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DERECHOS DEL
DISCIPLINADO -Designación de abogado / INDAGACION
PRELIMINAR DE PROCESO DISCIPLINARIO -Improcedencia de designación de
abogado de oficio Entre los derechos del disciplinado, el artículo
73 contempla la designación de apoderado si lo considera necesario. Como lo
informa el libelista, en el momento de rendir su versión libre y espontánea
estimó innecesario designar apoderado, y la ley no exige que en la indagación
preliminar se deba designar apoderado de oficio. PROCESO DISCIPLINARIO
- Aplicación del principio
de legalidad / PROCESO DISCIPLINARIO -Inexistencia de análisis jurídico
probatorio / PAGO DE CONCILIACIONES Y SENTENCIAS JUDICIALES -Disponibilidad
de rubro presupuestal diferente / SANCION DISCIPLINARIA -Inexistencia de
causal Si bien en la
actuación de la funcionaria inculpada no se ajustó estrictamente a la técnica
que demanda materia presupuestal, al haber realizado el pago por el rubro
"mantenimiento" y no por el rubro "sentencias judiciales o
conciliaciones" no se parecía en su conducta ningún proceder que ameritara
sanción disciplinaria, pues se advierte que para la época de los hechos las
Direcciones Seccionales no manejaban dicho rubro y el pago cuyo reconocimiento
dispuso, correspondía a una conciliación prejudicial, aprobada por autoridad
judicial por concepto de un servicio que venían manejando por el rubro
"mantenimiento", aspectos que la entidad demandada acepta como se
desprende de los mismos actos acusados. Sabido es que en los principios
rectores de la ley disciplinaria de los cuales destaca la Sala el de legalidad,
según el cual sus destinatarios sólo serán juzgados y sancionados
disciplinariamente cuando por acción u omisión de sus funciones incurran en las
faltas establecidas en la ley. En esta oportunidad no obra con claridad que
efectivamente la actora hubiese incurrido en una falta establecida en la ley.
Además de la resolución en examen se observa otra precariedad consistente en
que no obra en ella una síntesis de la prueba recaudada, incluyendo la aportada
como lo ordena el artículo 93 de la ley 200 de 1995 numeral 2o., tampoco obra
ningún análisis jurídico probatorio que sirva de fundamento a la misma, como lo
prevé el numeral 4o. de la disposición antes indicada. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION SEGUNDA -
SUBSECCION B CONSEJERO PONENTE:
JAVIER DIAZ BUENO Santafé de Bogotá,
D.C., febrero veinticinco (25) de mil novecientos noventa y nueve (1999). Radicación número: 17441 Actor: Celinea Orostegui de Jimenez Demandado: nación – dirección ejecutiva de administración judicial Referencia: autoridades nacionales CELINEA OROSTEGUI DE
JIMENEZ por intermedio de apoderado y en ejercicio de la acción consagrada en
el artículo 85 del C.C.A., demanda de esta Corporación, la nulidad de los
siguientes actos: a) Resolución No.
0572 de 31 de marzo de 1997 expedida por la Directora Ejecutiva de
Administración Judicial, en cuanto dispuso sancionarla disciplinariamente con
amonestación escrita. b) Resolución No.
