RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

En 2008 la Actual Administración recibió una Secretaria de Hacienda que administraba más de 2 millones de contribuyentes, un recaudo de 3.8 billones de pesos anuales, un cumplimiento oportuno cercano al 86%, niveles medios de evasión en los principales impuestos, una gestión tributaria basada en impuestos y procesos masivos pero sin control automatizado. Pero así mismo, se encontró con una organización inmersa en un importante proceso de transformación, cuyo inicio se remonta a los años noventas con el fortalecimiento de la cultura tributaria, el mejoramiento de la información, la profesionalización de la planta, la certificación de sus procesos, la creación de regímenes especiales y los centros especializados de servicios a los contribuyentes que han permitido una descentralización en la atención. El norte que ha guiado el proceso de modernización está claro: promover la visión del contribuyente como cliente de la Administración dándole un trato respetuoso, brindándole la información suficiente, integrándolo como veedor de la tributación, premiando su comportamiento fiel y responsable con la ciudad y garantizándole una rendición de cuentas transparentes.

1. Nuevo esquema de pago para pequeños contribuyentes del impuesto de industria y comercio ICA, basado en factores objetivos.

En el 2010 menos del 10% de los contribuyentes presentaron declaración anual por el régimen simplificado. Sin embargo, dentro del régimen común existen contribuyentes con condiciones especiales, en razón a sus ingresos, que hoy tienen que presentar seis veces al año la declaración tributaria en formatos que pueden ser complejos para su condición por lo que suelen acudir a terceros para cumplir con su obligación tributaria, resultando en un costo adicional de cumplimiento y administrativo para este segmento de la población. Por lo anterior se requiere establecer un régimen especial para estos contribuyentes que simplifique, reduzca costos de transacción y permita una mayor eficiencia. Muchos países han establecido regímenes especiales con base en factores objetivos que facilitan el cumplimiento de los deberes de los contribuyentes e incluso promueven la formalización de los mismos. En esa vía se presenta el siguiente esquema para los pequeños contribuyentes del régimen simplificado y común del ICA en Bogotá

1. Marco Jurídico.

El Decreto Ley 1421 de 1993, artículo 154, numeral 5º, faculta al Concejo de Bogotá para establecer presunciones de ingresos mensuales netos, para determinadas actividades. La norma literalmente señala:

"(…) ARTICULO 154. Industria y comercio. A partir del año de 1994 se introducen las siguientes modificaciones al impuesto de industria y comercio en el Distrito Capital:

(…) 5^a Su base gravable estará conformada por los ingresos netos del contribuyente obtenidos durante el período gravable. Para determinarlos, se restará de la totalidad de los ingresos ordinarios y extraordinarios, los correspondientes a actividades exentas y no sujetas, así como las devoluciones, rebajas y descuentos, exportaciones y la venta de activos fijos. Hacen parte de la base gravable los ingresos obtenidos por rendimientos financieros, comisiones y en general todos los que no estén expresamente excluidos en esta disposición. Con base en estudios y factores objetivos, el concejo podrá establecer presunciones de ingresos mensuales netos para determinadas actividades. La base gravable para el sector financiero continuará rigiéndose por las normas vigentes para él. (…)" (Se resalta).

Así mismo es importante mencionar que con la aprobación de la Ley 1430 de 2010 el artículo 58 permite a los entes territoriales establecer sistemas de facturación para cualquiera de sus impuestos así: "Modifíquese el artículo 69 de la Ley 1111 de 2006, el cual quedará así: Artículo 69. Determinación oficial de los tributos distritales por el sistema de facturación. Autorícese a los municipios y distritos para establecer sistema de facturación que constituyan determinación oficial del tributo y presente mérito ejecutivo. El respectivo gobierno municipal o distrital dentro de sus competencias, implementará los mecanismos para ser efectivos estos sistemas, sin perjuicio de que se conserve el sistema declarativo de los impuestos sobre la propiedad." Por lo cual esta iniciativa tiene todo el respaldo jurídico.

2. Propuesta y Justificación

Se propone un régimen de pequeños contribuyentes para el impuesto de industria y comercio por factores objetivos.

Esta propuesta de implantación de un sistema de tributación especial para los actuales contribuyentes del régimen simplificado y los pequeños contribuyentes del régimen común del impuesto de industria y comercio tiene varios objetivos. Por una parte, a) facilitar el cumplimiento de las obligaciones tributarias, b) promover la formalización de contribuyentes potenciales que actualmente se encuentran por fuera de los sistemas de información administrativos, c) permitir un mejor conocimiento de los contribuyentes de éste tributo y d) generar a los mismos un mayor grado de conciencia tributaria y de pertenencia a la Ciudad. Por la otra parte, se busca simplificarle a la administración tributaria el control de los pequeños contribuyentes, que poco aportan a la recaudación, de manera que pueda concentrar sus esfuerzos de fiscalización y cobro a los medianos y grandes contribuyentes.

De otra parte, la informalidad es otro fenómeno que tiene un impacto directo sobre el cumplimiento de las obligaciones tributarias. Un indicador que ilustra su magnitud es el registrado por el DANE en el 2007, según el cual, la informalidad laboral alcanzó niveles del 57% para las trece principales ciudades. En el caso de los empresarios la informalidad surge, entre otros elementos, por el análisis costo-beneficio que realizan entre el ahorro de evadir los tributos y los costos de cumplimiento de las diferentes obligaciones tributarias, frente a los costos que le puede implicar las posibilidades de crédito, el acceso a los servicios gubernamentales y el costo por el riesgo de ser descubierto. Al efectuar esta evaluación, muchos empresarios deciden aprovechar las ventajas que le reporta la informalidad, donde también tienen en cuenta que, frente a los contribuyentes cumplidos, esto les permite tener precios más bajos por los menores costos e impuestos en que incurre y que de paso les permite aprovechar una competencia desleal.

Una queja reiterada de los pequeños empresarios es el costo en que incurren para el cumplimiento de las obligaciones tributarias. El Estatuto Tributario Distrital, efectivamente, incluye una serie de obligaciones, no solo sustanciales sino procedimentales, entre las que se incluyen: inscripción en el RIT, presentar declaraciones, elaborar soportes, efectuar retenciones, llevar contabilidad, conservar información, expedir facturas y proveer información exógena. Pero el costo de estas obligaciones también van más allá, en la medida en que, para poder realizar todo ello es preciso, en muchos casos, contar con profesionales expertos en impuestos y asumir los costos de transacción frente a la administración tributaria en tiempo y dinero Adicionalmente, si se incurre en error en el cumplimiento de cualquiera de estas obligaciones, se puede entrar en procesos de determinación de la obligación tributaria, lo que genera un nuevo desgaste operacional y financiero tanto para el contribuyente como para la administración tributaria distrital.

Pero si la normatividad vigente impone múltiples obligaciones a los contribuyentes otro tanto hace con la administración tributaria. Desde la perspectiva de la administración los sistemas tributarios también tienen un gran reto pues deben recaudar, liquidar, controlar y proveer servicios para un conjunto complejo de impuestos y frente a un heterogéneo universo de contribuyentes.

Es un hecho que siguiendo la distribución de la propiedad y la renta, un pequeño número de contribuyentes provee un alto volumen de recaudos a la Ciudad. Esta relación inversa entre número de contribuyentes y recaudo tiene una consideración adicional, y es que existe un amplio grupo de contribuyentes de bajos recursos que generan una gran carga administrativa para su gerencia y control. No es raro encontrar que en muchos casos es prácticamente ineficiente el recaudo y control para un grupo de pequeños contribuyentes pues su aporte, en algunos casos, no cubre los costos en que se incurre para su atención.

Pero el hecho de que en algunos casos las contribuciones sean relativamente bajas no significa que tales ciudadanos deban ser ajenos al Sistema y menos excluidos del mismo. Por el contrario, las administraciones tributarias han decidido adoptar sistemas que permitan su incorporación.

3. Modelos de regímenes simplificados

En este sentido, desde hace varias décadas, diferentes países emprendieron el desarrollo de sistemas de tributación tratando de atender a sus contribuyentes de acuerdo con la definición de categorías. En varios casos se han desarrollado administraciones y programas para los grandes contribuyentes y a veces, de manera complementaria, se han diseñado sistemas simplificados para los pequeños. Son diversas las experiencias como diversos son los impuestos y los objetivos y las prioridades presentes en cada uno.

A título de ejemplo, puede citarse el monotributo argentino, el cual recoge en un sólo sistema la tributación del impuesto al valor agregado, el impuesto a las ganancias y la seguridad social, para las personas físicas, excluyendo a las sociedades. Este régimen simplifica las obligaciones para los contribuyentes, y determina el impuesto a pagar por parte de la administración tributaria a partir de elementos que permiten una estimación objetiva de la renta y el impuesto.

Otro ejemplo muy interesante es el sistema tributario municipal español. El mismo corresponde al denominado Impuesto a las Actividades Económicas –IAE–. Este tributo recae sobre las personas físicas, jurídicas y entidades sin personería jurídica. Grava el ejercicio de toda clase de actividades económicas empresariales, profesionales o artísticas. El Impuesto cobija la capacidad económica y los beneficios presuntos que se estima pueden derivarse del desempeño de una actividad económica. Se tiene en cuenta la renta virtual, con independencia inclusive de si se genera o no beneficio. El valor del impuesto o "cuota", se calcula a través de la aplicación de la cuantía básica, más la superficie del local, el coeficiente de ponderación general, y el coeficiente de ponderación del local.

Para cuantificar la obligación se tienen en cuenta diferentes elementos, cuyo peso o uso varía dependiendo de la actividad de que se trate, y entre ellos se encuentran: potencia instalada, número de obreros, población inscrita en el padrón municipal, aforo de asistentes y tamaño del local.

4. Análisis jurídico

La definición de un régimen simplificado de pequeños contribuyentes por factores objetivos para el impuesto de industria y comercio requirió la valoración previa de las normas constitucionales y legales necesarias para su implementación. Básicamente, se analizó la competencia del Distrito Capital en materia tributaria para la creación de un régimen de este tipo, así como, el marco normativo en el que se desarrollaría.

Las principales conclusiones a las que arribó el estudio fueron que el Concejo de Bogotá está facultado legalmente para establecer presunciones mensuales de ingresos con base en factores objetivos, según lo señalado por artículo 154, numeral 5 del decreto-ley 1421 de 1993, y que el Distrito goza de una autonomía normativa en materia de procedimiento tributario, "conforme a la naturaleza y estructura funcional de los impuestos" que administra, al tenor del artículo 162 del mismo estatuto.

5. Sustentación de la propuesta

A partir del análisis anterior la Administración Tributaria emprendió el estudio que permitiera identificar las bases para el establecimiento de un régimen sencillo para los contribuyentes del régimen simplificado y los pequeños contribuyentes del Impuesto de Industria y Comercio.

El estudio fue realizado por Centro de Investigaciones la Universidad Nacional –CID – y tenía por objeto: a) diseñar un modelo para cuantificar económicamente el hecho imponible del Impuesto de Industria y Comercio de manera simplificada y objetiva, b) simplificar la liquidación y pago a un conjunto de contribuyentes, c) facilitar el control y reducir el costo de cumplimiento de las obligaciones y e) incorporar a contribuyentes que se encontraban en la economía informal.

Consideraciones previas

Estimar el ingreso imponible del impuesto y poseer un criterio de separación para un conjunto de contribuyentes urbanos, los dos aspectos medulares del régimen propuesto, plantea unos retos conceptuales amplios y complejos que exige hacer dos consideraciones. La primera de ellas es de índole metodológica. Un modelo no es la realidad, ni quiere suplantarla. Es tan solo una representación ideal de los aspectos fundamentales que se van a estudiar, a comprender³, a entender⁴ y a aprender⁵; pero con la obligación de tener una correspondencia mínima con lo esencial de ella si quiere explicarla.

Diseñar un modelo implica cumplir con unas relaciones conceptuales y su solución obliga a seguir un proceso que cumpla con esas relaciones. Así que no puede haber nada arbitrario. Pues bien, el modelo que aquí se plantea parte de un marco conceptual cuya solución exige algunos supuestos que pueden parecer absurdos, pero que permiten ir al punto en cuestión sin incurrir en un costo alto en términos interpretativos.

En específico, un trío de supuestos pueden generar polémica en calificarlos como inadmisibles, ellos son: que existe un único dueño del suelo en la ciudad, que el empresario compra primero el capital y la mano de obra y luego arrienda la tierra, y que existe un distrito central de negocios y no se toma el uso residencial del suelo. Desde luego que en la práctica existen muchos dueños del suelo; el empresario analiza al mismo tiempo el costo de uso del capital, la productividad del trabajo y la renta de la tierra; y en la ciudad existen y conviven varios distritos de negocios y áreas residenciales.

Plantear un único propietario que cede el uso o servicio de la tierra, no la propiedad sobre ella, es una triquiñuela metodológica para evitar el diseño de otro modelo que explique cómo los diferentes propietarios compiten entre sí frente a los demandantes, y cómo todos ellos reaccionan y finalmente llegan a determinar la renta. También soslaya las consideraciones sobre cómo al comprar la propiedad del suelo el empresario se capitaliza, y cómo ese efecto capitalización puede i) generar ganancias que nada tienen que ver con la actividad empresarial y ii) cambiar las percepciones sobre el mismo precio del suelo.

Entrar en todos esos detalles vuelve complejo el argumento básico y conduce a la necesidad de incorporar el tema del impuesto predial, que no es objeto de este estudio.

En cuanto al proceso "temporal" de la decisión empresarial se justifica porque se trabaja con una función fuertemente separable en sus argumentos y se incorporan tres factores con diferentes elasticidades de sustitución entre ellos. Cuando se diseña un modelo con estas características la teoría concluye que lo correcto es hacerlo en dos etapas: en la primera se toman dos factores y se genera un factor compuesto, y en la segunda etapa en la función de ingreso se incorporan el tercer factor y el compuesto. Todo ello facilita la solución y esta es consistente⁶.

Por último, considerar un distrito central de negocios y no incorporar el uso residencial, o lo que es lo mismo, que únicamente los empresarios pueden tener acceso al área de suelo que entra al mercado, permite explicar la competencia entre empresarios a partir de su capacidad financiera y el ingreso esperado del negocio, que es lo fundamental para este trabajo, al tiempo que refleja algo usual en las ciudades: que en la competencia por el uso suelo son la industria, el comercio y los servicios quienes desplazan del territorio a los residentes y no al revés; excepto que sea por decisión gubernamental. El tema del tratamiento de los distritos centrales de negocio se amplía en la siguiente consideración que tiene que ver con el proceso económico urbano.

Si la producción fuera perfectamente divisible a nivel de planta y de recursos financieros, si la división del trabajo no fuese una de las causas de la productividad y si la riqueza estuviera homogéneamente distribuida, entonces cada hogar produciría lo necesario para satisfacer sus necesidades y para asegurar su reproducción como unidad de producción y consumo.

Pero existen economías de escala en la producción y en la distribución y consumo de los bienes y servicios. Algunas de estas economías obligan a que las empresas se concentren en ciertos sitios para la producción y el comercio de bienes y servicios. Y en correspondencia con estos hechos, existen diferencias en las dotaciones de capital de los hogares. En otras palabras, la competencia en la producción y comercialización de bienes y servicios es imperfecta. Esto se expresa en las ciudades con la existencia de distritos centrales de negocios (DCN) de comercio, servicios e industria y en la presencia de una amplia gama de tamaños de establecimientos y firmas.

Los establecimientos comerciales y de servicios pueden considerarse como modelos de "tienda", donde es fundamental la relación del establecimiento con los hogares. Su énfasis está en los determinantes de la demanda. Por el contrario, los establecimientos industriales pueden considerarse como modelos de "embarque", donde es fundamental la relación firma – firma. Es claro que modelos disímiles llevan a diferentes tipos de concentración de establecimientos.

A pesar de la validez de esos modelos generales, existen muchos establecimientos comerciales y de servicios cuyos clientes son otras firmas (comercio al por mayor) y muchos establecimientos industriales cuyos clientes son hogares. Pero dados los objetivos y el alcance del estudio, el énfasis está en el comercio al por menor de bienes y servicios y en la microindustria. Esto permite agrupar los establecimientos de interés de la consultoría bajo el modelo de "tienda" o relación establecimiento y el hogar.

Una ciudad generalmente tiene dos tipos de DCN. Uno de carácter urbano o metropolitano, cuya demanda proviene de toda la ciudad o de una parte importante de ésta, y otro de carácter local, cuya demanda proviene de un barrio o incluso de unas pocas manzanas u hogares. Los dos tipos de DCN deben su existencia a una característica central de la demanda de los consumidores que consiste en la maximización de por lo menos dos "canastas de compra", compuestas de diferentes tipos de bienes y servicios, diferentes cantidades y diferentes períodos de compra. La "canasta" con mayor variedad de productos, mayor cantidad y períodos de compra más largos compone la demanda para el DCN urbano. La "canasta" con bienes y servicios para el "día a día", de compra frecuente o en períodos cortos, conforma la demanda para el DCN local.

Por otra parte, una ciudad tiene generalmente muchos DCN, tanto urbanos como locales. Esto ocurre porque las concentraciones de establecimientos presentan fuerzas de atracción pero también de repulsión. Las principales de éstas últimas son la congestión, la renta del suelo y los costos de transporte. De manera que un empresario o un conjunto de empresarios pueden estimar –de acuerdo con sus expectativas y dada la demanda – que es preferible desarrollar un nuevo DCN que insistir en permanecer, en entrar o en desarrollarse al interior del DCN original.

El criterio del consumidor que busca maximizar la compra de "canastas de bienes" y el deseo del empresario de maximizar el beneficio los lleva a preferir los "centros" de los DCN para realizar las compras y para localizar los establecimientos, debido a que en ellos es mayor la probabilidad de encontrar simultáneamente mayor variedad y cantidad de bienes y servicios y mayor variedad de establecimientos que en los bordes del DCN (en el centro se encuentra "todo en un solo lugar"). Esto trae como consecuencia la existencia de una "densidad de demanda" creciente hacia los DCN y hacia sus centros y, por lo tanto, niveles diferenciales de renta del suelo según la expectativa de los empresarios de generación de beneficios en cada sitio.

El DCN puede verse también como un modelo "centro-periferia", en el cual las empresas se localizan en el centro y los hogares en la periferia. Es claro que para que ello sea posible las empresas deben pagar una renta superior a los hogares por el uso del suelo. Sin embargo, funcionan empresas en la periferia. ¿Cómo puede ser?

