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SENTENCIA C-504/07 Referencia: expediente D-6557 FALTA
DISCIPLINARIA GRAVISIMA-Declarar la
caducidad del contrato estatal o darlo por terminado sin que se presenten las
causales previstas por la ley/PRINCIPIO DEL JUEZ NATURAL EN MATERIA
DISCIPLINARIA-No vulneración por norma que determina como falta
disciplinaria haber declarado la caducidad de contrato estatal o la terminación
sin que se presenten las causales previstas por la ley. El accionante
considera que el establecimiento por el legislador como falta disciplinaria
gravísima el "Declarar la caducidad de un contrato estatal o darlo por
terminado sin que se presenten las causales previstas en la ley para
ello", vulnera el principio del juez natural por cuanto dicha declaración
constituye un acto administrativo cuya legalidad compete resolverla a la
Jurisdicción Contencioso Administrativa y no a la autoridad disciplinaria.
Agrega que de aceptarse dicha falta disciplinaria conduciría a la operancia de la prejudicialidad
ya que la decisión disciplinaria dependerá del fallo que profiera el juez
administrativo. Para la Corte, en cambio, no se está ante la invasión de las
competencias de la Jurisdicción Contencioso Administrativa por parte de la
autoridad disciplinaria y mucho menos hace necesario la operancia
del fenómeno de la prejudicialidad por cuanto el
objeto de la acción disciplinaria no es la legalidad del acto administrativo
sino el examinar si la conducta del agente estatal al declarar la caducidad o
terminación del contrato estatal "sin que se presenten las causales
previstas en la ley para ello", lo fue en la modalidad dolosa o culposa,
siendo así un ámbito diferente al de la acción contractual, por lo que no se
vulnera el principio del juez natural. Nada se opone a que bajo un mismo
supuesto de hecho se adelanten actuaciones distintas y en cada una de ellas se
profieran las sanciones o declaraciones correspondientes, pudiendo incluso
presentarse la no prosperidad de la acción contractual y en cambio establecerse
la responsabilidad disciplinaria del agente estatal dado que en la acción
contractual se parte de la presunción de legalidad mientras que en la acción
disciplinaria como lo ha sostenido esta Corporación se parte de la presunción
de inocencia con independencia de la legalidad del acto proferido al
involucrar, como se ha expuesto, específicamente la infracción de los deberes
funcionales para con la administración pública. PREJUDICIALIDAD
EN PROCESO DISCIPLINARIO-No aplicación Debe indicarse
que la acción disciplinaria y la acción contractual difieren sustancialmente
atendiendo la naturaleza de cada asunto, los bienes jurídicos que se protegen y
la autoridad competente para su resolución. Al tratarse de dos regímenes
jurídicos independientes, sin que el fallo que corresponda dictar en uno de
ellos influya necesariamente en el otro, ni la decisión que deba adoptarse en
uno de dichos asuntos dependa de lo decidido en el otro, carece de todo
fundamento jurídico la aplicación de la prejudicialidad. DERECHO
DISCIPLINARIO-Carácter autónomo e
independiente BLOQUE DE
CONSTITUCIONALIDAD ESTRICTO SENSU-Integración CONVENCION
AMERICANA SOBRE DERECHOS HUMANOS-Hace parte del
bloque de constitucionalidad stricto sensu PACTO
INTERNACIONAL DE DERECHOS CIVILES Y POLITICOS-Hace parte del bloque de constitucionalidad stricto sensu DECLARACION
UNIVERSAL DE DERECHOS HUMANOS- Hace
parte del bloque de constitucionalidad stricto sensu Referencia: expediente D-6557 Demanda de
inconstitucionalidad contra el numeral 32 del artículo 48 de la Ley 734 de
2002, "Por la cual se expide el Código Disciplinario Único". Actor: HILIAN EDILSON OVALLE CELIS Magistrada Ponente: Dra. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ Bogotá D. C., cuatro (4) de julio de dos mil siete (2007). LA SALA PLENA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL, En ejercicio de
sus atribuciones constitucionales y una vez cumplidos los requisitos y trámites
establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de
la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los artículos 40-6, 241
No. 4 y 242-1 de la Constitución Política, el ciudadano Hilian
Edilson Ovalle Celis
solicita a la Corte Constitucional la declaración de inexequibilidad
del numeral 32 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, "Por la cual
se expide el Código Disciplinario Único". Mediante auto
del 1° de noviembre de 2006, la demanda fue admitida por haber cumplido los
requisitos contemplados en el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 y ordenó i)
la fijación en lista de la norma acusada y simultáneamente correr traslado al
señor Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de rigor,
ii) comunicar la iniciación del proceso al Presidente de la República, al
Presidente del Congreso de la República y al Ministro del Interior y de
Justicia, de conformidad con los artículos 244 de la Constitución Política y 11
del Decreto 2067 de 1991, e iii) invitar al Instituto Colombiano de Derecho
Procesal, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a la Comisión Colombiana
de Juristas y a las facultades de derecho de las universidades Nacional de
Colombia, Externado de Colombia, Libre de Colombia, Pontificia Universidad
Javeriana, Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario y de los Andes, para que
aporten sus opiniones sobre la demanda de la referencia. Cumplidos los
trámites constitucionales y legales propios de este asunto y previo concepto
del Jefe del Ministerio Público, la Corte Constitucional procede a decidir en
relación con la presente demanda. II. TEXTO DE LA NORMA ACUSADA A continuación,
se transcribe el texto del numeral 32 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002,
que se acusa: "LEY 734 DE 2002 (Febrero 5) Por la cual se expide el Código Disciplinario Único. ARTÍCULO 48.