1261 de 11 de junio de 1997 expedida por la misma funcionaria por medio de la
cual confirmó la decisión antes mencionada. Como consecuencia de
la declaratoria de nulidad de los actos acusados y a título de restablecimiento
del derecho pretende que, "…una vez ejecutoriada la sentencia que ponga
fin al presente proceso, se comunique a la autoridad administrativa que
profirió el acto, para los efectos legales consiguientes. Hechos.- Los
hechos que originaron la imposición de la sanción disciplinaria, pueden
resumirse en los siguientes: - CELINEA OROSTEGUI
DE JIMENEZ se desempeñaba como Directora Seccional de Administración Judicial
de Santafé de Bogotá - Cundinamarca. - En ejercicio de sus
funciones expidió la Resolución No. 417 de 8 de mayo de 1995 disponiendo el
reconocimiento y pago a la firma Lince Seguridad y Vigilancia Ltda, el valor correspondiente a la conciliación efectuada
entre dicha firma y el Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca. - Por la expedición
del acto antes mencionado, se le formuló el siguiente cargo: "Por haber
expedido la Resolución 417 del 08 de mayo de 1995 y la orden de pago No. 454
del 09 de mayo de 1995, por medio de las cuales se ordenaba el pago de una
conciliación, afectando irregularmente en la vigencia de 1994, el rubro
presupuestal de mantenimiento para cancelar una obligación derivada de una
conciliación prejudicial con la firma Lince Seguridad y Vigilancia Ltda en la vigencia de 1994, la cual debió imputarse a
sentencias, infringiendo así el artículo 14 de la Ley 38 de 1989 que establece:
Especialización. Las apropiaciones deben referirse en cada órgano de la
administración a su objeto y funciones, y se ejecutaran estrictamente conforme
al fin para el cual fueron programadas", conducta que podría llegar a
constituir falta disciplinaria por incumplimiento de su deber como servidor
público de cumplir y hacer que se cumplan las leyes, de conformidad con lo
dispuesto en los artículos 38 y 409, numeral 1º, de la Ley 200 de 1995." Adelantado el proceso
disciplinario, la Directora Ejecutiva de Administración Judicial, por
Resolución No. 572 de 31 de marzo de 1997 sancionó a la Dra. CELINEA OROSTEGUI
DE JIMENEZ - Directora Seccional de Administración Judicial, con amonestación
escrita, decisión confirmada por el segundo de los actos acusados, es decir por
la Resolución No. 1261 de 11 de junio de 1997. Bajo el acápite
violación de la ley, expresa que en el curso de la investigación disciplinaria,
al escucharla en versión libre y espontánea se le puso en conocimiento los
artículos 33 de la Constitución Nacional y 73 de la Ley 200 de 1995, "…
que refieren al derecho que le asiste al disciplinado de ser asistido por un
abogado. La Dra. Orostegui, manifestó: No requiero de
abogado y me doy por enterada de los artículos citados." En estas
circunstancias procedió el investigador a seguir adelante con la diligencia
formulando el interrogatorio correspondiente." Por lo anterior
estima el libelista que el funcionario investigador incurrió en una irregularidad
procesal de aquellas que originan la invalidez de la actuación conforme al
numeral 4 del artículo 131 de la Ley 200 de 1995 pues la manifestación del
disciplinado debió entenderse como que este no tenía interés de designar
abogado y en consecuencia el funcionario investigador debió designarle uno de
oficio al momento de formularle los cargos. Igualmente bajo el
subtítulo "INAPLICACION DE NORMAS" expresa que no existe prueba de la
cual pueda inferir que la intención de la actora hubiera estado por fuera de
los causes legales, que su comportamiento se dirigió a velar por los intereses
de la Administración Pública, tampoco de su conducta se puede inferir que la
Administración hubiera sufrido algún daño, por el contrario, todo indica que la
Administración obtuvo un beneficio consistente en reducir los costos que
generan una sentencia judicial y que en todo caso resultan onerosos, aspectos
que llevaron a la funcionaria a la convicción de no estar actuando de manera
contraria a su deber. Se trata de una
conducta que encuentra plena justificación, por haber sido ejecutada dentro de
los parámetros de los numerales 2 y 4 del artículo 23 de la Ley 200 de 1995,
los cuales fueron inobservados en el proceso disciplinario. Contestación de la
demanda.- La Directora
Ejecutiva de Administración Judicial por intermedio de apoderado contestó la
demanda, se opuso a las pretensiones y formuló excepción de "falta de
causa". Sobre el fondo de la
pretensiones expresa que la actuación disciplinaria que culminó con la imposición
de la sanción, obedeció a la queja que el Director General de presupuesto
Nacional formuló ante la Procuraduría Delegada para la Economía y la Hacienda
Pública el 13 de diciembre de 1995, fundamentada en el hecho de haber realizado
