Cargando el Contenido del Documento | |
Por favor espere... |
SENTENCIA C-1193/08 Referencia: Expediente D- 7325 INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL POR
INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA-Procedencia por incumplimiento de carga
argumentativa NOTIFICACION EN ESTRADO DE DECISIONES QUE SE
PROFIERAN EN AUDIENCIA PUBLICA-No vulnera el debido proceso de los investigados
ausentes/DEBIDO PROCESO DISCIPLINARIO-No se vulnera por notificación en
estrado de decisiones proferidas en diligencias verbales en causa disciplinaria Las audiencias que se practican dentro del marco
de los procedimientos previstos en materia disciplinaria por la Ley 734 de 2002
son conocidas por las partes y su realización no es sorpresiva para ellas. Al
conocerlas de antemano, concurren a aquellas con el objeto de ejercer
materialmente el derecho a la defensa, garantizado por la Constitución. De ahí
que la notificación por estrados, empleada para dar a conocer las decisiones
proferidas en las audiencias a las cuales las partes han sido previamente
citadas, no puede resultar violatoria del derecho de defensa de los
disciplinados y al existir la obligación de que se comunique previamente a las
partes la realización de la audiencia, dicha notificación imprime a éstas la
obligación de concurrir a la vista. La sanción prevista por el legislador para
la ausencia injustificada, es precisamente la disposición que el actor demanda;
y debe señalar la Corte que no encuentra que tal sanción –la de perder la
oportunidad de interponer recursos- resulte desproporcionada en relación con la
obligación que se le ha impuesto a la parte, que previamente ha sido notificada
de la existencia de la audiencia. De esta manera, la regulación prevista en el
artículo 106 del Código Único Disciplinario es una forma específica de
armonización entre las cargas que se les imponen a las partes y el derecho de
defensa, que el legislador concibió para estos procesos. DEBIDO PROCESO-Objeto/DEBIDO PROCESO-Debe
aplicarse a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas En términos del artículo 29 de la Carta, el
debido proceso se aplica a toda clase de actuaciones judiciales y
administrativas, poniéndose de presente el amplio carácter de este derecho, en
cuanto no restringe el debido proceso a los procedimientos en sentido estricto
sino que lo hace extensivo a toda clase de actuaciones. La realización del
debido proceso implica la previa existencia de un régimen normativo que
contemple todos los extremos de las potenciales actuaciones y procedimientos. DERECHO DISCIPLINARIO-Función
preventiva y correctiva de sus normas Las normas de derecho disciplinario cumplen finalísticamente un rol preventivo y correctivo, en orden a
garantizar la efectividad de los principios y propósitos previstos en la
Constitución, la ley y los tratados internacionales, que se deben observar en
el ejercicio de la función pública. Dichas normas, según lo reconoce la
jurisprudencia constitucional, constituyen una especie del derecho sancionador
del Estado. DERECHO DISCIPLINARIO-Características/DERECHO
DISCIPLINARIO-Contenido En relación con el contenido y alcance del
derecho disciplinario, la jurisprudencia constitucional ha señalado que su
ámbito de regulación comprende: (i) las conductas que pueden configurar falta
disciplinaria; (ii) las sanciones aplicables según la naturaleza de la falta, y
(iii) el proceso, o conjunto de normas sustanciales y procesales que aseguran
la garantía constitucional del debido proceso y regulan el procedimiento a
través del cual se deduce la correspondiente responsabilidad disciplinaria DERECHO DISCIPLINARIO Y DERECHO PENAL-Diferencia
de trato en materia sancionatoria CODIGO DISCIPLINARIO UNICO-Destinatarios El Congreso de la República expidió la ley 734 de
2002, contentiva del Código Disciplinario Único, determinando como
destinatarios de sus mandatos a los servidores públicos, a los particulares que
ejerzan funciones públicas o labores de interventoría en los contratos
estatales, a los indígenas que administren recursos del Estado, así como a los
gerentes de cooperativas, fundaciones, corporaciones y asociaciones que se creen
y organicen por el Estado o con su participación mayoritaria. Se
exceptúan expresamente los miembros de la Fuerza Pública por gozar de un
régimen especial LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA
DE PROCEDIMIENTOS DISCIPLINARIOS-Competencia exclusiva del legislador ordinario En virtud del principio democrático, en el
ordenamiento jurídico colombiano, el establecimiento de un régimen
disciplinario constituye un espacio de libre configuración legislativa, pues es
en el campo de la deliberación política, en donde se puede establecer, con
mayor precisión, el tipo de conductas que resultan ajenas a la consecución de
los fines del estado, así como la gravedad social de estas conductas y la
consecuente intensidad de las sanciones aplicables. Ha dejado dicho la Corte
que las disposiciones jurídicas relativas a la responsabilidad disciplinaria
son de competencia exclusiva del legislador ordinario. POTESTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA-Reglas
que guía su alcance PROCESOS VERBALES Y ESPECIALES ANTE EL PROCURADOR-Trámite
regido por la oralidad y publicidad en audiencias públicas Referencia:
expediente D- 7325 Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 106 (parcial) de la Ley 734 de 2002. Demandante: JAIME ARLEX DÍAZ HENAO Magistrado ponente: Dr. JAIME ARAÚJO RENTERÍA Bogotá, d. C., tres (3) de diciembre de dos mil
ocho (2008). LA SALA PLENA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL, En cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067
de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública consagrada en
el artículo 241 de la Constitución Política, el ciudadano Jaime Arlex Díaz Henao solicita ante esta Corporación la
declaratoria de inexequibilidad del artículo 106 (parcial)
de la Ley 734 de 2002. Por auto de cinco (5) de junio de dos mil ocho
(2008), el Magistrado Sustanciador admitió la demanda de la referencia y
se corrió traslado del expediente al Procurador General de la Nación para que
rindiera el concepto correspondiente. Mediante Auto del nueve (9) de julio de 20081,
la Sala Plena de la Corte Constitucional aceptó el impedimento del Procurador
General de la Nación y del Viceprocurador, para emitir concepto en el proceso
de la referencia, y se autorizó al Procurador General de la Nación a designar
un funcionario de ese despacho para este fin. Así pues, una vez cumplidos los trámites
previstos en el artículo 242 de la Constitución Política y en el Decreto 2067
de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia. II. NORMAS DEMANDADAS A continuación se transcribe el texto de la
disposición demandada, acorde con su publicación en el Diario Oficial No.
