Cargando el Contenido del Documento
Por favor espere...
  Régimen Legal de Bogotá D.C.    © Propiedad de la Secretaría Jurídica Distrital de la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C.  
  Concepto 76 de 2009 Secretaría General Alcaldía Mayor de Bogotá D.C.
 
  Fecha de Expedición: 18/12/2009  
  Fecha de Entrada en Vigencia:  
  Medio de Publicación: N.P.  


 
Temas
  Contenido del Documento    
   
 
 

2214200

Bogotá D.C.,

Concepto 76 de 2009

Diciembre 18 de 2009

Señora

MONICA PARRA ALARCÓN

CALLE 136 No 59 A – 43 Torre 3 Apto 804.

Ciudad

Radicación 2-2009-70189

Asunto: Su oficio 4120-E1-134962. Solicitud de información relacionada con la Ley Tocaima y los Terrenos Baldíos. Radicación N° 1-2009-49602.

 Ver el Concepto de la Sec. General 10 de 2006

Respetada Señora Parra:

Esta Dirección recibió el traslado de su petición radicada en el Ministerio de Ambiente Vivienda y Desarrollo T., mediante el cual, en ejercicio del derecho de petición, solicita se le informe "1. Cuál es la normatividad (leyes, decretos, u otras reglamentaciones) vigente en los casos relacionados con la adjudicación de predios en las zonas rurales y urbanas, luego de demostrarse la posesión de una determinada persona por un determinado tiempo?. 2. En qué casos la denominada Ley Tocaima tiene vigencia y en cuales rige la ley 388 de 1997, especialmente en lo atinente a la adjudicación de baldíos?. 3. Cuáles son las obligaciones que tienen las personerías municipales y distritales, así como las Alcaldías municipales y locales respecto de la titularización o escrituración de predios rurales, especialmente aquellos ubicados en los centros poblados, como corregimientos o caseríos? De tener alguna, cuál es la normatividad que las regula?.

Teniendo en cuenta lo anterior, se resolverán los interrogantes planteados en su orden así:

1. Cuál es la normatividad (leyes, decretos, u otras reglamentaciones) vigente en los casos relacionados con la adjudicación de predios en las zonas rurales y urbanas, luego de demostrarse la posesión de una determinada persona por un determinado tiempo?. 2. En qué casos la denominada Ley Tocaima tiene vigencia y en cuales rige la ley 388 de 1997, especialmente en lo atinente a la adjudicación de baldíos?.

Sea lo primero señalar que referente a la vigencia de los normas solicitadas por usted, no es claro para esta Dirección, si solita una certificación de vigencia de la mismas o simplemente un recuento de la normas que regulan la materia. Si lo que requiere es la certificación de vigencia de la normas en comento, le sugerimos dirigir su Petición al Congreso de la República, entidad encargada de emitir este tipo de certificaciones. En caso contrario, al responder su segunda inquietud, se hará un recuento de las normas relacionas con la materia.

2. En qué casos la denominada Ley Tocaima tiene vigencia y en cuales rige la ley 388 de 1997, especialmente en lo atinente a la adjudicación de baldíos?. Al respecto, el tema objeto de la consulta y la normatividad aplicable, se encontró pronunciamiento de esta Dirección, contenido en el concepto 10 de 2006 el cual se transcribe así:

Al revisar la Ley 137 de 1959, conocida como Ley Tocaima, no se observa la obligación en cabeza de los municipios, en ese momento, de realizar el acto de adjudicación.

Frente al alcance de esta ley 137 de 1959 y el artículo 123 de la Ley 388 de 1997, el Consejo de Estado en su Sala de Consulta y Servicio Civil, indicó en concepto 1592 de noviembre 4 de 2004, lo siguiente:

"1º.) La cesión de baldíos urbanos nacionales a los municipios establecida en la ley 137 de 1959.

En vigencia de la Constitución de 1886, el Congreso expidió la ley 137 del 24 de diciembre de 1959, "Por la cual se ceden derechos de la Nación al Municipio de Tocaima, y se dictan otras disposiciones", de la cual se transcriben sus principales reglas, a saber:

"Artículo 1°.- Se presume que no han salido del patrimonio nacional y que son de propiedad del Estado, los terrenos que constituyen la zona urbana del Municipio de Tocaima, en el Departamento de Cundinamarca, comprendidos dentro de la línea establecida al efecto por el Instituto Geográfico ¿Agustín Codazzi¿, y que se describe a continuación: ...".