FALTAS GRAVÍSIMAS. Son faltas gravísimas las siguientes: … 32. Declarar la
caducidad de un contrato estatal o darlo por terminado sin que se presenten las
causales previstas en la ley para ello". III. FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA Para el
accionante el numeral impugnado vulnera los artículos 29, 116 y 238 de la
Constitución, por cuanto la declaratoria de caducidad o la terminación de un
contrato estatal sin el lleno de los requisitos legales constituye un acto
administrativo cuya legalidad corresponde resolverla exclusivamente a la
Jurisdicción Contencioso Administrativa (art. 238 Superior) y no a la autoridad
disciplinaria por lo que se vulnera el principio del juez natural como parte
del debido proceso (art. 29 de la Constitución). Aduce que de
aceptarse como falta disciplinaria la norma impugnada, la autoridad
disciplinaria no cuenta con una decisión judicial (art. 116 Superior) que
declare la legalidad o ilegalidad del acto administrativo lo que traería
consigo la operancia del fenómeno de la prejudicialidad, pues, la decisión de la autoridad
administrativa depende del fallo que profiera el juez administrativo. Por ello,
solicita declarar la inconstitucionalidad del numeral acusado o en su defecto
proferir una sentencia condicionada. IV. INTERVENCIÓN Ministerio del
Interior y de Justicia Fernando Gómez
Mejía, en calidad de apoderado del Ministerio del Interior y de Justicia,
solicita a la Corte declarar la exequibilidad del
numeral demandado. Expone que debe
distinguirse entre la acción disciplinaria y la acción administrativa. La falta
disciplinaria se presenta cuando el servidor público en ejercicio o por razón
del cargo realiza un comportamiento contrario a derecho, desconociendo un deber
constitucional o legal que conduce a la configuración de una infracción
disciplinaria, es decir, a la suma de dos elementos como son el acto ilícito
sustancial más la culpabilidad en una de sus dos modalidades, dolosa o culposa.
Aduce que la sanción disciplinaria no refiere a los aspectos sustanciales de la
materia a la que alude la actuación de la administración, sino a un acto
independiente que tiene que ver con el servicio, llamados de atención,
suspensión o separación del mismo. En cambio, la acción administrativa
determina la legalidad o ilegalidad del acto administrativo que profiere la
administración cuando decreta la caducidad o termina un contrato estatal. Indica que las
normas disciplinarias tienen un complemento normativo dado por disposiciones
que contienen prohibiciones, mandatos y deberes. Recuerda que en materia
contractual el artículo 51 de la Ley 80 de 1993, establece que el servidor
público responderá disciplinaria, civil y penalmente por sus acciones y
omisiones en la actuación contractual, sin consagrar que la responsabilidad
disciplinaria sólo puede exigirse cuando decida previamente la Jurisdicción
Contencioso Administrativa. Señala que la
ilegalidad del acto administrativo en los casos previstos en el numeral
acusado, tienen que ver con la inobservancia de los requisitos legales y
constitucionales para su expedición. Mientras que corresponde a la instancia
disciplinaria establecer si el servidor público en el ejercicio de sus
funciones incurrió en dicha omisión constitutiva de falta gravísima, en la
modalidad dolosa o culposa conforme al artículo 13 de la Ley 734 de 2002. Concluye así
que "(n)o se trata, por tanto de un
asunto que tenga que ver con el principio del juez natural. Pues este principio
se respeta, en los casos comprendidos dentro del supuesto previsto en el
numeral 32 del artículo 48 de la ley demandada, cuando el juez contencioso
administrativo decide sobre la legalidad del acto administrativo que profiere
la administración pública cuando decide declarar la caducidad del un contrato
estatal o darlo por terminado. No es esta materia -la legalidad del acto
de la administración y su eventual anulación- la que constituye el objeto de la
autoridad disciplinaria, Esta se limita a examinar la conducta del funcionario
que expidió el acto, para determinar si se ajusta o no a la ley. Son, pues, dos
ámbitos diferentes de competencia…No es el asunto sustancial el que es objeto
de investigación por parte del poder disciplinario…no se desconoce el principio
de legalidad, cuando es la misma ley la que prevé, con anticipación, qué es
falta gravísima tomar una decisión (sobre la caducidad o terminación de un
contrato estatal), sin que exista causal legal en la cual pueda apoyarse". V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN En oficio
DP-1382, recibido en la Secretaría General de esta Corporación, el día 16 de
noviembre de 2006, los señores Procurador y Viceprocurador General de la Nación
manifestaron su impedimento para conceptuar sobre el asunto de la referencia,