44.708 de 13 de febrero de 2002, y se subrayan los apartes acusados: LEY 734
DE 2002 (Febrero
5) Diario
Oficial No. 44.708 de 13 de febrero de 2002 Por la
cual se expide el Código Disciplinario Único. (… ) ARTÍCULO 106. NOTIFICACIÓN EN ESTRADO. Las
decisiones que se profieran en audiencia pública o en el curso de cualquier
diligencia de carácter verbal se consideran notificadas a todos los sujetos
procesales inmediatamente se haga el pronunciamiento, se encuentren o no presentes. III. DEMANDA El demandante considera que la disposición
acusada vulnera el preámbulo de la Constitución Política "en lo que tiene que ver con
el orden justo que pregona la Carta"2; también el artículo 2º de la
Constitución, cuando este señala que son fines esenciales del Estado "…facilitar la participación
de todos en las decisiones que los afectan y en la vida (…) administrativa
(…) de la Nación (…) y asegurar (…) la vigencia de un orden justo"3. Por último, considera que atenta
en contra del artículo 29 de la Carta," en punto al derecho de defensa,
al debido proceso y a la presunción de inocencia"4. Adicionalmente considera que la norma demandada
viola el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, y la Convención
Americana sobre derechos Humanos "Pacto de San José de Costa Rica"
–pertenecientes al bloque de constitucionalidad- en sus apartes relativos a la
consagración del derecho al debido proceso. El ciudadano Díaz Henao argumenta que el precepto
acusado no puede ser justo desde ninguna concepción de la justicia, ya que
permite que las decisiones en materia disciplinaria a las que refiere el
artículo 106 del Código Disciplinario Único se tomen a "a espaldas" del disciplinado. También argumenta que es flagrante la violación
del derecho al debido proceso previsto en el artículo 29 de la Carta Política,
ya que, teniendo en cuenta que el artículo 178 de la Ley 734 de 2002 dispone
que las decisiones definitivas en materia disciplinaria quedan ejecutoriadas al
término de la audiencia y de no ser recurridas, las personas que están
sometidas a la investigación de su responsabilidad disciplinaria que no puedan
asistir a dichas diligencias, quedan sin la posibilidad de controvertir las
decisiones que les atribuyen responsabilidad en el campo disciplinario. IV. INTERVENCIONES 1. Intervención del Instituto Colombiano de
Derecho Procesal El señor Martín Bermúdez Muñoz, en su condición
de miembro designado por el Instituto Colombiano de Derecho Procesal,
interviene dentro del proceso de la referencia con el objeto de que la Corte
declare constitucional la disposición demandada. El interviniente, señala que la notificación por
estrados es empleada comúnmente en nuestra legislación para dar a conocer las
decisiones proferidas en las audiencias, a las cuales las partes han sido
previamente citadas. Indica que dicho tipo de notificación no
desconoce el derecho al debido proceso de las partes procesales, en la medida
en la que las partes han sido previamente informadas sobre la práctica de la
audiencia que se va a realizar, mediante un auto o acto debidamente
notificado. Manifiesta que las partes que no concurren a una
audiencia que ha sido previamente convocada tienen la carga de asistir a ella
y, de no hacerlo, deben soportar las consecuencias desfavorables de su
incumplimiento. También señala, en el sentido de lo anterior, que
el debido proceso de las partes se garantiza a través de la debida notificación
de la providencia o acto que informa a las partes acerca de la realización de
la audiencia en la cual se va a notificar por estrados la futura decisión. 2. Intervención del Ministerio del Interior y de
Justicia. El señor Carlos Antonio Aldana Sierra, en su
calidad de Director de Ordenamiento Jurídico del Ministerio del Interior y de
Justicia, interviene dentro del presente proceso con el objeto de que la
disposición demandada sea declarada exequible. Arguye el interviniente, que el demandante hace
de una interpretación errónea de la norma demandada, sin tener en cuenta que
tal disposición debe ser considerada dentro del marco normativo de los procesos
verbal y especial ante el procurador, previstos en los artículos 175 y ss. de la Ley 734 de 2002. En concreto señala el contenido del artículo 178
de la ley citada, que permite que, durante el trámite del proceso verbal, el
investigador suspenda la audiencia en caso de la violación de algún derecho
fundamental –como el derecho al debido proceso- y profiera la decisión
pertinente dentro de los dos días siguientes. Así las cosas, en caso de que por
causas de fuerza mayor, no esté presente el investigado –comenta el
interviniente- la decisión puede ser postergada por dos días, con el objeto de
asegurar su asistencia. También aduce que, así como el investigado dentro
de un proceso de carácter disciplinario cuenta con todas las garantías
procesales, de orden constitucional y legal, la Ley también le ha impuesto unas
obligaciones con el fin de evitar dilaciones injustificadas en el trámite del
proceso; una de ellas –señala- es asistir a las audiencias para las cuales es
citado o requerido. Si no cumple ese deber –indica- el investigado debe asumir
las consecuencias desfavorables que la misma ley señala. Señala adicionalmente que la expresión "se
encuentre o no presente" contenida en el precepto acusado, hace referencia
exclusiva a la persona del investigado, "…
mas no a las personas que lo están representando dentro del proceso
disciplinario, si se da el caso planteado por el actor, que el defensor de
oficio o el designado por el investigado no están presentes en la diligencia,
la audiencia simplemente no puede continuar, porque este (sic.) evento
sí se vulnerarían los derechos aludidos en la demanda, sin embargo, se repite,
la norma expresamente consagra la no asistencia del investigado y no de sus
apoderados."5 3. Intervención del Departamento Administrativo
de la Función Pública. La ciudadana Piedad Lucía Villarraga
Rengifo, en representación del Director del Departamento Administrativo de la
Función Pública, solicita a la Corte la declaratoria de exequibilidad
de la disposición acusada. Manifiesta la señora Villarraga
Rengifo que no puede alegarse, como lo hace el demandante, que la norma
demandada sea inconstitucional porque dispone que se notifique en estrados aún
a el investigado que no está presente, ya que