En zonas que teóricamente son reservadas a hogares pueden funcionar empresas debido la estructura del mercado laboral, caracterizado por alto desempleo y subempleo, y a la estructura de la oferta empresarial, caracterizada por alta informalidad, definida ésta como el conjunto de empresas que no puede financiar con sus ventas o ingresos el total de sus costos (remuneraciones al trabajo, renta del suelo, mantenimiento, seguridad, servicios públicos, administración) o no genera beneficios, o una combinación de estos dos aspectos. En términos generales se tienen hogares que reducen su función de utilidad de la vivienda a cambio de generar un ingreso.

Dada la extensión de estos tres fenómenos (desempleo, subempleo e informalidad), existe una probabilidad alta de encontrar establecimientos que no cubran sus costos o no generen beneficio, o una combinación de los dos aspectos, en la periferia de los DCN.

Algunos de los establecimientos situados fuera de los DCN o en sus bordes utilizan el espacio público en forma permanente o temporal como sede del establecimiento, o desarrollan su actividad al interior de las edificaciones en forma "no visible". En este contexto el modelo no contempla a los vendedores ambulantes.

Los fundamentos teóricos que sustentan tanto la elección de los indicadores como los subconjuntos de contribuyentes se pueden encontrar en el Anexo Técnico.

6. El régimen propuesto

El sistema de factores objetivos es una modalidad opcional a la liquidación privada donde es posible cuantificar económicamente el impuesto a pagar de manera simplificada de acuerdo al valor del dato asociado a las variables objetivas determinadas a partir de los resultado de los modelos econométricos y abordaje estadístico para el sector comercio.

Tomando como punto de partida el concepto de Distrito Central de Negocios se incluyeron en el análisis los registros tributarios del impuesto de industria y comercio considerando áreas o zonas de la ciudad en la cual los predios en forma predominante, realizan venta de bienes o mercancías. Así se incluye los tipos de comercio vecinal, zonal, urbano y metropolitano.

Vecinal (Comercial puntual no aglomerado): se refiere a los locales comerciales independientes, que existen en los barrios (tiendas de barrio) y que son más del 50 % del costado de manzana, alcanzan a formar tendencia comercial, debido a que surten las necesidades básicas del barrio en que se ubican. Las construcciones no presentan adecuaciones importantes para el uso comercial pero se nota una independencia de la vivienda.

Zonal (Comercial aglomerado no especializado): Se incluyen en esta clasificación cuando más del 70% de las construcciones en la primera planta o piso funcionan locales comerciales o de servicios privados. Las construcciones presentan características en cuanto a espacios para circulación de público, vitrinas, avisos etc. Pueden presentar dentro de la misma estructura del inmueble combinación con otros usos.

Urbano (Comercial aglomerado especializado): Se refiere a las zonas en donde existen locales comerciales individuales, o centros comerciales, en donde los locales en su gran mayoría expenden bienes de la misma naturaleza o especie, que inducen a los habitantes de muchos sectores de la ciudad a dirigirse allí para adquirirlos.

Metropolitano (Comercial aglomerado multiespecializado): Son áreas de la ciudad donde se concentra actividad comercial de diferentes tipos, generalmente reconocidas en el ámbito de la ciudad, y que es normal que la mayoría de los habitantes se dirigen allí para adquirir bienes y servicios. Se pueden encontrar en zonas, ejes viales o centros comerciales.

Para determinar la capacidad económica para asumir el pago del ICA en la actividad comercial se utilizaron indicadores de excedente neto, buscando la suficiencia que tiene un empresario para cubrir los costos, es decir, para remunerar a todos los tres factores de producción y pagar los tributos.

Como resultado de las regresiones y el cálculo de los coeficientes estimados se llegó a la construcción de la matriz de ingreso imponible la cual provee la información necesaria en la presunción del ingreso gravado del contribuyente.



A esta matriz de ingreso neto con la determinación de una tarifa nominal, en este caso del seis por mil (6%o) se obtiene el valor a pagar por el contribuyente en el impuesto de industria y comercio.



El régimen de factores objetivo propuesto tiene como fundamento el artículo 154, numeral 5, del decreto-ley 1421 de 1993, que faculta al Concejo de Bogotá para establecer presunciones de ingresos mensuales netos con base en estudios y factores objetivos. Así, dicho régimen para Pequeños Contribuyentes del ICA tiene como base la presunción de ingresos referida en el estudio del Centro de Investigaciones la Universidad Nacional – CID – es decir, el canon de arrendamiento y los trabajadores que intervienen en la realización de la actividad económica gravada. Las normas propuestas establecen: a) qué debe entenderse por pequeño contribuyente, b) la forma de liquidar el tributo y c) las obligaciones a cargo de dichos contribuyentes. Se plantea que el régimen entre en fases para poder evaluar su efectividad. En la primera etapa el régimen se establece para contribuyentes que realicen actividades de comercio.

7. Impacto Fiscal de los Factores Objetivos para Pequeños Contribuyentes del Sector Comercio.

1. Descuento Tributario para los pequeños empresarios

Las microempresa con el 91% de las unidades productivas de la ciudad generan el 43% del empleo, situación que las convierten en eje fundamental de la focalización de toda política económica que propenda por el desarrollo productivo y la igualdad social. Por lo anterior, Bogotá ha desarrollado diversas estrategias que contribuyan al crecimiento equilibrado de las Mipymes, entre las que se encuentra la presente propuesta de descuento¹⁰

Así en concreto, para aquellas microempresas que están dentro del "Régimen de Factores Objetivos para Pequeños Contribuyentes del Impuesto de Industria y Comercio por Presunción de Ingresos" se pone a consideración un descuento tributario decreciente y escalonado a lo largo de los tres primeros años de actividades; así, en el primer periodo gravable liquidado los contribuyentes podrán acceder a una reducción del 75% del impuesto, en el segundo año gravable la reducción ascenderá al 50% del impuesto y el 25% durante el tercer año gravable.

Esto en concordancia con la Ley 1429 de 2010 mediante la cual "se expide la ley de formalización y generación de empleo", dado que parte de su objetivo principal es "generar incentivos a la formalización en las etapas iníciales de la creación de empresas; de tal manera que aumenten los beneficios y disminuyan los costos de formalizarse".

Como se ve la propuesta se centra en facilitar el crecimiento y fortalecimiento de pequeñas empresas nuevas, a través de un descuento tributario de los contribuyentes del impuesto en el régimen de factores objetivos en la actividad comercial realizada en la ciudad, como una medida para promover la formalización empresarial. En tal sentido, el mecanismo constituye, en la planeación financiera del contribuyente, un alivio en la erogación de recursos para pago de impuestos a partir del tercer y cuarto año de operación.

La política fiscal no es ajena a las necesidades asociadas a la sostenibilidad del tejido empresarial de la ciudad y busca que la empresas que sobreviven a las fuerzas del mercado por meritos propios de innovación, mercadeo y conocimiento del sector se fortalezcan y generen posibilidades de crecimiento en un marco de producción de excedentes y acumulación de capital. En este sentido, la edad de las empresas es un indicador de su capacidad de adaptación al mercado y su sostenibilidad.

Esta propuesta de descuento se encuentra sustentada en los dos elementos que se presentan brevemente a continuación: i) el tejido empresarial de la ciudad está fundamentalmente compuesto por unidades micro empresariales, muchas de ellas de carácter informal; ii) el ciclo de vida de las empresas muestra el punto crítico durante los primeros años de existencia.

1. Creación y liquidación de empresas en Bogotá

Bogotá es la ciudad en donde se localiza el mayor número de empresas del país. De acuerdo con CCB, cerca de 242.936 empresas con registro mercantil existen en la ciudad, de las cuales el 88% son microempresas, 12% son pequeñas y medianas empresas y 1% son grandes empresas. Así mismo, la misma fuente ha estimado que la informalidad empresarial en Bogotá es cercana al 55%^11.

La dinámica de empresas creadas con registro mercantil, revela que el 78% de las empresas de Bogotá se localizan en el sector de servicios¹².De otra parte, el análisis de las empresas liquidadas muestra un promedio de 16 mil empresas cerradas por año, con activos cercanos a $14 billones, en su gran mayoría micro y pequeñas empresas (99%), en el sector de servicios y manufacturero¹³.

Cuadro 6. Dinámica empresarial en Bogotá 2008-2009

Año	Empresas Creadas	Empresas Liquidadas	Empresas existentes	Empresas que no renovaron14
2008	50.293	16.909	242.936	38.499
2009	49.380	16.425	247.949	27.942

           Fuente: CCB, con base en registro mercantil, Cálculos: DESR, SDDE.

En el año 2009 se crearon en Bogotá cerca de 50 mil empresas y se liquidaron 16,5 mil empresas, adicionalmente, se debe tener en cuenta las cerca de 28 mil empresas que no renovaron su registro mercantil.

Por otro lado, el análisis de los últimos cinco años muestra que no existen variaciones significativas en los números de empresas creadas, liquidadas y no renovadas.

De acuerdo con las pequeñas variaciones se espera un número muy cercano al del año 2009 en cuanto a creación de empresas para los próximos dos años.

Cuadro 7. Empresas creadas en Bogotá según actividad económica durante el año 2009

Sector	Microempresas	Pequeñas	medianas	Grandes	Total
Comercio y Reparación de vehículos	17.995	98	8	2	18.103
Hoteles y restaurantes	5.233	12	3	-	5.248
Total	23.228

Fuente: Ciclo de vida empresarial

Por otra parte, se encuentra que en el sector comercio se crean un total de 23.351 empresas, de las cuales el 99% pertenecen a microempresas. Dentro de este grupo, para las microempresas que cumplan con las condiciones del régimen de factores objetivos, puede ser es aplicable el régimen de factores objetivos

Esquema 2. Etapas de Evolución de una Empresa y Cadena de Financiamiento



Es bien conocido el comportamiento y etapas de la actividad empresarial; se encuentra que en los primeros años de existencia es cuando se presenta el denominado valle de la muerte y es el periodo en el que las empresas, particularmente las microempresas, afrontan las mayores dificultades para alcanzar cierta estabilidad que les permita perdurar en el tiempo.

En el caso bogotano, de acuerdo con la temporalidad de las empresas, el 51% de las empresas liquidadas en el 2008 tenían hasta tres años de funcionamiento, el 26% se habían creado entre el 2000 y el 2005 y el 17% durante la década del noventa.

2. Simplificación en la presentación de la declaración y pago para los contribuyentes del régimen común del impuesto de industria y comercio

En 2010 se recaudó por concepto del impuesto de industria y comercio $2.12 billones, incluyendo retenciones, de un total de 186.493 contribuyentes de los cuales las 500 empresas más grandes aportaron el 56.8% del total y el 85% de los contribuyentes que son los más pequeños del régimen común e incluyen todo el régimen simplificado aportaron sólo el 4.36% del tributo.

Así, la Dirección Distrital de Impuestos de Bogotá considera que es necesario tomar medidas que se encaminen a la simplificación del sistema para los cerca de 164 mil, sin incluir a los grandes contribuyentes, que pertenecen al régimen común y representan el 15% del total del recaudo en 2010; sin que por ello se vea afectado el flujo de caja del Distrito Capital, que permite el desarrollo de los programas contenidos en el Plan de Desarrollo 2008 - 2012 Bogotá Positiva: Para Vivir Mejor.

La necesidad de la Administración Distrital de hacer más eficiente el recaudo de los tributos, tanto para los obligados como para la Administración Tributaria disminuyendo los costos de las empresas mediante la menor cantidad de horas empleadas en la preparación de las declaraciones y disminuyendo los altos riesgos de sanciones por inexactitud para el primer caso; así como evitando el desgaste administrativo en los procesos de fiscalización y cobro que la Administración emprende.

Respondiendo a diversos estudios realizados por diferentes entidades en los que se contempla la necesidad de disminuir el número de pagos anuales reduciendo el tiempo y el esfuerzo necesario para el cumplimiento de las obligaciones tributarias se plantea que los grandes contribuyentes, definidos mediante resolución anual sigan tributando bimestralmente mientras que para el resto de contribuyentes del régimen común estos cumplan con su obligación mediante una declaración anual sin ningún tipo de anticipos permitiendo ahorros en las empresas y mayor eficiencia en los procesos de control tributario.

Así, se pretende dejar declaraciones bimestrales solamente para los contribuyentes más grandes del Distrito Capital, por ejemplo los 6.000 mayores que equivalen al 4% del total de los obligados a declarar, pero que contribuyen con el 86% del recaudo y modificar para las empresas restantes del régimen común, así como para el régimen simplificado y los beneficiarios del sistema de parámetros objetivos una factura anual, que será expedida por la Administración Tributaria Distrital y pagada por los contribuyentes en las fechas que aquella señale.

Este sistema de facturación se adopta en el Distrito Capital, para el sistema de factores objetivos de pequeños contribuyentes, en ejercicio de la facultad otorgada en el artículo 58 de la Ley 430 de diciembre 29 de 2010, el cual modificó el artículo 69 de la Ley 1111 de 2006, estableciendo:

" (…)Artículo 69. Determinación oficial de los tributos distritales por el sistema de facturación. Autorícese a los municipios y distritos para establecer sistema de facturación que constituyan determinación oficial del tributo y presente mérito ejecutivo. El respectivo gobierno municipal o distrital dentro de sus competencias, implementará los mecanismos para ser efectivos estos sistemas, sin perjuicio de que se conserve el sistema declarativo de los impuestos sobre la propiedad. (…)".

La presente propuesta encuentra el sustento jurídico en las facultades otorgadas por el Decreto Ley 1421 de 1993 al Concejo de la ciudad en los siguientes términos:

"ARTÍCULO.- 154. Industria y comercio. A partir del año de 1994 se introducen las siguientes modificaciones al impuesto de industria y comercio en el Distrito Capital:

1a. Corresponde al Concejo, en los términos del numeral 3 del artículo 12 del presente estatuto, fijar su periodicidad. Mientras no lo haga y a partir del 1o. de enero de 1994, el período de causación será bimestral."

Por último precisar que esta iniciativa genera ahorros importantes para la Administración Tributaria y reduce los costos de transacción de los empresarios.

3. Redistribución de las cargas. Modificación de los códigos de actividades y las tarifas del impuesto de industria y comercio.

1. Para el sector de edición y publicación de libros, revistas y otros.

El código de actividad 22112 Edición de folletos, partituras y otras publicaciones, tarifa 8 por mil, contenido en la Resolución 1195 de 1998 fue anulado por el Honorable Consejo de Estado mediante sentencia 16751 de marzo 4 de 2010, porque a pesar de que de la actividad de "edición de libros" pueden derivarse ingresos por ejecutar la actividad para sí mismo como actividad industrial o por cuenta de otros, como actividad de servicios, la asignación de una tarifa diferente para las dos actividades, es competencia exclusiva del Concejo Distrital y no de la autoridad local.

Se incluye esta actividad como industrial, asignándole una tarifa del 4,14‰, en consonancia con el incentivo perseguido para ciertas actividades en la Ley 98 de 1993, sobre democratización y fomento del libro colombiano, dejando a salvo la tarifa preferencial (4,14‰), fijada para esta misma actividad por el Acuerdo 98 de 2003 cuando medien donaciones y descuentos.

2. Aclaración de aplicación tarifa preferencial del acuerdo 98 de 2003.

Considerando que los publicitas han pretendido acogerse a la tarifa preferencial establecida en el Acuerdo 98 de 2003, para la actividad industrial de edición y publicación de libros, se aclara en la norma que la publicidad inserta en los libros no hace parte de la actividad industrial beneficiada con esta tarifa.

3. Modificación de los códigos de actividades y las tarifas para el sector de Empresas de vigilancia y aseo.

Es necesario comenzar diciendo que las empresas de servicios temporales, de vigilancia privada y aseo por su funciones propias, en la que se contrata la prestación de servicios con terceros beneficiarios, para colaborar temporalmente en el desarrollo de sus actividades; hacen que el desarrollo de la actividad no se convierta en una simple intermediación, pues no perciben por su labor un honorario derivado de la selección y enganche de personal para un tercero, sino que en sí misma constituye un mecanismo de vinculación laboral de personal, a cargo directo de dichas empresas pero destinado a prestar servicios ante terceras personas.

Así los costos de la actividad, a diferencia de la intermediación ordinaria de cualquier actividad no se dirigen a los propios del proceso de selección, sino que involucran una verdadera carga prestacional, propia de los empleadores.

Desde el punto de vista social, este mecanismo de vinculación ha introducido al campo legal colombiano un sistema de flexibilización laboral que permite una mejor administración de estas relaciones entre los empleadores y los empleados, quienes reportan un importante beneficio al preservar sus garantías laborales, de tal suerte que encuentran garantizado el pago salarial y prestacional; garantiza su afiliación a cajas de compensación familiar y en general el pago de los aportes parafiscales; disminuye el riesgo de evasión tributaria en beneficio de terceros y tiene control permanente del Estado.

Sin embargo, desde el punto de vista tributario, las empresas de servicios temporales deben cubrir el impuesto de renta, a la tarifa del 33%, IVA del 1.6% sobre el valor total del ingreso, Gravamen a los Movimientos Financieros del 4%o, gravamen éste permanente al cobijar todas sus actividades, en atención a la dispersión de fondos para cubrir su costo mayoritario, esto es, el pago de salarios.

Atendiendo a esta carga y a la particularidad del negocio en materia del impuesto sobre las ventas, el artículo 32 de la Ley 1111 del 27 de diciembre de 2006 señaló que el servicio de empleo temporal prestado por empresas autorizadas por el Ministerio de Protección Social, a partir del 1 de enero de 2007 quedaría gravado a la tarifa del 1,6 por ciento, esta nueva disposición no establece una base gravable especial, por lo cual se entiende que es del 100 por ciento del valor total del servicio, lo que resulta consistente con el tratamiento anterior, que consideraba como base gravable el AIU que equivalía aproximadamente al 12% del respectivo contrato, por lo cual la modificación de la Ley 1111 de 2006 implica que a partir del año 2007 el efecto en el IVA generado corresponde a un incremento efectivo del 0,4 por ciento.

Adicionalmente la situación tributaria a nivel local, y sólo para el caso de las empresas de Servicios Temporales, fue revisada y así la Ley 1430 de 2010 en el artículo 31 estableció una base gravable especial para ellas determinado como: "Artículo 31. Base gravable de las empresas de servicios temporales. La base gravable de las Empresas de Servicios Temporales para los efectos del impuesto de industria y comercio serán los ingresos brutos, entendiendo por estos el valor del servicio de colaboración temporal menos los salarios, Seguridad Social, Parafiscales, indemnizaciones y prestaciones sociales de los trabajadores en misión." Esta reforma permite aliviar la carga de las empresas de servicios temporales considerablemente atendiendo la estructura de costos de las empresas que fundamentalmente corresponde a pagos salariales.

