandada no atenta contra el principio de
unidad normativa previsto en la C.P., pues él debe ser interpretado de manera
amplia. Resaltó que el Constituyente sólo condicionó la exigencia de dicho
principio a que haya una relación material, objetiva, racional y evidente entre
el asunto regulado y el articulado que lo desarrolla. Con la inhabilidad creada
en la norma demandada no hay intromisión de la Procuraduría en materias de la
Contraloría, pues mientras la primera juzga el comportamiento ético del
servidor público, la Contraloría inicia el proceso fiscal para buscar el
resarcimiento del daño infringido al Estado. Entre los procedimientos disciplinario
y fiscal hay coincidencias y, aunque sus tópicos son diferentes, deben
armonizarse. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION Después de haberse tramitado y aceptado los
impedimentos expresados por el Procurador y Viceprocurador General de la Nación
en la presente acción de constitucionalidad, intervino la Dra. CARMENZA ISAZA
DELGADO, en su condición de Procuradora auxiliar para asuntos constitucionales,
solicitando a esta Corporación se declare la constitucionalidad de la norma
parcialmente demandada. Considera la representante del Ministerio Público
que la inhabilidad y los límites temporales consagrados en el parágrafo primero
del numeral 4 del artículo 38 de la Ley 734 de 2002 tiene una connotación
distinta a la naturaleza del proceso de responsabilidad fiscal: las
inhabilidades limitan el derecho de acceso al ejercicio de cargos o funciones
públicas y su objetivo es lograr la moralización, la idoneidad, la probidad, la
imparcialidad y la eficacia de quienes van a ingresar o desempeñen funciones
públicas; para el efecto el legislador goza de un amplio margen de
configuración normativa que las consagra. Así mismo, la Constitución Política
concede a la Contraloría General de la Repúblici1a función de ejercer el
control de los resultados de la administración pública y la vigilancia de la
gestión fiscal. Con ello se busca preservar y proteger el patrimonio del
Estado, así como evitar la incorrecta ejecución de los presupuestos, la
dilapidación, la desviación e indebida utilización de los recursos,
contrariando los fines que debe perseguir el Estado. Por tanto, en ejercicio de la libertad de
configuración normativa aludida, se consagró en el Código Disciplinario Único
una inhabilidad que no interfiere en el proceso fiscal que le corresponde a la
Contraloría General de la República, como tampoco se desprende que se esté
condonando una obligación fiscal. No se autoriza al deudor fiscal que se
sustraiga de su obligación frente al Estado pues las facultades de la
Contraloría quedan intactas para recuperar el patrimonio estatal afectado por
el servidor público. Tampoco se vulnera el principio de unidad de
materia pues la parte de la norma acusada no regula la responsabilidad fiscal;
simplemente consagró una inhabilidad para acceder a la función pública.
Considera la agente del Ministerio Público que de conformidad con lo
establecido por esta Corte es admisible que una Ley disciplinaria regule
también dichas inhabilidades, pues entre los dos temas existe una conexidad
temática e instrumental razonable que conforman una misma materia. Además, la
inhabilidad consagrada y objeto de la demanda tiene la finalidad de señalar los
eventos en que ellas se presentan para que se tenga en cuenta que su
desconocimiento genera falta disciplinaria. VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE A. Competencia La Corte Constitucional es competente para
conocer de la presente demanda, conforme a lo dispuesto en el artículo 241, Num. 4, de la Constitución, por estar dirigida contra unas
disposiciones que forman parte de una ley. De conformidad con los planteamientos de la
dema1da la Corte debe abordar tres temas centrales: 1) La unidad de materia; 2)
Las diferencias y semejanzas entre el
proceso fiscal y el proceso disciplinario, y c) Las inhabilidades en materia disciplinaria. B La unidad de materia. El principio de unidad de materia representa uno
de los mandatos que vinculan al legislador en tratándose de su función de
expedición de leyes. Por ello está consagrado constitucional y legalmente. En
efecto, para el artículo 158 superior, "Todo
proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las
disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella. El presidente de
la respectiva comisión rechazará las iniciativas que no se avengan con este
precepto..."; lo mismo
hace el Reglamento del Congreso -Ley 5:1 de 1992- en su artículo 148, a
propósito del debate en las Comisiones Legislativas correspondientes: "Cuando un proyecto haya
pasado al estudio de una Comisión Permanente, el Presidente de la misma deberá
rechazar las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con una misma
materia. Sus decisiones serán apelables ante la Comisión". Por tratarse de un mandato, como llama la
doctrina, de optimización, procede la Corte a analizar los diferentes elementos
que lo integran: l) Examen del contenido sustancial de las normas: El desconocimiento de la unidad de materia en el
cuerpo normativo de una ley no es simplemente un vicio de forma en que puede
incurrir el legislador al expedirla. Para establecer si efectivamente la
identidad exigida se presenta debemos examinar el contenido sustancial de las
norma objeto del juicio de validez constitucional: "…Podría pensarse
que se trata de un vicio formal pues parece referirse al puro procedimiento legislativo,
esto es, al trámite de aprobación y perfeccionamiento de las leyes, pues la
violación de la Constitución no ocurriría porque el contenido particular de un
determinado artículo hubiese desconocido mandatos materiales de la Carta, o hubiese sido expedido por una
autoridad a quien no correspondía hacerla, sino únicamente porque habría sido
incluido en un proyecto de ley con una temática totalmente diversa a la suya.