previamente a la realización de la audiencia, "…se
le da a las partes todas las garantías para que conozcan el proceso, conozcan
la fecha de la audiencia, la naturaleza del procedimiento, lo cual impone una
carga para el sujeto disciplinable, de asistir a la audiencia y presentar los
recursos teniendo en cuenta que se le informó el día y la hora para tomar la
decisión que sea."6 4. Escritos de intervenciones ciudadanas
extemporáneas. Vencido el término de fijación en lista, la
Secretaría General de esta Corporación remitió al Despacho del Magistrado
Sustanciador otros escritos de intervención ciudadana allegados a dicha
dependencia en relación con el proceso objeto de estudio. Las intervenciones
extemporáneas corresponden a las siguientes personas: 1. El señor Alex Movilla
Andrade, en condición de Decano de Ciencias Políticas y Sociales de la
Universidad Popular del Cesar. Solicita que la norma sea declarada exequible 2. El señor Gaspar Hernández Caamaño, en
representación de la decanatura de la Facultad de Ciencias Jurídicas de la
Universidad del Atlántico. Considera que la norma demandada es inconstitucional V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION Mediante el concepto No. 4626, presentado a la
Corte Constitucional el veinticuatro (24) de septiembre de 2008, y dado que los
impedimentos presentados por los señores Procurador y Viceprocurador Generales
de la Nación fueron aceptados por la Sala Plena de esta Corporación, la
Procuradora Auxiliar para Asuntos Constitucionales de la Procuraduría General
de la Nación solicita a la Corte que declare exequible la expresión "o
no" del artículo 106 de
la Ley 734 de 2002. En el sentir de la Procuraduría, el procedimiento
disciplinario contemplado en la Ley 734 de 2002, se caracteriza por su carácter
oral y público. Señala que una de las consecuencias de dicho carácter es que
las actuaciones que lo integran se llevan a cabo en audiencias públicas, que a
su vez se caracterizan porque las providencias que en ellas se profieren se
notifican en estrados, es decir, "…en
el lugar donde se celebran ya se entiende surtidos sus efectos a partir del
pronunciamiento de la decisión que contienen"7 Señala el Ministerio Público que en el proceso
disciplinario, es menester el cumplimento de ciertas cargas procesales
recíprocas entre el juzgador y las partes. En el sentido de lo anterior
–continúa- "…al juzgador
le corresponde el deber de citar de manera adecuada y efectiva a todos los
sujetos procesales para la realización de la diligencia verbal respectiva,
señalando fecha, hora y lugar para tal efecto, mientras que a las partes les
corresponde el deber de asistir cumplidamente y permanecer presentes en la
misma hasta tanto finalice, salvo excusa válida para ausentarse, tramitada
previamente según las formalidades de la Ley."8Señala que
el cumplimiento de tales ritualidades está sancionado gravemente por el
legislador, que previó graves efectos –la nulidad total o parcial de lo actuado
y la imposibilidad de recurrir las decisiones adoptadas durante la audiencia-
como consecuencia de su inobservancia. Así las cosas, opina, si alguna de las partes se
ausenta si autorización de una audiencia o diligencia a la que fue convocado
debidamente, no resulta válido que posteriormente invoque la ignorancia de lo
decidido como un menoscabo arbitrario de su derecho de contradicción, pues tal
culpa –señala la Procuraduría- equivaldría a alegar su propia culpa a su favor. Como consecuencia de las ideas hasta aquí
expuestas, el Ministerio Público considera que la sanción o consecuencia
adversa por el incumplimiento de las cargas procesales, no deben ser evaluadas
frente al daño que su eventual aplicación produzca en el ámbito propio del
proceso específico, ya que no puede perderse de vista que su imposición
solamente tiene lugar cuando la inasistencia es injustificada, sino que deben
tenerse en cuenta los efectos nocivos que prácticas como la sancionada por la
norma en comento tienen en relación con la administración de justicia, en
general. Por último reitera el rechazo dirigido contra la
acusación formulada contra el artículo 106 del Código Disciplinario Único y
señala que la posición contraria "…constituiría
un aval para que la inasistencia a las audiencias públicas y demás diligencias
verbales dentro de los procesos disciplinarios, o el retiro de ellas antes de
que lleguen a su final, se convirtiera en una estrategia de actividad litigiosa
en ese ámbito del derecho".9 VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE 1. Competencia Esta corporación es competente para decidir sobre
la constitucionalidad de la norma acusada, de conformidad con lo dispuesto en
el artículo 241, Num. 4, de la Constitución, por
estar contenida en una ley. 2. Cuestión previa Por cuanto la Corte evidencia que, en cuanto a
los cargos formulados en relación con la supuesta violación, por parte de la
disposición demandada, del preámbulo de la Constitución y del artículo 2º
de la misma, el demandante no cumplió con las cargas argumentativas previstas
en la jurisprudencia de esta Corporación, en especial el auto A-032 de 2005, se
inhibirá de pronunciarse por ineptitud sustancial de la demanda. 3. Problema Jurídico Corresponde a esta Corporación resolver si el
efecto inmediato que produce para todos los sujetos procesales, estén o no
presentes, la notificación de decisiones proferidas en diligencias verbales en
el marco de un proceso disciplinario, como lo establece el artículo 106 de la
Ley 734 de 2002, vulnera o no el derecho de defensa y el debido proceso de
aquellos que no asistan a la diligencia. Para estudiar el problema jurídico planteado,
esta Corporación analizará, la
doctrina constitucional en materia de (i) debido proceso, así como lo relativo
(ii) a la razón de ser y las características del derecho disciplinario y (iii)
la libertad de configuración legislativa en materia de procedimientos
disciplinarios y sus límites constitucionales. Por último, abordará el estudio
del caso concreto. 4. El debido proceso a partir de la Constitución
Política Dentro de los varios propósitos de la nueva
Constitución Política de Colombia, entraña especial relevancia la configuración
práctica del debido proceso. Éste, en términos del artículo 29 de la Carta, se
aplica a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas, poniéndose de