Pero este tratamiento de la Ley 1430 de 2010 no se hizo extensivo para las empresas de vigilancia y aseo que también tienen una alta carga a nivel nacional y territorial y que no considera la estructura de costos muy parecida a la de los servicios de empresas temporales.

De hecho en un estudio realizado por el SENA "Estudio de Caracterización del Subsector de Vigilancia y Seguridad Privada" se muestra la siguiente estructura de costos para una empresa que se puede denominar como tipo del subsector:

Como se puede ver la estructura de costos de los servicios de vigilancia esta dada sobre la base de los costos directos que representan cerca del 81% del total de los costos e incluyen los factores salariales, prestacionales, parafiscales y dotacionales. Los demás son costos indirectos que incluyen los gastos de administración y supervisión e impuestos.

Por lo que se ve las empresas de vigilancia y aseo estaría asumiendo una carga alta en el impuesto de industria y comercio pues los costos laborales pueden pesar entre un 80 a 85% de los costos totales. Atendiendo estas consideraciones y en vista que las empresas de servicios temporales ya han recibido una reducción de la carga tributaria no sólo en reducción de tarifas de IVA si no también con una base especial para ICA se propone, en aras de darle alguna equidad al subsector, que las tarifas de las empresas de servicios de vigilancia disminuyan del 13.8 por mil actual al 9.66 por mil y las de aseo del 9.66 al 6.9 por mil porque como se ha mencionado estas empresas contratan la prestación de servicios con terceros beneficiarios para colaborar temporalmente en el desarrollo de sus actividades lo cual constituye no un ingreso sino un costo laboral.

Cuadro 8. Estructura de Costos y Gastos de Servicios de Vigilancia



Fuente: ASEVIP - ASCOOVIP

Así mismo si se revisan las tarifas de ICA en Bogotá con otras ciudades se encuentra que estas están en niveles altos.

Cuadro 8. Tarifas Servicios de Aseo y Vigilancia



Fuente: Dirección de Impuestos de Bogotá

De otra parte si se compara el porcentaje de participación del impuesto de industria y comercio a nivel nacional con la utilidad después de impuestos del sector de servicios temporales, se observa que en tanto que el ICA representa el 0,73% a nivel nacional y Bogotá el 0.48%, la utilidad después de impuestos alcanza el 0.78%. Esta situación cambia en el 2011 para estas empresas, con lo dispuesto por la Ley 1430 de 2010 que establece una base gravable especial, pero no para las de vigilancia y aseo que pueden acercarse a tener relaciones muy parecidas frente a la utilidad. Con base en lo anterior y para corregir problemas de equidad se estima procedente bajar las tarifas a las actividades desarrolladas por las empresas de vigilancia privada y aseo e incrementar las de servicios temporales en unos puntos que sobre una base gravable más real no significa una carga desproporcionada. Así las tarifas se ajustan a la capacidad contributiva del sector y atienden al principio de equidad en los tributos.

4. Modificación de los códigos de actividades y las tarifas para el sector de Servicios prestados en ejercicio de una profesión liberal y de consultoría.

Se equipara la tarifa de las actividades de servicio de consultoría, con las de prestación de servicios en el ejercicio de una profesión liberal, obedeciendo a la naturaleza del impuesto que debe gravar el ejercicio de actividades económicas y no la modalidad en que las mismas se presten, a manera de ejemplo, las actividades jurídicas en relación con el hecho generador constituye una única actividad de prestación de servicios a la cual se le debe asociar una única tarifa. No obstante, en la actualidad la tarifa varía dependiendo de la modalidad en que se preste el servicio, bien sea en el ejercicio de una profesión liberal, con 9,66 por mil o como consultoría profesional, al 6,9 por mil, lo que no permite hacer efectivo el principio de neutralidad y equidad tributaria.

5. Costo Fiscal de la reducción de las tarifas ICA

Para poder justificar la disminución de las tarifas, en aquellas actividades que por su carácter especial como son los servicios de vigilancia y aseo se propone ajustar aquellas actividades consideras suntuarias y aquellas que generan externalidades negativas a la sociedad y cuyo costo es muy alto como la venta de cigarrillos y licores.

Así las cosas, se presenta el escenario, en el siguiente cuadro, que permite redistribuir las cargas sin generar impacto fiscal dado que el ajuste tarifario compensa la reducción en el impuesto de aquellas actividades consideradas especiales.

Cuadro 10. Modificación en las tarifas del impuesto de industria y comercio precios de 2011



Fuente: DIB – Base de Datos Tributaria

2. MODERNIZACIÓN DEL SISTEMA TRIBUTARIO DISTRITAL. HACIA UNOS SISTEMAS DE CONTROL MAS EFICIENTES Y ROBUSTOS BASADOS EN LA INFORMACIÓN

4. Nota Fiscal Distrital Electrónica (NFDe)

1. Marco General

A lo largo de los últimos años, Bogotá ha experimentado una serie de cambios en materia tributaria los cuales son el resultado de procesos continuos. Avances en temas como cultura tributaria, actualización de bases gravables, sistematización del recaudo y los programas de control a la evasión y morosidad, son claros ejemplos de los grandes retos que se han cumplido.

La necesidad de generar controles sobre los tributos en Bogotá, encaminados a seguir el horizonte de las finanzas sostenibles, llevó a que la actual administración entrará en la era de las buenas prácticas para la gestión financiera local.

La presente administración enmarcada en el contexto del Plan de Desarrollo "Bogotá positiva para vivir mejor", busca generar nuevas prácticas que contribuyan a lograr un mayor acercamiento entre la administración y los ciudadanos. En este sentido, la Secretaria de Hacienda de Bogotá, ha diseñado un mecanismo fiscal denominado NOTA FISCAL DISTRITAL ELECTRONICA (NFD-e).

La Nota Fiscal Distrital Electrónica (NFD-e), es un mecanismo de control sobre las actividades directas o indirectas de tipo comercial o de servicios, susceptibles del pago en el impuesto de Industria y Comercio en la jurisdicción del Distrito Capital de Bogotá.

La NFD-e es un mecanismo que opera en doble vía ya que garantiza el control sobre los contribuyentes obligados a pagar el impuesto de industria y comercio y genera una serie de incentivos a la población bogotana con descuentos en el pago del impuesto predial por la acumulación de NFD-e.

De esta forma la NFD-e se convierte en una herramienta electrónica de control tributario, en la cual la ciudadanía participa como agente fiscalizador del tributo.

Con la implementación del mencionado mecanismo, la administración podrá disponer de mayor calidad en la información, fortalecer el control de fiscalización, detectar nuevos nichos de evasión y aumentar el recaudo sin necesidad de generar presión tributaria.

Así mismo este mecanismo busca premiar a los contribuyentes fieles que entienden la importancia del estado y de lo público, de la necesidad de redistribuir. Este es un regalo de todos los ciudadanos para Bogotá, para todos los empresarios y comerciantes que generan empleo y que pagan oportunamente sus impuestos.

De otra parte la implementación de este tipo de mecanismos contribuye al fortalecimiento de los esquemas de cultura tributaria en Bogotá, bajo el principio de aumentar el cumplimiento voluntario en el pago de los impuestos y reducir los niveles de evasión.

Finalmente, vale la pena referenciar algunos comentarios que respaldan la iniciativa, como lo menciona el ex ministro de Hacienda Juan Camilo Restrepo, quien califica la propuesta de ingeniosa. "reportar las compras va formalizando el impuesto (el ICA) y evitando su evasión. En resumen, lo que se cede por un lado se agarra por el otro". En el mismo sentido piensa el ex director de Planeación Nacional Juan Carlos Echeverri "Desde que esté bien diseñada puede funcionar, como ha ocurrido en otros países, donde se ha mejorado el recaudo y ha colaborado para formalizar todo el comercio".

2. Antecedentes del impuesto de industria y comercio

La descentralización en Colombia tiene sus origines a partir de los ochenta, bajo los nuevos esquemas normativos como lo fue la ley 14 de 1983, la cual buscaba fortalecen los fiscos de las Entidades Territoriales. Para lograr este fin, se reglamentaron algunos impuestos municipales como el predial unificado, industria y comercio, circulación y tránsito de vehículos automotores, consumo de licores, impuesto a la gasolina y el impuesto al consumo de cigarrillos

De acuerdo a la composición del recaudo de los ingresos tributarios en Bogotá, se concluye que el impuesto de industria y comercio (ICA), es el tributo de mayor importancia al concentrar el 51% de los impuestos en el Distrito, tal y como lo muestra el siguiente gráfico.

Gráfico 2. Participación del recaudo del ICA dentro de los

Ingresos Tributarios del Distrito 2004 - 2010



Fuente: Tesorería Distrital

En el transcurso de los últimos 13 años, el recaudo real del impuesto de industria y comercio ha presentado tendencias crecientes, particularmente en los años comprendidos entre 2003 y 2007, con crecimientos reales superiores al 10%. Algunas de las razones que explican el crecimiento del tributo son: el buen desempeño de la economía nacional durante este periodo y la entrada en vigencia del acuerdo 65 de 2002, el cual contribuyó a incrementar el recaudo real para el año 2003 en un 38%.

Gráfico 3. Recaudo histórico del ICA 1994 – 2010. Millones de pesos



Fuente: Tesorería Distrital

En cuanto al recaudo del impuesto de industria y comercio a nivel nacional se evidencia la amplia participación de Bogotá dentro del total recaudado de todos los municipios de Colombia. En promedio para los años comprendidos entre el 2000 y el 2008, Bogotá participó con el 50% del valor recaudado por los entes municipales, seguido por Medellín y Cali. Este hecho ratifica una vez más la importancia que tiene el tributo para las finanzas distritales como fuente de inversión para la ciudad.

Gráfico 4. Recaudo Nacional y Distrital del ICA 2000-2008 (millones de pesos)



Fuente: Departamento Nacional de Planeación (DNP)

En lo que refiere a la composición interior del impuesto de industria y comercio, para el año 2009 se contó con 172.634 contribuyentes, los cuales aportaron un total de $1.68 billones de pesos sin retenciones. Así mismo del total recaudado, aproximadamente 500 contribuyentes aportan el 57% del recaudo, lo que evidencia una figura piramidal en donde su base acumula el 84.5% de los contribuyentes con un 4% del recaudo y la cúpula concentra el 0.3% de los contribuyentes con un recaudo el 57% del tributo.

Esquema 3. Clasificación por tamaño de contribuyente y valor recaudado 2010



Fuente: Dirección de Impuestos de Bogotá

A pesar de los esfuerzos por parte de la Administración Tributaria, hoy en día los niveles de evasión en el impuesto de industria y comercio oscilan alrededor del 18% para el año 2004 y del 11.5% preliminar para el 2008.

3. Justificación del modelo de control NFD-e

La implementación de la NFD-e en el Distrito, está enmarcada dentro de los lineamientos generales del Plan de Desarrollo: Bogotá positiva para vivir mejor, puntualmente dentro del objetivo estructurarte: Finanzas Sostenibles, optimización de los ingresos distritales, el cual busca: "ejercer mayor control a la evasión, la morosidad y la elusión, a través de la implementación de mejores prácticas, el fortalecimiento de la cultura tributaria, el servicio al contribuyente y la realización de programas de impacto sobre contribuyentes omisos e inexactos".

En este sentido y conforme a las facultades contenidas en el Decreto 807 de 1993, Capitulo V, art 684 del Estatuto Tributario Nacional establece que la Administración Tributaria tiene amplias facultades de fiscalización e investigación para asegurar el efectivo cumplimiento de las normas sustanciales. Que para tal efecto podrá, entre otras acciones: (…) b) Adelantar las investigaciones que estime convenientes para establecer la ocurrencia de hechos generadores de obligaciones tributarias, no declarados. c) Citar o requerir al contribuyente o a terceros para que rindan informes o contesten interrogatorios. d) Exigir del contribuyente o de terceros la presentación de documentos que registren sus operaciones cuando unos u otros estén obligados a llevar libros registrados. (…) f) En general, efectuar todas las diligencias necesarias para la correcta y oportuna determinación de los impuestos, facilitando al contribuyente la aclaración de toda duda u omisión que conduzca a una correcta determinación.

Así mismo, el artículo 684-2 (Implementación de sistemas técnicos de control) faculta a la Dirección de Impuestos Nacionales para prescribir que determinados contribuyentes o sectores, previa consideración de su capacidad económica, adopten sistemas técnicos razonables para el control de su actividad productora de renta, o implantar directamente los mismos, los cuales servirán de base para la determinación de sus obligaciones tributarias. La no adopción de dichos controles luego de tres (3) meses de haber sido dispuestos por la Dirección de Impuestos Nacionales o su violación dará lugar a la sanción de clausura del establecimiento en los términos del artículo 657. Finalmente, la disposición en cita establece que la información que se obtenga de tales sistemas estará amparada por la más estricta reserva.

Conforme al marco legal anteriormente citado, la Nota Fiscal Distrital Electrónica (NFD-e), se convierte en un mecanismo de control que trae una serie de beneficios tanto para la administración central (sistematizando la información, con la expedición de documentos digitales y almacenados electrónicamente) como para los contribuyentes del ICA y toda la población bogotana.

La adopción de la NFD-e, permite que el Distrito cumpla los objetivos presentados en el Plan de Desarrollo, llevando las finanzas a un horizonte sostenible a través del tiempo. A su vez con la implementación del mecanismo, la Administración entra en una fase de modernización, enfrentando el reto de adaptar nuevos modelos que se viene instaurando a nivel mundial por efecto de la globalización y digitalización del comercio y las transacciones de servicios electrónicos.

En conclusión, la NFD-e es un mecanismo que trae grandes beneficios para la Administración Central, al disponer de mayor calidad en la información, fortalecer el control de fiscalización hacia los contribuyentes, detectar nuevos nichos de evasión y aumentar el recaudo tributario sin necesidad de generar presión tributaria.

4. Referenciación del modelo Sao Paulo

Bajo el contexto de las buenas prácticas en la gestión financiera local, la presente Administración Tributaria reverenció las experiencias más exitosas en temas tributarios gracias a la realización del Foro Internacional "LA COMPETITIVIDAD DE LA CIUDADES Y LA GESTIÓN TRIBUTARIA", al cual asistieron exitosos países en materia tributaria como el caso de Chile, Argentina, Brasil, España, Argentina y México.

Gracias a este tipo de iniciativas surgen nuevos canales de comunicación con diferentes administraciones tributarias a nivel mundial de las cuales se extraen los casos más exitosos en materia tributaria.

En este sentido y dado el exitoso caso de Brasil (en particular del Estado y municipio de Sao Paulo), se referenció el mecanismo de control de la Nota Fiscal Paulista. La Nota Fiscal Paulista (NFP) es un instrumento que viene trabajando la Secretaria de Finanzas de Sao Paulo, para reducir los niveles de evasión en los impuestos de comercio y servicios. Al día de hoy la NFP lleva tres años en funcionamiento con la participación de casi 28 millones de personas.

La NFP es un mecanismo que incentiva a los consumidores de bienes o servicios para que exijan al proveedor la entrega del documento fiscal ya que por medio de este documento los consumidores tienen el derecho de descontar un porcentaje de la compra, el cual se trasfiere automáticamente al pago del impuesto sobre la propiedad (predial). Los consumidores pueden hacer seguimiento de sus Notas en el sistema de la página de la Secretaria de Finanzas. Es así como los consumidores se convierten en fiscalizadores del impuesto.

Hoy en día el sistema cuenta con más de 5,9 millones de usuarios, responsables del registro de 5,5 billones de documentos fiscales, y 538 mil establecimientos comerciales registrados. Hasta junio de 2009, fueron acreditados R$ 1,34 billones a los consumidores y distribuidos R$ 133,5 millones en premios en los 11 sorteos realizados, para un total de R$ 1,48 billones entregados a los ciudadanos de Sao Paulo y de otros estados. 

La NFP es un mecanismo que permite aumentar el recaudo de ICMS (Impuesto de comercio y mercancías y servicios), como se muestra en el siguiente cuadro:

Cuadro 11. Crecimiento en el recaudo del impuesto ICMS por sectores (Marzo 2009)



* Media de los 7 sectores ponderada por recaudo. Fuente: Secretaria de Finanzas Estado de Sao Paulo

Así mismo es importante mencionar el reconocimiento que ha logrado el programa de la Nota Fiscal Paulista al conquistar dos importantes premios: el E-Gov, de Excelencia en Gobierno Electrónico, y el Effie Awards Brasil 2009.

Paralela a la referenciación del caso brasileño, se contó con la colaboración de expertos tributaristas chilenos, los cuales compartieron el caso exitoso de la facturación electrónica. Al respecto es relevante mencionar que la Administración Tributaria del mencionado país fue la primera en América Latina en implementar este tipo de facturación.

Dentro de los aportes más valiosos del caso chileno está la importancia que hoy en día tiene la información como insumo primario para los procesos de fiscalización. En este sentido, la implementación de mecanismos como la Nota Fiscal Distrital Electrónica permite monitorear el comportamiento del impuesto de industria y comercio, detectando los nuevos nichos y formas de evasión(a pesar de no ser una factura electrónica). Así pues la NFD-e se convierte en un mecanismo que permite realizar las revisiones necesarias de información de un contribuyente sin la necesidad de solicitar información posterior al mismo.

Este tipo de iniciativas permiten abrir nuevos procesos como lo que hoy en día se denomina Inteligencia Tributaria, concepto de gran amplitud que cobija lógicas de control encaminadas a lograr mayor eficiencia y eficacia en la ejecución de los programas de fiscalización. Sin embargo, es de advertir que el éxito de las lógicas de control debe ir acompañada por estructuras de información bien definidas que permitan realizar una interpretación correcta de la información para lograr obtener el mayor provecho posible.

Esquema 4. Nuevos esquemas de fiscalización



Fuente: La Factura Electrónica como instrumento de control de las obligaciones tributarias de los contribuyentes en América Latina. Consultor: Fernando Barraza.

Finalmente se concluye que bajo los nuevos esquemas de administración tributaria en América Latina, los procesos de fiscalización deben estar orientados al manejo eficiente y consistente de la información en mira de lograr mayores niveles de control de las obligaciones tributarias de los contribuyentes. La figura que se presenta a continuación resume en gran medida los nuevos modelos de fiscalización:

5. Definición Nota Fiscal Distrital Electrónica (NFD-e)

El modelo de la NFD-e, es un mecanismo que opera en dos vías ya que por un lado facilita detectar a la población evasora en el pago del impuesto de industria y comercio y de otra parte es una herramienta que brinda beneficios a todos los propietarios de predios residenciales y a la población en general al participar en los sistemas de premios diseñados para todos los consumidores que decidan participar en el modelo.