un pago sin previa certificación de la disponibilidad presupuestal y por la
afectación de un rubro que no correspondía a la cancelación de la conciliación
prejudicial, como se verificó en los hechos. La aludida excepción
la hace consistir en que el mismo actor acepta haber aplicado el rubro
presupuestal diferente y toda su actuación se dirige a justificar sus actos que
aparecen como conducta sancionable disciplinariamente. EL MINISTERIO PÚBLICO El Procurador Cuarto
Delegado ante el Consejo de Estado en su alegato de conclusión solicita se
declare la nulidad de los actos acusados en síntesis por lo siguiente: Luego de referirse a
los hechos que antecedieron a su expedición, dice que aparece en los actos bajo
un examen, la recta intención de la actora de cumplir, a nombre de la
Administración, con una orden expedida por una autoridad judicial, a favor de
un particular. En algunos apartes dice: "Se observa que,
dadas las serias responsabilidades de la Directora Seccional de Administración
Judicial, optó ella por la filosofía del buen servicio público y de
salvaguardar, no sólo los intereses generales del Estado, sino los del
organismo al que en ese momento representaba el cual, dada su calidad de ente
integrado a la Administración de Justicia, debía ser paradigma en el acatamiento
de las decisiones judiciales. Su actuación, según lo probado en autos, estuvo
ausente de dolo, de mala fe y de desgreño en el cumplimiento de sus deberes. El artículo 23 del
Código Disciplinario Único, estatuye que la conducta se justifica cuando se
comete, entre otros motivos, "en estricto cumplimiento de un deber
legal" y "con la convicción errada e invencible de que su conducta no
constituye falta disciplinaria." Estos dos eximentes
aparecen pintiparados en la actuación bajo examen, puesto que la doctora Celinea Oróstegui estaba dando
estricto cumplimiento a un deber legal como es el de acatar, sin esguinces, las
ordenes judiciales, consagrado en varias normas de
nuestro ordenamiento jurídico. Está también probada su buena fe y, por ende, la
convicción de que su conducta no constituía falta disciplinaria. Pero, sin necesidad
de recurrir a nuevos argumentos para dejar en claro la falta de culpabilidad de
la accionante, es en las propias resoluciones acusadas donde se encuentra la
fundamentación de inocencia. Así, en la parte
final de la motivación en la Resolución No. 1261 de 1997, dice que se tuvo en
cuenta "la no afectación del servicio, la búsqueda de la eficacia y el no
daño patrimonial a la entidad" (f. 19). Y en la Resolución
0572 del mismo año, se reconocen las circunstancias particulares que justifican
la actuación de la profesional implicada, en los siguientes términos: "…No se pueden
desconocer las especiales circunstancias que rodearon la expedición de las
resoluciones cuya irregularidad se estudia, pues si bien es cierto existía para
la fecha un trámite establecido frente al pago de sentencias, también lo es que
éste, podría resultar un tanto más demorado que el mismo utilizado por la
Dirección Seccional, al ordenar La cancelación de los dineros a través de los
recurso existentes en el rubro por el cual se venía cancelando la prestación
del servicio, servicio que además, era de imprescindible e improrrogable
contratación, habida cuenta de las calidades de los servidores públicos a los
cuales iba dirigido, en procura de brindar la seguridad y protección necesaria
para su integridad física." Concluye la
resolución en mención con esta elocuente manifestación: "…La actuación
de la Directora Seccional, lejos de causar un perjuicio a la entidad, contribuyó
de manera significativa en el logro de los fines propuestos, y aún cuando esto
no excusa su actuación, por lo menos sí sirve de fundamento para examinarla de
responsabilidad por dolo, pues no existe en la investigación, una sola prueba
siquiera sumaria de la cual se pueda deducir ese tipo de intención." Para resolver, se CONSIDERA Se impetra la nulidad
de las Resoluciones números 0572 de 31 de marzo de 1997 y 1261 de 11 de junio
del mismo año expedidas por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial
por medio de los cuales impuso sanción disciplinaria de amonestación escrita a
CELINEA OROSTEGUI DE JIMENEZ en su calidad de Directora Seccional de
Administración Judicial de Santafé de Bogotá - Cundinamarca. Antes de abordar el
análisis de fondo del asunto, examina la Sala la excepción propuesta por la
entidad demandada, así: La denomina
"Falta de Causa" la hace consistir en que "… el actor mismo
acepta haber aplicado el rubro presupuestal diferente, y toda su actuación se
dirige a justificar sus actos, que aparecen como conducta sancionable
disciplinariamente." Los términos en que
propone la excepción tienen que ver con el fondo del asunto, es decir apuntan a
la prosperidad de las peticiones, no versan propiamente sobre una excepción.