presente el amplio carácter de este derecho, en cuanto no restringe el debido
proceso a los procedimientos en sentido estricto sino que lo hace extensivo a
toda clase de actuaciones. Así pues, "…el
debido proceso se erige a partir de la actuación individualmente considerada,
que a su turno es susceptible de integrarse con otras actuaciones en una suerte
de etapas que progresivamente se estructuran al amparo un procedimiento
previamente establecido, redundando ulteriormente como presupuesto básico para
la adopción de una decisión que resuelva el caso planteado."10 Dentro de la interpretación del derecho previsto
en el artículo 29 de la Constitución, esta Corte ha señalado que toda persona
tiene derecho a presentar peticiones, quejas, demandas y recursos a efectos de
que la autoridad competente le resuelva sobre lo pedido con apoyo en las normas
vigentes y en las pruebas regularmente allegadas. De manera correlativa, toda
persona tiene derecho a contestar, excepcionar, alegar, recurrir, y en general,
a defenderse de las peticiones, quejas, demandas y recursos que puedan
presentarse en su contra, con fundamento en las normas vigentes y en las
pruebas a que haya lugar. De este modo, en el ámbito del debido proceso el
primer derecho que asiste a toda persona se desdobla en dos caras de un mismo
cuerpo, a saber: postular y excepcionar. La realización del debido proceso implica la
previa existencia de un régimen normativo que contemple todos los extremos de
las potenciales actuaciones y procedimientos; esto es, normas que establezcan y
regulen los principios, las hipótesis jurídicas y sus consecuencias; los actos
y etapas, los medios probatorios, los recursos e instancias correspondientes, y
por supuesto, que definan la autoridad competente para conocer y decidir sobre
las peticiones y excepciones que se puedan concretar al tenor de las hipótesis
jurídicas allí contempladas. El debido proceso debe comprender todos estos
aspectos, independientemente de que su integración normativa se realice en una
sola ley o merced a la conjunción de varias leyes. Ahora bien, son múltiples las ocasiones en que
esta Corporación se ha pronunciado sobre la naturaleza, sentido y alcance del
debido proceso, destacando al efecto sus lineamientos fundamentales. Así por
ejemplo, en sentencia T-001 de 1993 se afirmó: Es debido aquel proceso que satisface todos los
requerimientos, condiciones y exigencias necesarios para garantizar la
efectividad del derecho material. El derecho al debido proceso comprende los
siguientes derechos: a) El derecho a la jurisdicción, que a su vez
implica los derechos al libre e igualitario acceso ante los jueces, a obtener
de la rama judicial del poder público decisiones motivadas, a impugnar las
decisiones judiciales ante autoridades de jerarquía superior, y al cumplimiento
de lo decidido en el fallo. b) El derecho al juez natural, identificado este
con el funcionario que tiene la capacidad o aptitud legal para ejercer la
jurisdicción en determinado proceso de acuerdo con la naturaleza de los hechos,
la calidad de las personas y la división del trabajo establecida por el
legislador entre los miembros de la judicatura. c) El derecho a la defensa judicial, entendida
como el empleo de todos los medios legítimos y adecuados para hacer oír y
obtener una decisión favorable. De este derecho hacen parte, el derecho al
tiempo y a los medios adecuados para la preparación de la defensa; los derechos
a la asistencia de un abogado, a la igualdad ante la ley procesal, el derecho a
la buena fe a la lealtad de todas las demás personas que intervienen en el
proceso. d) El derecho a un proceso público, desarrollado
dentro de un tiempo razonable, lo cual exige que el proceso no se vea sometido
a dilaciones injustificadas o inexplicables. e) El derecho a la independencia del juez, que
solo tiene efectivo reconocimiento cuando los servidores públicos a los cuales confía
la Constitución la tarea de administrar justicia, ejercen funciones separadas
de aquellas atribuidas al ejecutivo y al legislativo. f) El derecho a la imparcialidad del juez,
funcionario que siempre deberá decidir con fundamento en los hechos, de acuerdo
con los imperativos del orden jurídico, sin designios anticipados ni
prevenciones, presiones o influencias ilícitas. En sentencia C-540 de 1997 se dijo también: "El debido proceso se instituye en la Carta
Política de 1991 como un derecho de rango fundamental de aplicación inmediata
(arts. 29 y 85) que rige para toda clase de actuaciones, sean estas judiciales
o administrativas, sometiéndolas a los procedimientos y requisitos legal y
reglamentariamente establecidos, para que los sujetos de derecho puedan
tramitar los asuntos sometidos a decisión de las distintas autoridades, con
protección de sus derechos y libertades públicas, y mediante el otorgamiento de
medios idóneos y oportunidades de defensa necesarios, de manera que garanticen
la legalidad y certeza jurídica en las resoluciones que allí se adopten. De esa forma, se asegura la prevalencia de las
garantías sustantivas y procesales requeridas, la imparcialidad del juzgador y
la observancia de las reglas predeterminadas en la ley a fin de esclarecer los
hechos investigados, así como la práctica, contradicción y valoración de las
pruebas recaudadas y allegadas y la definición de los responsables y sus
respectivas sanciones11. Su aplicación en los procesos administrativos ha
sido reiterada por esta Corporación en diversos fallos, precisándose que quien
participe en ellos debe tener la oportunidad de ejercer su defensa, presentar y
solicitar pruebas, con la plena observancia de las formas propias que los rija.12 Así pues, el desconocimiento en cualquier forma
del derecho al debido proceso en un trámite administrativo, no sólo quebranta
los elementos esenciales que lo conforman, sino que igualmente comporta una
vulneración del derecho de acceso a la administración de justicia, del cual son
titulares todas las personas naturales y jurídicas (C.P., art. 229), que en
calidad de administrados deben someterse a la decisión de la administración,
por conducto de sus servidores públicos competentes." 5. Razón de ser y características del derecho
disciplinario La realización de los fines del Estado demanda
tanto la existencia de unos presupuestos institucionales mínimos como la
disponibilidad de múltiples instrumentos y medios de orden jurídico y fáctico.