"Artículo 3°.- Cédese a favor del Municipio de Tocaima la propiedad de los terrenos a que se refiere el artículo 1°, a condición de que éste proceda a transferir a los propietarios de mejoras el dominio de los respectivos solares a título de compraventa, de acuerdo con lo dispuesto en la presente ley".

"Artículo 4°.- Dentro del término de dos años, contados a partir de la vigencia de esta ley, los propietarios de mejoras podrán proponer al Municipio de Tocaima la compra de los respectivos solares, y éste procederá a vendérselos con preferencia a cualquier otro proponente, y a expedirles la correspondiente titulación, cumpliendo los requisitos que a continuación se expresan:

"Artículo 7°.- Cédense a los respectivos Municipios los terrenos urbanos, de cualquier población del país que se encuentren en idéntica situación jurídica a los de Tocaima, y para su adquisición por los particulares se les aplicará el mismo tratamiento de la presente ley".

Esta ley fue objeto de reglamentación por parte del gobierno, quien expidió el decreto 1943 del 18 de agosto de 1960 que regula lo relativo a la venta por parte del municipio de los solares o lotes respectivos, de preferencia a los dueños de las mejoras establecidas en ellos (artículo 1°), ordena que los fondos recaudados por tal concepto sean destinados exclusivamente a obras de utilidad pública, especialmente acueductos y alcantarillados (artículo 6°) y determina que si se vence el plazo de los dos años, establecido para que los propietarios de las mejoras hagan las propuestas de compra a los municipios, éstos pueden fijar unilateralmente el valor del solar o lote (artículo 8°).

Por su parte, el decreto 3313 del 17 de diciembre de 1965 reglamenta el artículo 7° de la ley 137, en el que se dispone:

"Artículo 1°.- Para los efectos en ella previstos, los Concejos de los municipios cuyos terrenos urbanos se encuentren en la situación contemplada en el artículo 1° de la ley 137 de 1959 procederán a ordenar la delimitación de las actuales áreas urbanas, dentro del año siguiente a la vigencia del presente decreto y de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 1° de la ley 88 de 1947.

Parágrafo.- Copias auténticas de los acuerdos en que consten las respectivas delimitaciones serán enviadas al Instituto Colombiano de la Reforma Agraria"

"Artículo 3°.- En lo sucesivo, las solicitudes sobre titulación de baldíos deberán contener la apreciación de la distancia existente entre el respectivo predio y el poblado más cercano y en las inspecciones oculares que se practiquen dentro del trámite de adjudicación, quienes en ellas intervengan deberán consignar tal apreciación".

"Artículo 4°.- Los terrenos baldíos comprendidos dentro del área urbana señalada por los Concejos municipales o de aquella que resulte de aplicar el criterio del artículo 3° del decreto 59 de 1938, no serán adjudicados por el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, y estarán sometidos a las normas de venta contempladas en la ley 137 de 1959 y del decreto 1943 de 1960. (subraya fuera de texto)

De conformidad con el numeral 21 del artículo 76 de la Constitución Política de 1886, le correspondía al Congreso expedir "las normas sobre apropiación o adjudicación y recuperación de tierras baldías" atribución que sirvió de base para la expedición de la ley 137 de 1959, en la que se reglamentó parcialmente la adjudicación de los baldíos urbanos, sobre la cual se pueden hacer los siguientes comentarios que atañen directamente al objeto de la consulta.

Ante todo, el ámbito de aplicación de la norma: regula la posibilidad de venta por los municipios, de los terrenos baldíos urbanos, que a la fecha de entrada en vigencia de la ley se encontraban ocupados por personas propietarias de mejoras, quienes tenían la alternativa de proponer su compra dentro de los dos años siguientes y así obtener un precio muy favorable (10% de su valor), o bien, proponerla después de este lapso perdiendo éste beneficio. Es claro que los ocupantes posteriores de terrenos baldíos no tenían este derecho de obtener la venta de los lotes ocupados, pues la ley tan solo reguló y fijó un procedimiento para la situación de hecho existente al momento de expedirse la ley.

De lo expuesto se desprende entonces que quienes hayan ocupado los terrenos baldíos urbanos con posterioridad a la vigencia de la ley 137 de 1959, no tienen derecho a la compra de los lotes ocupados, los cuales continuaron siendo de la Nación en su calidad de bienes baldíos, hasta la expedición de la ley 388 de 1997, como se expone más adelante.