La Nota Fiscal Distrital Electrónica es un documento almacenado electrónicamente y que debe ser expedido por los establecimientos comerciales y de servicios (implementado gradualmente por sectores económicos) que cumplan con la característica de ser establecimientos con volúmenes de ventas anuales por encima de los 80 salarios mínimos vigentes.

6. Alcance de la NFD-e.

La NFD-e tiene como propósito reducir los niveles de evasión en el pago del impuesto de industria y comercio. El horizonte del mecanismo esta a discreción de la Dirección Distrital de Impuestos, de acuerdo al avance en la reducción de los niveles de evasión en el impuesto. Durante el periodo de ejecución del proyecto, la implementación de la NFD-e será gradual de acuerdo al comportamiento de la evasión por sectores económicos. Así mismo los sectores obligados a expedir la NFD-e serán comunicados mediante resolución expedida por la Directora de Impuestos Distritales.

Esquema 5 y 6. Funcionamiento de la Nota Fiscal Electrónica





Fuente: Dirección de Impuestos de Bogotá

Objetivos de la NFD-e

* La implementación de la Nota Fiscal Distrital Electrónica, tiene como objetivos:

* Reducir los niveles de evasión e incrementar los ingresos sin aumentar la presión fiscal.

* Lograr un mayor acercamiento entre los contribuyentes y la administración

* Incentivar a los contribuyentes al pago oportuno de sus impuestos

* Fortalecimiento de los sistemas de información hacendarios con el fin de obtener información oportuna y confiable sobre las ventas para mejorar los esquemas de control y decisión.

* Mejorar y actualizar la información de los contribuyentes.

* Modernizar los sistemas de fiscalización con la implementación de mejores prácticas.

* Lograr mayor eficiencia en la fiscalización

Beneficios

La Nota Fiscal Distrital Electrónica es un documento de carácter fiscal, almacenado electrónicamente, el cual trae beneficios para todas las partes que intervienen en las transacciones comerciales y de servicios.

Beneficios para consumidores de bienes y servicios:

* Descuentos porcentuales en el pago del impuesto predial unificado.

* Descuentos porcentuales del pago del impuesto de vehículos automotores.

* Facilidad de almacenamiento y de recepción de las facturas por email

* Reducción de la carga tributaria

Beneficios para los emisores de la NFD-e (vendedores y proveedores de servicios):

* Incentivo para la utilización de medios electrónicos (como ventaja competitiva).

* Reconocimiento público al integrar el directorio de comerciantes y prestadores de servicios en la página Web de la Secretaria Distrital de Hacienda.

* Ampliar oferta de bienes y servicios

* Aumentar el flujo de clientes

* Posibilidad de envío NFD-e por e-mail

* Fomento del comercio electrónico

* Eliminación de errores en los cálculos contables por digitalización, y pérdida de documentos contables.

* Bajo costo de almacenamiento de documentos fiscales.

Beneficios para la Administración Distrital

* Crecimiento de los ingresos sin aumentar la presión fiscal

* Agilización en los procesos de determinación, gracias a la implementación de una contabilidad electrónica.

* Mejoramiento en la calidad de la información.

* Mayor acercamiento con los contribuyentes.

* Cambios en el Régimen Sancionatorio

* Ingresos como base de liquidación de sanciones

El mecanismo de control estimula al consumidor a exigir la nota fiscal en sus compras, devolviendo un porcentaje de descuento en el pago del impuesto y otro tipo de iniciativas que paulatinamente se irán involucrando en el modelo.

De acuerdo a estudios realizados por la Dirección Distrital de Impuestos, para el año 2004, la tasa de evasión del ICA después de retenciones se encontraba en el 18.4%, porcentaje que representaría $245.568 millones más en el recaudo del impuesto. Bajo este escenario y de acuerdo a la operatividad del mecanismo, se espera que para el primer año los índices de evasión se reduzcan en un punto porcentual, lo cual se traduce en un incremento de $18.486 millones de pesos (precios constantes de 2011) en el recaudo por concepto de ICA.

La experiencia en algunos países abanderados en iniciativas como esta, han reducido los niveles de evasión en 14 puntos porcentuales en ocho años, como es el caso de Chile al pasar de una tasa de evasión del 24% en 1998 al 10% en el año 2006.

Gráfico 5. Tasas de Evasión en Chile 1998 -2006



Fuente: Servicio de Impuestos Internos. Certicámaras.

La implementación de este prototipo de control en otras Administraciones Tributarias en América Latina, como el Estado de Sao Paulo, han permitido incrementar el recaudo del impuesto sobre circulación de mercancías y prestación de servicios (ICMS) en un porcentaje promedio del 22.4% en tres años de funcionamiento.

Finalmente es relevante mencionar que el éxito de la NFD-e puede ser traducido por la adhesión de los consumidores; principales responsables de la reducción de los niveles de evasión en la ciudad.

3. INCENTIVOS PARA AUMENTAR LA COMPETITIVIDAD, LA INNOVACIÓN, LA INVESTIGACIÓN Y EL DESARROLLO E IMPULSAR EL TURISMO CORPORATIVO

5. Beneficios tributarios por la generación de empleo y la capacitación
1. Marco General

Situación del mercado laboral en Bogotá

La crisis financiera que afectó al mundo a finales del 2008, incidió en el comportamiento de la economía colombiana y por supuesto a la economía de Bogotá. Las cifras sobre crecimiento económico mostraron un periodo de recesión, el PIB creció apenas un 0.8% en 2009, luego de experimentar crecimientos del 7.8% en 2007. Tanto el sector industrial como el de comercio se vieron afectados, desde marzo de 2008, y como era de esperarse el empleo asociado a la producción manufacturera así como proveniente de las ventas se vio reducido como consecuencia del entorno económico difícil.

En el caso de Bogotá como quiera que la actividad económica de la ciudad tiene un sesgo hacia el mercado interno, los impactos de la crisis deben ser analizados de manera diferencial. Aún así es clara la pérdida de empleo y la alta tasa de desocupados. En Bogotá, para Junio de 2010 la Tasa de Desempleo TD se ubicó en un 11.2%, lo que en términos absolutos equivale a un total de 448 mil desocupados en la ciudad, tasa que es inferior en 0.1 puntos porcentuales a la registrada en igual periodo de 2009; es decir, el número de desocupados en la ciudad no tiene cambios significativos de un año a otro y disminuyo en tan solo 17.000 personas. Como puede verse en la grafica periodos como octubre-noviembre de 2007 y Octubre-Diciembre de 2008 han sido los niveles más bajos de desempleo en la ciudad y actualmente está presentando una tendencia creciente.

De otra parte, en el trimestre móvil de referencia, la tasa de ocupados (TO) de Bogotá fue de 60.1%, superior en 4.1 puntos porcentuales a la de la nación (56%), y superior en 1.4 puntos porcentuales a la registrada en igual periodo de 2009 (58.7%). Lo anterior evidencia que el problema en Bogotá es más preocupante que en la nación en el sentido que en el Distrito Capital la tasa de desempleo creció a una tasa proporcionalmente mayor a la de la nación y además la tasa de ocupación creció a una tasa proporcionalmente menor.

Gráfico 6. Tasa de Desempleo en Bogotá Trimestre Móvil



Fuente: DANE

Gráfico 7. Tasa de Desempleo Trimestre Móvil Abril – Junio 2010 Bogotá



Fuente: DANE

De igual modo, la TGP de Bogotá fue de 67.7%, mientras que la de la nación se ubicó en 62.2%, comportamiento que evidencia que existe una mayor presión en el mercado laboral de Bogotá que en el agregado nacional.

Cuadro 12. Datos de Mercado Laboral. Bogotá.

Trimestre Móvil Abril junio de 2009-2010

Concepto	Abril-Junio
	2009	2010
Tasa Global de Participación	66.1%	67.7%
Tasa de Desempleo	11.3%	11.2%
Tasa de Ocupación	58.7%	60.1%
Ocupados*	3.396.000	3.544.000
Desocupados*	431.000	448.000

Fuente: DANE

Así mismo, la ocupación asalariada¹⁵ presenta una participación significativamente más alta en Bogotá que en la nación. En efecto, mientras que en Bogotá la ocupación asalariada representa el 55.02% en el total de la ocupación, en la nación ésta representa sólo el 39.67%, mientras la no asalariada alcanza el 61.33%, lo que pone en evidencia que en Bogotá se registra un empleo de mejor calidad. No obstante que el nivel de empleo es de mejor en calidad en Bogotá, sigue siendo preocupante que el 44.88% no cuente con una ocupación asalariada y principalmente se concentre en el grupo de trabajadores por cuenta propia el cual individualmente registró un crecimiento de 10.36 en relación con el mismo periodo de 2009 (incremento en cerca de 115.000 personas). En general, el empleo no asalariado creció a una tasa de 6.97% en comparación con el mismo periodo de 2009, mientras que el empleo asalariado lo hizo a una tasa menor (2.33%)

Sin embargo, el deterioro en el país ha afectado principalmente a las personas más pobres y con menores niveles de educación, así lo revela el estudio realizado por el Banco de la República para 2009: "La Desaceleración Económica y el mercado Laboral Colombiano, Hugo López Castaño", en el estudio se muestra que la desaceleración económica reciente ha afectado principalmente a quienes carecen de educación superior, para ellos el desempleo asalariado formal se ha reducido considerablemente y el informal se ha disparado.

En cambio el empleo con educación superior ha seguido elevándose aceleradamente y creció entre 1996 y 2007 a una tasa media de 7.6% y entre los segundos trimestres de 2007 y 2008 se elevó a 9.4% (221.000 empleos).

De otra lado, a pesar de observarse en Bogotá una mejor calidad del empleo, relacionada con la categoría de trabajadores asalariados, es innegable que las condiciones de empleo siguen siendo precarias; el 44.88% de trabajadores son no asalariados, lo que significa que un importante número de personas continúa ejerciendo trabajos de mala calidad, relacionados principalmente con la categoría de cuenta propia.

En el agregado nacional, la ocupación de buena calidad participa con el 43.62%, mientras que la de mala calidad lo hace con el restante 56.38%. En este mismo nivel, la ocupación de mala calidad presentó una variación del 4.81% entre los trimestres móviles abril-junio de 2009 y 2010 mientras que la de buena calidad presentó una pequeña variación del 1.48% en el mismo periodo. Por su parte, en Bogotá, la participación del empleo de buena y mala calidad, representaron el 59.07% y 40.93%, respectivamente; adicionalmente, se encuentra que la ocupación de mala calidad aumento en el mismo periodo en 7.63%l, mientras que el empleo de buena calidad registró una variación positiva del orden de 2.21%, lo que muestra que crece en mayor proporción el empleo de mala calidad con respecto al de buena calidad, que en términos de bienestar es una desmejora en la situación laboral de la ciudad

Cuadro 13. Ocupación de buena y mala calidad, trimestre móvil abril – junio de 2009 y 2010, Nación y Bogotá

CLASIFICACIÓN	NACIÓN	Variación 2010-2009	BOGOTÁ	Variación 2010-2009
Ocupación de buena calidad	8.334	1,48%	2.094	2,21%
Ocupación de mala calidad	10.772	4,81%	1.451	7,63%
Total Ocupación	19.106		3.544
Participación ocupación de buena calidad	43,62%		59,07%
Participación ocupación de mala calidad	56,38%		40,93%

Fuente: DANE

Por último, los indicadores del mercado laboral juvenil de Bogotá, comparados con los de América Latina, evidencian que los jóvenes de Bogotá enfrentan peores condiciones. La tasa de desempleo juvenil de Bogotá (18,7%) es superior a la del promedio de América Latina (16,2%). Los jóvenes de Bogotá representan el 28,1% de la población en edad de trabajar y el 41,5% de los desempleados, lo que evidencia que ésta es la población más duramente golpeada por el desempleo. (El empleo y desempleo en Bogotá Mimeo).

2. Fuerza laboral calificada en Bogotá

La joven y calificada fuerza laboral bogotana de 3,8 millones de personas garantiza la escalabilidad de cualquier operación en la ciudad. Las 114 instituciones de educación superior que tiene la ciudad matriculan 450.000 estudiantes y gradúan 67.000 profesionales y técnicos al año. Adicionalmente, Colombia tiene uno de los regímenes laborales más flexibles de América Latina.  La ciudad tiene 436.000 desempleados (11,3% de la fuerza laboral total en el 2008), de los cuales el 33% cuenta con título de educación superior. Estas personas desempleadas son fuente disponible para contratación. 

Gráfico 8. Fuerza de trabajo disponible por edades*



Gráfico 9. Nivel educativo de la población desempleada*






Fuente: DANE, Gran Encuesta Integrada de Hogares

Información correspondiente al tercer trimestre del año 

Según el Foro Nacional de Calidad Educativa 2010, los niveles de formación relacionados en forma más directa con la preparación de investigadores y docentes de educación superior (maestría y doctorado) muestran un aumento de 14.891 estudiantes entre 2002 y 2009, al pasar de 7.126 estudiantes en 2002 a 22.017 estudiantes en 2009, lo que representa un crecimiento anual de 17,5% durante estos años. El número de estudiantes de maestría creció en 200,9% y el de estudiantes de doctorado, en 366%.

Cuadro 14. Crecimiento de la matricula en postgrados
	2002	2003	2004	2005	2006	2007	2008	2009	Variación 2009-2002	Tasa anual
Especialización	55.133	43.783	39.893	45.970	47.506	40.866	44.706	54.904	-229	-0,1%
Maestría	6.776	8.978	9.975	11.980	13.099	14.369	16.317	20.386	13.610	17,0%
Doctorado	350	583	675	968	1.122	1.430	1.532	1.631	1.281	24,6%
TOTAL	62.259	53.344	50.543	58.918	61.727	56.665	62.555	76.921	14.662	3,1%

Fuente: Foro Nacional de calidad educativa 2010

El comportamiento de la matrícula también se puede analizar por la clasificación de los programas por área de conocimiento. El mayor número de estudiantes, para 2009, se concentra en economía, administración y contaduría (33,8%), seguido de las áreas de ingenierías y arquitectura (28,0%) y ciencias sociales, derecho y ciencias políticas (14,1%). Entre 2002 y 2009, las áreas con mayor crecimiento de estudiantes fueron bellas artes (132,7%), economía, administración y contaduría (99,6%), agronomía, veterinaria y afines (56,4%) e ingeniería, arquitectura, urbanismo y afines (51,4%).

Cuadro 15. MATRICULAS POR AREA DE CONOCIMIENTO
Área de conocimiento	2002	2009	Participación 2009	Crecimiento 2002/2009
Agronomía, veterinaria y afines	18683	29215	1,9%	56,4%
Bellas artes	28075	65326	4,2%	132,7%
Ciencias de la Educación	116562	129551	8,2%	11,1%
Ciencias de la Salud	92683	118539	7,5%	27,9%
Ciencias Sociales, Derecho, Ciencias políticas	158582	221231	14,1%	39,5%
Economía, Administración Contaduría y afines	265524	530054	33,8%	99,6%
Ingeniería, Arquitectura, urbanismo y afines	291003	440507	28,0%	51,4%
Matemáticas y ciencias naturales	29036	36024	2,3%	24,1%
TOTAL	1000148	1570447	100%	57,0%

Fuente: Foro Nacional de calidad educativa 2010

Analizando la matrícula de acuerdo con su desagregación por metodología, se observa que para 2009, la mayor parte de los estudiantes estaba matriculada en los programas presénciales (88,4%) y el 11,6% restante en programas ofrecidos a distancia. Entre 2002 y 2009, la matrícula de los programas a distancia creció cada año 10,7% y la de los programas presénciales, 6,2%.

Entre estudiantes universitarios, las ingenierías y la administración de empresas son las áreas de estudio más populares con el 33.8% y 28% respectivamente

Cuadro 16. TASA DE COBERTURA BRUTA EN EDUCACIÓN SUPERIOR, NACIONAL Y REGIONAL
Departamento	Tasa de cobertura 2002	Tasa de cobertura 2009
Total Nacional	24,50%	35,30%
Bogotá D.C.	55,40%	71,70%
Quindio	22,70%	49,40%
Norte de Santander	21,90%	42,20%
Antioquia	26,60%	39,60%
Santander	31,20%	38,20%
Boyacá	21,00%	37,40%
Risaralda	17,60%	37,10%
Caldas	22,40%	33,70%
Atlántico	34,00%	33,40%
Valle	23,80%	29,70%
Tolima	18,10%	26,50%
Caquetá	7,60%	26,10%
Casanare	2,60%	26,10%
Huila	11,50%	26,00%
Meta	13,20%	25,30%
Cesar	10,90%	25,00%
Magdalena	6,70%	24,60%
Cauca	12,80%	23,20%
Choco	19,10%	22,10%
Bolívar	13,20%	21,80%
Cundinamarca	11,50%	21,40%
La guajira	13,00%	20,80%
Nariño	10,60%	18,90%
San Andrés	18,10%	17,30%
Sucre	9,20%	17,20%
Guaviare	0,00%	14,20%
Arauca	1,60%	14,00%
Guainía	0,00%	14,00%
Amazonas	1,50%	12,40%
Córdoba	11,10%	10,90%
Vichada	0,00%	10,90%

Fuente: Foro Nacional de calidad educativa 2010

Por otra parte, en 2002, la oferta estaba concentrada en los principales centros urbanos. El 71,2% de los estudiantes estaba en Bogotá, Antioquia, Valle, Santander y Atlántico. Para 2009, estos departamentos concentraron el 63,6% de la matrícula. Bogotá participa con el 71.7% actualmente con un aumento respecto a 2002 del 16.3% lo cual demuestra que la alta calidad educativa está concentrada en Bogotá con lo cual puede garantizar la escalabilidad de cualquier en prácticamente cualquier sector de le economía.

Como indicador aproximado de la situación de los graduados en el mercado laboral en el primer año después de su titulación, el observatorio laboral para la educación 2010 calculó la proporción del total de graduados que se encuentra vinculada al sector formal de la economía a partir de la información de los que hacen aportes al Sistema General de Seguridad Social. Estos datos, unidos a indicadores nacionales como tasa de ocupación, tasa de desempleo e informalidad, ofrecen elementos de análisis de la proyección y desarrollo de la fuerza laboral del país.

