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DERECHO AL
DEBIDO PROCESO -Campo de aplicación. Eventos de violación /
DEBIDO PROCESO - Eventos de violación El artículo 29 de la Constitución reglamenta
el derecho fundamental al debido proceso, de manera más prolija que como lo
hacía el artículo 26 de la Constitución de 1886, si se tiene en cuenta que los
principios que lo informan no pueden ser, en ningún caso, suspendidos durante
la vigencia de los estados de excepción, según lo ordenan los artículos 93 y
214 de la actual Carta. La norma en cita prescribe, entre otras cuestiones, que
el debido proceso: a) se aplica a toda clase de actuaciones judiciales y
administrativas; b) el juzgamiento se debe hacer conforme a las leyes
preexistentes; c) el juzgamiento se debe hacer ante juez o tribunal competente;
d) con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio; e) se
cumple sin dilaciones injustificadas; f) da la posibilidad de solicitar pruebas
y de controvertir las que se alleguen en contra; g) es nula de pleno derecho la
prueba obtenida con violación del debido proceso; h) posibilita la impugnación
de sentencias, y i) prohíbe el juzgamiento dos veces por el mismo hecho. De
esta manera, el debido proceso se puede violar, por ejemplo, si se imparte a la
demanda un trámite distinto al que corresponda; no se notifica en debida forma
al demandado o a su representante el auto admisorio
de la demanda; se incumplen los términos; se pretermite la posibilidad de pedir
pruebas o se rechazan los recursos sin justificación alguna. PROCESO DISCIPLINARIO
-Oportunidad para
presentar alegatos de conclusión / ALEGATOS DE CONCLUSIÓN -Oportunidad
para presentarlos en proceso ordinario disciplinario Tal vez por el afán
de darle celeridad al proceso y de reducir términos, el legislador no contempló
de manera clara y concisa, como debía hacerlo, dentro del título que se ocupa
del procedimiento ordinario, una oportunidad para que las partes presentaran
alegatos de conclusión, pese a que el artículo 92 de la ley 734 de 2002
estableció como derecho del investigado el de "Presentar alegatos de
conclusión antes del fallo de primera o única instancia". Adviértase cómo
frente a la posibilidad de formular alegatos y a la oportunidad para ello no
existe vacío normativo, pues el propio artículo 92 estableció que su
presentación debía hacerse "...antes del fallo de primera o única
instancia...", esto es, vencido el término probatorio. Hay sí una
inconsistencia en cuanto el artículo 169 ibídem determina que "si no
hubiere pruebas que practicar, el funcionario de conocimiento proferirá el
fallo dentro de los veinte días siguientes al vencimiento del término para
presentar descargos, o al del término probatorio, en caso contrario". Con
todo, la interpretación que debe preferirse es aquélla que favorezca a la restrictiva
o desfavorable. En este sentido se estima que es lógico, oportuno y claro, que
el investigado tenga derecho a presentar alegatos de conclusión antes del
fallo. No obstante la Sala considera que existe vacío en cuanto al término para
ejercer esta garantía y por ello debe acudirse a la integración normativa
prevista en el artículo 21 de la ley 734. NOTA DE RELATORIA:
Autorizada la publicación con oficio 1104 de 18 de diciembre de 2003. CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y
SERVICIO CIVIL CONSEJERO PONENTE:
FLAVIO AUGUSTO RODRÍGUEZ ARCE Bogotá D.C., once
(11) de septiembre de dos mil tres (2003) Radicación número: 1527 Actor: Ministro Del Interior Y De Justicia Referencia: proceso disciplinario. Alegatos de conclusión. Posibilidad para
presentarlos y oportunidad para ello. El señor Ministro del
Interior y de Justicia, por solicitud del Fiscal General de la Nación, formula
a la Sala los siguientes interrogantes: "1. ¿Debe
entenderse que si el legislador guardó silencio en torno al procedimiento que
debe surtirse para que el disciplinado pueda alegar de conclusión, incluido el
cierre de la investigación, ello obedece a la libertad de configuración
legislativa y no a un vacío de la ley 734 de 2002 que deba llenarse con lo
dispuesto en otra normatividad que regule la materia? 2.- De conformidad
con el principio de economía, según el cual, en materia disciplinaria no se
podrán establecer trámites o etapas diferentes a las expresamente contempladas
