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Concepto 10 de 2010 Secretaría General Alcaldía Mayor de Bogotá, D.C.

Fecha de Expedición:
15/02/2010
Fecha de Entrada en Vigencia:
Medio de Publicación:
N.P.
La Secretaría Jurídica Distrital aclara que la información aquí contenida tiene exclusivamente carácter informativo, su vigencia está sujeta al análisis y competencias que determine la Ley o los reglamentos. Los contenidos están en permanente actualización.


 
 

2214100

Bogotá, D.C.

Concepto 10 de 2010

Febrero 15 de 2010

Doctor

LUIS ALBERTO DONOSO RINCÓN

Director Jurídico y de Contratación

Secretaría Distrital de Salud

Carrera 32 N° 12-81

Ciudad

Radicación 2-2010-4750

Asunto: Su oficio N° 169712. Concepto relacionado con la competencia funcional para efectuar el cobro coactivo. Radicación N° 1-2009-52443.


Ver el Concepto de la Sec. General 12 de 2010

Respetado doctor Donoso:

Esta Dirección recibió su oficio del asunto, mediante el cual formula dos interrogantes relacionados con la competencia funcional de cobro coactivo de obligaciones a favor de la Secretaría Distrital de Salud y del Fondo Financiero Distrital de Salud.

Previamente a atender la solicitud, caben las siguientes consideraciones:

- Marco legal relacionado con el tema objeto de la consulta.

En relación con los principios aplicables a la gestión de cartera pública, el artículo 1° de la Ley 1066 de 2006, "Por la cual se dictan normas para la normalización de la cartera pública y se dictan otras disposiciones", prevé:

"Artículo 1º. Gestión del recaudo de cartera pública. Conforme a los principios que regulan la Administración Pública contenidos en el artículo 209 de la Constitución Política, los servidores públicos que tengan a su cargo el recaudo de obligaciones a favor del Tesoro Público deberán realizar su gestión de manera ágil, eficaz, eficiente y oportuna, con el fin de obtener liquidez para el Tesoro Público".

El artículo 5° de la citada Ley 1066 prevé:

"Artículo 5°. Facultad de cobro coactivo y procedimiento para las entidades públicas. Las entidades públicas que de manera permanente tengan a su cargo el ejercicio de las actividades y funciones administrativas o la prestación de servicios del Estado colombiano y que en virtud de estas tengan que recaudar rentas o caudales públicos, del nivel nacional, territorial, incluidos los órganos autónomos y entidades con régimen especial otorgado por la Constitución Política, tienen jurisdicción coactiva para hacer efectivas las obligaciones exigibles a su favor y, para estos efectos, deberán seguir el procedimiento descrito en el Estatuto Tributario.

Parágrafo 1°. Se excluyen del campo de aplicación de la presente ley las deudas generadas en contratos de mutuo o aquellas derivadas de obligaciones civiles o comerciales en las que las entidades indicadas en este artículo desarrollan una actividad de cobranza similar o igual a los particulares, en desarrollo del régimen privado que se aplica al giro principal de sus negocios, cuando dicho régimen esté consagrado en la ley o en los estatutos sociales de la sociedad.

Parágrafo 2°. Los representantes legales de las entidades a que hace referencia el presente artículo, para efectos de dar por terminados los procesos de cobro coactivo y proceder a su archivo, quedan facultados para dar aplicación a los incisos 1° y 2° del artículo 820 del Estatuto Tributario.

Parágrafo 3°. Las Administradoras de Régimen de Prima Media con Prestación Definida seguirán ejerciendo la facultad de cobro coactivo que les fue otorgada por la Ley 100 de 1993 y normas reglamentarias".(Subrayado nuestro).

En el ámbito distrital, el Alcalde Mayor, mediante el Decreto Distrital 066 de 2007, asignó la competencia funcional para el cobro coactivo de las acreencias a favor de las entidades que conforman la administración central, señalando en el artículo 2° lo siguiente:

"ARTÍCULO 2°.- COMPETENCIAS FUNCIONALES. Son competentes para adelantar el proceso de cobro persuasivo, coactivo y otorgamiento de facilidades de pago los siguientes servidores conforme a la estructura de cada entidad u organismo:

(…)

b) En la Secretaría Distrital de Hacienda en las acreencias por concepto de impuestos distritales, la competencia funcional para adelantar el proceso de cobro persuasivo, coactivo y otorgamiento de facilidades de pago es de los Jefes de las Oficina de Cobro de las Subdirecciones de Impuestos a la Propiedad y Producción y Consumo, de los Subdirectores de Impuestos a la Propiedad y Producción y Consumo y del Director Distrital de Impuestos.