Entre los primeros se encuentra la noción de función pública en sus diferentes
ámbitos, y entre los segundos es pertinente destacar las medidas de estímulo,
al lado de los mecanismos de prevención y corrección de conductas oficiales
contrarias a derecho y al servicio mismo En este sentido, las tareas del Estado se cumplen
a instancias de una vocación de servicio que se nutre con los elementos del
Estado Social de Derecho, de suyo llamado a concretarse mediante las políticas
estatales, la planeación, la legislación, el reglamento, la ejecución y los
controles de todo orden. Escenario dentro del cual, al lado de las reglas
sobre reconocimiento y estímulo al mérito del servidor público, las normas de
derecho disciplinario cumplen finalísticamente un rol
preventivo y correctivo, en orden a garantizar la efectividad de los principios
y propósitos previstos en la Constitución, la ley y los tratados
internacionales, que se deben observar en el ejercicio de la función pública.
Dichas normas, según lo reconoce la jurisprudencia constitucional, constituyen
una especie del derecho sancionador del Estado. En torno a este tema dijo la Corte en sentencia
C-948 de 2002: De tiempo atrás esta Corporación, siguiendo los
criterios que ya había enunciado la Corte Suprema de Justicia, cuando ejercía
la guarda de la Constitución, ha señalado que el derecho sancionador del Estado
es una disciplina compleja pues recubre, como género, al menos cinco especies,
a saber: el derecho penal delictivo, el derecho contravencional,
el derecho disciplinario, el derecho correccional y el derecho de punición por
indignidad política o "impeachment"13. También ha señalado la jurisprudencia que si bien
hay elementos comunes a los diversos regímenes sancionadores es lo cierto que
las características específicas de cada uno de ellos exigen tratamientos diferenciales14. En ese orden de ideas, la Corte ha expresado que
"entre el derecho penal y los otros derechos sancionadores existen
diferencias que no pueden ser desestimadas. Así, el derecho penal no sólo
afecta un derecho tan fundamental como la libertad sino que además sus mandatos
se dirigen a todas las personas, por lo cual es natural que en ese campo se
apliquen con máximo rigor las garantías del debido proceso. En cambio, otros
derechos sancionadores no sólo no afectan la libertad física, pues se imponen
otro tipo de sanciones, sino que además sus normas operan en ámbitos
específicos, ya que se aplican a personas que están sometidas a una sujeción
especial - como los servidores públicos- o a profesionales que tienen
determinados deberes especiales, como médicos, abogados o contadores. En estos
casos, la Corte ha reconocido que los principios del debido proceso se siguen
aplicando pero pueden operar con una cierta flexibilidad en relación con el
derecho penal."15. En la doctrina16se
postula, así mismo, sin discusión que la administración o las autoridades
titulares de funciones administrativas lo sean de potestad sancionadora y que
ésta en cuanto manifestación del ius puniendi del Estado está sometida a claros principios
generalmente aceptados, y en la mayoría de los casos proclamados de manera explicita en los textos constitucionales. Así, a los
principios de configuración del sistema sancionador como los de legalidad (toda
sanción debe tener fundamento en la ley), tipicidad (exigencia de descripción especifica y precisa por la norma creadora de las
infracciones y de las sanciones, de las conductas que pueden ser sancionadas y
del contenido material de las sanciones que puede imponerse por la comisión de
cada conducta, así como la correlación entre unas y otras) y de prescripción
(los particulares no pueden quedar sujetos de manera indefinida a la puesta en
marcha de los instrumentos sancionatorios), se suman los propios de aplicación del sistema
sancionador, como los de culpabilidad o responsabilidad según el caso –
régimen disciplinario o régimen de sanciones administrativas no disciplinarias-
(juicio personal de reprochabilidad dirigido al autor
de un delito o falta17), de proporcionalidad o el denominado non bis in
ídem. Así mismo dentro del ámbito sancionador
administrativo cabe destacar la aceptación de la interdicción de las sanciones
privativas de la libertad, la instauración de la multa como sanción prototípica
y la necesaria observancia de un procedimiento legalmente establecido18. 4.2.1.2 La especificidad del derecho
disciplinario De conformidad con la jurisprudencia
constitucional, los principios del derecho penal - como forma paradigmática de
control de la potestad punitiva- se aplican, a todas las formas de actividad
sancionadora del Estado19. Sin embargo en los otros ámbitos distintos al
derecho penal dicha aplicación ha de considerar como lo ha señalado
reiteradamente la Corporación, sus particularidades (C.P., art. 29)20. Dicha especificidad en lo que tiene que ver con
el derecho disciplinario ha sido objeto de consideración por esta Corporación
en numerosas ocasiones21, en las que se ha referido particularmente a
tres aspectos que, por lo demás, revisten especial importancia para el examen
de los cargos planteados por el actor, ello son (i) la imposibilidad de
transportar integralmente los principios del derecho penal al derecho
disciplinario, (ii) el incumplimiento de los deberes funcionales como
fundamento de la responsabilidad disciplinaria y (iii) la vigencia en el
derecho disciplinario del sistema de sanción de las faltas disciplinarias
denominado de los números abiertos, o numerus apertus,
por oposición al sistema de números cerrados o clausus del derecho penal. El derecho disciplinario encuentra especial
arraigo en los artículos 124 y 277 de la Constitución, conforme a los cuales le
corresponde al Legislador determinar la responsabilidad de los servidores
públicos y la manera de hacerla efectiva. Igual predicamento se puede
hacer en relación con los particulares que cumplan funciones públicas, quienes
por tal circunstancia asumen atribuciones de autoridad con las
responsabilidades correlativas que se deriven al tenor del artículo 6 superior22,