en la ley, podría pensarse que si el legislador no estableció un procedimiento
para desarrollar el derecho del disciplinado a presentar alegados de conclusión
antes del fallo de primera instancia o única instancia, no le es dable al
operador disciplinario hacerlo so pretexto de llenar un vacío legislativo? 3.- En el evento de
considerar que se trata de un vacío legal, el mismo debe llenarse de acuerdo al
orden establecido en el artículo 21 de la ley 734 de 2002, esto es, con lo
dispuesto en el Código Contencioso Administrativo o por el contrario debe
acudirse a lo contemplado en el Código de Procedimiento Penal?" Al efecto señala: el
artículo 92 de la ley 734 de 2002 prevé entre uno de los derechos de los
investigados el de "presentar alegatos de conclusión antes del fallo de
primera o única instancia", sin que exista desarrollo procedimental en la
ley que permita garantizar el ejercicio de tal derecho; la Procuraduría General
de la Nación, para sortear el presunto vacío, ha dado aplicación al artículo 21
ibídem, que trata sobre aplicación de principios e integración normativa, y de
esa manera se le ha dado cabida al artículo 434 del Código de Procedimiento
Penal que establece que en el mismo auto que declara cerrada la investigación -
etapa no contemplada en el Código Único Disciplinario - se ordenará dar
traslado, por el término de 10 días, a los sujetos procesales para que
presenten sus puntos de vista sobre el mérito de la investigación. Por su
parte, precisa, el artículo 210 del C.C.A. prevé un traslado para alegar dentro
del proceso contencioso, por el término de 10 días. Analiza que conforme
al artículo 21 de la ley 734, frente a situaciones no reguladas por ésta, se
deben aplicar las disposiciones del C.C.A. y del Código Penal, en lo que no
contravenga la naturaleza del derecho disciplinario; hay una tendencia según la
cual la naturaleza jurídica de la potestad disciplinaria es administrativa y
difiere de la que se le asigna al juez para imponer la pena con motivo de un
delito - sentencias C 214/94 y 229/95 de la Corte Constitucional - ; hay otra
que dice que "el derecho disciplinario es entonces una modalidad del
derecho sancionatorio (...) por lo cual (...) los principios del derecho penal
se aplican, mutatis mutandi, al derecho
administrativo disciplinario (...)"; el artículo 10 del Código Civil y la
ley 153 de 1887, consagran reglas sobre interpretación y aplicación de la ley La Sala considera El artículo 29 de la
Constitución reglamenta el derecho fundamental al debido proceso, de manera más
prolija que como lo hacía el artículo 26 de la Constitución de 1886, si se tiene
en cuenta que los principios que lo informan no pueden ser, en ningún caso,
suspendidos durante la vigencia de los estados de excepción, según lo ordenan
los artículos 93 y 214 de la actual Carta. La norma en cita prescribe, entre
otras cuestiones, que el debido proceso: .se aplica a toda
clase de actuaciones judiciales y administrativas; ·.el juzgamiento se
debe hacer conforme a las leyes preexistentes; ·.el juzgamiento se
debe hacer ante juez o tribunal competente; ·.con observancia de la
plenitud de las formas propias de cada juicio; ·.se cumple sin
dilaciones injustificadas; ·.da la posibilidad
de solicitar pruebas y de controvertir las que se alleguen en contra; ·.es nula de pleno
derecho la prueba obtenida con violación del debido proceso; ·.posibilita la
impugnación de sentencias, y ·.prohíbe el
juzgamiento dos veces por el mismo hecho. De esta manera, el
debido proceso se puede violar, por ejemplo, si se imparte a la demanda un
trámite distinto al que corresponda; no se notifica en debida forma al
demandado o a su representante el auto admisorio de
la demanda1; se incumplen los términos; se pretermite la posibilidad
de pedir pruebas o se rechazan los recursos sin justificación alguna. El Código Unico Disciplinario estuvo inspirado, entre otros aspectos,
en el hecho de querer buscar una mayor celeridad y agilidad en las actuaciones
disciplinarias. Así, en la exposición de motivos del proyecto de ley que se
convertiría en la ley 734, el entonces Procurador General de la Nación, doctor
Jaime Bernal Cuellar, señaló: "
(...) en el procedimiento ordinario, como regla
general, se redujeron los términos para adelantar las diferentes etapas de la
acción disciplinaria y se fijaron otros que no existen en la ley vigente.