Gráfico 10. Evolución del porcentaje de los recién graduados vinculados al sector formal de la economía 2005 2009



Fuente: Foro Nacional de calidad educativa 2010

3. Régimen laboral flexible
   
   De acuerdo con el informe Doing Business 2010 del Banco Mundial, Colombia y Chile tienen los regímenes laborales más flexibles de América Latina.

Gráfico 11. Índice de rigidez laboral* (2009)


Fuente: Banco Mundial, Doing Business 2010

* Corresponde a un promedio entre tres índices: dificultad de contratación, rigidez en los horarios, dificultad de despido

¿Por qué promover la inversión extranjera en Bogotá?

La industria de servicios offshore es muy atractiva para un país o una ciudad por su altísimo potencial de generación empleo masivo calificado. Otros beneficios importantes son la transferencia de tecnología, inversión en capacitación y aumento en las exportaciones.

La industria se compone de dos segmentos principales:

* Procesos tercerizados de negocios (conocidos en ingles como BPO o business process outsourcing)

* Procesos tercerizados de tecnologías de la información (conocidos en inglés como ITO o information technology outsourcing)

A su vez, estos dos segmentos se dividen en muchos sub-segmentos.

Los siguientes cuadros resumen los principales sub-segmentos de ITO y BPO.

Principales segmentos de ITO

Cuadro 17. Segmentos ITO

Segmentos	Ejemplos
Infraestructura	Manejo remoto de infraestructura (redes, servidores, seguridad) Soporte técnico
Software	Desarrollo Integración Mantenimiento

Cuadro 18. Principales segmentos de BPO

Segmentos	Subsegmentos	Ejemplos
Servicios basados en voz	Call centers	Ventas Cobranzas Servicio al cliente
Servicios no basados en voz	Servicios corporativos generales	Finanzas y contabilidad Procesos de recursos humanos Compras Logística
	Servicios corporativos específicos	Emisión de pólizas para la industria de seguros
	Servicios de diseño	Ingeniería Arquitectura
	Servicios tercerizados del conocimiento (KPO)	Investigación y desarrollo

América Latina ha surgido como un destino atractivo para la prestación de este tipo de servicios. En la actualidad la región participa en el mercado mundial con más del 10% de los ingresos, con una tendencia creciente.

Durante los últimos años, la preferencia por tener un mayor control sobre las operaciones offshore y la necesidad de disminuir riesgos ha generado un cambio en las preferencias de localización por parte de las empresas. Aunque India representa aún el destino más económico, variables como calidad del servicio, afinidad cultural, diferencia horaria y facilidad para viajar han comenzado a influir en el momento de evaluar el destino para establecer actividades. Ahora se empieza a hablar de nearshore (deslocalización cercana) como una alternativa al offshore. Para Estados Unidos y algunos países Europeos, América Latina es el destino nearshore por excelencia, ya que combina costos competitivos, afinidad cultural y empresarial, estabilidad política y económica, cercanía geográfica y gran potencial de mercado.

Por esta razón América Latina se ha venido consolidando como uno de los principales destinos para servicios offshore, con un crecimiento anual de 20% desde el año 2004. En cuanto a empleados, la tasa de crecimiento anual de los últimos 4 años se encuentra alrededor de 10%.

Gráfico 12. Crecimiento en el número de agentes en América Latina (miles)



Fuente: Zagada Institute, AT Kearney NASSCOM 2009

Bogotá y Colombia cuentan con más de 16 años de experiencia en la externalización de operaciones de servicio al cliente, procesamiento de transacciones y servicios de BPO.

Según Everest Research Institute¹⁶, en total la industria del outsourcing (segmentos de voz y no-voz) emplea a más de 73.000 personas en el país y aproximadamente 48.500 personas en Bogotá. Esta cifra es comparable con los principales destinos de la región (Monterrey emplea 100.000 personas y Buenos Aires 45.000).

En los últimos años, Bogotá se ha convertido en un destino atractivo y reconocido para localizar operaciones de servicios de outsourcing y offshoring en América Latina. La ciudad concentra más del 70% de los empleados de Colombia, 60% de los ingresos y la mayoría de los importantes jugadores de la industria a nivel internacional que han instalado sus operaciones en el país. En el 2009, la industria de BPO generó ingresos por más de US$ 2.162 millones en los segmentos seleccionados.

La industria Bogotana está centrada principalmente en el segmento de call centers (BPO voz). Los segmentos de ITO y BPO tienen un alto potencial de crecimiento en la ciudad.

Gráfico 13. Participación de los segmentos de outsourcing en Bogotá 2009



Fuente: Everest Research Institute, 2009

La industria atiende mayoritariamente el mercado local, con un 85% de participación. Solamente el 15% de las operaciones atienden el mercado externo, siendo España (29%), Estados Unidos (19%) y el resto de América Latina (36%) los principales destinos.

Gráfico 14. Distribución de los empleados por geografías atendidas



Fuente: Everest Research Institute, 2009

4. Qué buscan los inversionistas

A la hora de escoger un destino para instalarse, empresas de BPO e ITO buscan los siguientes elementos principales:

* Talento humano calificado abundante y a costos competitivos

* Costos competitivos en las demás variables de decisión

* Buena infraestructura

* Un entorno operativo estable

* Incentivos que reduzcan el monto de las inversiones iníciales y mejoren la rentabilidad de su operación

Bogotá cumple con estos requerimientos por las siguientes razones:

* Disponibilidad de recursos humanos calificados a precios competitivos

* Una ubicación geográfica muy favorable para centralizar operaciones que atiendan clientes en las Américas

* Una estructura de costos competitiva

* Experiencia y sofisticación de las operaciones existentes (calidad)

5. Situación competitiva actual: necesidad de subir value chain

La concentración de la industria bogotana de servicios offshore en el segmento de Call Centers no es sostenible. Empieza a haber saturación laboral que implica rotación de empleados y mayores costos para las empresas. Otras ciudades de Colombia están compitiendo favorablemente gracias a costos más bajos y menor rotación.

Por el contrario, Bogotá es muy competitiva en segmentos de valor agregado, tanto de BPO como de ITO tales como finanzas, contabilidad, recursos humanos, diseño, ingeniería y programación. En estos segmentos la ciudad cuenta con una altísima disponibilidad de técnicos, tecnólogos y profesionales para trabajar. Estos son los nichos a los cuales Invest in Bogotá le está apostando para la atracción de inversión.

6. Incentivos que otorgan otras ciudades y países

Las grandes empresas de los segmentos de BPO y ITO tienen cada vez más poder de negociación para pedir a los países y ciudades incentivos que les hagan más atractivo un destino sobre otro. Generan volúmenes muy grandes de empleo, por lo que exigen beneficios a cambio de instalarse en un lugar determinado. Algunos ejemplos son:

* Medellín: A HP una de las principales multinacionales de tecnología del mundo, la ciudad le ofreció un área de más de 3.000m² dentro de una universidad, con la cual también creó un convenio para proporcionar recursos humanos de manera permanente a la nueva operación. Adicionalmente, EPM se comprometió a garantizar telecomunicaciones a precios reducidos y después del primer año, la ciudad construirá y alquilará un edificio de más de 10.000m² de acuerdo con las especificaciones del cliente. Para comenzar, la operación creará 1500 nuevos empleos, para llegar a un total de 3.000 en los próximos 3 años.

* La provincia de Tucumán (Argentina) ofrece subsidios por cada empleo creado, garantizando el pago de un porcentaje de hasta el 30% del salario de cada nuevo empleo creado, reduciendo de manera importante el costo de operación de las empresas que instalan sus operaciones en la región.

* Sudáfrica ofrece montos de hasta US$ 1500 dólares para capacitación por cada nuevo empleo creado y enfocado a offshore (exportación de servicios).

* Varios países de Centroamérica ofrecen Zonas Francas con tasas de impuesto de renta del 0% durante los 10 primeros años de operación de las empresas dedicadas a BPO y ITO, con énfasis en exportación.

7. Características de los incentivos que debe ofrecer Bogotá

Estas industrias han sido priorizadas por varios países y ciudades del mundo como sectores de alto potencial de generación de empleo, por lo que los gobiernos se esfuerzan cada vez más por atraer inversión de este tipo. Las ciudades y países son cada vez más agresivos en ofrecer paquetes de beneficios a las empresas que se instalan en su región. La competencia por atraer a las empresas más representativas de esta industria es cada vez más fuerte y las ciudades deben tener elementos de diferenciación que las hagan más atractivas.

Al diseñar un incentivo, se debe tener en cuenta las siguientes consideraciones:

* Las empresas de servicios offshore exportan servicios, con lo cual no les resultan aplicables, las deducciones, descuentos o exenciones frente al impuesto de industria y comercio. Estas empresas operan en locales alquilados, con lo cual no resultan atractivos los incentivos relacionados con el impuesto predial.

* La mayor parte de la inversión se hace al principio de la operación, por lo cual buscan incentivos que mejoren su flujo de caja inicial

Un elemento muy atractivo para incentivos es la capacitación:

* Es un incentivo para la empresa pero el beneficio queda en la gente y por lo tanto en la ciudad

* Impacta directamente uno de los rubros más costosos para la operación

* La empresa recibe el beneficio al inicio de la operación

8. Incentivo propuesto

En armonía con los objetivos estructurantes, propósitos, estrategias, programas y metas previstos en el Plan de Desarrollo Económico, Social, Ambiental y de Obras Públicas para Bogotá, D.C., 2008-2012 "Bogotá Positiva: para vivir mejor", se busca proporcionar un desarrollo progresivo de la exportación de servicios offshore de valor agregado y a promover condiciones que faciliten la inversión y la generación de empleo calificado en este sector en la ciudad de Bogotá.

Los incentivos deben analizarse desde dos puntos de vista, el primero de ellos, el dirigido a las empresas que pongan en marcha en el Distrito Capital, las nuevas operaciones de servicios offshore de valor agregado con destino a ser exportadas y el segundo el dirigido a los contribuyentes del impuesto de Industria y Comercio, quienes obtendrán un incentivo de naturaleza tributaria al hacer uso de los certificados que acrediten el beneficio del generador de empleo y capacitación.

9. Justificación

Con el fin de mejorar la calidad de vida de los ciudadanos y construir una ciudad más equitativa y desarrollada la Dirección Distrital de Impuestos considera que incentivar las nuevas inversiones en sectores que impulsen el desarrollo económico y social de la ciudad, a través de beneficios tributarios que impacten dichas inversiones son herramientas que contribuyen para alcanzar las metas propuestas para la ciudad.

Hoy en día la ciudad cuenta con instrumentos importantes para incentivar la inversión que se soportan en las zonas francas, deducciones al impuesto sobre la renta y contratos de estabilidad jurídica, los cuales son iniciativas por parte del Gobierno Nacional que han generado resultados positivos para la ciudad y ya que los planes y programas locales apuntan a construir una ciudad altamente competitiva a nivel Nacional y frente a la Región, la Ciudad quiere generar sus propias herramientas de promoción que hagan más atractivo el establecimiento de los negocios en Bogotá.

En busca de este objetivo se ha considerado que la implantación de cualquier beneficio tributario debe promover inversiones de alto impacto económico y social para la ciudad que tengan una alta expectativa de crecimiento en el mediano plazo y contribuyan a mejorar la calidad de vida de los Bogotanos.

Por ello se establecen incentivos y se otorgan las herramientas para el desarrollo competitivo de la ciudad, a través de la atracción de inversionistas nuevos que se dediquen a actividades productivas que además de generar empleo, resulten en la capacitación de su personal en actividades y competencias de alto valor agregado para la ciudad en sectores económicos en crecimiento y altamente competitivos.

Con base en estudios de Invest In Bogotá, una de las tendencias en los mercados de servicios cumple con estos requisitos y es el mercado de servicios Offshore que comprende una amplia gama de procesos de negocios y de tecnología tercerizados que se prestan a distancia bajo la modalidad de exportación de servicios.

La industria de servicios offshore es muy atractiva para un país o una ciudad por su altísimo potencial de generación empleo masivo calificado. Otros beneficios importantes son la transferencia de tecnología, inversión en capacitación y aumento en las exportaciones.

Es una de las industrias más dinámicas del mundo, con ventas de US$ 100 mil millones en el 2009 y un crecimiento anual de 20%.

Gráfico 15. Tamaño de la Industria de Servicios Offshore en el mundo 2004 -2010



Fuente: Nasscom

Con estos antecedentes los objetivos específicos del beneficio tributario son:

* Incentivar la inversión en nuevas empresas de Offshore de valor agregado

* Que estas empresas garanticen estabilidad en los puestos de trabajo

* Que a los empleados de estas empresas se les de capacitación que conduzca a la obtención de un certificado avalado por el Ministerio de Educación mejorando la calificación de la mano de obra de la ciudad.

3.1.10. Incentivos para las empresas que pongan en marcha operaciones nuevas de BPO o ITO en subsectores de valor agregado.

Este incentivo no es de orden tributario, pues en estricto sentido el sector exportador en general cuenta, por efectos de ley, con beneficios fiscales tanto del orden nacional como local.

Uno de los impuestos más importantes en la tributación de las empresas (sean personas jurídicas o naturales) lo constituye el impuesto de industria y comercio el cual es un impuesto que se cobra en cada municipio donde se lleven a cabo actividades industriales, comerciales y de servicios, y siempre y cuando no hayan sido exoneradas por la ley o por los acuerdos municipales. Algunas de las exenciones o hechos no gravados provienen de la propia ley, como sucede en el caso de las exportaciones, atendiendo al objetivo perseguido por las normas legales de hacer competitivo el producto nacional en el mercado internacional.

El artículo 154 del Decreto 1421 de 1993 en su numeral quinto, señala:

"5. Su base gravable estará conformada por los ingresos netos del contribuyente obtenidos durante el período gravable. Para determinarlos, se restará de la totalidad de los ingresos ordinarios y extraordinarios, los correspondientes a actividades exentas y no sujetas. Así como las devoluciones, rebajas y descuentos, exportaciones y la venta de activos fijos. Hacen parte de la base gravable los ingresos obtenidos por rendimientos financieros, comisiones y en general todos los que no estén expresamente excluidos en esta disposición. Con base en estudios y factores objetivos, el concejo podrá establecer presunciones de ingresos mensuales netos para determinadas actividades. La base gravable para el sector financiero continuará rigiéndose por las normas vigentes para él". (Destacado fuera del texto)

Esta regla propia guarda completa homogeneidad con la norma nacional contenida en el artículo 33 de la ley 14 de 1983 y que pretende impulsar las exportaciones.

Bajo el entendido de que la disposición no hace distinción alguna entre la exportación de bienes o servicios, es claro que el privilegio conferido por la ley cubre tanto la producción de bienes con destino al comercio internacional, como la prestación de servicios, igualmente con destino al exterior.

En un nivel macroeconómico la exportación de bienes y servicios resulta positiva para la balanza comercial, de cuenta corriente y de pagos de cualquier país, es una fuente de demanda para la producción doméstica de bienes y multiplica el producto y los ingresos de la economía en general y de los agentes económicos participantes en particular.
La exportación es el transporte legítimo de bienes y servicios nacionales de un país pretendidos para su uso o consumo en el extranjero. Las exportaciones pueden ser cualquier producto enviado fuera de la frontera de un Estado. Las exportaciones son generalmente llevadas a cabo bajo condiciones específicas. Para que a un agente se le califique de exportador este ha de cumplir con todos y cada unos de los requisitos que en esta materia exige la normatividad vigente; se citan entre otros, el Decreto Nacional 380 de 1996, referente al registro de servicios de exportaciones, la Resolución No. 0015 de 1996 proferida por el Ministerio de Comercio Exterior y la Circular Externa No. 136 del "INCOMEX". Dentro de estos requisitos cabe mencionarse el registro del exportador ante el Registro Único Tributario, que recogió la antigua obligación de inscripción ante el INCOMEX, la realización de un contrato de prestación de servicios legalizado ante esta misma entidad etc. Todo esto para concluir que en tratándose de exportaciones las empresas no pueden operar de hecho, sino que para que se les califique como tales deben cumplir con las formalidades que exigen las normas y entidades que regulan tal actividad.

Una vez se legalice la actividad de exportación, el agente que la ejecuta, podrá deducir de la totalidad de ingresos ordinarios y extraordinarios del bimestre, los provenientes del ejercicio de esta actividad. En un nivel empresarial existen diversas razones que explican por qué las exportaciones son siempre positivas:


Permiten diversificar riesgos frente a mercados internos inestables y amortiguar los efectos de problemas macroeconómicos; promueven la operación con economías a escala, de tal forma que se aprovechen mejor las instalaciones existentes y se tenga un nivel de producción que implique menores costos unitarios; son una fuente de crecimiento y consolidación de cualquier empresa si es que los mercados internos son extremadamente competitivos; posibilitan obtener precios más rentables debido a la mayor apreciación del producto y de los ingresos de la población en los mercados a los cuales se exporta; alargan el ciclo de vida de un producto; mejoran la programación de la producción; permiten equilibrarse respecto a la entrada de nuevos competidores en el mercado interno y mejoran la imagen en relación con proveedores, bancos y clientes.

El nuevo panorama universal provoca que los distintos Estados adopten medidas que incentiven la exportación, no solo la clásica exportación de bienes, sino de aquellos servicios y tecnologías que van encontrando nuevos campos de acción e importantes escenarios de competitividad. Dentro de esta tarea, se convierte en requisito importante la decidida participación de todos los sectores de la economía, tanto públicos como privados, entre ellos, los gobiernos locales, quienes deben introducir mecanismos que faciliten su implementación y que adicionalmente generen mayor crecimiento para la ciudad, crecimiento reflejado en mayores y mejores fuentes de empleo, capacitación permanente que garantice la profesionalización y competitividad de su gente y con ellos, en suma, el crecimiento de la economía local que a la postre redunda en mayores ingresos tributarios y mayor cobertura de las necesidades básicas de la ciudad y de sus habitantes. Los incentivos a las Exportaciones buscan las condiciones de competencia equilibradas que garanticen la penetración del producto nacional en los escenarios externos.

En este orden de ideas y teniendo en cuenta que para los exportadores se encuentran ya contemplados beneficios tributarios en aras de obtener crecimientos del mercado y condiciones económicas para el país, es importante adoptar algunos estímulos que hagan que los ojos de las empresas nacientes y de la inversión extranjera se vuelquen hacia el Distrito Capital, de tal suerte que a su amparo el gobierno distrital logre cubrir necesidades evidenciadas en nuestra sociedad, como es el caso del empleo y en esta medida el Gobierno Distrital, dentro de sus facultades de administración podrá direccionar planes de inversión tendientes a establecer mecanismos que permitan obtener resultados positivos en esta materia.