el cual les fue aceptado por la Sala Plena en Auto 322 de 22 de noviembre del
2006, ordenando la remisión del asunto al Procurador General de la Nación para
que conforme a lo dispuesto en el numeral 33 del artículo 7° del Decreto 262 de
2000, designe al funcionario que habrá de rendir el concepto respectivo. En concepto
recibido en la Secretaría General de esta Corporación, el día 15 de febrero de
2007, la Procuradora Auxiliar para Asuntos Constitucionales, Dra. Carmenza
Isaza Delgado, solicita a la Corte declarar la exequibilidad
del numeral acusado por los aspectos analizados. En primer lugar
señala que el derecho disciplinario es de origen constitucional lo cual permite
tener autonomía como presupuesto fundamental de la potestad del Estado de
verificar la conducta de los servidores públicos y de los particulares que
cumplan funciones públicas, sin que sea indispensable esperar pronunciamientos
de otras jurisdicciones relacionados con el mismo asunto. Indica que el
actor parte de un presupuesto equivocado que hace indispensable recordar el
concepto de derecho disciplinario como vertiente del derecho público de origen
constitucional, desarrollado legal y jurisprudencialmente al amparo de las
disposiciones constitucionales "que lo erigen como una disciplina
autónoma e independiente, en especial deslindada del derecho penal y del
derecho administrativo". Anota que la
regulación de un régimen disciplinario que consagra faltas, sanciones e
inhabilidades no corresponde a un capricho legislativo sino al cumplimiento de
los mandatos constitucionales que prescriben que los servidores públicos son
responsables por la omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones
en correspondencia con las normas superiores que consagran como objetivo el
velar por el cumplimiento de los fines del Estado. Por lo tanto, "si
el servidor público a través de su conducta se aleja de los fines estatales y
no cumple con los principios a los que se comprometió cuando tomó posesión del
cargo, de manera inmediata le nace al Estado la potestad de controlar, mediante
sus órganos internos de las entidades o externos –Procuraduría, Personería- el
acto en que quedó consignada la decisión del servidor público, para establecer
su responsabilidad disciplinaria, e inclusive acudir a la jurisdicción
contencioso administrativa para que se evalúe el acto mismo". Expone que de
aceptarse la posición del accionante conduciría a vaciar de contenido
constitucional las normas que regulan el derecho disciplinario y sujetar su
aplicación a la espera de una decisión judicial sobre la legalidad de un acto
administrativo, perdiendo el derecho disciplinario su objetivo constitucional. Recuerda que la
jurisprudencia de la Corte Constitucional "ha sido enfática en
señalar que la circunstancia que se investigue por el mismo hecho a un servidor
público disciplinariamente y coetáneamente en otras jurisdicciones se adelanten
los respectivos procedimientos, como sería la existencia de un proceso
contencioso administrativo no vulnera el principio del non bis in idem, ni muchos el del juez natural, dada la concepción de
otro régimen que hace que cada uno tenga particularidades con fundamento en la
Constitución Política en cuanto a los procedimientos, jueces y efectos
distintos". Por ello, indica que no existe invasión alguna del
operador disciplinario en relación con las decisiones que haya de tomar la
Jurisdicción Contencioso Administrativa, ya que a ésta le compete según el caso
declarar la nulidad de la decisión administrativa dentro de un contexto
distinto al origen y resultado de un proceso disciplinario sobre la misma
conducta. Considera así
que el actor termina desconociendo el alcance del contenido normativo previsto
en la Constitución en cuanto a la responsabilidad disciplinaria y las
consecuencias que se derivan, al igual que el objetivo de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa, por lo que considera que no se vulnera el principio
del juez natural como componente del debido proceso. VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL 1. Competencia La Corte
Constitucional es competente para conocer y decidir sobre la demanda de
inconstitucionalidad de la referencia, de conformidad con el numeral 4 del
artículo 241 de la Constitución Política. 2. Problema
jurídico a resolver Para el
accionante el numeral impugnado que prevé como falta disciplinaría
gravísima "Declarar la caducidad de un contrato estatal o darlo
por terminado sin que se presenten las causales previstas en la ley para
ello", vulnera el principio del juez natural (arts. 29, 116 y 238 de
la Constitución), en la medida que dicha declaración al constituir un acto
administrativo su legalidad o ilegalidad corresponde resolverla exclusivamente
a la Jurisdicción Contencioso Administrativa y no a la autoridad disciplinaria.