Por consiguiente, ese contenido normativo podría ser exequible si hubiera
estado en otro proyecto de ley aprobado por el Congreso, lo cual parecería
confirmar que el vicio es formal. Sin embargo, un análisis más detenido muestra que
no se trata de un vicio puramente formal, puesto que tiene que ver con el
contenido material de la norma acusada. Así, una ley puede haber surtido un
trámite intachable, por haber sido aprobadas todas sus disposiciones conforme
al procedimiento establecido por la Constitución el Reglamento
del Congreso. La ley es pues formalmente inatacable: sin embargo, algunos de
sus articulas pueden ser declarados inexequibles por violar la regla de unidad
de materia, si su contenido normativo no tiene una conexidad razonable con la
temática general de la ley. Y sin embargo, se repite, la ley es formalmente
inatacable, pues se surtió de manera regular todo el proceso de aprobación,
sanción y promulgación. Esto significa entonces que el vicio de
inconstitucionalidad de esos artículos, por desconocer la regla de unidad de
materia, no puede ser formal pues la forma no ha s ido cuestionada. El vicio deriva
entonces de que el Congreso no tenía competencia para verter esos contenidos
normativos en esa forma particular, esto es, en esa ley especifica,
y por ello son inconstitucionales, a pesar de que el trámite formal de la ley
fue ajustado a la Constitución1 2) Racionalidad
y libertad de configuración legislativa: La codificación o integración de las normas en un
solo cuerpo caracteriza a los Estados de derecho; con esto se quiso evitar la
dispersión en las fuentes jurídicas que era típica de los estados premodernos; ello garantiza la seguridad jurídica, evita la
inflación normativa, racionaliza la función democrática asignada a los
parlamentos. En los Estados Constitucionales corresponde a los tribunales
constitucionales verificar si el legislador ha respetado los límites que a su
actividad imponen las normas superiores pues"La
consideración de la Constitución como norma jurídica ha situado al Estado, y
consiguientemente a la ley, en un segundo nivel, tanto desde el punto de vista
formal al exigirse su producción de acuerdo con las regularidades
constitucionales establecidas, como material al tener que ajustarse a los
,fines, principios y hasta contenidos concretos establecidos por la
Constitución. Resultaron con ello afectados supuestos básicos del Estado
democrático y de Derecho, expresión de lo cual fue el debate que surge en
Europa sobre constitucionalismo-legalismo, en el que se planteaba la
alternativa entre entender que la Constitución impone una dirección concreta a
la ley que sólo es actuación de la Constitución o si la ley, en cuanto tiene su
propio fundamento (); no dependiendo sólo de la mayor o menor apertura o densidad normativa- de la
Constitución), tiene que tener la necesaria libertad para decidir entre las
distintas líneas de actuación"2 Pero la prueba en este sentido para los
tribunales constitucionales, y así ha procedido esta Corporación, no ha sido
tan rigurosa como para llegar a obstaculizar una actividad para la cual el
Legislador cuenta con un amplio margen de libertad que le permite regular
procedimientos judiciales, administrativos, disciplinarios, etc. Tanto es así,
que cuando en el debate sobre el contenido de una ley existan dudas sobre la
materia que prevalece, la distribución entre las Comisiones parlamentarias es
flexible y por eso se ha permitido que en dichos eventos el presidente de la
respectiva Cámara asigne el proyecto a la Comisión que considere más pertinente
o que los miembros de Comisiones distintas participen proponiendo adiciones,
supresiones, etc., al contenido de la ley que se estudia en primer debate. En este sentido, "…desde sus primeras
decisiones en este campo, esta Corporación ha precisado que no puede efectuarse
una interpretación restrictiva sino amplia del alcance del tema tratado por una
ley. Esto significa que 'la materia' de una ley debe entenderse en una acepción
amplia, comprensiva de varios asuntos que tienen en ella su necesario referente '. Esta comprensión amplia de la
unidad temática de una ley no es caprichosa sino que es una concreción del peso
del principio democrático en el ordenamiento colombiano y en la actividad
legislativa. En efecto, si la regla de la unidad de materia pretende
racionalizar el proceso legislativo y depurar el producto del mismo, al hacer
más transparente la aprobación de las leyes y dar coherencia sistemática al
ordenamiento, no es congruente interpretar esta exigencia constitucional de
manera tal que se obstaculice indebidamente el desarrollo de la actividad
legislativa..."3 3) La conexidad exigida para que exista unidad de
materia: Para que exista conexidad entre los diferentes
temas que son materia de una ley deben ellos tener por lo menos un referente
común, 10 cual se deduce del análisis que relacione su núcleo temático con el
resto de proposiciones normativas. Para practicar este juicio la Corte
Constitucional ha utilizado un criterio flexible y ha establecido que para que
la unidad exigida se presente debe por lo menos existir una conexidad
a)temática; b) teleológica; c) causal o, d) sistemática: "...es claro que para respetar
el amplio margen de configuración legislativa del órgano constitucionalmente
competente para hacer las leyes y para diseñar las políticas públicas básicas
de orden nacional, la intensidad con la cual se analiza si se viola o no el
principio de unidad de materia, es de nivel bajo en la medida en que, si es posible encontrar alguna relación
entre el tema tratado en un articulo y la materia de
la ley, entonces la disposición acusada es, por ese concepto, exequible. Tal
relación no tiene que ser directa, ni estrecha. Lo que la Constitución prohíbe es
que "no se relacionen" los temas de un artículo y la materia de la
ley (Art. 158 de la c.P.)