También se incluyeron disposiciones que buscan darle celeridad a las
actuaciones y evitar la innecesaria dilación de los trámites (...) Con el mismo
criterio de celeridad, se fijó un término de 15 días para que, una vez
recaudada la prueba necesaria para la formulación de cargos o vencido el
término de la investigación, se formule el correspondiente pliego de cargos o
se archive la investigación. Así mismo, se fijó un término de sesenta días para
practicar las pruebas solicitadas por el investigado en los descargos y las que
se decreten de oficio. Una vez practicado o vencido el
término, el funcionario cuenta con treinta días para emitir el fallo."2 Tal vez por el afán
de darle celeridad al proceso y de reducir términos, el legislador no contempló
de manera clara y concisa, como debía hacerlo, dentro del título que se ocupa
del procedimiento ordinario, una oportunidad para que las partes presentaran
alegatos de conclusión, pese a que el artículo 92 de la ley 734 de 2002
estableció como derecho del investigado el de "Presentar alegatos de
conclusión antes del fallo de primera o única instancia". Adviértase cómo
frente a la posibilidad de formular alegatos y a la oportunidad para ello no
existe vacío normativo, pues el propio artículo 92 estableció que su
presentación debía hacerse "...antes del fallo de primera o única
instancia...", esto es, vencido el término probatorio. Hay sí una
inconsistencia en cuanto el artículo 169 ibídem determina que "si no
hubiere pruebas que practicar, el funcionario de conocimiento proferirá el
fallo dentro de los veinte días siguientes al vencimiento del término para
presentar descargos, o al del término probatorio, en caso contrario.". Con
todo, la interpretación que debe preferirse es aquélla que favorezca a la restrictiva
o desfavorable - art. 14 -. En este sentido se
estima que es lógico, oportuno y claro, que el investigado tenga derecho a
presentar alegatos de conclusión antes del fallo. En efecto, los alegatos de
conclusión constituyen uno de los mecanismos para hacer efectivo el derecho de
defensa. Su finalidad es la de brindar la garantía a las partes de un proceso,
- sea éste administrativo, penal, civil, laboral, etc
-, para que, mediante razonamientos lógicos, dentro de la formalidad y
oportunidad requeridas, formulen sus apreciaciones - que controvierten las
tesis de sus opositores y se sustentan en todas las pruebas allegadas al
plenario -, para que el juez las valore al momento de decidir. Su no ejercicio
puede acarrear consecuencias desfavorables "que pueden repercutir también
desfavorablemente sobre los derechos sustanciales que en el proceso se
ventilan"3 No obstante la Sala
considera que existe vacío en cuanto al término para ejercer esta garantía y
por ello debe acudirse a la integración normativa prevista en el artículo 21 de
la ley 734. En torno a este
aspecto, en la reforma de la ley 200 de 1995 se propuso precisamente
reconocerle autonomía e independencia al Derecho Disciplinario frente al
Derecho Penal y al Derecho Administrativo. Es así como al resaltar los aspectos
principales de la reforma, en la referida exposición de motivos de la ley 734
se expuso lo siguiente: "1.