Considera así que de aceptarse dicha falta disciplinaria conduciría a la operancia de la prejudicialidad,
pues, la decisión de la autoridad disciplinaria dependerá del fallo que
profiera el juez administrativo. El Ministerio
del Interior y de Justicia en su intervención solicita declarar la exequibilidad del numeral acusado por cuanto el objeto de
la acción disciplinaria no lo constituye la legalidad del acto de la
administración y su eventual anulación sino el examinar la conducta del
funcionario que expidió el acto en la modalidad dolosa o culposa, siendo así un
ámbito diferente al de la acción administrativa, por lo que no se vulnera el
principio del juez natural. La Procuraduría
General de la Nación solicita igualmente declarar la exequibilidad
del numeral impugnado al no existir invasión alguna por parte del operador
disciplinario de las decisiones propias de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa al corresponderle a ésta la declaración de nulidad del acto
administrativo dentro de un contexto diferente al origen y resultado de un
proceso disciplinario sobre la misma conducta. La circunstancia que se
investigue por el mismo hecho a un servidor público disciplinariamente y ante
la Jurisdicción Contencioso Administrativa no vulnera el principio del juez
natural por la concepción de cada régimen que hace que cada uno de ellos tenga
particularidades sin que sea necesario esperar pronunciamientos de las demás
ramas y órganos del Estado relacionados con el mismo asunto. Conforme a lo
anterior, la Corte habrá de resolver si la falta disciplinaria gravísima
contemplada en el numeral 32 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, constituye
una invasión por la autoridad disciplinaria de las competencias propias del
juez administrativo como lo es fallar sobre la legalidad de los actos de la
administración. Para ello, esta Corporación habrá de referir previamente al
derecho disciplinario como régimen autónomo y al principio del juez natural
para así entrar a resolver el asunto que nos ocupa bajo el cargo formulado. 3. El derecho
disciplinario como régimen autónomo y el principio del juez natural. Exequibilidad del numeral
acusado por el cargo formulado. Es indefectible
que el derecho disciplinario encuentra su base axiológica jurídica en la Carta
Política como se desprende del Preámbulo y los artículos 1, 2, 6, 122, 123,
124, 125, 150-2, 209 y 277 de la Carta, de los cuales puede resaltarse que: i) los
servidores públicos son responsables por infringir la Constitución y la Ley, y
por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones (art. 6), ii)
cualquier persona podrá solicitar de la autoridad competente la aplicación de
las sanciones disciplinarias derivadas de la conducta de las autoridades
públicas (art. 92), iii) no habrá empleo público que no tenga funciones
detalladas en la ley o reglamento y no puede el servidor público entrar a
ejercer el cargo sin prestar juramento de cumplir y defender la Constitución y
desempeñar los deberes que le incumben (art. 122), iv) corresponde a la ley
determinar la responsabilidad de los servidores públicos y la manera de hacerla
efectiva (art. 124), v) el retiro de los servidores públicos se hará, entre otras
causas, por violación del régimen disciplinario (art. 125), vi) la función
administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con
fundamento en los principios de moralidad, igualdad, eficacia, economía,
celeridad, imparcialidad y publicidad. Las autoridades deben coordinar sus
actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado y la
administración tendrá un control interno conforme a la ley (art. 209), vii) el
Congreso expedirá códigos en todos los ramos de la legislación (art. 150-2), y
viii) el Procurador General de la Nación ejercerá, entre otras funciones, velar
por el ejercicio diligente y eficiente de las funciones administrativas y
ejercer vigilancia superior sobre la conducta oficial de quienes desempeñen funciones
públicas, como también ejercer preferentemente el poder disciplinario,
adelantar las investigaciones correspondientes e imponer las sanciones
respectivas conforme a la ley (numerales 5 y 6 del art. 277). Atendiendo
dichos mandatos constitucionales la Corte en sentencia C-028 de 20061sostuvo
que el derecho disciplinario reviste un carácter autónomo e
independiente, que en opinión de esta Corporación obedece al reconocimiento
expreso que hace el estatuto superior de un régimen independiente a los demás
regímenes jurídicos como el penal y administrativo dado que se contempla la
responsabilidad disciplinaria en cabeza de los servidores públicos y los
particulares en el ejercicio de las funciones públicas2 Derecho
disciplinario que constituye una modalidad del derecho administrativo
sancionador en el ejercicio del ius puniendi del Estado que supone en palabras de la
Corte la "ruptura del principio clásico de la tridivisión de poderes, en la medida en que
la represión de los ilícitos ya no corresponde de manera exclusiva al poder
judicial, y más concretamente a la justicia penal.3En efecto, el
modelo absoluto de separación de funciones del poder público4, se
reveló como insuficiente ante el incremento de deberes y obligaciones de los particulares,
como de funciones públicas de los servidores del Estado, que ante su
incumplimiento merecían la imposición de una sanción."5 El ejercicio de