y al demandante le corresponde la carga de señalar que
no hay relación alguna. La relación puede ser de distinto orden puesto que la
conexión puede ser de tipo causal, temático, sistemático o teleológico"4 Para determinar entonces si se viola el principio
aludido por el hecho de que el Código Disciplinario Único haya consagrado como
inhabilidad para desempeñar cargos públicos en su artículo 38 a quien ha sido declarado
responsable fiscalmente, no hubiere pagado la suma establecida en el fallo
correspondiente, ni hubiere sido excluido del boletín de responsables fiscales
y otras disposiciones allí contenidas, debemos comparar el proceso de
responsabilidad disciplinaria con el proceso de responsabilidad fiscal. 4) Diferencias y semejanzas entre el proceso
fiscal y el proceso disciplinario: Tradicionalmente se ha considerado que las
responsabilidades que derivan de estos dos tipos de procesos son autónomas: mientras
la responsabilidad fiscal sería solo resarcitoria, la responsabilidad disciplinaria
sería eminentemente sancionatoria. El artículo 1 ° de la Ley 610 de 2000 define el
proceso de responsabilidad fiscal como el "conjunto
de actuaciones administrativas adelantadas por las Contralorias
con el fin de determinar y establecer la responsabilidad de los servidores
públicos y de los particulares, cuando en ejercicio de la gestión fiscal o con ocasión de ésta, causen por
acción u omisión y en forma dolosa o culposa un daño al patrimonio del
Estado."; a su vez para
el artículo 4° de la misma normatividad, la responsabilidad fiscal tiene por
objeto el resarcimiento de los daños ocasionados al patrimonio público,
resarcimiento que se logra mediante el pago de una indemnización pecuniaria que
compense dicho perjuicio. Para este tribunal constitucional "La responsabilidad fiscal se declara a través del trámite del
proceso de responsabilidad fiscal, entendido como el conjunto de actuaciones
materiales y jurídicas que adelantan las contralorías con el fin de determinar
la responsabilidad que le corresponde a los servidores públicos y a los
particulares, por la administración o manejo irregulares de los dineros o bienes públicos. De este modo, el
proceso de responsabilidad fiscal conduce a obtener una declaración jurídica,
en la cual se precisa con certeza que un
determinado servidor público o particular debe cargar con las
consecuencias que se derivan por sus actuaciones irregulares en la gestión
fiscal que ha realizado y que está obligado a reparar el daño causado al erario
público, por su conducta dolosa o culposa. Para la estimación del daño debe acudirse a las
reglas generales aplicables en materia de responsabilidad; por lo tanto, entre
otros factores que han de valorarse, debe considerarse que aquél ha de ser
cierto, especial, anormal y cuantificable con arreglo a su real magnitud. En el
proceso de determinación del monto del daño, por consiguiente, ha de
establecerse no sólo la dimensión de éste, sino que debe examinarse también si
eventualmente, a pesar de la gestión fiscal irregular, la administración obtuvo o no algún beneficio"5. Teniendo en cuenta lo anterior la misma
Corporación dedujo que el proceso de responsabilidad fiscal tiene como
características: a) Es de naturaleza
administrativa por estar
orientado hacia al establecimiento de la responsabilidad de los servidores
públicos o a los particulares que ejercen funciones públicas, por el manejo
irregular de bienes o recursos públicos; b) Es igualmente de naturaleza patrimonial, porque como consecuencia de su
declaración, el imputado debe resarcir el daño causado por la gestión fiscal
irregular, mediante el pago de una indemnización pecuniaria, que compensa el
perjuicio sufrido por la respectiva entidad estatal; c) No tiene un carácter sancionatorio ni penal,
siendo en consecuencia una responsabilidad
independiente y autónoma,distinta de la
disciplinaria o de la penal que pueda corresponder por la comisión de los
mismos hechos; d) Está regido por el debido proceso, o sea en el juicio de
responsabilidad fiscal también se deben observar las garantías sustanciales y
procesales. De conformidad con la jurisprudencia
constitucional, a pesar de que los principios del derecho penal de naturaleza
constitucional se aplican, en principio, a todas las formas de actividad
sancionadora del Estado, incluido el derecho disciplinario, éste tiene sus
características propias,6 por