En las acreencias a favor de las localidades y de las entidades del nivel central cuya competencia no esté asignada a otra entidad, la competencia para adelantar el proceso de cobro coactivo y otorgar facilidades de pago es de la Dirección Distrital de Tesorería - Jefe de la Oficina de Ejecuciones Fiscales". (Subrayado fuera del texto original).

El literal d) del mismo artículo 2°, modificado por el artículo 1° del Decreto 503 de 2007, señala:

"ARTÍCULO 1°. El literal d) del artículo 2° contenido en el Capitulo I del Decreto Distrital Número 066 de 2007, quedará así:

d). En el Fondo Financiero Distrital de Salud, la competencia funcional para el cobro persuasivo, coactivo y el otorgamiento de facilidades de pago, será ejercida por la Dirección Jurídica y de Contratación de la Secretaría Distrital de Salud.

PARÁGRAFO: Para efecto de asumir la competencia de que trata el presente articulo, la Secretaría Distrital de Hacienda tramitará las gestiones presupuestales y prestará la asesoría jurídica, conforme a las necesidades debidamente justificadas que le presente el Secretario Distrital de Salud, en su condición de Director Ejecutivo del Fondo Financiero Distrital de Salud". (Subrayado nuestro).

Cabe señalar que, el citado Decreto 066, en sus artículos 3° y 6°, precisa los pasos del proceso de cobro de acreencias de jurisdicción coactiva en los que participan las entidades donde se origina este tipo de crédito, los cuales se citan a continuación:

"ARTÍCULO 3°.- Principio de procedibilidad. Para el cobro de las rentas o caudales públicos, la entidad originaria del crédito será responsable de constituir el título ejecutivo de la obligación de manera clara, expresa y exigible, conforme a la legislación que regula el origen de la misma, así como de establecer la legal ejecutoria del mismo. (…)".

"ARTICULO 6°- Etapa persuasiva del recaudo de cartera. Cada una de las entidades u organismos del Distrito Capital encargados del recaudo de rentas o caudales públicos deberá adelantar a los deudores, a través del funcionario competente, una gestión persuasiva que contendrá como mínimo las siguientes acciones:

- Localización del deudor: Entendiendo por tal las referencias en las cuales sea posible contactar al deudor para efectos de comunicaciones y notificaciones. Comprende además la determinación de su domicilio, lugar de trabajo, direcciones y teléfonos, principales y secundarios.

- Realización de comunicaciones telefónicas y escritas: recordando el cumplimiento de las obligaciones derivadas del acto administrativo que constituye el título ejecutivo. En estas comunicaciones se informara de manera clara la forma, lugar y oportunidad de realizar el pago.

Realización de visitas: si se conoce el domicilio del deudor, a criterio de cada entidad, se podrán realizar algunas visitas con el propósito de brindar al deudor la información relativa a la obligación pendiente de pago, la opción de solicitar facilidades de pago así como las implicaciones de pasar a la etapa de cobro coactivo.

- Identificación bienes del deudor: Bienes que eventualmente puedan respaldar el cumplimiento de la obligación.

Parágrafo: Para las acreencias diferentes a impuestos, la etapa de cobro persuasivo en la entidad de origen del título ejecutivo tendrá una duración máxima de 4 meses, contados a partir de la ejecutoria del respectivo título, si al vencimiento de los mismos no se logra el pago de la obligación o la facilidad de pago, la entidad que originó el título ejecutivo deberá remitirlo inmediatamente con su respectiva constancia de ejecutoria, a la Oficina de Ejecuciones Fiscales de la Dirección Distrital de Tesorería para lo de su competencia".

De acuerdo con la normatividad citada, se establece que no es imperativo crear una oficina de cobro coactivo en cada entidad distrital, sino que todas las entidades que conforman el sector central deben impulsar la etapa persuasiva1.