la potestad disciplinaria del Estado6 tiene como finalidad
básica la prevención y sanción de las conductas que atentan contra el
estricto cumplimiento de los deberes funcionales impuestos a los servidores
públicos y a determinados particulares u obstaculicen el adecuado
funcionamiento de la administración pública en aras de salvaguardar los fines
esenciales del Estado (artículo 2 de la Carta), como el interés general y
propugnar por la existencia de un marco jurídico que garantice un orden justo
(Preámbulo) dentro del ámbito del Estado social de derecho (art. 1 superior)7 El derecho
disciplinario está integrado por todas aquellas normas sustantivas y adjetivas
que exigen de los servidores públicos y ciertos particulares un específico
comportamiento en el ejercicio de las funciones públicas como la disciplina, la
obediencia y el comportamiento ético para asegurar la debida prestación y buena
marcha de la función administrativa en desarrollo de los principios que la
rigen como son la moralidad, imparcialidad, eficacia, celeridad, igualdad,
economía y publicidad (art. 209 constitucional).8De
modo que "si los presupuestos de una correcta administración pública son
la diligencia, el cuidado y la corrección en el desempeño de las funciones
asignadas a los servidores del Estado, la consecuencia jurídica de tal
principio no podría ser otra que la necesidad de castigo de las conductas que
atentan contra tales presupuestos, conductas que - por contrapartida lógica-
son entre otras, la negligencia, la imprudencia, la falta de cuidado y la
impericia. En términos generales, la infracción a un deber de cuidado o
diligencia9."10 La sujeción del
derecho disciplinario a la Constitución Política conlleva como elemento
indispensable la culpabilidad, es decir, la proscripción de toda
forma de responsabilidad objetiva para exigir verificar si la conducta del
servidor público o particular en ejercicio de las funciones públicas fue dolosa
o culposa -responsabilidad subjetiva-, conforme lo señala el artículo
14 de la Ley 734 de 2002: "CULPABILIDAD. En materia disciplinaria
queda proscrita toda forma de responsabilidad objetiva. Las faltas sólo son
sancionables a título de dolo o culpa". Al respecto,
esta Corte ha manifestado que "Si la razón de ser de la falta
disciplinaria es la infracción de unos deberes, para que se configure violación
por su incumplimiento, el servidor público infractor sólo puede ser
sancionado si ha procedido dolosa o culposamente, pues como ya se dijo, el
principio de la culpabilidad tiene aplicación no sólo para las conductas de
carácter delictivo sino también en las demás expresiones del derecho
sancionatorio, entre ellas el derecho disciplinario de los servidores públicos,
toda vez que ´el derecho disciplinario es una modalidad de derecho
sancionatorio, por lo cual los principios de derecho penal se aplican mutatis mutandi en este campo pues la particular consagración de
garantías sustanciales y procesales a favor de la persona investigada se
realiza en aras del respeto de los derechos fundamentales del individuo en
comento, y para controlar la potestad sancionadora del Estado´"11.12 Entonces, a
través del régimen disciplinario el legislador establece faltas
disciplinarias por la infracción de los deberes funcionales de los
servidores públicos y los particulares que cumplan funciones públicas bajo las
correspondientes sanciones que atienden la gravedad de la falta cometida. La Corte ha
hecho ver que dicha cláusula general de configuración normativa se
encuentra limitada por la finalidad que persigue como es el asegurar el
cumplimiento de la función pública por parte de las autoridades bajo los
principios del artículo 209 constitucional, por lo que "el
legislador sólo puede tipificar como conductas relevantes en el ámbito
disciplinario aquellos comportamientos que afecten los deberes funcionales de
quienes cumplen funciones públicas. … el fundamento de la imputación y, en
consecuencia, del ejercicio de la potestad sancionadora del Estado, está
determinado por la infracción de los deberes funcionales del servidor público.13"14 Y,
ello por cuanto la libertad de configuración legislativa en el campo
disciplinario si bien es amplia no es absoluta en la medida que se encuentra
sujeta a los valores, principios y derechos constitucionales15, como
la observancia del debido proceso (art. 29 superior). Justamente,
como lo sostuvo la Corte en sentencia C-429 de 200116, uno de dichos
límites constitucionales esta dado por el principio del juez
natural que rige en materia disciplinaria y que refiere a la autoridad
a quien la Constitución o la ley le ha asignado el conocimiento de determinados
asuntos.17 En esta medida debe recordarse que la competencia i)
es presupuesto de validez de los actos que se profieren, ii) debe estar
consagrada constitucional o legalmente, iii) preceder al hecho que motiva la
actuación (preexistente) y iv) ser explícita18. Dicho principio
del juez natural se contempla en el artículo 29 de la Constitución, que
señala: "Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes
preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y
con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio". Principio
que además se encuentra reconocido en la Declaración Universal de Derechos
Humanos (art. 8), el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (arts.