estar orientado a la protección de la organización y funcionamiento de la
administración pública, o más específicamente, en consideración a la
importancia del interés público protegido.7Esto ha permitido la
aplicación restringida de las garantías que en el sistema penal son exigidas,
diferenciando la finalidad del régimen disciplinario de la del régimen penal: "... el
derecho disciplinario pretende garantizar "la obediencia, la disciplina y el comportamiento ético, la
moralidad y la eficiencia de los servidores
públicos, con miras a asegurar el buen funcionamiento de los diferentes
servicios a su cargo" (Sent. C-341 de 1996),
cometido éste que se vincula de manera íntima al artículo 209 de la Carta
Política porque sin un sistema
punitivo dirigido a sancionar la conducta de los servidores públicos,
resultaría imposible al Estado garantizar que la Administración Pública
cumpliese los principios de "igualdad, moralidad, eficacia, economía,
celeridad, imparcialidad ypublicidad" a que hace referencia la norma
constitucional. La Corte ha precisado igualmente que en materia
disciplinaria, la ley debe orientarse a asegurar el cumplimiento de los deberes
funcionales que le asisten al servidor público o al particular que cumple
funciones públicas pues las faltas le interesan al derecho disciplinario en
cuanto interfieran tales funciones (Ibídem). De allí que el derecho
disciplinario valore la inobservancia de normas positivas en cuanto ella
implique el quebrantamiento del deber funcional, esto es, el desconocimiento de
la función social que le incumbe al servidor público o al particular que cumple
funciones públicas(C-373 de 2002). En este sentido también ha dicho la Corte que si
los presupuestos de una correcta administración pública son la diligencia, el
cuidado y la corrección en el desempeño de las funciones asignadas a los
servidores del Estado, la consecuencia jurídica de tal principio no podría ser
otra que la necesidad de castigo de las conductas que atentan contra tales
presupuestos, conductas que - por contrapartida lógica- son entre otras, la
negligencia, la imprudencia, la falta de cuidado y la impericia. En términos
generales, la infracción a un deber de cuidado o diligencia (C-181 de 2002).8 5) La inclusión en el boletín como responsable
fiscal: Consecuencia de la declaratoria de
responsabilidad fiscal es la inclusión en el llamado "boletín de
responsables fiscales", tal como lo contempla el artículo 60 de la Ley 610
de 2000: "La Contraloría General de la República
publicará con periodicidad trimestral un boletín que contendrá los nombres de
las personas naturales o jurídicas a quienes se les haya
dictado fallo con responsabilidad fiscal en firme y ejecutoriado y no hayan
satisfecho la obligación contenida en él. Para efecto de lo anterior, las contralorías
territoriales deberán informar a la Contraloría General de la República, en la
forma y términos que esta establezca, la relación de las personas a quienes se les haya dictado fallo con
responsabilidad fiscal, así como de las que hubieren acreditado el pago
correspondiente, de los fallos que hubieren s ido anulados por la jurisdicción de
lo contencioso administrativo y de las revocaciones directas que hayan
proferido, para incluir o retirar sus nombres del boletín,
según el caso. El incumplimiento de esta obligación será causal de mala
conducta. Los representantes legales, así como los
nominadores y demás funcionarios competentes, deberán abstenerse de nombrar,
dar posesión o celebrar cualquier tipo de contrato
con quienes aparezcan en el boletín de responsables, so pena de incurrir en causal de mala
conducta, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 20 de la ley 190 de 1995. Para cumplir con esta obligación,
en el evento de no contar con esta publicación, los servidores públicos
consultarán a la Contraloría General de la República sobre la inclusión de los
futuros funcionarios o contratistas en el boletín." La Contraloría está autorizada entonces para
incluir a los declarados responsables fiscalmente en esta lista como mecanismo
de publicidad de los nombres de quienes han sido procesados legalmente cuando
en el manejo de fondos y bienes públicos resultare afectado el patrimonio del
Estado y hasta tanto no cumplan con el pago que tiene la finalidad de resarcir
el patrimonio afectado del Estado, para lo cual también las Contralorías
ejercen jurisdicción coactiva9 La