en concordancia con los artículos 116, 123, 210 y 267 ibídem. En este orden de ideas el Congreso de la
República expidió la ley 734 de 2002, contentiva del Código Disciplinario
Único, determinando como destinatarios de sus mandatos a los servidores
públicos, a los particulares que ejerzan funciones públicas o labores de
interventoría en los contratos estatales, a los indígenas que administren
recursos del Estado, así como a los gerentes de cooperativas, fundaciones,
corporaciones y asociaciones que se creen y organicen por el Estado o con su
participación mayoritaria23. Se exceptúan expresamente los miembros
de la Fuerza Pública por gozar de un régimen especial (arts. 25, 53, 58 y 224 ib.) Código éste que, para su mejor inteligencia y
aplicación prevé al tenor de su artículo 21 unas reglas sobre principios e
integración normativa, enfatizando así su carácter sistémico a partir del
bloque de constitucionalidad24 y
frente a otros estatutos de rango legal que al efecto se señalan. 6. La libertad de configuración legislativa en
materia de procedimientos disciplinarios, y sus límites constitucionales. En virtud del principio democrático, en el
ordenamiento jurídico colombiano, el establecimiento de un régimen
disciplinario constituye un espacio de libre configuración legislativa, pues es
en el campo de la deliberación política, en donde se puede establecer, con
mayor precisión, el tipo de conductas que resultan ajenas a la consecución de
los fines del estado, así como la gravedad social de estas conductas y la
consecuente intensidad de las sanciones aplicables25. En este
sentido, ha manifestado la Corte: "En cuanto a ello hay que decir que el
poder legislativo tiene un amplio margen de libertad para establecer el régimen
disciplinario y que ese amplio margen es consustancial a un régimen
constitucional en cuanto remite la configuración de las reglas de derecho -como
supuestos necesarios para la convivencia pacífica- a la instancia del poder
público de mayor ascendencia democrática"26 Esta reserva legal en materia disciplinaria, fue
estudiada por la Corte Constitucional en la sentencia C-037 de 1996. En dicho
pronunciamiento, dejó dicho la Corte que las disposiciones jurídicas relativas
a la responsabilidad disciplinaria son de competencia exclusiva del legislador
ordinario27 En relación con el contenido y alcance del
derecho disciplinario, la jurisprudencia constitucional ha señalado que su
ámbito de regulación comprende: (i) las conductas que pueden configurar
falta disciplinaria; (ii) las sanciones aplicables según la
naturaleza de la falta, y (iii) el proceso, o "conjunto de normas
sustanciales y procesales que aseguran la garantía constitucional del debido
proceso y regulan el procedimiento a través del cual se deduce la
correspondiente responsabilidad disciplinaria"28. Ahora bien, según esta Corporación el alcance de
la potestad de configuración legislativa se guía por las siguientes reglas29: a. La potestad conferida al legislador para
establecer los diversos regímenes sancionatorios, se encuentra vinculada a los
fines constitucionales del estado y limitada por el respeto a los derechos
fundamentales de la persona. b. Al determinar la gravedad de las faltas y la
intensidad de las sanciones, el legislador debe orientarse por criterios de
proporcionalidad y razonabilidad y, especialmente por los principios de lesividad y necesidad. c. Dentro de los márgenes señalados, el
legislador se encuentra facultado para: "(i) tipificar (…) las faltas
disciplinarias en que puedan incurrir los servidores públicos, su grado de
intensidad y las sanciones correspondientes, y (ii) establecer el conjunto de
enunciados normativos de orden procesal que regulen la facultad constitucional
otorgada a la administración pública para imponer sanciones a todos los
servidores que con sus acciones u omisiones, transgredan las normas de conducta
relativas al correcto desempeño de las funciones asignadas."30,
así como (iii) establecer las causales de extinción de la acción o de la
sanción penal o disciplinaria. 7. Examen del cargo formulado. Exequibilidad de la expresión demandada. 7.1 El actor demanda la inconstitucionalidad de
la expresión "o no" del artículo 106 de la ley 734 de
2002, alegando que dicha norma viola el preámbulo de la Constitución, el
artículo 2º de la misma y el derecho fundamental al debido proceso contemplado
en el artículo 29 de la Carta. En su sentir, dado que las decisiones proferidas
en diligencias verbales celebradas en el marco de una causa disciplinaria, se
entienden notificadas a todos los sujetos procesales una vez pronunciadas, se
vulnera el derecho de defensa y, por contera, el derecho al debido proceso de
aquellos investigados que se encuentren ausentes en el momento de la diligencia
y que, por tal motivo, no tendrán oportunidad de recurrirlas aunque les sean
desfavorables. 7.2. Como bien lo señalan los intervinientes
dentro del presente proceso, para resolver el cargo formulado por el actor
contra la norma demandada, la Sala debe considerar que su ámbito de aplicación
se relaciona íntimamente con los procesos verbales y especiales ante el
procurador, previstos en los artículos 175 y ss. de la
Ley 734 de 2002. Es necesario aclarar que, en relación con dichos procesos, el
legislador claramente tuvo a bien establecer que su trámite debía regirse por
los principios de la oralidad y publicidad, y que por ende, las audiencias
públicas debían ocupar un rol preeminente en su modulación. Así las cosas, vale traer a colación –dentro de
un ejercicio de interpretación sistemática de la disposición demandada- el
artículo 177 del Código Disciplinario Único, sobre el procedimiento verbal: "ARTÍCULO 177. AUDIENCIA. Calificado el procedimiento a aplicar conforme a las normas
anteriores31, el funcionario competente citará
a audiencia al posible responsable, para que dentro del término
improrrogable de dos días rinda versión verbal o escrita sobre las
circunstancias de su comisión. Contra esta decisión no procede recurso
alguno…." (Subraya fuera del texto
original) También resulta pertinente el artículo 188 del
mismo estatuto, referido al Procedimiento Disciplinario Especial ante el