2 y 14) y la Convención Americana de Derechos Humanos (art. 8), por lo que
constituyen parámetros de jerarquía constitucional para ejercer el control de
constitucionalidad al hacer parte del bloque de constitucionalidad stricto
sensu. La autoridad
competente en materia disciplinaria ha sido regulado constitucional19 y
legalmente20 al indicarse que la titularidad de la potestad
disciplinaria radica en el Estado la cual se ejerce por la Procuraduría General
de la Nación, las personerías, las oficinas de control interno disciplinario,
los funcionarios con potestad disciplinaria y la jurisdicción disciplinaria.21 Por
ende, la autoridad que conoce del proceso disciplinario puede ser i) judicial
como lo es el Consejo Superior y Seccionales de la Judicatura o ii)
administrativa como son la Procuraduría General de la Nación, las personerías,
las oficinas de control interno y los funcionarios con potestad disciplinaria.22 En el
asunto sub-examine, el accionante considera que el establecimiento
por el legislador como falta disciplinaria gravísima el "Declarar
la caducidad de un contrato estatal o darlo por terminado sin que se presenten
las causales previstas en la ley para ello", prevista en el numeral 32
del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, vulnera el principio del juez natural
por cuanto dicha declaración constituye un acto administrativo cuya legalidad
compete resolverla a la Jurisdicción Contencioso Administrativa y no a la
autoridad disciplinaria. Agrega que de aceptarse dicha falta disciplinaria
conduciría a la operancia de la prejudicialidad
ya que la decisión disciplinaria dependerá del fallo que profiera el juez
administrativo. Para la Corte,
en cambio, no se está ante la invasión de las competencias de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa por parte de la autoridad disciplinaria y mucho
menos hace necesario la operancia del fenómeno de la prejudicialidad por cuanto el objeto de la acción
disciplinaria no es la legalidad del acto administrativo sino el examinar si la
conducta del agente estatal al declarar la caducidad o terminación del contrato
estatal "sin que se presenten las causales previstas en la ley
para ello", lo fue en la modalidad dolosa o culposa,
siendo así un ámbito diferente al de la acción contractual, por lo que no se
vulnera el principio del juez natural. Debe en primer
lugar recordarse los antecedentes legislativos de la norma bajo examen pudiendo
apreciarse con claridad que la inclusión del numeral acusado en el nuevo Código
Disciplinario Único (Ley 734 de 2002), tuvo como fundamento principal elaumentar el catálogo de faltas disciplinarias gravísimas por
cuanto el previsto en el régimen anterior (Ley 200 de 1995), resultaba
insuficiente para combatir el incremento de la corrupción
administrativa en materia de contratación estatal. De la exposición de
motivos presentada ante el Senado de la República, sobre el proyecto de ley
número 92 de 1999, Senado, "Por la cual se expide el Código Disciplinario Único",
cuyo artículo inicialmente correspondió al 47-27, Gaceta del Congreso No.
304 de 199923, puede extraerse: "EXPOSICION
DE MOTIVOS … Tal vez una de
las mayores deficiencias, y la que más críticas ha generado por sus graves
consecuencias, está en el régimen de sanciones. El sistema vigente impide
imponer sanciones acordes con la gravedad de las conductas debido a la
enumeración escasa y taxativa de las faltas gravísimas…De esta forma, conductas
que afectan de manera verdaderamente grave el correcto funcionamiento de la
administración pública no son castigadas… En materia de
contratación estatal también se advierte que la gestión de control de la
Procuraduría no resulta eficiente debido a que la enumeración taxativa de las
faltas gravísimas no incluyó aquellos comportamientos que desconocen de manera
más severa los principios y normas básicas que regulan la contratación del
Estado. La corrupción
administrativa en esta materia ha aumentado, lo cual se evidencia con las
frecuentes y masivas denuncias contra los organismos del Estado, por la
celebración de contratos millonarios que no tienen una justificación legal y
persiguen cometidos diferentes a los previstos en la Constitución y la ley… La corrupción
en materia contractual también se genera con la declaratoria de caducidad o con
la terminación de los contratos sin que se reúnan las causales que la ley ha
previsto para ello, con el fin de asignar dichos contratos a las personas con
quienes se han adquirido compromisos que no pueden cumplirse debido a que los
recursos presupuestales ya han sido comprometidos por administraciones
anteriores. Dichas declaratorias de caducidad generan demandas contra el
Estado, que prosperan en la mayoría de los casos, con lo cual se afecta el
patrimonio público, además de la ejecución del contrato… Todo lo
anterior hace recomendable incorporar a este proyecto, como conductas
constitutivas de faltas gravísimas, las siguientes:…declarar la caducidad de un
contrato estatal o darlo por terminado sin que se presenten las causales
previstas en la ley para ello…"24 Por
consiguiente, la interpretación dada por el accionante sobre el numeral acusado
no corresponde a lo consignado en la exposición de motivos, pues, como quedó
reseñado la norma demandada establece una sanción disciplinaria contra
el servidor público o el particular que en el ejercicio de funciones públicas
declare la caducidad de un contrato estatal o su terminación sin presentarse
las causales contempladas en la ley. De igual forma,
debe indicarse que la acción disciplinaria y la acción contractual difieren
sustancialmente atendiendo la naturaleza de cada asunto, los bienes jurídicos
que se protegen y la autoridad competente para su resolución. Al tratarse de
dos regímenes jurídicos independientes, sin que el fallo que corresponda dictar
en uno de ellos influya necesariamente en el otro, ni la decisión que deba
adoptarse en uno de dichos asuntos dependa de lo decidido en el otro,
carece de todo fundamento jurídico la aplicación de la prejudicialidad. La acción