inclusión en dicho boletín, no sirve sólo como base de datos a la Contraloría
General y a las contralorías departamentales, pues de él pueden beneficiarse
todas las entidades estatales que pretendan contratar a un particular o
vinculado como servidor público; por ello la Corte Constitucional ha
justificado la existencia de dicho instrumento de la siguiente manera: "Para la Corte la posibilidad de conformar
bases de datos en las cuales se relacionen las personas fiscalmente responsable
es indudablemente válida, más aun cuando con la misma se garantiza la
protección del patrimonio del Estado, como interés constitucionalmente
relevante. Por tal motivo, el propósito de la administración de esta base de
datos es doblemente legitima, pues sirve como
mecanismo de presión para lograr el resarcimiento de los daños causados al
Estado y permite que las entidades estatales no sostengan relaciones jurídicas
contractuales o de función pública con estas personas, mientras no se reparan
los daños causados. El tipo de responsabilidad que se declara en
estos casos –de naturaleza fiscal- guarda estrecha relación con la conducta del
funcionario o particular, perjudicial a los intereses al Estado solamente en el
plano patrimonial, por tanto tiene en primer lugar una incidencia directa en
los derechos patrimoniales del sujeto responsable y sólo de manera indirecta
afecta derechos no patrimoniales, entre los cuales se cuentan la intimidad, la
honra, el buen nombre, el trabajo, el ejercicio de determinados derechos
políticos, etc.10 Por tal razón, la inclusión en el boletín de
responsables fiscales no puede considerarse como una medida que vulnere por sí
misma los derechos alegados por el actor. Debe tenerse en cuenta que lo
pretendido con la declaración de responsabilidad, en este caso meramente
administrativa, es la preservación de la integridad del patrimonio público, lo
cual se logra generando sistemas de información que permitan evitar que las
personas declaradas fiscalmente responsables continúen, con su acción u
omisión, causando detrimento al erario…"11 Es precisamente esa la finalidad establecida en
la parte demandada de la norma correspondiente del Código Disciplinario Único,
es decir que quien aparezca en el boletín vigente es inhábil para desempeñar
cargos públicos y por eso, para efectos de la posesión, las entidades públicas
están solicitando un "paz y salvo" fiscal, lo cual da a entender que
no se está incluido en el mencionado boletín, pues ello constituye una
inhabilidad. En consecuencia la norma demandada el régimen disciplinario sólo
ha establecido una remisión necesaria al régimen fiscal: consecuencia de la
inclusión en el boletín es crear una inhabilidad para obstaculizar el ingreso
como servidor público. El mismo llamado lo hace el artículo 60 de la Ley 610 de
2000 a los nominadores en el sentido de que quien no tenga en cuenta la
inclusión en el boletín de responsabilidad incurrirá en causal de mala
conducta. 6) Las inhabilidades en el régimen disciplinario: Tanto doctrina como jurisprudencia han
considerado que las inhabilidades están constituídas
por determinadas circunstancias, sean de rango constitucional o legal y que
impiden o imposibilitan que una persona sea elegida o designada en un cargo
público. Se considera igualmente que su objetivo es lograr la moralización,
idoneidad, probidad e imparcialidad de quienes van a ingresar o ya están
desempeñando empleos públicos.12 En efecto, las inhabilidades son de rango
constitucional, como las consagradas en los artículos 122, 126, 197, 179, 240 o
272; igualmente de carácter legal como las consagradas en la ley 24 de 1992
para ser Defensor del Pueblo, en la Ley Estatutaria de Administración de
Justicia, artículo 150, para desempeñar cargos en la Rama Judicial, etc. Tanto el Código Disciplinario Único anterior (Ley
200 de 1995, artículo 38), como el vigente (Ley 734 de 2002, artículo 196) han
consagrado que el incumplimiento de deberes y prohibiciones así como la
incursión en inhabilidades, impedimentos, incompatibilidades,
etc. constituyen falta disciplinaria. De la misma manera, el Estatuto
Disciplinario vigente, en su artículo 36 ordena entre otras cosas, incorporar a
él las inhabilidades señaladas en la Constitución y en
la Ley; el artículo 37 define las inhabilidades sobrevivientes o el 38
relaciona las inhabilidades para desempeñar cargos públicos.