La cesión de los baldíos la hizo la Nación a favor del municipio de Tocaima y de los demás municipios que estuvieran en la misma situación jurídica, con varias finalidades según se lee en la exposición de motivos, a saber: como arbitrio rentístico, pues los dineros producto de las ventas de los baldíos ingresaban a las arcas municipales para la construcción del acueducto o de otras obras; para regularizar la propiedad y su titulación e incorporar esos inmuebles al catastro, y que sobre ellos se pagaran los impuestos municipales correspondientes.

Es conveniente anotar que el mecanismo utilizado respeta la propiedad de los baldíos en cabeza de la Nación, pues no hay una transferencia de la titularidad de los mismos a las entidades territoriales, sino que tan sólo se cedían bajo condición suspensiva para que el municipio procediera a su venta y obtuviera el precio correspondiente, pero si no se efectuó esa venta, el municipio no adquirió la propiedad de los mismos.

La cesión de los terrenos baldíos se encontraba, pues, supeditada a una condición suspensiva, que en los términos del artículo 1536 del código Civil significa que "mientras no se cumple, suspende la adquisición del derecho" y por consiguiente, hay que entender que si el municipio no procedía a venderlos a los propietarios de las mejoras, la cesión no se efectuaba. En tal virtud, la Nación conservaba su dominio. En otros términos, la cesión a favor de los municipios no operaba por su sola consagración legal, pues tenía lugar en la medida del cumplimiento de la condición a la que estaba sujeta, esto es, la transferencia de los predios a favor de los propietarios de las mejoras, de manera que al no cumplirse la condición el municipio no adquiría la propiedad de los baldíos urbanos.

El plazo de los dos años fue único, esto es, se comenzó a contar a partir de la vigencia de la ley, vencido el cual no revive ni aún para los nuevos ocupantes, pues es claro que la situación de estos últimos no está regulada por la ley 137 de 1959.

El artículo 123 de la ley 388 de 1997

La ley 388 de 1997 "Por la cual se modifica la ley 9ª de 1989, y la ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones" consagra, en sus disposiciones generales, la siguiente norma relacionada con los baldíos urbanos:

"Art. 123.- De conformidad con lo dispuesto en la ley 137 de 1959, todos los terrenos baldíos que se encuentren en suelo urbano, en los términos de la presente ley, de los municipios y distritos y que no constituyan reserva ambiental pertenecerán a dichas entidades territoriales".(Subraya fuera de texto)

Esta norma es de difícil interpretación en cuanto a la primera frase de la misma que dice "de conformidad con lo dispuesto en la ley 137 de 1959" pues a primera vista parece indicar que desde tal año los baldíos urbanos pertenecen a los municipios y no a la Nación. De lo expuesto en el acápite anterior, es claro que esta interpretación no es precisa, pues la ley 137 de 1959 no cedió ni entregó la propiedad de este tipo de inmuebles a tales entidades territoriales. En estricto sentido se cedió el derecho a obtener el precio de venta sobre los baldíos ocupados al momento de expedirse la ley, pero su regulación no fue más allá. (Subraya fuera de texto)

El artículo 123 que se analiza, hace parte de la ley 388 de 1997, que organizó el actual sistema de ordenamiento territorial a cargo de los municipios, por lo que es lógico entender que la cesión de los baldíos urbanos efectuada en esa misma ley, debe integrarse a la totalidad del ordenamiento territorial y manejarse con miras a su cabal realización. De esta manera, las finalidades de la cesión de los baldíos a las entidades territoriales son entonces las previstas en las leyes 9a. y 388 y, como se verá enseguida, las de la ley 768 de 2002, mas no el arbitrio rentístico que se desprende de la ley 137 de 1959.