disciplinaria pretende establecer la responsabilidad del servidor público o
particular que en el ejercicio de las funciones públicas infrinja sus deberes
funcionales. En esa medida el marco del proceso disciplinario está dado en
establecer laculpabilidad del
funcionario, es decir, si el comportamiento del funcionario lo fue en la
modalidad dolosa o culposa (art. 13 de la Ley 734 de 2002), cuya competencia
según se ha manifestado ha sido asignada constitucional y legalmente a una
autoridad disciplinaria administrativa o jurisdiccional como son i) la
Procuraduría General de la Nación, personerías, oficinas de control interno
disciplinario y funcionarios con potestad disciplinaria, o ii) el Consejo
Superior y Seccionales de la Judicatura, Sala Disciplinaria. En cambio, la
acción contractual prevista en el artículo 87 del Código Contencioso
Administrativo25 respecto a la caducidad o terminación del
contrato estatal persigue determinar la legalidad del acto
administrativo que la declaró, cuyo conocimiento se ha radicado en
cabeza de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.26 La
circunstancia que se investigue por el mismo hecho a un funcionario
disciplinariamente y ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa no vulnera
el principio del juez natural, dado que un mismo supuesto fáctico puede generar
que se adelanten múltiples procesos por autoridades distintas como se contempla
expresamente en el Estatuto General de Contratación de la Administración
Pública (art. 51).27 Nada se opone a
que bajo un mismo supuesto de hecho se adelanten actuaciones distintas y en
cada una de ellas se profieran las sanciones o declaraciones correspondientes,
pudiendo incluso presentarse la no prosperidad de la acción contractual y en
cambio establecerse la responsabilidad disciplinaria del agente estatal dado
que en la acción contractual se parte de la presunción de legalidad mientras
que en la acción disciplinaria como lo ha sostenido esta Corporación28 se
parte de la presunción de inocenciacon independencia de la legalidad
del acto proferido al involucrar, como se ha expuesto, específicamente la
infracción de los deberes funcionales para con la administración pública. Si bien la
declaración de caducidad de un contrato estatal o su terminación constituye un
acto administrativo que goza de la presunción de legalidad, el objeto de
discusión en el proceso disciplinario hace parte de un contexto diferente al de
la Jurisdicción Contencioso Administrativa ya que en materia disciplinaria se
encuentra proscrita toda forma de responsabilidad objetiva según lo ha
manifestado esta Corporación29 en correspondencia con el
artículo 13 de la Ley 734 de 2002. Debe resaltarse
que el numeral acusado parte de dos presupuestos concurrentes para la
configuración de la falta disciplinaria gravísima como son: i) la declaración
de caducidad del contrato estatal o su terminación, ii) sin que se presenten
las causales previstas en la ley para ello, que implica el examinar si cumplió verbi
gratia las causales contenidas en los artículos 17 (terminación
unilateral del contrato) y 18 (caducidad y sus efectos) de la Ley 80 de 1993.
Al ser la culpabilidad -responsabilidad subjetiva- el supuesto esencial del
proceso disciplinario corresponderá entonces a la autoridad disciplinaria
investigar si la conducta del funcionario lo fue de manera dolosa o culposa en
el ejercicio de sus deberes para con la función administrativa. Por
consiguiente, el que la conducta disciplinaria se produjere bajo el amparo de
un acto administrativo que goza de la presunción de legalidad no puede implicar
que no sea objeto de juzgamiento por la autoridad disciplinaria o que quede
supeditada la investigación a la decisión previa que profiera la Jurisdicción
Contencioso Administrativa, por cuanto puede incurrirse en una falta
disciplinaria gravísima y, por ende, sancionarse disciplinariamente sin que
previamente hubiere sido retirado el acto administrativo del ordenamiento
jurídico, al tratarse de acciones cuya naturaleza y objeto son diversos. Conforme a lo
anterior, la Corte declarará la exequibilidad del
numeral 32 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, sólo en relación con el cargo
formulado y examinado. VII. DECISIÓN En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución, RESUELVE: Declarar EXEQUIBLE,
por el cargo examinado, el numeral 32 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, "Por la cual se expide el
Código Disciplinario Único". Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente. RODRIGO ESCOBAR GIL Presidente JAIME ARAUJO RENTERIA Magistrado MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA Magistrado JAIME CORDOBA TRIVIÑO Magistrado MARCO GERARDO MONROY CABRA Magistrado NILSON PINILLA PINILLA Magistrado HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO Magistrado ALVARO TAFUR GALVIS Magistrado AUSENTE CON EXCUSA CLARA INES VARGAS HERNANDEZ Magistrada MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO Secretaria General NOTAS DE PIE DE
PÁGINA 1M.P. Humberto
Antonio Sierra Porto. En dicha decisión se sostuvo: "es menester
indicar que dicha potestad disciplinaria posee una naturaleza constitucional, autónoma
e independienteque se deduce inequívocamente de lo consagrado en las
diversas disposiciones superiores que le sirven de sustento, razón por la cual
puede concluirse que una de las principales inquietudes del constituyente al
expedir la Carta Política de 1991 fue cifrar las bases suficientes para que la
administración pública se tornara apta y eficiente en el cumplimiento de los
objetivos que le fueron trazados". 2El inciso
final del artículo 2 de la Ley 734 de 2002, señala que: "La acción
disciplinaria es independiente de cualquiera otra que pueda surgir de la
comisión de la falta". 3Véase, entre
otras, las sentencias C-214 de 1994, C-597 de 1996, C-181 de 2002, C-506 de
2002 y C-125 de 2003. En la doctrina se pueden consultar: MERKL.
Adolfo. Teoría General del Derecho Administrativo. Editora Nacional. NIETO.
