RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

Doctora

Instituto para la Economía Social-IPES

La ciudad.

Rad. 2008EE2561 19/12/08

Ver el numeral 11 del art. 23, Resolución I.P.E.S. 98 de 2009

Respetada doctora Inés Elvira:

En atención a la comunicación recibida en la SDDE el 28 de noviembre de 2008 bajo el radicado 2008ER4402, a través de la cual remite para conocimiento y pronunciamiento de la Secretaría- Oficina Asesora Jurídica, el concepto emitido por la Oficina Asesora Jurídica del IPES en relación con la condición legal del IPES para pagar deudas anteriores por servicios públicos de las plazas de mercado, de manera de respetuosa me permito presentar concepto jurídico previo el siguiente análisis:

El Acuerdo 25 de diciembre 9 de 1972 creó como organismo adscrito a la Secretaría de Gobierno, con personería jurídica, autonomía patrimonial y administrativa y con derecho a adquirir bienes, el Fondo de Ventas Populares.

Esta entidad recibió los bienes del antiguo Fondo Rotatorio de Restaurantes Populares y como función principal la administración de las casetas de ventas de comestibles del Estadio Nemesio Camacho y de las Galerías Antonio Nariño de San Victorino, fue dotada de una estructura administrativa conformada por una Junta Directiva y un Administrador y se le asignó la función de promover la construcción de mercados populares en la ciudad.

Los logros en generación de ingresos e inclusión económica y social de los vendedores informales, la promoción y formación de competencias y capacidades empresariales y el fortalecimiento de las formas asociativas, permitieron que el Fondo de Ventas Populares se transformara por medio del artículo 76 del Acuerdo Distrital Nº 257 de noviembre de 2006 en el Instituto para la Economía Social -IPES.

Es así como el Concejo de Bogotá mediante Acuerdo 257 de 2006, por el cual se dictan normas básicas sobre la estructura, organización y funcionamiento de los organismos y de las entidades de Bogotá, Distrito Capital, y se expiden otras disposiciones, en su artículo 75 crea la Secretaría Distrital de Desarrollo Económico, la cual tiene dentro de sus funciones básicas "(…) d ) Coordinar con las autoridades competentes la formulación, ejecución y evaluación de las políticas, planes, programas y estrategias en materia de abastecimiento de alimentos y seguridad alimentaría, promoviendo la participación de las organizaciones campesinas y de (…)".

Según el artículo 77 ibidem, el Instituto para la Economía Social -IPES es una entidad adscrita a la Secretaría Distrital de Desarrollo Económico con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio.

Así mismo el citado Acuerdo a través del artículo 79 adicionó los Acuerdos 25 de 1972, por medio del cual se crea el "Fondo de Ventas Populares" y se dictan medidas para su organización y funcionamiento y el 04 de 1975, por el cual se modifica el artículo 2 del Acuerdo 25 de 1972 y se dictan otras disposiciones.

De igual forma este Acuerdo en el artículo 79 señaló entre otras funciones del Instituto para la Economía Social - IPES las de (…)" d. Administrar las plazas de mercado en coordinación con la política de abastecimiento de alimentos (…)".

No obstante lo anterior y a manera de antecedente en lo relacionado con las plazas de mercado a nivel distrital, el artículo 43 del Decreto 854 de 2001¹ delegó en los Alcalde Locales de Bogotá,(…)" la suscripción de los contratos de concesión respecto a las Plazas de Mercado a cargo del Distrito Capital, a efecto de asegurar la prestación eficiente de éste servicio público; dichos contratos se celebrarán conforme con las normas de contratación estatal (…)" y le asignó a la Unidad Ejecutiva de Servicios Públicos la función de asesorar (…)"a las Alcaldías Locales en el proceso de selección y contratación de los concesionarios de las plazas de mercado.(…)","(…)adoptar las políticas y medidas conducentes al mejoramiento y modernización del servicio de la Plazas de Mercado, al incremento de la productividad y competitividad de las actividades de expendio y venta de productos y al desarrollo de la capacidad de gestión empresarial(…)" y para tal fin señaló como obligación de los Alcaldes Locales atender dichas políticas y adoptar (…)"mediante acto administrativo el reglamento operativo de la respectiva Plaza de Mercado, en el cual adicionalmente tendrá en cuenta los requerimientos ambientales, sanitarios, de seguridad, calidad, continuidad y eficacia, establecidos por las normas vigentes sobre la respectiva materia, a fin de que aquel sea utilizado para la correcta vigilancia y control del servicio de las Plazas de Mercado que estén a cargo del Distrito(…)".