Además, que el cobro coactivo de la cartera pública a cargo de la Secretaría Distrital de Salud continúa siendo competencia de la Dirección de Ejecuciones Fiscales de la Tesorería Distrital, salvo las obligaciones de cobro coactivo originadas en la actividad del Fondo Financiero Distrital de Salud que fueron asignadas a la citada Secretaría.

- Comentarios a las observaciones de la Contraloría de Bogotá, D.C.

En la comunicación, como uno de los antecedentes para solicitar concepto, se cita un hallazgo de la Contraloría, el cual para su análisis se transcribe a continuación, así:

"3.8.5. Analizados los Sistemas de Información del área de cobro coactivo se evidencia que existe incumplimiento de la norma por parte de la Secretaría Distrital de Salud, si partimos de lo preceptuado por el Decreto 503 de 2007 el cual en su artículo 1° establece: El literal d) del artículo 2 contenido en el Capítulo I del Decreto Distrital Número 066 de 2007, quedará así…

Como se puede observar la ley establece que todas las entidades implementen su cobro coactivo para obtener liquidez para el tesoro público, lo que significa que la norma autoriza a la SDS a montar su propio cobro coactivo, función que es delegada al FFDS mediante decretos 066 de 2006 y 503 de 2007, expedidos por el Alcalde Mayor.

Lo anterior en contradicción a lo normado en la Ley 1066 de 2006 y en el Decreto 4473 de 2006 del Presidente de la República el cual en su artículo 1°. Preceptúa: Reglamento interno del recaudo de cartera. El reglamento interno previsto en el numeral 1 del artículo 2 de la ley 1066 de 2006, deberá ser expedido a través de normatividad de carácter general, en el orden nacional y territorial por los representantes legales de cada entidad lo que a la fecha no ha ejecutado el Representante Legal de la SDS…

Como consecuencia de lo anterior, se generan inconsistencias y deficiencias en la información suministrada por el grupo coactivo del FRDS, haciendo dispendiosa la determinación de cuales obligaciones se encuentran a cargo del FFDS y cuales de la SDS, pues la entidad no ha delimitado los alcances de las obligaciones que se generan en uno y otro ente (…)".

De la cita anterior, entre otros aspectos, se observa que la Contraloría de Bogotá señala que la Secretaría Distrital de Salud presenta incumplimiento de la Ley 1066 de 2006, en cuanto ésta prevé que todas las entidades implementen su cobro coactivo. Frente a esta afirmación debe tenerse en cuenta que el Alcalde Mayor es el representante legal y el jefe de la administración del Distrito Capital; razón por la cual le corresponde asignar los asuntos entre las entidades que conforman la administración distrital.

Así las cosas, el Alcalde Mayor, en ejercicio de sus atribuciones, expidió el Decreto Distrital 066 de 2007, con el objeto de regular la forma más adecuada para que se ejerza la jurisdicción coactiva de las obligaciones a favor del Distrito Capital.

De acuerdo con el mencionado Decreto 066, se asignó el ejercicio del cobro coactivo de las entidades del sector central a la Dirección de Ejecuciones Fiscales de la Secretaría Distrital de Hacienda.

En tanto que la misma norma asignó a la Secretaría Distrital la competencia funcional para el cobro coactivo de las obligaciones a favor del Fondo Financiero Distrital de Salud, considerando los siguientes: i) Que la función del Fondo está restringida a recaudar los recursos provenientes de diferentes fuentes públicas y privadas destinados al sector salud; ii) Que la representación legal del Fondo la ejerce el Secretario Distrital de Salud2, según el artículo 9° del Acuerdo Distrital 20 de 1990; y iii) Que no cuenta con planta de personal propia, sino que funciona con personal de la Secretaría Distrital de Salud.

Por lo expuesto, se colige que no existe contradicción entre lo dispuesto en la Ley 1066 de 2006 y el Decreto Distrital 066 de 2007, toda vez que la representación legal del Distrito Capital está a cargo del Alcalde Mayor de la ciudad, y la del Fondo Financiero Distrital del Secretario Distrital de Salud.