Alejandro. Derecho Administrativo Sancionador. Tecnos.
DE PALMA DEL TESO ÁNGELES. El principio de culpabilidad en el derecho
administrativo sancionador. Tecnos. OSSA ARBELAEZ.
Jaime. Derecho Administrativo Sancionador. Legis
Editores S.A. 4Sobre los
distintos modelos de separación de las funciones del poder público, se puede
consultar la sentencia T-983A de 2004. M.P. Rodrigo Escobar Gil. 5C-818 de 2005.
M.P. Rodrigo Escobar Gil. 6Art. 1 de la
Ley 734 de 2002, señala que el Estado es el titular de la potestad
disciplinaria. 7C-028 de 2006.
M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. 8Sentencias
C-417 de 1993, C-341 de 1996, C-948 de 2002, C-796 de 2004 y C-028 de 2006. 9Ver Sentencia
C- 181/02 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra S.P.V.I. de los Magistrados Jaime Cordoba Triviño, Eduardo Montealegre
Lynett y Alvaro Tafur
Galvis. 10C-948 de
2002. M.P. Alvaro Tafur Galvis. 11Cfr.
Sentencias C-195 de 1993, C-280 de 1996, C-306 de 1996, C-310 de 1997, entre
otras 12C-155 de
2002. M.P. Clara Inés Vargas Hernández. 13Cf. Sentencia
C- 252 de 2003, M.P Jaime Córdoba Treviño. 14C-431 de
2004. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. 15C-391 de
2002. M.P. Jaime Córdoba Triviño. 16M.P. Jaime
Araujo Rentería. 17Sentencia
C-444/95, M.P. Dr. Carlos Gaviria Díaz. 18C-429 de
2001. M.P. Jaime Araujo Rentería. 19Arts. 92, 209
y 277 de la Constitución. 20Artículo 1º
de la Ley 734 de 2002. "TITULARIDAD DE LA POTESTAD DISCIPLINARIA.
El Estado es titular de la acción disciplinaria". 21C-391 de
2002. M.P. Jaime Córdoba Triviño. 22C-014 de
2004. M.P. Jaime Córdoba Triviño. 23Págs. 20 y
24. 24De igual
modo, dicha exposición de motivos puede apreciarse en la Gaceta del Congreso
No. 291 de 2000, Senado de la República. Págs. 24 y 25 Los actos
proferidos antes de la celebración del contrato, con ocasión de la actividad
contractual, serán demandables mediante las acciones de nulidad y de nulidad y
restablecimiento del derecho, según el caso, dentro de los treinta (30) días
siguientes a su comunicación, notificación o publicación. La interposición de
estas acciones no interrumpirá el proceso licitatorio, ni la celebración y
ejecución del contrato. Una vez celebrado éste, la ilegalidad de los actos previos
solamente podrá invocarse como fundamento de nulidad absoluta del contrato. El Ministerio
Público o cualquier tercero que acredite un interés directo podrá
pedir que se declare su nulidad absoluta. El Juez Administrativo queda
facultado para declararla de oficio cuando esté plenamente demostrada en el
proceso. En todo caso, dicha declaración sólo podrá hacerse siempre que en él
intervengan las partes contratantes o sus causahabientes. En los procesos
ejecutivos derivados de condenas impuestas por la Jurisdicción Contencioso
Administrativa se aplicará la regulación del proceso ejecutivo singular de
mayor cuantía contenida en el Código de Procedimiento Civil. 26ARTICULO 75
DE LA LEY 80 DE 1993. DEL JUEZ COMPETENTE. Sin perjuicio de lo dispuesto en los
artículos anteriores, el juez competente para conocer de las controversias
derivadas de los contratos estatales y de los procesos de ejecución o
cumplimiento será el de la jurisdicción contencioso administrativa. 27El artículo
51 de la Ley 80 de 1993, establece que "El servidor público
responderá disciplinaria, civil y penalmente por sus acciones y omisiones en la
actuación contractual en los términos de la Constitución y de la ley". 28C-391 de
2002. M.P. Jaime Córdoba Triviño. 29C-720 de
2006. M.P. Clara Inés Vargas Hernández. 25ARTICULO 87.
DE LAS CONTROVERSIAS CONTRACTUALES. <Subrogado por el artículo 32 de la Ley 446 de 1998. Cualquiera de las partes de un contrato
estatal podrá pedir que se declare su existencia o su nulidad y que se hagan
las declaraciones, condenas o restituciones consecuenciales, que se ordene su
revisión, que se declare su incumplimiento y que se condene al responsable a
indemnizar los perjuicios y que se hagan otras declaraciones y condenas. ARTÍCULO 2o.
TITULARIDAD DE LA ACCIÓN DISCIPLINARIA. Sin perjuicio del poder disciplinario preferente de la
Procuraduría General de la Nación y de las Personerías Distritales y
Municipales, corresponde a las oficinas de control disciplinario interno y a
los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y entidades
del Estado, conocer de los asuntos disciplinarios contra los servidores
públicos de sus dependencias. El titular de
la acción disciplinaria en los eventos de los funcionarios judiciales, es la
jurisdicción disciplinaria" |