Aunque el excepcionante no explica en qué consiste la
"Falta de Causa", el aceptar los hechos constitutivos de la
investigación disciplinaria, no necesariamente se traducen en una excepción de
"Falta de Causa" para que pueda impugnar los actos sancionatorios.
Por ello se declarará no probada la excepción propuesta. Sobre el fondo del
asunto, se observa: Como ya se precisó,
la parte actora para solicitar la nulidad de tales resoluciones, afirma que se
transgredió el artículo 29 de la Carta Política que consagra la aplicación del
debido proceso en toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. A su
entender se infringió dicho canón porque en la
versión libre y espontánea que rindió no se le designó abogado, incurriendo por
lo mismo en desconocimiento de la norma lo cual constituye una manifiesta
irregularidad procesal de aquellas que originan la invalidez de la actuación,
conforme al numeral 4 del artículo 131 de la Ley 200 de 1995, la que a su vez
puede encuadrarse como causal de nulidad. Aduce también violación
por inaplicación de los numerales 2 y 4 del artículo 23 de la Ley 200 de 1995,
al estimar que desplegó su conducta con la convicción errada e invencible de
que no incurría en falta disciplinaria. El primer cargo no
tiene vocación de prosperidad, pues entre los derechos del disciplinado, el
artículo 73 contempla la designación de apoderado si lo considera necesario.
Como lo informa el libelista, en el momento de rendir su versión libre y
espontánea estimó innecesario designar apoderado, y la ley no exige que en la
indagación preliminar se deba designar apoderado de oficio. Sobre la inaplicación
de los numerales 2 y 4 del artículo 23 de la Ley 200 de 1995, se observa: Según la providencia
de 3 de noviembre de 1996 suscrita por el funcionario investigador - Dirección
Ejecutiva de Administración Judicial, a CELINEA OROSTEGUI DE JIMENEZ, se le
levantó el siguiente cargo: "... haber
expedido la Resolución 417 del 08 de mayo de 1995 y orden de pago No. 454 del
09 de mayo de 1995, por medio de las cuales se ordenaba el pago de una
conciliación afectando irregularmente la vigencia de 1994, el rubro
presupuestal de mantenimiento para cancelar una obligación derivada de una
conciliación prejudicial con la firma LINCE SEGURIDAD Y VIGILANCIA LTDA en la
vigencia de 1994, la cual debió imputarse a sentencias, infringiéndose así el
artículo 14 de la Ley 38 de 1989 que establece: Especialización. Las
apropiaciones deben referirse en cada órgano de la Administración a su objeto y
funciones, y se ejecutarán estrictamente conforme al fin para el cual fueron
programadas.", conducta que podría llegar a consistir falta disciplinaria
por incumplimiento de su deber como servidor público de cumplir y hacer que se
cumplan las leyes, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 38 y 40,
numeral 1, de la Ley 200 de 1995." Se desprende de la
prueba recaudada que la investigación se originó porque la actora en su calidad
de Directora de la Seccional de Administración de Judicial de Santafé de Bogotá
- Cundinamarca, para efectos del pago de la citada conciliación prejudicial, no
abrió el rubro de conciliaciones, sino que el pago se realizó, a través del
rubro mantenimiento. En la declaración que
rindió en el curso de la investigación SUSANA ESTRADA LOPEZ Jefe Ejecución
Presupuestal de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, quien expuso
lo siguiente: "… De la vigencia de
1994 se constituyeron una reserva presupuestal y una reserva de caja para ser
ejecutadas en 1995 como está establecido en la ley, la Contraloría General de
la República efectuó una visita y una revisión en los registros encontrando
algunas inconsistencias en la constitución de ellas en algunas Seccionales,
así: …En la Seccional de
Cundinamarca el reconocimiento de una conciliación prejudicial con el rubro mantenimiento
y no por el rubro de sentencias". De este testimonio se
destacan las siguientes preguntas y respuestas: "Sírvase
informar para el año 1994 si la entidad contaba con el rubro de sentencias o
conciliaciones para el pago de sentencias y conciliaciones. Contestó: En el año
1994 la Dirección Nacional no contaba con partida presupuestal en el rubro de
sentencias. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público se encargaba de su
trámite. La Dirección Seccional al no disponer de recurso por el rubro sentencias
y teniendo en cuenta que el pago correspondía a mantenimiento expidió el
certificado de disponibilidad por este rubro. (fls.