La inversión que en esta materia pretende implementar el Distrito Capital está diseñada para un término de cuatro (4) años, a partir de 2012 y sus recursos provienen del ingreso tributario, por lo que si bien, el incentivo de otorgar a favor de las empresas que pongan en marcha operaciones nuevas de BPO o ITO en subsectores de valor agregado, no es tributario, el monto a éstas reconocido proviene de los ingresos tributarios de la ciudad.

Pretende el Distrito capital con esta medida, que a la par de obtener inversión extranjera, sus ciudadanos se vean favorecidos, en cuanto a empleo y educación y por lo tanto la medida persigue que mediante reglamento se señalen las condiciones mínimas del empleo que generará a su vez un reconocimiento empresarial por la capacitación a los empleados impartida. Bajo estos supuestos, la administración distrital podrá establecer reglas que permitan garantizar que un porcentaje representativo de los egresados de las Universidades Pública encuentren mayores oportunidades de empleo y tratándose de empleos menos cualificados, la oportunidad se materialice en los egresados de colegios distritales; por otra parte la medida permitirá que adicionalmente el empleo recaiga en un importante porcentaje, en habitantes de Bogotá.

Propósito: generar inversión, empleo y capacitación en el sector de servicios offshore de valor agregado

Empresas que pueden acceder al incentivo: empresas que pongan en marcha operaciones nuevas de BPO o ITO en subsectores de valor agregado tales como finanzas, contabilidad, recursos humanos, diseño, ingeniería y programación, donde por lo menos el 90% de los empleados atiendan clientes en el exterior

Requisitos que deben cumplir las empresas para acceder el incentivo:

* Generar nuevos puestos de trabajo directos en las operaciones nuevas descritas anteriormente, empleos de los que participen residentes de Bogotá y en los que incluso puedan señalarse criterios académicos base, de tal suerte que la ciudad propenda por impulsar el empleo de los estudiantes de sus universidades públicas.

* Comprometerse a mantener estos puestos de trabajo por un término mínimo que la ciudad considere prudente para el retorno de su inversión.

* Realizar capacitaciones a los empleados nuevos que lleven a certificados; estas capacitaciones se pueden hacer internamente o con terceros

Monto del incentivo por empresa: Ochenta por ciento (80%) del valor de la inversión en capacitación por cada empleado nuevo capacitado. En ningún caso el valor del incentivo sobrepasará los 4,8 SMMLV por empleado nuevo capacitado.

3.1.11. Incentivos para los contribuyentes del impuesto de industria y comercio

El segundo incentivo que deviene de esta medida, es eminentemente tributario y en tal medida, de conformidad con las competencias establecidas en el numeral 3 artículo 12 del Decreto ley 1421 de 1993, el Concejo de Bogotá cuenta con precisas competencias para establecer incentivos tributarios a los contribuyentes del impuesto de Industria y Comercio que adquieran certificados de inversión en capacitación en el sector de servicios offshore de valor agregado dirigidos a la exportación a que hace referencia el presente Acuerdo.

Una vez otorgado el incentivo para atraer la inversión y contribuir con ello a la generación del empleo y acceso a la capacitación especializada de los habitantes de la ciudad, es importante diseñar un mecanismo económico que permita que ese reconocimiento a los empresarios, que representa en la práctica el reembolso de un porcentaje de su inversión, materializada en programas de capacitación, pueda volverse líquido, lo cual se obtiene a través de la posibilidad de poder reconocer el incentivo mediante títulos negociables, títulos que adicionalmente tendrán una finalidad tributaria y es ser utilizados como descuento para su adquirente. Por definición, el descuento tributario resta directamente del impuesto y por ello formará parte de la determinación de la carga tributaria del contribuyente que de ellos haga uso, susceptible a los procesos de fiscalización y control ordinarios a cargo de la administración tributaria distrital.

Solamente al ser adquiridas por un responsable del impuesto de industria y comercio, el Distrito Capital hará efectiva la inversión mediante el reconocimiento, al permitir que el valor nominal de tal título sea tratado como descuento tributario por el responsable y es aquí donde resulta prioritario, desde el punto de vista del responsable del ICA, proporcionarle un incentivo que convierta en atractiva la negociación de estos títulos y es la posibilidad de permitir que el descuento sea efectivo por el ciento diez por ciento (110%) del valor nominal del título, sin que en ningún caso el uso del título pueda generar saldos a favor del contribuyente y sin que pueda ser objeto de fraccionamientos para ser utilizado en períodos subsiguientes. Desde el punto de vista del contribuyente de industria y comercio, será visto igualmente, como una inversión, la cual solamente podrá ser utilizada para efectos tributarios en el Distrito capital y redimible en el término máximo de un año desde la fecha de la expedición del certificado.

La deducción y con ello el beneficio tributario propuesto tendrá una limitación en el tiempo de cuatro (4) años.

La forma como serán expedidos los títulos, mecanismos de control, redención e imputación, serán desarrollados de manera reglamentaria.

3.1.12. Impacto Económico

Para proyectar el posible crecimiento de la industria de servicios offshore existe un excelente referente. Durante los últimos años, Costa Rica, un país con un nivel de desarrollo similar al de Bogotá, implementó agresivos incentivos parta atraer esta industria. Los incentivos adoptados incluyeron Zonas Francas con una deducción total de los impuestos de renta, capital, importación en materias primas, componentes y bienes de capital; de exportación, ventas locales y consumos específicos e impuestos sobre repatriación.

Durante el periodo 2001-2008 el número de personas empleadas por la industria de servicios offshore en Costa Rica creció a una tasa compuesta anual de 40%, pasando de 2,200 a 23,000 personas.

Gráfico 16. Empleo en servicios offshore en Costa Rica 2001-08



Fuente: CINDE

Vale la pena anotar que aunque Colombia recientemente creó una legislación sobre Zonas Francas Uniempresariales, éste incentivo no aplica en la práctica para operaciones de BPO ni de ITO, ya que estas empresas no alcanzan a cubrir los montos de inversión y de generación de empleo requeridos dentro del régimen.

Gráfico 17. Proyección de empleo en servicios offshore avanzados en Bogotá



Fuente: cálculos propios

Según un estudio reciente, Bogotá tiene aproximadamente 2.600 empleos en funciones de valor agregado de BPO y ITO offshore. Teniendo en cuenta lo anterior y aplicando una cifra de crecimiento compuesta anual del 30%, un poco más conservadora que la de Costa Rica, se podrían generar unos 5.000 empleos adicionales en los próximos cuatro años.

La cifra anual de 1250 empleos aproximadamente es consistente con el número y tipo de oportunidades que ha atendido IB en los últimos dos años. Estas inversiones potenciales representaron aproximadamente 5.440 empleos para el sector de BPO y IT: de este total

* 600 empleos se generaron

* 2.000 empleos se perdieron por falta de incentivos

* 2.440 empleos están en espera

3.1.13. Impacto fiscal

Desde el punto fiscal exclusivamente, el impacto máximo previsto asciende aproximadamente a $12.360 millones¹⁷ en los próximos cuatro años (503.462 UVT), término propuesto para la existencia de la medida. De ellos, $3.090 millones (125.840 UVT) para el año 2012.

6. Incentivos a las inversiones y donaciones destinadas a la investigación científica y tecnológica.

La Ciencia, la Tecnología y la Innovación son los motores del desarrollo económico y social de un país en el mundo moderno. Los países se dividen entre los que son dueños de un saber particular y los que no poseen esta característica. La gestión del conocimiento es trascendental para ofrecer igualdad de oportunidades, estimular el desarrollo de talentos, aprovechar los recursos disponibles, darles valor agregado y articular la economía, dentro de los procesos del mercado global y la competitividad¹⁸

Las investigación en ciencia y tecnología constituye uno de los bastiones fundamentales de la cultura en nuestro país, de allí que tanto la nación como los entes territoriales estemos llamados a coadyuvar en el establecimiento de todas aquellas medidas que se constituyan como mecanismos de colaboración acordes con el deber del Estado consagrado en el artículo 70 de la Carta, "de promover y fomentar el acceso a la cultura a todos los colombianos en igualdad de oportunidades, por medio de la educación permanente y la enseñanza científica, técnica, artística y profesional.

Tal como se planteó en el proyecto de ley que culminó con la adopción de la Ley 1286 de 2009, "Por la cual se modifica la ley 29 de 1990, se transforma a Colciencias en departamento administrativo, se fortalece el sistema nacional de ciencia, tecnología e innovación en Colombia y se dictan otras disposiciones", los ejemplos internacionales de países en desarrollo que han logrado hacer la migración de sus estructuras productivas hacia la sofisticación tecnológica, la generación de valor agregado basado en el conocimiento y la construcción de capital y capacidades endógenas, evidencian que estos procesos de desarrollo virtuosos solamente son posibles gracias a la toma de decisiones estratégicas de sus gobiernos y de la coherencia entre dichas decisiones y las políticas y estructuras legales que las hacen posibles. Es por ello, que si bien los aportes iníciales deben provenir mayoritariamente del sector público, la inversión del sector privado (nacional e internacional) debe ser atraída por las condiciones que el Estado brinde para ello. En otras palabras, la responsabilidad del Estado no solamente está dada en términos de inversiones más significativas sino en brindar el contexto propicio para que exista inversión extranjera y el desarrollo se genere a partir de incentivos, estímulos y políticas coherentes con los objetivos estratégicos del país.

Existen suficientes motivos para que los contribuyentes que inviertan y/o realicen donaciones destinadas a la investigación científica y tecnológica, tengan derecho a obtener beneficios de carácter tributario por parte del Distrito Capital, los cuales pueden resumirse de la siguiente manera:

* Bogotá D. C. siempre se ha distinguido, tanto a nivel nacional como latinoamericano, por ser una ciudad pionera en lo relacionado con el desarrollo cultural e intelectual de la sociedad.

* Los avances científicos y tecnológicos, a nivel mundial, han alcanzado en los últimos años sorprendentes progresos, y resulta imperioso que el Gobierno Distrital propenda porque, a través de las universidades públicas y privadas, los estudiantes de hoy y líderes del mañana, cuenten con la posibilidad de hacerse partícipes de tales avances.

* En el cada vez más competido mercado internacional, el grado de educación de una comunidad constituye un factor determinante para su desarrollo económico y social, y la ciencia y la tecnología son pilares vitales de la educación.

* La mejor apuesta para un país en vía de desarrollo es promover la inversión en investigaciones científicas y tecnológicas, ya que de ellas derivarán mejoras sustanciales en aspectos tan importantes como la paz, el empleo, el bienestar social, la equidad, la productividad y la competitividad.

* Para el cumplimiento de tales objetivos, se hace necesario que el Estado, el sector privado y la sociedad civil participen activamente en la consigna de lograr que las instituciones de educación superior cuenten con los recursos físicos y humanos necesarios para el desarrollo de programas de investigación, ciencia y tecnología.

* Las experiencias que han dejado normas tributarias nacionales que incentivaron, en su momento, programas de investigación en innovaciones científicas y tecnológicas, como es el caso del artículo 14 de la ley 633 de 2000, que sustituyó el artículo 249 del Estatuto Tributario, posteriormente derogado, el cual establecía un descuento en el impuesto sobre la renta por donaciones efectuadas a instituciones de educación superior, han sido bastante positivas, como lo demuestra el notorio fortalecimiento de tales instituciones.

Entonces, dado que Bogotá se ha mantenido en el tiempo como uno de los principales motores económicos del país, aportando cerca del 25% del total del Producto Interno Bruto anual, se hace necesario promover sector estratégicos que permitan un mayor crecimiento económico y social de la ciudad.

En este sentido, el Gobierno Nacional considera actualmente que uno de los principales mecanismos de desarrollo de largo plazo es la inversión en innovación, para tal fin se están estudiando medidas tales como la destinación del 10% de las regalías para la ciencia y tecnología y la posibilidad para que las mipymes deduzcan de su renta 125% del valor invertido en proyectos de innovación.

Así, existen suficientes motivos para que los contribuyentes que inviertan y/o realicen donaciones destinadas a la investigación científica y tecnológica, tengan derecho a obtener beneficios de carácter tributario por parte del Distrito Capital.

7. Incentivo a la creación de nuevos Centros de Convenciones en la ciudad

Dentro de paquete de medidas que actualmente presenta la Administración Distrital para incentivar sectores que, en el mediano y largo plazo, se vislumbran como importantes aportes en el crecimiento de la ciudad; siguiendo las tendencias de otras capitales latinoamericanas; se considera que la apertura de nuevos Centros de Convenciones permitirá a Bogotá consolidarse como destino principal en el subsector de turismo de negocios, unido con otras medidas importantes como el mejoramiento del transporte de servicio público, el crecimiento de servicios de hospedaje y la seguridad en los alrededores de los centros turísticos de la ciudad.

Con la desaparición del mayor centro de convenciones de la ciudad "Gonzalo Jiménez de Quesada" la Administración Distrital considera que son valiosas las iniciativas público-privadas que soporten el cambio hacia una ciudad con mayores estímulos para ser escogidas por empresas, no solo nacionales, para celebrar sus encuentros corporativos; con las ventajas relacionadas con el incremento del gasto de los turistas, afianzado por su posición socioeconómica.

El documento Conpes 3640, da lineamientos de política para el desarrollo del turismo de convenciones y congresos, que constituye aproximadamente el 20% de las llegadas internacionales y se caracteriza por ritmos de crecimiento sostenido, manifestando una alta rentabilidad y una contribución al desarrollo de otros sectores relacionados.

Es de anotar que según informe estadístico del ICCA – 2009 en el cual se elabora un ranking de ciudades, donde se realizaron los eventos referidos al turismo corporativo se determinó que en el año 2009 se realizaron 8294 eventos, encontrándose Bogotá en el puesto 79 por debajo de ciudades como Buenos Aires, Sao Paulo, Rio de Janeiro y Santiago de Chile.

Dentro de los conceptos contenidos en el Plan de Desarrollo, Acuerdo 308 de 2008, resulta clara la necesidad de generar e impulsar a la ciudad como una excelente opción para adelantar turismo corporativo, apuntando al liderazgo de la ciudad en el año 2015, convirtiendo Bogotá en uno de los 10 destinos en captación de eventos en América Latina.

Ante tal situación y necesidad de catapultar a la Ciudad como destino de turismo corporativo, el Concejo de Bogotá no puede ser ajeno a los factores sociales y macroeconómicos que pueden ser orientados mediante el manejo de los tributos como herramientas de la economía.

Por esta razón se incluye un artículo, concediendo exenciones de los impuestos predial unificado y delineación urbana, de conformidad con las normas fiscales vigentes. Estos incentivos permiten que los esfuerzos público – privados sean posibles pero también es importante mencionar que si la ciudad se constituye en uno de los destinos de turismo corporativo con mayor proyección en América Latina los efectos económicos de generación de empleo, mayores niveles de ventas y posicionamiento de la imagen de la ciudad podrían sobrepasar el costo de las exenciones propuestas.

En general, la construcción del centro de convenciones puede generar beneficios para la ciudad por varias vías, los cuales se traducen en ingresos tributarios adicionales.

Por un lado, con el centro de convenciones Bogotá podrá atraer muchos más eventos de nivel internacional. Se espera pasar de doce eventos al año a cuarenta y cuatro, lo que implica que el número de turistas internacionales de negocios se incrementará. Los turistas de negocios gastan en promedio tres veces más que un turista común, por lo que el tipo de visitantes que atraerá el centro de convenciones traerá más beneficios para la ciudad. Suponiendo que la ciudad alcanzará gradualmente los cuarenta y cuatro eventos anuales, con una ocupación del centro de convenciones del 60%, y que la estadía promedio de un asistente a un evento en el centro de convenciones es de tres días, con un gasto promedio de US$ 490 diarios¹⁹, el recaudo de ICA generado por los turistas que vendrán a los eventos en el centro de convenciones sería en promedio $1.550 millones anuales entre 2014 y 2018, lo que en valor presente neto (VPN) equivale a alrededor de $4.600 millones.

Hoy en día, el lote donde se construiría el centro de convenciones paga un impuesto predial de $380 millones anuales y se espera que con la construcción el impuesto a pagar alcance alrededor de $1.450 millones. Con la exención, estos $1.450 millones se dejarían de recibir por un periodo de 5 años, al igual que el impuesto de delineación urbana, el cual se estima en $5.200 millones. El valor presente neto de los ingresos que el Distrito dejaría de percibir por concepto de predial y delineación urbana es alrededor de $9.000 millones.

De otra parte, la construcción del centro de convenciones, y en general la creación del anillo de innovación del cual éste hace parte, continuará impulsando la dinámica del mercado inmobiliario de esta zona de la ciudad, lo cual se puede traducir en un mayor recaudo por impuesto predial y por plusvalía, en la medida que también haya cambios en la norma urbana.

Las estimaciones de los efectos en el predial partieron de considerar un área de intervención del proyecto Innobo del orden de 860 mil metros cuadrados de construcción, de los cuales el 30% corresponderá a viviendas, el 4% a comercio, 18% a industrias creativas, 10% a centro de eventos, entre otros: como se ve en el siguiente cuadro.

Cuadro 19. Programación por fases área de intervención de Innobo

Uso	Área construcción fase 1, entre 0 y 5 años (mt2)	Área construcción fase 1, entre 5 y 10 años (mt2)	total intervención innobo
Comercio	34,612	-	34,612
vivienda	78,295	182,689	260,984
ALTEC	77,222	-	77,222
Museo de la construcción	-	44,370	44,370
Hotel	44,400	-	44,400
Oficinas	20,490	20,490	40,980
Centro de negocios	11,892	-	11,892
Centro de eventos	87,318	-	87,318
Industrias creativas	-	151,870	151,870
Equipamientos de escala metropolitana	-	52,818	52,818
Equipamientos de escala zonal	-	10,072	10,072
Altec parque tecnológico	-	43,241	43,241
Total área (mts2)	354,229	505,550	859,779

Fuente: proyecto Innobo

El número de predios de la zona de Ciudad Salitre asciende a más de 38.000 predios, de los cuales el 52% son residenciales, 39,2% con depósitos y/o parqueaderos y 7,6% comerciales (Cuadro 2).

Las estimaciones efectuadas tienen en cuenta tanto el impuesto predial que potencialmente se percibirá por la renovación del área de intervención del proyecto Innobo como por un efecto de valorización en la zona de Ciudad Salitre.

Para las áreas de renovación en la zona de intervención del proyecto se utilizaron los valores por metro cuadrado construido, tanto para predios de propiedad horizontal como los no PH, estimados a partir de la base catastral de 2011, en los diferentes destinos en la zona de Ciudad Salitre.