Por eso tampoco resulta extraño y menos inconstitucional el hecho de que en el
C. D. U. vigente se haya consagrado como inhabilidad el hecho de haber sido declarado
responsable fiscalmente para ejercer cargos públicos, como lo pretende el
demandante. Incluso, en anterior oportunidad esta Corporación
hubo de pronunciarse frente a una demanda similar y en ella se estableció que
hay conexidad temática cuando en la legislación disciplinaria se consagran
inhabilidades, lo cual descarta .la invalidez de la norma por el cargo
formulado: "...en
anteriores decisiones esta Corporación había señalado que las inhabilidades no
hacen parte, en sentido estricto, del régimen disciplinario13. Con base en tal criterio, esta
Corporación estudió algunas disposiciones del decreto extraordinario 1888 de 1989, que desarrollaba una facultades
concedidas por la Ley 30 de 1987 para que el Presidente modificara
el régimen disciplinario de la rama jurisdiccional. La Corte concluyó que eran
inexequibles los artículos que establecían una inhabilidad aplicable para
acceder a la rama jurisdiccional, pues las facultades habían sido otorgadas
para modificar el régimen disciplinario 'y las inhabilidades no hacen parte de
ese régimen"14.Un interrogante se plantea entonces: Si,
en sentido estricto, las inhabilidades no hacen parte del régimen
disciplinario, ¿no violan la regla de unidad de materia aquellas disposiciones
del CDU estatuto disciplinario- que consagran inhabilidades, pues conforme al articulo 158 de la Carta "todo proyecto
debe referirse a una misma materia"?(...)La Corte considera que no es
así..., si bien es inconstitucional que el Ejecutivo establezca inhabilidades
cuando le fueron concedidas facultades únicamente para modificar el régimen
disciplinario, pues en sentido estricto las inhabilidades no hacen parte del
tal régimen, en cambio es perfectamente admisible que una ley disciplinaria
regule también las inhabilidades pues existe entre estos temas una conexidad
temática e instrumental razonable, que permite considerarlos como una misma
materia, pues la violación del régimen disciplinario puede configurar una
inhabilidad y, a su vez, el desconocimiento de las inhabilidades puede
configurar una falta disciplinaria…"15 7. Conclusión: No existen entonces razones para sostener ahora que
los cargos formulados contra la norma acusada viola la exigencia de la unidad
de materia por el hecho de haber consagrado una inhabilidad relacionada con la
responsabilidad fiscal, pues, como también 10 sostuvo el concepto del
Ministerio Público, ella tiene la finalidad de señalar que su desconocimiento
también constituye falta disciplinaria. Tampoco viola dicho principio la contemplación de
la cesación de la misma inhabilidad por pago o por exclusión del boletín de
responsables fiscales por parte de la Contraloría General de la República, pues
la norma está desarrollando el tema de la "otra inhabilidad", la
proveniente de la declaratoria de responsabilidad
fiscal, y no fue el Código
Disciplinario Único el que estableció la competencia de las Contralorías para
incluir a los responsables ante ellas en el boletín. Solamente está haciendo referencia a
dicha responsabilidad fiscal, que si es materia de órganos de control distintos
a los disciplinarios para servidores públicos, en cuanto la inhabilidad que de ella
se deriva va a representar un obstáculo más para ingresar a ejercer un cargo
público. Los términos de duración de la inhabilidad se
incluyen para efectos exclusivamente disciplinarios, no para las competencias
propias de las autoridades del control fiscal, quienes a su vez cuentan con su propio
instrumento jurídico para regular dicha materia, como es, entre otras, la Ley
610 de 2000. En consecuencia las facultades establecidas en la Carta Política
en sus artículos 267 o 268 y subsiguientes para la Contraloría General o para
las contralorías departamentales siguen incólumes con la expedición de la Ley
734 de 2002, sin que esté posibilitando la invasión de competencias por parte
de las autoridades titulares de la acción disciplinaria, ni atentando contra la
separabilidad de los órganos de control del Estado que dispone el artículo 113
superior. Sintetizando: podemos afirmar que desde el punto
de vista de la técnica legislativa el parágrafo, es un párrafo referido total o
parcialmente al artículo y que sirve para especificar algún aspecto importante
del mismo. En el caso concreto que nos ocupa, el artículo 38 se refiere a
algunas inhabilidades para desempeñar cargos públicos y dentro de ellas señala
(numeral 4), el haber sido declarado responsable fiscalmente. El parágrafo
primero, especifica la duración de la inhabilidad (incluida la cesación de la