85 y 86 cuaderno de antecedentes). De la versión que
rindió en las mismas diligencias, el señor GUILLERMO MALAVER RAMIREZ, quien
desempeñaba el cargo de Jefe de Presupuesto de la Dirección Seccional Bogotá -
Cundinamarca, en lo que atañe al sub-lite, la Sala destaca las siguientes
preguntas y respuestas: "Preguntado:
Sírvase manifestar cómo era el trámite para la época de los hechos que son
objeto de esta investigación en cuanto al pago de las sentencias que se
proferían contra la Dirección Seccional de Administración Judicial. Contestó:
En los años 1994 y 1995 época en que sucedieron los hechos materia de esta
investigación, sobre el pago de sentencias no puedo decir absolutamente nada,
ya que nunca a las Direcciones Seccionales les está facultado para pagar dichas
sentencias, es decir que tanto la apropiación como el pago de cualquier
sentencia judicial no es competencia de la Dirección Seccional. Entiendo que
antes todas las sentencias que afectara el presupuesto general de la Nación
eran canceladas o pagadas directamente por el Ministerio de Hacienda y Crédito
Público y que posteriormente cada entidad de las que conforman el presupuesto
general de la Nación asumió el pago de dichas sentencias. Para el caso de la
Rama Judicial el trámite de cancelación de obligaciones, a cargo de la Rama
está centrado única y exclusivamente en la Dirección Ejecutiva de
Administración Judicial. En síntesis el rubro sentencias no es manejado por las
Direcciones Seccionales de la Rama Judicial, salvo que exista alguna norma
sobre el particular y que yo desconozca. Preguntado: Exactamente frente al
procedimiento de la conciliación cuál es el procedimiento en materia
presupuestal mediante el pago de las mismas. Contestó: En materia presupuestal
para el pago de las conciliaciones judiciales no tengo ningún conocimiento
respecto a su procedimiento para la apropiación y pago, ya que LINCE SEGURIDAD
Y VIGILANCIA LTDA, es el primero que se presenta en el tiempo que llevo
laborando en la Dirección Seccional con funciones asignadas de Jefe de
Presupuesto. Preguntado: En el año 1994 en el presupuesto correspondiente
existía algún rubro para pagar conciliaciones. Contestó: Para la vigencia
fiscal de 1994 presupuestalmente no existía ni existe rubro para pagar
conciliaciones, ya que como lo dije anteriormente es un rubro que no maneja las
Direcciones Seccionales." (Folios 155 a 164 del cuaderno de antecedentes). En el primero de los
actos acusados, es decir en la Resolución No. 0572 de 31 de marzo de 1997,
luego de transcribir el cargo formulado a la actora, al igual que las razones
que ella esgrimió en su defensa, se dice: "Que de las
pruebas recaudadas y de las manifestaciones hechas en el escrito de descargos
se puede colegir, que evidentemente sí existió un error de procedimiento, el
cual, tiene origen, en el requerimiento de la Sala Administrativa del Consejo
Seccional de la Judicatura de Cundinamarca, cuando solicitó la expedición de un
certificado de disponibilidad, por el rubro de mantenimiento, para la
cancelación de una conciliación. Que sin desconocer
los preceptos de las normas citadas por la implicada, esto es, los decretos 360
y 2350 de 1995, encuentra este Despacho claridad total en la prevalencia que
sobre tales normas establece la ley de presupuesto, cuya aplicación no pude
ceder de ninguna manera frente a sus reglamentarios. Que no se pueden
desconocer las especiales circunstancias que rodearon la expedición de las
resoluciones cuya irregularidad se estudia, pues si bien es cierto que existía
para la fecha un trámite establecido frente al pago de sentencias, también lo
es que este podría resultar un tanto más demorado que el mismo utilizado por la