De esta afirmación se desprende que los ocupantes de los inmuebles baldíos urbanos carecen de derecho a la adjudicación o compra del inmueble, pues los municipios o distritos deben destinar los mismos a realizar los fines de las leyes de ordenamiento territorial, tales como: vías públicas, espacio urbano, servicios públicos, programas de vivienda de interés social, etc. Los municipios y distritos tienen entonces la obligación de recuperar los bienes baldíos ocupados con el fin de dedicarlos a las finalidades mencionadas. (Negrilla fuera de texto)

De hecho con el artículo 123 de la ley 388 de 1997, los baldíos urbanos perdieron esa calidad y su propiedad se radicó en cabeza de los municipios, que deberán servirse de ellos conforme a las reglas de los planes de ordenamiento territorial. (Negrilla fuera de texto)

Dado el caso en el que los municipios decidan que algunos de estos inmuebles deben ser vendidos, lo podrán hacer mediante licitación, según lo ordenan los artículos 35 y 36 de la ley 9 de 1989 y demás normas concordantes, salvo los casos expresamente exceptuados en la misma ley.

Entendido de esta forma el artículo 123 en comento, se supera el escollo de su posible inconstitucionalidad, pues si bien la titularidad en la propiedad de los baldíos es de la Nación, cuando la ley ordena integrar a los planes de ordenamiento territorial los bienes inmuebles baldíos comprendidos dentro de los límites urbanos, y dispone que "pertenecerán" a los municipios y distritos para que realicen las finalidades propias de esos planes, es claro entonces que el legislador los apropió y destinó con una finalidad específica, cumpliendo así el mandato del artículo 150-18 de la Constitución Política que le ordena al Congreso expedir las normas sobre "apropiación o adjudicación y recuperación de tierras baldías".

De los apartes trascritos del concepto 1592 de 2004, del Consejo de Estado, y el texto de la Ley 137 de 1959, junto con sus decretos reglamentarios, se concluye que los terrenos baldíos que en virtud del artículo 123 de la Ley 388 de 1997, se apropiaron para los municipios y distritos, no pueden ser adjudicados por las administraciones municipales y distritales, sino que deben ser recuperados y defendidos por estas, para destinarlos al cumplimiento de sus respectivos Planes de Ordenamiento.

Igualmente queda claro, que ni la Ley 137 de 1959, ni sus decretos reglamentarios atribuyen a los municipios la obligación de adjudicar bienes, ni le transfirieron todos los baldíos, sino que le estipularon unas condiciones para que pueda proceder dicha transferencia.

Además de lo anterior, el Decreto 1300 de 2003, por medio del cual se crea el INCODER, señala como obligación de éste a través de las oficinas de Enlace Territorial, la de Administrar en nombre del Estado las tierras baldías de la Nación y, en tal virtud, adjudicarlas, celebrar contratos, constituir reservas y adelantar en ellas programas de colonización, de acuerdo con las normas legales vigentes y los reglamentos que expida la Junta Directiva1. Pero no se encuentra ninguna norma que señale que compete a las administraciones territoriales adjudicar bienes baldíos existentes dentro de sus territorios.

3. Cuáles son las obligaciones que tienen las personerías municipales y distritales, así como las Alcaldías municipales y locales respecto de la titularización o escrituración de predios rurales, especialmente aquellos ubicados en los centros poblados, como corregimientos o caseríos? De tener alguna, cuál es la normatividad que las regula?.

Tratándose de predios baldíos, la atribución de titularización o escrituración de los mencionados predios no está en cabeza de las personerías municipales y distritales, ni de las Alcaldías municipales y locales. Esta atribución, en el Distrito Capital le fue adjudicada a el Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público, mediante el artículo 61 del Decreto Distrital 854 de 2001, que al tenor reza lo siguiente: " ARTICULO  61. La atribución establecida en el artículo anterior se encuentra limitada, en lo pertinente, por la competencia que en materia contractual mantiene el Director del Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público para celebrar los convenios interadministrativos, adjudicar y celebrar todo tipo de contratos o negocios jurídicos relacionados con el patrimonio inmobiliario Distrital; incluyendo aquellos que impliquen actos de disposición sobre bienes de naturaleza fiscal."

En los anteriores términos doy respuesta a las solicitudes presentadas por Usted ante La Alcaldía Mayor de Bogotá

Cordial saludo,

AMPARO DEL PILAR LEÓN SALCEDO

MARTHA YANETH VELEÑO QUINTERO

Subdirectora Distrital de Doctrina y Asuntos Normativos

Directora Jurídica Distrital

NOTA DE PIE DE PÁGINA

1 Artículo 12 Numeral 13, Decreto 1300 de 2003 "por el cual se crea el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder y se determina su estructura".

Proyectó: María Lucía Vargas Pardo.

Revisó: Amparo del Pilar León Salcedo.

 
Temas