Ahora bien, en el evento que subsista la discusión sobre una posible contradicción entre la Ley 1066 de 2006 y el Decreto Distrital 066 del mismo año, procede tener en cuenta la excepción de ilegalidad, respecto de la cual ha expresado la Corte Constitucional3 lo siguiente:

"(…) De todo lo anterior concluye la Corte que no hay en la Constitución un texto expreso que se refiera al ejercicio de la excepción de ilegalidad, ni a la posibilidad de que los particulares o la autoridades administrativas, por fuera del contexto de un proceso judicial, invoquen dicha excepción para sustraerse de la obligación de acatar los actos administrativos, sino que la Carta puso en manos de una jurisdicción especializada la facultad de decidir sobre la legalidad de los mismos, ilegalidad que debe ser decretada en los términos que indica el legislador. Así las cosas el artículo 12 de la Ley 153 de 1887, debe ser interpretado de conformidad con las consideraciones precedentes, pues entenderlo en el sentido de conferir una facultad abierta para que autoridades y particulares se sustraigan al principio de obligatoriedad del ordenamiento jurídico, desconoce la Constitución".

Del texto antes trascrito se advierte que, sólo la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo puede declarar la ilegalidad de determinada norma, y en tanto no se produzca una declaratoria en tal sentido, ni los particulares ni las autoridades públicas pueden abstenerse de aplicar la normatividad que hace parte del ordenamiento jurídico.

De otra parte, la Contraloría manifestó que no se ha logrado distinguir entre las obligaciones de la Secretaría Distrital de Salud y las del Fondo Financiero Distrital de Salud. Al punto, se sugiere la adopción de medidas y parámetros que faciliten esta clasificación. Para este propósito, esa Secretaría puede contar con el apoyo de la Secretaría Distrital de Hacienda, de conformidad con lo dispuesto en el parágrafo del artículo 1° del Decreto Distrital 503 de 2007.

- Interrogantes planteados en la solicitud.

PRIMERO. ¿Debe la Secretaría Distrital de Salud realizar directamente el recaudo de cartera a su favor tal como lo establece la Ley 1066 de 2006, a pesar de encontrarse reglamentado mediante Decreto Distrital 066 de 2007, que el recaudo de las obligaciones a favor de los organismos del nivel central de la Administración debe efectuarse a través de la Unidad de Ejecuciones Fiscales de la Tesorería Distrital, atendiendo lo anotado por la Contraloría Distrital en el sentido que esta norma contradice lo ordenado en dicha Ley?

RESPUESTA: Por las consideraciones antes expuestas no es posible que la Secretaría Distrital de Salud adelante el cobro coactivo de las obligaciones a su favor. No obstante le corresponde, a través de su Dirección Jurídica y de Contratación, efectuar el cobro persuasivo, coactivo y el otorgamiento de facilidades de pago, de las obligaciones a cargo del Fondo Financiero Distrital de Salud de conformidad con la asignación del artículo 1° del Decreto 503 de 2007, modificatorio del literal d) del artículo 2° del Decreto Distrital 066 de 2007.

SEGUNDO. ¿En caso afirmativo, podría entonces la Secretaría de Salud gestionar el cobro coactivo de sus acreencias y de las del Fondo Financiero Distrital?

RESPUESTA: Con fundamento en la respuesta negativa a la primera pregunta y por las razones jurídicas que la soportan, el segundo interrogante no requiere respuesta.

Por último, para futuras solicitudes de concepto, de manera atenta, le solicito tener en cuenta los requisitos requeridos por el artículo 6° del Decreto Distrital 581 de 2006, entre ellos el análisis y la posición jurídica institucional de la entidad solicitante.

Cordialmente,

MARTHA YANETH VELEÑO QUINTERO

AMPARO DEL PILAR LEÓN SALCEDO

Directora Jurídica Distrital

Subdirectora Distrital de Doctrina y Asuntos Normativos

NOTAS DE PIE DE PÁGINA

1 Ver concepto 42 de 2008 de la Secretaría General de la Alcaldía Mayor en la página www.bogota.gov.co. Link: Régimen legal.

2 El artículo 9° del Acuerdo 20 de 1990 señala: El Fondo Financiero Distrital de Salud contará con una Junta Directiva y un Director Ejecutivo, que será el Secretario Distrital de Salud quien lo administrará y a su vez tendrá la representación legal del mismo pudiendo ser delegatario de la ordenación del gasto

3 Sentencia C-037/00.

Proyectó: Sandra Mejía García

Revisó: Amparo León Salcedo

Aprobó: Martha Yaneth Veleño Quintero