De otro lado, las plazas de mercado han sido incorporadas como pilar sobre los cuales se va a impulsar el Plan de Abastecimiento Alimentario para Bogotá², el cual tiene como objetivo mejorar las condiciones nutricionales de la población, garantizar la seguridad alimentaría mediante el acercamiento del productor con el consumidor, mejorar la calidad y cantidad de los productos que se expendan y obtener los beneficios de las economías de escala, con el propósito de obtener el impacto social pretendido, al disminuir los precios y fomentar el consumo de productos nutricionales.

Es así como el Decreto 315 de 2006, por medio del cual se adopta el Plan Maestro de Abastecimiento y Seguridad Alimentaría para Bogotá, señalo en el artículo 3 que (…) "el Plan Maestro de Abastecimiento y Seguridad Alimentaría para Bogotá está conformado, además de este decreto por las normas que lo desarrollen y por la siguiente cartografía anexa:(…) 2) Plazas logísticas y comerciales (…)".

El mismo Decreto, establece las estrategias básicas de ejecución del Plan Maestro de Abastecimiento y Seguridad Alimentaría para Bogotá, el cual en su artículo 9 señala dentro de la estrategia operativa para la política social la siguiente: (…)" 1.7 Plazas comerciales o de mercado como infraestructura física de la red de distribución urbana para la comercialización detallista de productos"(…); de igual forma el artículo 30 define los equipamientos de abastecimiento, incluyendo para el área urbana las plazas logísticas y comerciales de Bogotá.

De igual forma en el artículo 24 se señalan dentro de los proyectos a corto plazo para el desarrollo y ejecución del PMASAB los componentes de infraestructura, organización y conformación de redes, metas relacionadas con las plazas de mercado de Bogotá.

Conforme a lo anterior, el Plan de Desarrollo Económico, Social, Ambiental y de Obras públicas para Bogotá 2008-2012, adoptado mediante el Acuerdo 308 de 2008, señaló dentro del objetivo estructurante: "Ciudad de Derechos", el programa: "Bogotá sana", con el fin de (…)" garantizar el derecho a la salud, a través de un enfoque de prevención, promoción y atención primaria en salud, con el fin de satisfacer necesidades individuales y colectivas"(…), para su cumplimiento estableció entre otros el proyecto denominado : Seguridad alimentaría y nutricional en donde se establece como una de las metas la de (…)"implementar planes de mejoramiento en 19 plazas de mercado distritales"(…).

Las plazas de mercado son un legado histórico que los Españoles dejaron en la Colonia, como una herencia de sus costumbres entre las que se encuentra, la manera de comercializar los productos agrícolas.

Las plazas se han convertido por tradición en el sitio de encuentro entre vecinos, conservando una memoria cultural alimentaría, rica en tradiciones locales y regionales, base para fortalecer la identidad y la pertenencia en una ciudad plural e incluyente. Hoy, se constituyen en espacios populares para intercambiar sabiduría tradicional, fomentar prácticas culturales, incrementar el sentido de pertenencia de comerciantes y vecinos y garantizar la seguridad alimentaría con nutrición a precio justo³.

Mercar en las plazas es comprarle al campesino colombiano, reviviendo y renovando gustos y costumbres gastronómicas, conociendo la utilidad medicinal de plantas y alimentos y acercando a las nuevas generaciones a la sabiduría popular vertida en refranes, modismos, hablas y saberes, trasmitidos por los comerciantes de generación en generación⁴.

Es por lo anterior que las Plazas de Mercado son bienes de dominio público que se caracterizan por poseer un uso y goce perteneciente a la comunidad por motivo de interés general, tal como lo expresa el Consejo de Estado- Sala de lo Contencioso Administrativo- Sección Primera en el expediente No. 959 del 24 de julio de 1990 (…)"La actividad de las plazas de mercado constituye un servicio público del orden municipal, tanto por determinación de la ley como por reconocimiento jurisprudencias. El inmueble en el cual se presta el servicio público de mercado es un bien de uso público. Siendo una característica fundamental de los bienes de uso público la de ser inalienables , y constituyendo la Plaza de Mercado Sur de Bucaramanga un bien de uso público, el Consejo Municipal de esa ciudad no podía autorizar su venta a través del sistema de propiedad horizontal ni a través de ningún otro sistema, ya que con ello está privando a la comunidad de un bien cuya propiedad aparecía formalmente en cabeza de las empresas Públicas de Bucaramanga, pero que en realidad pertenece a todos los habitantes mientras este destinado al servicio de mercado público.(…)"