Dirección Seccional al ordenar la cancelación de los dineros a través de los
recursos existentes en el rubro por el cual se venía cancelando la prestación
del servicio, servicio que además era imprescindible e improrrogable
contratación, habida cuenta de las calidades de los servidores públicos a los
cuales iba dirigido, en procura de brindar la seguridad y protección necesaria
para su integridad física. Que la actuación de
la Directora Seccional, lejos de causar un perjuicio a la entidad, contribuyó
de manera significativa en el logro de los fines propuestos, y aún cuando esto
no excusa su actuación, por lo menos sí sirve de fundamento para examinarla de
responsabilidad por dolo, pues no existe en la investigación, una sola prueba
siquiera sumaria de la cual se pueda deducir ese tipo de intención." Analizados los
elementos probatorios antes señalados, se observa que si bien en la actuación
de la funcionaria inculpada no se ajustó estrictamente a la técnica que demanda
materia presupuestal, al haber realizado el pago por el rubro
"mantenimiento" y no por el rubro "sentencias judiciales o
conciliaciones" no se aprecia en su conducta ningún proceder que ameritara
sanción disciplinaria, pues se advierte que para la época de los hechos las
Direcciones Seccionales no manejaban dicho rubro y el pago cuyo reconocimiento
dispuso, correspondía a una conciliación prejudicial, aprobada por autoridad
judicial por concepto de un servicio que venían manejando por el rubro
"mantenimiento", aspectos que la entidad demandada acepta como se
desprende de los mismos actos acusados. Como puede
observarse, las consideraciones que expone la entidad demandada, son
contradictorias, pues una lectura desprevenida pareciera llevar a la conclusión
de que se iba a absolver a la inculpada, no obstante la sanciona con
amonestación escrita. Sabido es que en los
principios rectores de la ley disciplinaria de los cuales destaca la Sala el de
legalidad, según el cual sus destinatarios sólo serán juzgados y sancionados
disciplinariamente cuando por acción u omisión de sus funciones incurran en las
faltas establecidas en la ley. En esta oportunidad no obra con claridad que
efectivamente la actora hubiese incurrido en una falta establecida en la ley. Además en la
Resolución en examen se observa otra precariedad consistente en que no obra en
ella una síntesis de la prueba recaudada, incluyendo la aportada como lo ordena
el artículo 93 de la Ley 200 de 1995 en el numeral 2º, tampoco obra ningún
análisis jurídico probatorio que sirva de fundamento a la misma, como lo prevé
el numeral 4º de la disposición antes indicada. Por las razones que
anteceden, se anularán los actos acusados. En mérito de lo
expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección
Segunda, Subsección "B", administrando
justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: DECLARASE no
probada la excepción de "Falta de Causa" propuesta por la entidad
demandada. DECLARASE la
nulidad de las Resoluciones números 0572 de 31 de marzo de 1997 expedida por la
Directora Ejecutiva de Administración Judicial, en cuanto dispuso sancionar
disciplinariamente con amonestación escrita a CELINEA OROSTEGUI DE JIMENEZ y
1261 de 11 de junio de 1997 expedida por la misma funcionaria por medio de la
cual confirmó la decisión antes mencionada. COMUNÍQUESE
ESTA DECISIÓN A LA ENTIDAD DEMANDADA, PARA LOS EFECTOS PERTINENTES. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE, PUBLÍQUESE EN LOS ANALES DEL CONSEJO DE ESTADO Y EJECUTORIADA ESTA
PROVIDENCIA ARCHÍVESE EL EXPEDIENTE. DISCUTIDA
Y APROBADA EN SESIÓN DEL DÍA 25 DE FEBRERO DE 1999.
JAVIER DIAZ BUENO ENEIDA WADNIPAR RAMOS Secretaria |