Se supuso adicionalmente que los predios de la zona de Ciudad Salitre tendrán una valorización de 1% en términos reales como resultado de la renovación urbana derivada del proyecto Innobo.

El incremento del impuesto predial derivado de la renovación de la zona de intervención y de Ciudad Salitre ascendería en promedio a $1.120 millones anuales entre 2012 y 2018, lo que en valor presente neto equivale a alrededor de $4.900 millones.

De esta manera, lo que la ciudad puede ganar por mayor recaudo de ICA y predial ($9.500 millones en VPN) supera el costo fiscal de las exenciones.

Cuadro 20. Número de predios zona Ciudad Salitre

Destinos	Número de predios
Sin destino	68
Residencial	20,068
Comercial	2,937
Financieros	28
Industriales	5
Depósitos y parqueaderos	15,120
Dotacionales	179
Lotes	153
No urbanizables	11
total	38,569

Nota: La zona determinada corresponde a los predios entre la Cra. 50 y la Av. Boyacá y entre la Avenida Calle 26 y la Avenida del Ferrocarril. No incluye los predios del terminal de transporte. Fuente: base catastral 2011, UAECD

8. Incentivo a los vehículos movidos por energía eléctrica y de motorización híbrida-eléctrica

1. IMPUESTO DE TELEFONOS. MAYOR SEGURIDAD JURÍDICA PARA LOS CONTRIBUYENTES Y PARA LA ADMINISTRACIÓN

Con base en la autorización legal otorgada en el literal i) del artículo 1º. de la Ley 97 de 1913, la que fue estudiada en la sentencia 16544 de 2009, proferida por el H. Consejo de Estado, al resolver  la demanda instaurada contra el Acuerdo 0627 de 2006, expedido por el Concejo de Manizales,  en la que se advirtió que ésta constituye una autorización para que el Legislador cree un impuesto y que del mismo texto normativo se pueden establecer algunos elementos del tributo, tales como el sujeto activo y el hecho generador,  a partir de los cuales los Municipios pueden fijar los demás elementos del tributo, se modifica el impuesto de teléfonos, con el fin de financiar al I.D.R.D., entidad que tiene la función de formular la política y ejecutar las acciones relacionadas con las actividades deportivas, recreativas, y de aprovechamiento del tiempo libre en procura de contribuir al mejoramiento físico y mental de los habitantes del Distrito Capital.

Se redefinen los sujetos pasivos, régimen tarifario y el sistema de recaudo, garantizando a los contribuyentes el derecho de defensa a través del recurso de reconsideración, el que procede contra la factura dentro de los dos meses siguientes a su expedición, conforme con lo señalado en el artículo 104 del Decreto Distrital 807 de 1993.

Atendiendo el principio de legalidad que debe regir los actos administrativos, se articula el cobro del impuesto con lo señalado por la ley 1341 de 2009 "Por la cual se definen principios y conceptos sobre la sociedad de la información y la organización de las tecnologías de la información y las comunicaciones —TIC—, se crea la Agencia Nacional de Espectro y se dictan otras disposiciones, por lo que se reviste al impuesto con criterio de razonabilidad en la aplicación de la norma a las condiciones actuales del servicio de telefonía. Por lo que se determinó que los prestadores de servicios de telecomunicaciones ofrecen planes de servicio a sus usuarios

Lo anterior de conformidad con lo señalado por el artículo 50 de la misma ley al mencionar que los proveedores de redes y servicios de telecomunicaciones deberán asegurar los precios basados en costos más una utilidad razonable.

Por lo anterior, se incluye la siguiente tabla de tarifaria en términos de UVTs, clasificadas por los planes que los prestadores del servicio ofrecen a sus suscriptores.

Cuadro 24. Tarifas del Impuesto a Telefonos

Tipo se servicio telefónico	Tarifa	Valor mínimo UVT	Valor máximo UVT
Plan hogar	3%	0.02	0.10
Plan diferente	5%	0.10	0.50

Hay que tener en cuenta también, que el artículo 1º de la Ley 1386 de 2010, permite, pese a la prohibición general de entregar a terceros la administración de los tributos, la recepción de las declaraciones así como el recaudo de impuestos y demás pagos originados en obligaciones tributarias podrá realizarse a través de las entidades autorizadas en los términos del Estatuto Tributario Nacional, sin perjuicio de la utilización de medios de pago no banca rizados.

1. Principio de legalidad tributaria y aspectos legales del impuesto fondo al deporte²⁰

El principio de legalidad, como requisito para la creación de un tributo, comprende distintas funciones: (i) no es solamente fruto de la exigencia de representación popular, sino que, además, (ii) corresponde a la necesidad de garantizar un reducto mínimo de seguridad a los ciudadanos frente a sus obligaciones, y (iii) representa la importancia de un diseño coherente en la política fiscal de un Estado.

La segunda característica del principio de legalidad consiste en la predeterminación del tributo, según el cual "una lex previa y cierta" debe señalar los elementos de la obligación fiscal (sujeto activo, sujeto pasivo, hecho generador, base gravable y tarifa).

De esta manera, además de garantizar la representación popular, se brinda certeza a los contribuyentes sobre sus obligaciones de naturaleza fiscal (seguridad jurídica)²¹

Por último, la necesidad de diseñar y coordinar la política fiscal del Estado, encuentra en el principio de legalidad un sólido fundamento, especialmente en cuanto tiene que ver con las competencias que puede atribuirse a las entidades territoriales, siempre bajo un criterio de "unidad económica".

En cuanto a la representación, en todo caso será necesaria la intervención del órgano político por excelencia, el Congreso (art.150 num.11 y 12), aunque no siempre se agota en él la determinación del tributo, pues tanto las asambleas departamentales como los concejos municipales o distritales pueden acudir en forma concurrente, bajo ciertos condicionamientos. Así, el artículo 300-4 de la Constitución atribuye a las asambleas la tarea de "decretar, de conformidad con la ley, los tributos y contribuciones necesarios para el cumplimiento de las funciones departamentales", que también se asigna a los concejos municipales para los gastos locales (CP., art.313-4). Desde esta perspectiva, el principio de legalidad mantiene plena vigencia porque deberá mediar siempre la representación popular nacional, acompañada, en algunos casos, de la representación local²²

Sobre la predeterminación o certeza existe una doble caracterización: de un lado, el principio es rígido porque exige a los cuerpos colegiados la determinación de los elementos del tributo, sin que esa facultad pueda atribuirse a una entidad administrativa (CP., art.338)²³, pero, de otra parte, los postulados de descentralización y autonomía lo hacen flexible, pues no solamente la ley, sino también las ordenanzas y los acuerdos son los encargados de fijar dichos elementos. Entonces, "la predeterminación de los tributos y el principio de representación popular en esta materia tienen un objetivo democrático esencial, ya que fortalecen la seguridad jurídica y evitan los abusos impositivos de los gobernantes, puesto que el acto jurídico que impone la contribución debe establecer previamente, y con base en una discusión democrática, sus elementos esenciales para ser válido"²⁴.

Obsérvese cómo en sentencia C-987 de 1999²⁵, la Corte fue categórica en establecer el alcance del principio de legalidad tributaria, en los siguientes términos:

"En anteriores oportunidades, esta Corporación ha precisado el alcance del principio de legalidad tributaria, y ha señalado que éste comprende al menos tres aspectos²⁶. De un lado, este principio incorpora lo que la doctrina ha denominado el principio de representación popular en materia tributaria, según el cual no puede haber impuesto sin representación de los eventuales afectados. Por ello la Constitución autoriza únicamente a las corporaciones de representación pluralista -como el Congreso, las asambleas y los concejos- a imponer las contribuciones fiscales y parafiscales (CP art. 338). De otro lado, la Carta consagra el principio de la predeterminación de los tributos, ya que fija los elementos mínimos que debe contener el acto jurídico que impone la contribución para poder ser válido, puesto que ordena que tal acto debe señalar los sujetos activo y pasivo de la obligación tributaria, así como los hechos, las bases gravables y las tarifas (CP art. 338). Y, finalmente, la Constitución autoriza a las entidades territoriales a establecer tributos y contribuciones, pero de conformidad con la Constitución y la ley. Esto muestra entonces que las entidades territoriales, dentro de su autonomía, pueden establecer contribuciones pero siempre y cuando respeten los marcos establecidos por la ley, puesto que Colombia es un país unitario, y por ende los departamentos y municipios no gozan de soberanía fiscal (CP arts. 287 y 338)".

Independientemente del reconocimiento de la citada libertad, resulta indiscutible que en un Estado Social de Derecho (C.P. art. 1°), sujeto a la separación de las funciones del poder público, en aras de garantizar la eficacia normativa del principio de interdicción de la arbitrariedad, cada autoridad del Estado debe cumplir dichas funciones respetando los límites trazados por el ordenamiento constitucional (C.P. arts. 6, 113 y 122). Así las cosas, si bien al Congreso de la República le corresponde desarrollar la política económica y social del Estado, en particular en cuanto se refiere al señalamiento de la política impositiva, la misma debe tener lugar dentro de los parámetros establecidos en la Constitución.

Desde este perspectiva, la Corte ha reconocido que al legislador en materia tributaria le asiste "una atribución genérica que incluye, desde luego, el ejercicio de todas aquellas competencias inherentes al objeto de la misma, tales como establecer las clases de tributos y sus características, precisar cuáles son los hechos gravables, contemplar las tarifas aplicables, señalar la fecha a partir de la cual principiarán a cobrarse y prever las formas de recaudo, los intereses y las sanciones correspondientes, entre otros aspectos"²⁷.

De donde resulta que, a juicio de esta Corporación, acudiendo a lo previsto en los artículos 150-12, 338 y 363 de la Carta Política, no sólo le corresponde al Legislador determinar quiénes son los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables y las tarifas de los tributos, sino también a quiénes se debe cobrar dicho tributo y a quiénes no, precisando el método o sistema para adelantar su recaudo.

La validez y eficacia del poder autónomo de configuración política reconocido al legislador en materia tributaria por la Constitución Política, no puede entenderse como una atribución absoluta carente de límites o restricciones. El ejercicio de dicha potestad, en los términos expuestos varias veces por esta Corporación, se somete, por una parte, al acatamiento de los principios constitucionales de igualdad, razonabilidad y proporcionalidad que se derivan del Texto Superior²⁸, y por otra, al objeto o propósito que delimita su alcance, esto es, a la obligación de propender por la realización de los mandatos de equidad, eficiencia, irretroactividad y progresividad en los que se debe fundar el sistema tributario (C.P. art. 338 y 363)²⁹.

Por consiguiente, en materia tributaria, la Corte ha sostenido que el Congreso de la República goza de una amplia discrecionalidad para el desarrollo de la política impositiva, siempre que la misma se aplique razonable y proporcionalmente, tanto para crear, aumentar, disminuir, modificar o suprimir los tributos, como para prever las formas de recaudo, los intereses y las sanciones correspondientes³⁰. Al respecto, esta Corporación ha señalado:

"Según los artículos 150-12 y 338 Constitucionales, corresponde al legislador establecer los tributos y señalar en forma directa todos los aspectos fundamentales de la relación jurídica que con motivo de su imposición se establece entre el Estado y los sujetos pasivos del gravamen (hecho imponible, sujetos, base gravables, tarifas), e igualmente determinar la manera como se debe proceder al recaudo de dicha carga impositiva. Cabe anotar que si bien esta facultad de configuración es lo suficientemente amplia, debe sin embargo ejercerse en el marco de la Constitución, en especial dentro de límites de razonabilidad y proporcionalidad"³¹.

En la práctica fiscal resulta insuficiente la creación de un tributo sin la necesaria disposición de los elementos instrumentales para hacer efectivo su recaudo. Ello significa que el ejercicio de la potestad impositiva del legislador no se agota exclusivamente con la creación de tributos a través de normas jurídicas objetivas, sino que también comporta la posibilidad de establecer obligaciones formales en cabeza de los contribuyentes o responsables directos de su pago (v.gr. las declaraciones o retenciones) y de prever, así mismo, los procedimientos que permitan adelantar el cobro coercitivo del mismo, a fin de que la obligación tributaria se transforme de una mera exigencia legal en una realidad económica.

Recuérdese que el sistema tributario cumple un papel fundamental en la existencia misma del Estado, ya que es indudable que su establecimiento se convierte en un presupuesto esencial para obtener los recursos necesarios que permitan su mantenimiento, fortalecimiento y subsistencia³². Esta es la razón por la cual la potestad impositiva del Estado tiene como fundamento el deber de toda persona de tributar, que ha sido consagrado en el artículo 95-9 de la Carta Política³³. A juicio de esta Corporación, se trata de un deber de importancia medular pues le permite al Estado tener acceso a los recursos necesarios para garantizar la efectividad de los derechos y, a su vez, para asegurar la racionalización de la economía, el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, y la redistribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo (C.P. art. 334).

Esta Corporación ha reconocido que los distintos instrumentos que adopta el legislador para hacer efectivo el recaudo de los tributos, apuntan a la realización del principio de eficiencia previsto en el artículo 363 de la Constitución Política.

Al respecto, en sentencia C-1714 de 2000³⁴, la Corte determinó que el citado principio se manifiesta en dos vertientes, por una parte, en la eficiencia del tributo, que permite verificar el beneficio económico que se genera en los ingresos del Estado a partir de su exigibilidad, y por la otra, en la eficiencia del recaudo, que pretende medir la idoneidad de los medios utilizados para asegurar el cobro del tributo. En sus propias palabras, esta Corporación manifestó:

"Cuando se examina la eficiencia del sistema tributario se acude al principio constitucional consagrado por el artículo 363, del cual es viable deducir dos aplicaciones diferentes: la eficiencia del tributo y la eficiencia del recaudo. Ello quiere decir, que el examen del principio puede llevarse a acabo asumiéndolo como un elemento del tributo, o también, como un factor a tenerse en cuenta cuando se organizan los procesos de liquidación y recaudo del mismo. En el primer caso, el principio tiene un sentido eminentemente económico vinculado a la relación costo beneficio, de la cual se deduce la viabilidad o no de la creación o mantenimiento del tributo. Si esa relación de proporcionalidad entre el costo de administración del tributo y el beneficio final que se deduce de él es positiva, el tributo es eficiente, de lo contrario será ineficiente. Para ilustrar esta aplicación puede ponerse, a manera de ejemplo, lo que ocurrió con el impuesto del papel sellado, cuya administración resultó tan onerosa frente a los ingresos que venía generando, que el Estado se vio en la necesidad de suprimirlo. Dentro de esta perspectiva también se alude a la eficiencia del tributo para señalar los efectos que éste tiene sobre la asignación de los recursos en la economía".

Al margen de la modalidad de eficiencia que se pretenda obtener por parte del legislador, la doctrina constitucional ha sido enfática en sostener que los principios superiores de razonabilidad y proporcionalidad resultan en todo caso plenamente exigibles. Así, en cuanto a la eficiencia del tributo, en sentencia C-1114 de 2004³⁵, la Corte Constitucional declaró inexequible la reforma introducida al Estatuto Tributario, consistente en someter al régimen común del impuesto de I.V.A. a las personas que tuviesen un local u oficina dentro de un centro comercial de más de veinte (20) unidades independientes, pues a juicio de esta Corporación, si bien dicha medida implicaba como beneficio económico obtener una mayor cobertura de responsables y de contribuyentes³⁶, la misma no se ajustaba a los principios de razonabilidad y proporcionalidad, por cuanto no permitía en realidad medir la capacidad económica de los sujetos llamados a inscribirse en dicho régimen. (…)

"7.2. A juicio de la Corte, el contenido de la norma acusada no se aviene con el ordenamiento constitucional, porque para conseguir la eficiencia del recaudo del impuesto de timbre, que es un fin constitucional, el legislador compromete abiertamente el derecho de defensa de los contribuyentes, sin que tales restricciones guarden un grado de razonabilidad y proporcionalidad con el objetivo legal, de manera que éstas se justifiquen.// No cabe duda de que resulta plausible y, más aun, necesario que el legislador consagre instrumentos formales que agilicen y faciliten los procesos de liquidación y recaudo de los tributos, porque esa clase de medidas apuntan a hacer efectiva la obligación de las personas y los ciudadanos de contribuir al financiamiento de los gastos del Estado (CP arts. 95, 363); sólo que ese motivo por sí solo no es suficiente para legitimar las restricciones que se impongan al derecho de defensa de los contribuyentes (otorgantes, giradores, aceptantes, emisores o suscriptores de documentos sujetos al impuesto), que es lo que entraña la medida en estudio cuanto prohíbe, así sea transitoriamente, que los documentos sujetos al gravamen sea admitidos o tenidos como prueba, si no ha sido cubierto el respectivo gravamen"³⁷.

La jurisdicción de lo Contencioso Administrativo sobre este tributo había puntualizado que al no contener los elementos de la obligación tributaria no puede ser fundamento para que los municipios y distritos creen un impuesto similar. Tal indefinición de la norma, haría que directamente los municipios crearan el tributo, prácticamente sin ningún límite legal, lo cual resulta contrario a los artículos 338, 303 y 313 numerales 4° de la Constitución Política actual.

Mediante sentencia 16544 de 2009, el H. Consejo de Estado, al estudiar  la demanda contra el Acuerdo 627 de 2006, expedido por el Concejo de Manizales,  advirtió que el literal i) del artículo 1º. de la Ley 97 de 1913 constituye una autorización para que el legislador cree un impuesto y que del mismo texto normativo se pueden establecer algunos elementos del tributo, tales como el sujeto activo y el hecho generador, a partir de los cuales estas entidades territoriales pueden fijar los demás elementos del tributo.

La citada Corporación Judicial, a partir de este pronunciamiento, modifica su jurisprudencia respecto de la facultad de los concejos municipales para establecer, con base en la Ley 97 de 1913, los elementos del impuesto sobre teléfonos y de esta manera retoma los planteamientos generales expuestos por ella en la sentencia 9456 del 15 de octubre de 1999, por lo que la posición jurisprudencial genera tranquilidad frente a la existencia de bases legales sólidas para desarrollar el principio de autonomía territorial por parte de los distritos y municipios.

La anterior posición del  Consejo de Estado debe entenderse, para el caso del Distrito Capital, sin perjuicio del proceso que se adelanta en relación con la aplicación de este tributo en Bogotá, pues debe recordarse que mediante sentencias 16865 de 2007 y 17019 de 20 de febrero 2008³⁸, Sección Cuarta, al estudiar la demanda de  nulidad y el pedido de suspensión provisional del Acuerdo 3 de 1967, negó la suspensión de la mencionada norma al considerar la Corporación Judicial que este acuerdo fue derogado expresamente por el Acuerdo 90 de 2003.