misma). Como se puede observar, todo el parágrafo se
circunscribe a señalar el tiempo de la inhabilidad de quien ha sido declarado
responsable fiscalmente. La persona que durante el tiempo de la inhabilidad
acceda a la función pública, incurrirá en una falta disciplinaria. Este hecho
es lo que demuestra la conexión que existe entre la inhabilidad (como
consecuencia de la responsabilidad fiscal) y la responsabilidad disciplinaria. VII. DECISION En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución, RESUELVE: DECLARAR EXEQUIBLE por lo cargos estudiados el
parágrafo primero del artículo 38 de la Ley 734 de 2002 que
consagra que"Quien haya sido declarado
responsable fiscalmente será inhábil para el ejercicio de cargos públicos y
para contratar con el Estado durante los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria del
fallo correspondiente. Esta inhabilidad cesará cuando la Contraloría competente
declare haber recibido el pago o, si este no fuere procedente, cuando
la Contraloría General de la República excluya al responsable del boletín de
responsables fiscales. Si pasados cinco años desde la ejecutoria de la
providencia, quien haya sido declarado responsable fiscalmente no hubiere
pagado la suma establecida en el fallo ni hubiere sido excluido del boletín de
responsables .fiscales,continuará siendo inhábil por
cinco años si la cuantía, al momento de la declaración de responsabilidad
fiscal, fuere superior a 100 salarios mínimos legales mensuales vigentes; por
dos años si la cuantía fuere superior a 50 sin exceder de 100 salarios mínimos
legales mensuales vigentes; por un año si la cuantía fuere superior a 10
salarios mínimos legales mensuales vigentes sin exceder de 50, y por tres meses
si la cuantía fuere igual a10 salarios mínimos legales mensuales
vigentes." Notifíquese,
comuníquese, cúmplase, insértese en la gaceta de la corte constitucional y
archívese el expediente. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO Presidente JAIME ARAÚJO RENTERÍA Magistrado MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA Magistrado RODRIGO ESCOBAR GIL Magistrado MARCO GERARDO MONROY CABRA Magistrado NILSON PINILLA PINILLA Magistrado HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO Magistrado ÁLVARO TAFUR GALVIS Magistrado CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ Magistrada MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ Secretaria General NOTAS DE PIE DE PÁGINA 1C-531 de 1995(MP.
Alejandro Martínez Caballero). Consideró en la misma oportunidad esta
Corporación que "… la exigencia constitucional de la unidad de materia de
todo proyecto de ley no sólo busca racionalizar el proceso legislativo sino que
también busca depurar el producto del mismo. Así, esta regla pretende, de un
lado, que los debates parlamentarios tengan un eje de discusión a fin de que
exista mayor transparencia en la aprobación de las leyes. Pero el sentido de
este mandato no se agota en el proceso legislativo sino que también tiene
capital importancia en el resultado, esto es, en las leyes mismas y en su
cumplimiento. En efecto, la coherencia interna de las leyes es un elemento
esencial de seguridad jurídica, que protege la libertad de las personas y
facilita el cumplimento de las normas. Esta Corporación ya había señalado esa
doble finalidad del mandato del artículo 158 de la Carta, cuando señaló: La exigencia constitucional se inspira
en el propósito de racionalizar y tecnificar el proceso normativo tanto en su
fase de discusión como de elaboración de su producto final. El principio de
unidad de materia que se instaura, contribuye a darle un eje central a los
diferentes debates que la iniciativa suscita en el Órgano legislativo.
Luego de su expedición, el cumplimiento de la norma, diseñada bajo este
elemental dictado de coherencia interna, facilita su cumplimiento, la
identificación de sus destinatarios potenciales y la precisión de los
comportamientos prescritos. El estado social de derecho es portador de una
radical pretensión de cumplimiento de las normas dictadas como quiera que sólo
en su efectiva actualización se realiza. La seguridad
jurídica, entendida sustancialmente, reclama, pues, la vigencia del anotado
principio y la inclusión de distintas cautelas y métodos de depuración desde la
etapa gestativa de los proyectos que luego se
convertirán en leyes de la República'" 2DE CABO MARTIN Carlos,
Sobre el concepto de ley, ed. Trotta, Madrid, 2000,
p. 79. 3C- 025 de 1993, M.P.
Eduardo Cifuentes Muñoz. 4Sent. C- 1025 de 2001 M P. José Manuel
Cepeda 5Sentencia SU-620 de 1996,
M. P. Antonio Barrera Carbonell. 6C-1161 de 2000 MP. Martínez
Caballero Alejandro. 7T-143 de 1996, M. P.