Naturaleza del derecho disciplinario. La Procuraduría
General de la Nación concluyó que las actuaciones disciplinarias son, sin duda,
actuaciones administrativas con características propias que conforman el
llamado derecho administrativo disciplinario, que si bien tiene semejanzas con
el derecho penal, en la medida en que ambos son manifestaciones de la potestad
punitiva estatal, es un sistema autónomo e independiente, con objetivos y
características propios, como la preservación de la organización y buen
funcionamiento de las entidades, ramas y órganos del Estado y del correcto
comportamiento de los individuos encargados de la prestación de la función
pública. El derecho disciplinario se aplica en el marco de relaciones de
subordinación entre el funcionario y el Estado, para exigir obediencia y
disciplina en el ejercicio de la función administradora e imponer sanciones por
la violación de los deberes, las obligaciones y la inobservancia de las
prohibiciones e incompatibilidades que la ley establece para el ejercicio de la
función pública. Como su nombre lo indica, el objetivo que persigue el derecho
disciplinario, consiste en mantener la disciplina al interior de la institución
estatal, lo cual constituye un objetivo política del
Estado diferente al que busca garantizar mediante el derecho penal. En este sentido, el
derecho disciplinario no sólo se ocupa de los casos de enriquecimiento ilícito
o de participación en política, que son los que más trascendencia y publicidad
tienen La actividad disciplinaria recae también, y en mayor medida, sobre la
cotidiana indisciplina de los funcionarios, como el incumplimiento de los
horarios, la demora en la realización de los deberes, el trato indebido al
público y otras conductas similares que implican una diferencia de grado con
los comportamientos que estudia el derecho penal, diferencia que se suma a las
anteriores. En consecuencia, el proyecto señala expresamente que los vacíos en la
interpretación y aplicación de la ley disciplinaria, luego de acudir al bloque
de constitucionalidad integrado
por los principios de la Ley Fundamental y de los tratados sobre derechos
humanos ratificados por Colombia, deben
llenarse, en primer lugar, con los principios del Código Contencioso
Administrativo, antes de acudir a los de los Código Penal y de Procedimiento
Penal."4( Negrillas de la Sala ) De esta manera para
la Sala es claro, acudiendo a los sistemas genético e histórico de
interpretación, que la intención del legislador, en caso de vacíos o lagunas de
la ley disciplinaria, fue acudir, en primer término a las normas
constitucionales, en segundo lugar a las normas del Código Contencioso
Administrativo y, luego a la legislación penal 5 Así precisamente se plasmó en el artículo 21 cuando se
dice: "Aplicación
de principios e integración normativa. En la aplicación del régimen
disciplinario prevalecerán los principios rectores contenidos en esta ley y en
la Constitución Política. En lo no previsto en esta ley se aplicarán los
tratados internacionales sobre derechos humanos y los convenios internacionales
de la OIT ratificados por Colombia, y lo dispuesto en los códigos Contencioso
Administrativo, Penal, de Procedimiento Penal y de Procedimiento Civil en lo
que no contravengan la naturaleza del derecho disciplinario." Sin embargo, como
quiera que ante el vacío normativo en lo que toca con el término para presentar
alegatos de conclusión dentro del proceso disciplinario, la normatividad
contencioso administrativa lo fija en diez (10) días6 - igual término está previsto en la legislación penal
-, habrá de estarse a ello. La Sala responde: La ley 734 de 2002 no
guardó silencio frente a la posibilidad y oportunidad de presentar alegatos de
conclusión dentro del proceso disciplinario. Por tanto el operador jurídico
debe estarse a lo dispuesto en el artículo 92 ibídem. En cuanto al término para
ello se considera que es de 10 días, conforme lo señala la legislación
contencioso administrativo, aplicable al evento consultado por remisión del
artículo 21 de la ley 734. Transcríbase al señor
Ministro del Interior y de Justicia. Igualmente, envíese copia a la Secretaría
Jurídica de la Presidencia de la República
ELIZABETH CASTRO
REYES Secretaria de la Sala NOTAS DE PIE DE
PÁGINA 1Crítica al proceso
electoral 2Gaceta del Congreso
304 de 1999, página 27. 3Ver DEVIS ECHANDIA
Hernando. Compendio de Derecho Procesal. Tomo I. Teoría General del Proceso,
novena edición, Bogotá 1983, páginas 10, 457 a 459. 4Gaceta del Congreso
número 304, página 21. 5Sobre el particular
ver Sentencias Corte Constitucional: T-438/92, C-195/93, C-214/94, C-244/96, C-280/96, C-386/96,
C-310/97, C-160/98, C-769/98, C-892/99, C-827/01, C-125/00, C-1161/00, C-329/01,
C-712/01, C-181/02. 6Artículos 434 del
C.P.P. y 210 del C.C.A. |