Procurador General de la Nación: "ARTÍCULO 186. NOTIFICACIÓN Y DECLARACIÓN
DE AUSENCIA. La decisión
que cita a audiencia se notificará personalmente al servidor público
investigado, dentro de los dos días siguientes. Si no se lograre realizar la notificación
personal en el término indicado, se fijará edicto por dos días para notificar
la providencia. Vencido este término, si no compareciere el investigado, se le
designará defensor de oficio, a quien se le notificará la decisión y con quien
se continuará el procedimiento, sin perjuicio de que el investigado comparezca
o designe defensor. Contra la decisión que cita a audiencia no procede recurso
alguno." Las normas anteriormente transcritas,
interpretadas en armonía con la disposición demandada, llevan a concluir a la
Sala que las audiencias que se practican dentro del marco de los procedimientos
previstos en materia disciplinaria por la Ley 734 de 2002 son conocidas por las
partes. Así las cosas, la realización de estas audiencias no es sorpresiva para
ellas y, al conocerlas de antemano, concurren a aquellas con el objeto de
ejercer materialmente el derecho a la defensa, garantizado
por la Constitución. En este orden de ideas, es necesario que la Corte señale
con claridad, como lo hicieron el Ministerio Público y los intervinientes en
este proceso, que la notificación por estrados, empleada para dar a conocer las
decisiones proferidas en las audiencias a las cuales las partes han sido
previamente citadas, no puede resultar violatoria del derecho de defensa de los
disciplinados. Ciertamente, al existir en la legislación en
comento la obligación de que se comunique previamente a las partes la
realización de la audiencia, dicha notificación imprime a éstas la obligación
de concurrir a la vista. La sanción prevista por el legislador para la ausencia
injustificada, es precisamente la disposición que el actor demanda; y debe
señalar la Corte que no encuentra que tal sanción –la de perder la oportunidad
de interponer recursos- resulte desproporcionada en relación con la obligación
que se le ha impuesto a la parte, que previamente ha sido notificada de la
existencia de la audiencia. Así, en síntesis, la Corte observa que la demanda
no está llamada a prosperar porque: 1) Las audiencias a las que refiere la demanda no
son secretas u ocultas; por el contrario, de acuerdo con la Ley que rige el
procedimiento, su realización debe ser informada a los interesados 2) En el evento en el que el disciplinado no
asista, sus derechos fundamentales, en especial el que refiere a la defensa,
están garantizados, pues el ordenamiento mismo prevé el acompañamiento de un
defensor de confianza o de oficio, que debe acudir a las audiencias y, en
ellas, podrá interponer los recursos que garanticen la defensa técnica del
encartado 3) Adicionalmente, en caso de inasistencia del
inculpado éste, cuando media una razón de fuerza mayor, puede presentar excusa.
Ello, de acuerdo con el artículo 178 de la Ley 734 de 2002, le permitiría
asistir, en los dos días siguientes, a la continuación de la audiencia. 4) Solamente en el caso en el que el investigado
disciplinariamente se ausente sin excusa, debe asumir la carga procesar
prevista en el ordenamiento en estos casos; carga consistente en que no podrá
presentar recursos contra las decisiones que allí se tomen. Empero, esta carga
es proporcionada porque, en el evento descrito, el disciplinado incumple con un
deber que ha surgido desde el momento en el que fue enterado de la realización
de la audiencia. Adicionalmente, es necesario reiterar aquí que el
legislador goza de libertad de configuración normativa para establecer si, en
el trámite de un proceso, los recursos de reposición y apelación pueden
instaurarse tanto en la audiencia como con posterioridad a ella.32 Como se señaló en las consideraciones generales
de esta sentencia, en toda regulación procesal debe encontrarse un equilibrio
entre distintos derechos y principios, y en este caso el legislador optó por
configurar ese balance en la forma en que quedó establecido en los apartes
demandados. De esta manera, la regulación prevista en el artículo 106 del
Código Único Disciplinario es una forma específica de armonización entre las
cargas que se les imponen a las partes y el derecho de defensa, que el
legislador concibió para estos procesos. Con fundamento en las anteriores consideraciones
la Corte declarará que se encuentra inhibida para pronunciarse respecto de la
constitucionalidad de la expresión "o
no", contenida en el
artículo 106 de la Ley 734 de 2002, por violación del preámbulo y del artículo
2º de la Constitución Política, por ineptitud sustancial de la demanda. También
declarará la EXEQUIBILIDAD, por el cargo analizado, de la expresión "o
no", contenida en el artículo 106 de la Ley 734 de 2002, por violación del
derecho al debido proceso, artículo 29 de la Constitución Política. VII. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución, RESUELVE Primero: Declararse INHIBIDA para emitir un pronunciamiento de
fondo respecto de la constitucionalidad de la expresión "o no”, contenida en el
artículo 106 de la Ley 734 de 2002, por violación del preámbulo y del artículo 2º
de la Constitución Política, por ineptitud sustancial de la demanda. Segundo Declarar EXEQUIBLE, por el cargo
analizado de violación del artículo 29 de la Constitución Política, la
expresión "o no", contenida en el artículo 106 de la Ley 734 de 2002. Notifíquese, comuníquese, insértese en la gaceta de
la corte constitucional, cúmplase y archívese el expediente. HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO Presidente JAIME ARAÚJO RENTERÍA Magistrado MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA Magistrado JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO Magistrado RODRIGO ESCOBAR GIL Magistrado MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO Magistrado MARCO GERARDO MONROY CABRA Magistrado NILSON PINILLA PINILLA Magistrado CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ Magistrado MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO Secretaria General NOTAS DE PIE DE PÁGINA 1Auto A-160 de 2008. S.V.