Vladimiro Naranjo Mesa. 8Sent. C-948 de 2002, M. P.,
Álvaro Tafúr Galvis. Para esta Corte, en dicha
decisión "De las consideraciones anteriores se desprende entonces que las
normas disciplinarias tienen un complemento normativo compuesto por
disposiciones que contienen prohibiciones, mandatos y deberes, al cual debe
remitirse el operador disciplinario para imponer las sanciones
correspondientes, circunstancia que sin vulnerar los derechos de los
procesados8 permite una mayor adaptación del derecho disciplinario a sus
objetivos. Así mismo cabe concluir que la infracción disciplinaria siempre
supone la existencia de un deber cuyo olvido, incumplimiento o desconocimiento
genera la respuesta represiva del Estado y que dado que el propósito último del
régimen disciplinario es la protección de la correcta marcha de la
Administración pública, es necesario garantizar de manera efectiva la
observancia juiciosa de los deberes de servicio asignados a los funcionarios
del Estado mediante la sanción de cualquier omisión o extralimitación en su
cumplimiento, por lo que la negligencia, la imprudencia, la falta de cuidado y
la impericia pueden ser sancionados en este campo en cuanto impliquen la
vulneración de los deberes funcionales de quienes cumplen funciones
públicas". 9Según esta Corporación
el juicio .fiscal en la nueva Carta asume un nuevo carácter: "Una de las
diferencias existentes entre lo que disponía la Constitución derogada y la de
1991 en cuanto a las atribuciones del Contralor General de la República, es,
precisamente, que aquella (artículo 60) no incluía la función de "ejercer
la jurisdicción coactiva" respecto de quienes se hubiere establecido
responsabilidad en su gestión fiscal y deducido un "alcance" a consecuencia
de su gestión oficial. Siendo ello así, surge
entonces con claridad que adelantar los procesos respectivos de carácter
ejecutivo para reintegrar al patrimonio público dineros de propiedad del Estado
o de entidades suyas, así como, en algunos casos, las sumas en que se haya cuado el resarcimiento de perjuicios a favor del Estado, no
es una actividad ajena a la Contraloría General de la República sino que, por
el contrario, constituye una de las materias fundamentales de su función. No
culmina la actividad de la Contraloría con el simple examen de las cuentas, ni
se detiene tan sólo en la "vigilancia de la función fiscal", ni se
limita a la exigencia de informes a los empleados encargados de ella, como
antes acontecía, Ahora se extiende al cobro ejecutivo de las sumas de dinero
que adeude el servidor o ex servidor público, e inclusive, el particular,
respecto de quien se estableció la existencia de una responsabilidad fiscal a
su cargo, cuando voluntariamente no se produce el pago de la acreencia a favor
del fisco. Se trata, así, de una
atribución nueva que no tenía la Constitución anterior y que, en ese punto,
hacía nugatoria la labor desarrollada por la Contraloría General de la
República. La nueva normatividad constitucional distingue dos procesos
claramente determinados, de naturaleza y objeto diferentes. El primero, de carácter
declarativo, en el cual habrá de discutirse con la plenitud de las garantías y
con re peto absoluto al derecho de contradicción, si existe o no una
responsabilidad de carácter fiscal, esto es, de contenido patrimonial, a cargo
de alguien "por la gestión fiscal" que desempeñaba en forma
permanente o transitoria. Es este, como se advierte, un proceso de conocimiento
en el cual inicialmente existe incertidumbre sobre la existencia de la
obligación o su inexistencia, que, por lo mismo, constituye el o jeto del
debate. A tal incertidumbre se le pon fin con el fallo que para el efecto habrá
de preferirse por la Contraloría General de la República. El segundo proceso, a
contrario del anterior, no es de carácter declarativo. En él no hay
incertidumbre de la obligación fiscal a cargo de alguien y a favor del Estado.
Al contrario, ya se sabe quién debe y cuánto como consecuencia de haber sido
declarada su responsabilidad fiscal en un fallo anterior, dotado de firmeza. En
este caso, si el obligado no paga ya sea de una sola vez o en la forma que se
convenga para el efecto, se parte de la existencia cierta de la acreencia a
favor del Estado para procurar su recaudo. No es ya un proceso de conocimiento,
sino de ejecución. Es decir, se trata de obtener de manera compulsiva el pago
de la obligación o, dicho de otra manera, el objeto de este nuevo proceso es la
"realización coactiva del derecho" que ya tiene definida su certeza y
que por ello no está sometido a discusión. Para llevar a cabo este
segundo proceso, de manera expresa, el artículo 268, numeral 5 de la
Constitución le asigna al Contralor esa atribución específica de la que, se
repite, carecía ese funcionario antes de la Constitución de 1991. De esta suerte, es a la ley
a la que corresponde el desarrollo de esa atribución constitucional de la
Contraloría General de la República para regular los requisitos para la
iniciación del proceso, la procedencia o no de medidas cautelares, las
excepciones que pueden formularse por el demandado, los recursos que pueden
interponerse contra las decisiones, de carácter interlocutorio, o contra el
fallo, cuando fuere el caso". C-9 J 9/02, M.P. Alfredo Beltrán
Sierra 10Exposición de motivos del
proyecto de Ley 162 de 1999 Senado Gaceta del Congreso N° 75 de 1999, p. 8. 11Sentencia T-I031 de 2003,
M.P. Eduardo Montealegre Lynett 12Cfr. Corte Suprema de
Justicia, Sentencia de junio 9 de 1988, M. P. Fabio Morón Díaz, o C- 546 de
1943 13C-546/93, M.P. Jorge
Arango Mejía y C-558/94 MP Carlos Gaviria Díaz. 14Sentencia C-558/94. MP
Carlos Gaviria Díaz. 15 C- 280 de 1996, M. P. Alejandro Martínez Caballero. 15C-280 de 1996, M.P
Alejandro Martínez Caballero. |