De lo anterior se desprende que la actividad de las plazas de mercado, es de servicio público del orden municipal o territorial, tal como lo establecen las siguientes normas:

* Numeral 10 del artículo 93 del Código de Régimen Municipal⁵

* Artículo 1 del Decreto 753 de 1956⁶

De esta forma los bienes inmuebles en los cuales se presta el servicio público de plazas de mercado son bienes de uso público y es en este sentido que la legislación colombiana enmarca el concepto de dominio público, es decir por el hecho de la utilización a que están destinados los bienes. Lo anterior conforme con el artículo 674 del Código Civil que expresa "(…) se llaman bienes de la Unión aquellos cuyo dominio pertenece a la república. Si además su uso pertenece a todos los habitantes de un territorio, como el de calles, plazas, puentes y caminos, se llaman bienes de la Unión de uso Público o bienes públicos del Territorio (…) ", y en el mismo sentido la Corte Suprema de Justicia en Sentencia del 31 de mayo de 1961 señala:"(…) Las calles, plazas, puentes y caminos son bienes de uso público, según lo prescribe el artículo 674 del C. C.. Esta calidad depende de dos factores: que sean construidos en terrenos pertenecientes a una entidad de derecho público y que sean destinados al uso común de los habitantes (…)".

De esta forma el titular del derecho de dominio de las plazas de mercado es la Nación y en general de las entidades Estatales correspondientes, que para el caso particular del Distrito Capital es el Instituto para la Economía Social -IPES en calidad de persona jurídica y entidad de derecho público con la competencia especial de administración de las plazas de mercado del distrito⁷ quien tiene el derecho de dominio de las mismas.

Con relación a las deudas que actualmente poseen por concepto de servicios públicos las plazas de mercado del distrito, es importante aclarar que las mismas fueron generadas por personas públicas o privadas en virtud de las atribuciones delegadas por el Decreto 854 de 2001 a las Alcaldías locales y eran estos entes públicos los que en su momento tenían la facultad de vigilar y controlar el servicio de las plazas de mercado del Distrito.

No obstante lo anterior dichas facultades fueron transferidas con la expedición del Acuerdo 257 de 2006 al Instituto para la Economía Social-IPES a través del cual se le asigna la función de administrar las plazas de mercado del Distrito; facultad que le otorga la competencia de cancelar las deudas anteriores por concepto de servicios públicos, a pesar de no haberlas generado, con la obligación de repetir contra los responsables de las mismas⁸.

Es así como la Secretaría Distrital de Hacienda dando alcance al artículo 120⁹ del Decreto 257 de 2006 observó viable la solicitud de traslado presupuestal presentado por el IPES a efectos de ubicar los recursos necesarios para cancelar dicha deuda a nombre de las plazas de mercado.

Todo lo anterior se soporta en el cumplimiento del principio constitucional de solidaridad, que tal como lo manifiesta la Sentencia de la Corte constitucional 484 de 2008, este es "(…) base esencial en un Estado Social de Derecho, el cual implica que exista una responsabilidad estatal mucho más ligada a la obtención de resultados favorables y a la satisfacción de las necesidades primigenias de la comunidad, las cuales recaen sobre los particulares pero que es primordialmente exigible al Estado ( artículos 1 y 95 constitucionales )(…)", esto bajo el entendido de la competencia administrativa que ejerce el Distrito a través del Instituto para la Economía Social IPES actualmente administrador de las plazas de mercado y las Alcaldías locales que en su momento participaron en su administración.

Lo anterior encuentra soporte en los siguientes conceptos emitidos por el Director Distrital de Hacienda- Dr. Isauro Cabrera Vega, el cual se trascribe:

Y la Directora Jurídica de la Secretaría Distrital de Hacienda, Dra. Virginia Torres de Cristancho, según el cual:

Con fundamento en lo expuesto, esta oficina conceptúa que, el Instituto para La Economía Social –IPES en su calidad de administrador de las plazas de mercado ostenta la facultad legal para cancelar las deudas por concepto de servicios públicos originadas con anterioridad a lo ordenado en el artículo 79 del Acuerdo 257 de 2006, siempre y cuando se repita el pago de los mismos contra los responsables y se obtenga la asignación de recursos por la Dirección Distrital de Presupuesto para tal efecto.

Cordialmente,

Proyectó. Ángela Edith Cañón Suavita

Decreto 854 de 2001 "Por el cual se delegan funciones del Alcalde Mayor y se precisan atribuciones propias de algunos empleados de la Administración Distrital"