Jaime Araújo Rentería. 2Folio 3 3Ídem. 4Ídem. 5Folio 40 6Folio 48 7Folio 96. 8Folio 97 9Folio 100 10Sentencia T-549 de 2007. 11Ver las Sentencias
C-053/93, M.P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo y C-259/95, M.P. Dr.
Hernando Herrera Vergara. 12Ver la Sentencia C-467/95,
M.P. Dr. Vladimiro Naranjo Mesa. 13Sentencia 51 de la Corte
Suprema de Justicia, del 14 de abril de 1983, MP Manuel Gaona Cruz, citada por
la Corte Constitucional en la Sentencia C-214 de 1994, MP Antonio Barrera
Carbonell. 14Ver Sentencia C-827/01
M.P. Alvaro Tafur Galvis S.V. Magistrados Rodrigo
escobar Gil y Jaime Araujo Rentería. 15Sentencia C-597 de 1996, M.P.
Alejandro Martínez Caballero Esta orientación, de otra parte, coincide con
líneas doctrinarias generalmente aceptadas, como pone de presente Ramón Parada
cuando expresa que en materia penal el principio imperante debe ser el de
reserva absoluta de ley mientras que en materia sancionatoria administrativa
debe imperar el principio llamado de "cobertura legal" que "sólo
exige cubrir con ley formal una descripción genérica de las conductas
sancionables y las clases y cuantías de las sanciones, pero con la posibilidad
de remitir a la potestad reglamentaria la descripción pormenorizada de las
conductas ilícitas es decir la tipicidad. Obra citada en la nota 17. 16Juan Alfonso Santamaría
Pastor. Principios de Derecho Administrativo. Volumen II. Ed. Centro de Estudios
Ramón Areces. Madrid. Tomo II. Segunda Edición. 2000. 17Ver Ramón Parada Vásquez.
Derecho Administrativo. Tomo I Marcial Pons. Madrid 1996. Luis Morell Ocaña. Curso de Derecho Administrativo. Tomo II
"La actividad de las administraciones públicas. Su control administrativo
y jurisdiccional". Arandazi. Madrid. 1996. 18Ver Sentencia C-827/01
M.P. Alvaro Tafur Galvis S.V. Magistrados Rodrigo
Escobar Gil y Jaime Araujo Rentería. 19Sentencia C-1161 de 2000,
M.P. Alejandro Martínez Caballero 20Ver, entre otras, las
sentencias T-438 de 1992, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-195 de 1993, M.P.
Alejandro Martínez Caballero; C-244 de 1996, M.P. Carlos Gaviria Díaz, C-280 de
1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero y C-827/01 M.P. Alvaro
Tafur Galvis S.V. Magistrados Rodrigo escobar Gil y Jaime Araujo Rentería. 21Al respecto ver la
Síntesis efectuada en la Sentencia C- 181/02 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra
S.P.V.I. de los Magistrados Jaime Cordoba Triviño,
Eduardo Montealegre Lynett y Álvaro Tafur Galvis. Ver
igualmente entre otras las sentencias C-708/99 M.P. Álvaro Tafur Galvis,
C-155/02 M.P. Clara Inés Vargas Hernández y C-373/02 M.P. Jaime Córdoba Triviño
S.P.V. de los Magistrados Rodrigo Escobar Gil y Eduardo Montealegre Lynett. 22Sentencias C-558 de 2001;
SU-166 de 1999; C-037 de 2003, entre otras. 23En concordancia con el
artículo 38 de la ley 489 de 1998. 24Sentencia C-067 de 2003. 25Sentencia C-884 de 2007
(M.P. Jaime Córdoba Triviño). 26Sentencias C-391 de 2002 y
C-884 de 2007 (M.P. Jaime Córdoba Triviño). 27Cfr. Sentencia C-037 de 1996 (M.P.
Vladimiro Naranjo Mesa). 28Ibídem. 29Sentencias C-290 de 2008 y
C-884 de 2007. 30Sentencia C-819 de 2006
(M.P. Jaime Córdoba Triviño), tomando a su vez referencias de las sentencias C-341
de 1996 (M.P. Antonio Barrera Carbonell), C-430 de 1997 (M.P. Antonio Barrera
Carbonell, C-095 de 1998 (M.P. Hernando Herrera Vergara) y C-014 de 2004 (M.P.
Jaime Córdoba Triviño). 31Se refiere la norma al
artículo 175 de la Ley 734 de 2002. 32Sentencia C-803 de 2000. |