En efecto, habiéndose demandado el 2 de febrero de 2007, en acción de nulidad las normas locales que regulan el tributo (Acuerdos 3 de 1967, artículo 4 11 de 1988, art. 30 y 21 de 1997 , par. 1°, art.9°), con solicitud de suspensión provisional de las mismas, la cual fue negada el 8 de marzo de 2007 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca por no advertir violación ostensible de las disposiciones invocadas como infringidas y habiéndose concedido el recurso de apelación ante el Consejo de Estado, la Sala de la misma Corporación confirmó la decisión del Tribunal de Cundinamarca mediante fallo 25000-23-27-000-2007-00007-01 del 6 de diciembre de 2007 y número interno 16865; C. P. Dra. María Ines Ortiz Barbosa, con fundamento en lo que sigue:

"…la sentencia de mayo 30 del 2007 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la que se anularon algunas de las normas demandadas en el presente proceso, esta Corporación precisa que la suspensión provisional es una medida cautelar que tiene por objeto que un acto que se presume ilegal o inconstitucional deje de producir que un

acto que se presume ilegal o inconstitucional deje de producir efectos para lo cual deben cumplirse los presupuestos previstos en el artículo 152 del C.C.A., es por ello que la Sala advierte que la medida no puede utilizarse, como lo pretende la actora, para el cumplimiento de una decisión judicial que no se encuentra en firme". (…)

"Ahora bien, de la revisión de vigencia de las anteriores normas la Sala encuentra que el mencionado Acuerdo 3 de 1967 fue derogado expresamente por el artículo 6º del Acuerdo 90 de junio 26 de 2003 "Por el cual se crea el Fondo Distrital de Fomento y Desarrollo del Deporte, así: (…)

De acuerdo con lo anterior, esta Corporación advierte que al ser derogado el Acuerdo 3 de 1967, sus normas y modificaciones que a éstas se introdujeron por los artículos 30 del Acuerdo 11 de 1988 y parágrafos del artículo 9º del Acuerdo 21 de 1997, objeto de la presente demanda, no están vigentes, lo cual hace improcedente la suspensión provisional solicitada toda vez que el objeto de esta medida es precisamente suspender los efectos de un acto que resulta manifiestamente contrario al ordenamiento jurídico superior (art. 238 C.P. y 125 C.C.A).

Es importante precisar que el mencionado pronunciamiento se encuentra pendiente de ser resuelto en segunda instancia por el H. Consejo de Estado al haber sido apelada la decisión del Tribunal que declaró la nulidad de las normas demandadas.³⁹

2. Sistema de retención del impuesto

En ejercicio de la facultad contemplada por el numeral 3 del artículo 12 del Decreto Ley 1421 de 1993, en cabeza del Concejo de la Ciudad de establecer sistemas de retención con el fin de garantizar el efectivo recaudo de aquéllos, la normativa propuesta señala a las empresas de servicio telefónico como agentes de retención del impuesto, garantizando de esta manera el principio de eficiencia tributaria contemplado en el artículo 363 de la Carta Política, que debe caracterizar los tributos, sean estos nacionales o locales.

El principio de eficiencia se refleja tanto en el diseño de los impuestos por el legislador, como en su recaudo por la administración. En efecto, en cuanto al diseño de las normas tributarias, el artículo 363 Superior –según el cual "[e]l sistema tributario se funda en los principios de equidad, eficiencia y progresividad"– tiene aplicación, por lo menos, a (i) la función del legislador de "establecer contribuciones fiscales" (núm. 12 del art. 150 de la C.P.); y (ii) a la disposición constitucional según la cual "[l]a ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos". En cuanto al recaudo, el artículo 363 Superior abarca, al menos, (i) la responsabilidad del Presidente de la República de "velar por la estricta recaudación y administración de las rentas y caudales públicos" (núm. 20 del art. 189 de la C.P.); y (ii) la de los gobernadores de "velar por la exacta recaudación de las rentas departamentales" (núm. 11 del art. 305 de la C.P.).

En cuanto a su diseño, un impuesto es eficiente en la medida en que genera pocas distorsiones económicas. También lo es, aunque desde otro punto de vista, el impuesto que permite obtener la mayor cantidad de recursos al menor costo posible. En el primer caso, se toma en consideración el impacto general que produce una carga fiscal sobre el escenario económico mientras que en el segundo se valora exclusivamente los resultados de la carga fiscal en cuestión. En cuanto a su recaudo, la eficiencia mide qué tantos recursos logra recaudar la administración bajo las normas vigentes⁴⁰. La Corte ha interpretado, por otra parte, que el principio de eficiencia tributaria no sólo se concreta en el logro de un mayor recaudo de tributos con el menor costo de operación posible, sino que también "se valora como un principio tributario que guía al legislador para conseguir que la imposición acarree el menor costo social para el contribuyente en el cumplimiento de su deber fiscal (gastos para llevar a cabo el pago del tributo)"⁴¹

El ámbito del control de la Corte Constitucional sobre las distorsiones económicas que pueda generar un impuesto o sobre el potencial que éste tiene en tanto que fuente de recursos o sobre la eficiencia de la administración en relación con su recaudo, es limitado. En efecto, como ya se indicó, el legislador dispone en materia tributaria de "la más amplia discrecionalidad" en materia impositiva, lo cual le permite definir, en el marco de la Constitución, no sólo los fines de la política tributaria sino también los medios que estime adecuados para alcanzarlos. De esta forma, la Corte Constitucional no está llamada, en principio, a pronunciarse, por ejemplo, sobre la amplitud que debe tener la base gravable de un impuesto ni sobre su régimen tarifario óptimo ni sobre los requisitos que deben garantizar su adecuado recaudo.

Respecto de la eficiencia del sistema tributario, la Corte ha ejercido su facultad de controlar la constitucionalidad de las normas impositivas puestas bajo su conocimiento, principalmente, con base (i) en la ponderación de los fines que éstas persiguen y de los medios de los que se valen para tal efecto, a la luz de los parámetros constitucionales; y (ii) en el análisis de las implicaciones que tiene para el sistema tributario la adopción de medidas que, si bien pueden favorecer el principio de la eficiencia en el corto plazo, generan consecuencias negativas para la realización de dicho principio tributario en el largo plazo. (Corte constitucional, Sentencia C-776 de 2003).

En este orden de ideas, establecer el mecanismo de retención en la fuente para la percepción del impuesto de teléfonos urbanos con destino al deporte mediante el señalamiento expreso de la calidad de agentes de retención por parte de las empresas de telefonía, materializa el esquema de control del tributo, tendiente a efectivizar el recaudo efectivo del impuesto.

La retención en la fuente surge originalmente como un mecanismo de recaudo del Impuesto sobre la renta para inversionistas extranjeros sin domicilio en el país, por concepto de dividendos. En este sentido el Decreto 1651 de 1961 autorizó al Gobierno para "establecer retenciones en la fuente con el fin de facilitar, acelerar y asegurar el recaudo del impuesto sobre la renta y sus complementarios, las cuales serán tenidas como buena cuenta o anticipos", figura que se extendió con el transcurso del tiempo a todos los impuestos del orden nacional y que se aplica igualmente frente a los impuestos territoriales con el ánimo de garantizar la percepción de tributo, algunas veces en forma directa por quien efectúa el pago objeto del gravamen, con el ánimo de garantizar la percepción en la fuente del pago mismo, como sucede por ejemplo en la retención del impuesto sobre la renta, en el impuesto de industria y comercio y en otras ocasiones por terceros, ajenos a la relación comercial o contractual entre las partes, pero que hacen parte de una operación en la cual se configura un tributo en particular, como es el caso de la retención a título de la renta por venta de activos fijos y específicamente en la transferencia de inmuebles y vehículos, eventos en los cuales el agente de retención es un tercero, esto es, el notario o la autoridad de tránsito que autoriza el traspaso del vehículo, según corresponda, sujetos que dada su relación con la operación reciben la designación como agentes de retención con el fin de obtener mecanismos eficientes de percepción del tributo, en cumplimiento del principio constitucional de eficiencia tributaria contenido en el artículo 363 de la Carta Política, antes citado.

La designación como agentes de retención de las empresas de telefonía básica conmutada tiene efectos únicamente en punto a las obligaciones que emanan del carácter de retenedor del impuesto, atendiendo a que la retención en la fuente, no constituye un impuesto sino un instrumento para el recaudo de los tributos, cuyo establecimiento por parte del Concejo se encuentra expresamente contemplado en la ley, mediante el cual se concreta igualmente, el deber de solidaridad en materia tributaria, desarrollado por la misma Constitución, la cual expresa que es obligación de la persona y del ciudadano "contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de conceptos de justicia y equidad". Esta norma comporta no sólo la obligación de pagar cumplidamente al Estado los tributos, sino también el deber de colaborar para que el sistema tributario funcione de la forma más eficiente posible, de manera que el Estado, entendiendo como tal no solo a la Nación sino a los entes territoriales, pueda contar con los recursos necesarios para atender sus compromisos, tal como la Corte Constitucional lo ha señalado en copiosa jurisprudencia, entre ella, mediante la sentencia C-150 de 1997.

De acuerdo a lo anterior y como quiera que en este momento se encuentra suspendido el cobro del tributo la Administración con la implementación de estas disposiciones recibiría cerca de 28 mil millones anuales.

5. IMPUESTO A LA PUBLICIDAD EXTERIOR VISUAL

La Administración Distrital, haciendo uso de los instrumentos concedidos por la ley para la protección del medio ambiente en la ciudad, mediante tributos fortalecidos para ser determinados y fiscalizados a tiempo; pone en consideración los cambios normativos necesarios para hacer que el impuesto de publicidad exterior visual cumpla con el propósito por el cual fue adoptado en el Distrito Capital.

En el artículo 338 de la Constitución Política de Colombia se establece que la ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos. Es así, que en el caso del impuesto a la publicidad exterior visual la Ley 140 de 1994 estableció una base gravable única representada por las vallas de un área superior o igual a 8 metros cuadrados; en el presente proyecto se adopta esta misma disposición incluyendo aquellas que son puestas en vehículos automotores.

De esta forma la administración distrital sería más consecuente con su misión de proteger el medio ambiente, haciendo más restrictivas las condiciones de las vallas que estarían gravadas con el impuesto a la publicidad exterior visual conforme a lo aducido en la Sentencia C-535 de 2006 que declaró condicionalmente exequible el artículo 15 de la Ley 140 de 1994, en el entendido de que se trata de una legislación nacional básica de protección al medio ambiente que, de acuerdo al principio de rigor subsidiario, puede ser desarrollada de manera más estricta por los concejos distritales y municipales, y por las autoridades de los territorios indígenas, en virtud de sus competencias constitucionales propias para dictar normas para la protección del paisaje.

Las modificaciones también se presentan en la causación del impuesto, que será anual o mediante el acto físico de colocación o con la notificación del acto administrativo que otorga el registro expedido por la autoridad competente, lo que ocurra primero; actualmente, solo la última de estas alternativas daba paso a la definición y cobro por parte de la Administración. Cumpliendo con el objetivo principal de la medida, que es proteger, en conjunto con las medidas adoptadas por la secretaria de ambiente, a los ciudadanos de la contaminación visual.

Con estas medidas se espera que el recaudo del impuesto aumente en unos $1.3 mil millones de pesos adicionales teniendo como inventario inicial de vallas en la ciudad de 1.050.

2. AUTARQUIA TRIBUTARIA

La Autarquía Tributaria se orienta a estatuir el andamiaje principal para el primer paso de especialización y descentralización de la Administración Tributaria, con el objeto de permitir robustecer las finanzas de lo que a futuro sería un entidad administrativa especializada, técnica y autónoma que permita de manera eficiente y eficaz el recaudo, determinación, liquidación y discusión de los tributos y contribuciones pertenecientes al Distrito Capital.

Sobre el particular el término autarquía tiene múltiples acepciones (etimológicas, políticas, jurídicas, filosóficas y económicas), para el efecto podríamos señalar que la autarquía tributaria se aplica a formas más limitadas de autosuficiencia, como cultivar un estilo de vida en el cual la persona se desliga del sistema social en el que está inmerso para, por sí mismo, satisfacer sus necesidades básicas. Como medios para una supervivencia autosuficiente de los individuos y los grupos humanos. Una comunidad autárquica es aquella con una economía cerrada a los intercambios con agentes ajenos a esta, donde se produzca lo suficiente para abastecerse.

En el caso de los Estados, la autosuficiencia implica configurarse económicamente independientes de la ayuda internacional, vía subsidios, crédito externo o subvenciones; es propia de algunos Estados en su fase inicial de capitalismo. En el caso de las entidades políticas centrales, la autosuficiencia se concreta cuando se evita solicitar préstamos a organizaciones internacionales como el Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial, entre otras instituciones financieras, y resistiéndose a implementar sus políticas.

El sistema económico según el cual una nación debe ser capaz de abastecerse a sí misma y subvenir a todas sus necesidades con un mínimo de intercambios comerciales con el exterior y rechazando los capitales extranjeros. Es sinónimo de economía cerrada al comercio exterior o al mercado global, lo que conlleva establecer restricciones al intercambio entre individuos de distintos sitios.

Es decir, en términos económicos la autarquía se define como la condición de algunos Estados de mantenerse con el mínimo de intercambio con otros Estados, generando su autoabastecimiento, en los sectores primarios y reales de la economía, fortaleciendo su absoluta independencia y buscando blindarse de crisis económicas mundiales, en franca oposición a teorías modernas como la globalización.

En materia de derecho administrativo, la autarquía es la forma de descentralización administrativa que permite el gobierno abastecerse por sí mismo en lo administrativo, le confiere personalidad jurídica y patrimonio propio, que le permite cumplir con la finalidad publica conferida por normas superiores de competencia.

Según el derecho constitucional la condición de autarquía es característica de un Estado Social de Derecho presentado ante sus asociados como aquel ente supra social encargado de satisfacer necesidades y prestar los servicios públicos de conformidad con los fines de la misma comunidad socio jurídica.

Es así como la autarquía en teoría constitucional y administrativa es la capacidad de auto administrarse o auto gobernarse, pero conforme a estatutos orgánicos provenientes de un poder superior. Los conceptos de autonomía y autarquía, para adquirir precisión, deben estar necesariamente referidos a un sistema jurídico-político determinado.

La legitimación de los actos emanados del Concejo se encuentra en que el contenido material de los mismos debe respetar y acatar los principios axiológicos en los cuales se basa la carta magna, así mismo deben guardar concordancia con los principios inspiradores del Estado Colombiano, los cuales se pasan a explicar.

El preámbulo de la Constitución, consagra la existencia de un orden político, económico y social justo, que permita al Estado asegurarles a los ciudadanos a derechos fundamentales como la vida, la convivencia, el trabajo, la justicia, la igualdad, el conocimiento, la libertad y la paz. Así pues, como escenario de la anterior proclama se configura el Estado Colombiano como un Estado Social de Derecho, organizado como República independiente descentralizada, con autonomía en sus entidades territoriales.

En este momento resulta oportuno referirnos al concepto de Estado Social Derecho, el cual se ha definido como un concepto propio de la ideología política alemana (Sozialstaat y "Sozialrechtsstaat" respectivamente). El concepto se remonta a la formación del Estado alemán y, pasando a través de una serie de transformaciones, en la actualidad forma las bases político-ideológicas del sistema de Economía social de mercado.

El Estado social es un sistema que se propone fortalecer servicios y garantizar derechos considerados esenciales para mantener el nivel de vida necesario para participar como miembro pleno en la sociedad, entre esos derechos se encuentra la vida, la convivencia, el trabajo, la justicia, la igualdad, el conocimiento, la libertad, la convivencia, el trabajo, y la paz, todos ellos, se insiste, dentro de un marco de un orden político, y social justo.

Este modelo de estado propende por la satisfacción de necesidades básicas como la asistencia sanitaria, la salud, la educación pública, el trabajo y viviendas dignas, asistencia a la población vulnerable, la defensa de un ambiente sano y la garantía de satisfacer los derechos sociales mediante el reconocimiento legal. Provee, igualmente, la integración de las clases sociales menos favorecidas, evitando la exclusión y la marginación, compensando las desigualdades sociales, mediante la redistribución de la renta a través de los impuestos y el gasto público.

Teniendo presente los caracteres fundamentales del Estado Social de Derecho, y teniendo claridad los fines del estado colombiano (garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes), es menester indicar que las autoridades de la República están instituidas para asegurar el cumplimiento de los deberes del

Estado y de los particulares, por lo que se entiende que las autoridades están avocadas a compensar las desigualdades a través de la adecuada administración de los impuestos, mediante políticas que permitan la debida atención de los servicios públicos mediante figuras como la descentralización.

En el mencionado orden de ideas, resulta oportuno referirnos a lo dispuesto por el artículo 209 de la Constitución, el cual prescribe que la función administrativa se encuentra al servicio de los intereses generales y se debe desarrollar con fundamento en los principios de eficacia, mediante la descentralización de funciones, orientada al cumplimiento de los fines del estado social de derecho, anteriormente explicados.

Dentro del concepto de función administrativa la Corte Constitucional ha determinado que la eficacia es un valor de la función administrativa, vinculada a los defectos de la gestión con el principio de la responsabilidad de los funcionarios, calificada por los fines del estado social de derecho.

Lo anterior permite referirnos al principio de eficacia definido en el artículo 3, inciso 5 del Código Contencioso Administrativo, reiterado en el artículo 209 de la Carta Política, aplicable a las actuaciones administrativas impone a las autoridades administrativas la obligación de remover los obstáculos meramente formales, con miras a adoptar decisiones de fondo, mejorando la prestación de los servicios para los cuales esta estatuido el Estado Social de Derecho.

Como expresión clara del principio de eficacia, se encuentran conceptos angulares en el derecho administrativo como la descentralización administrativa por servicios. En la medida en que se especialicen las competencias administrativas se genera mayor celeridad aumentando la eficacia en la gestión de los ingresos tributarios, cumpliendo los fines del estado, al satisfacer con esos ingresos públicos los servicios que el Estado Social de derecho debe prestar a sus asociados.

La descentralización como principio básico de la administración pública, y forma de organización de la República se define como la facultad de las entidades públicas para gobernarse a sí mismas, mediante la radicación de funciones para ejercerlas autónomamente, se puede afirmar además, que consiste en el otorgamiento de competencias para ser ejercidas en su propio nombre y bajo su propia responsabilidad, lo que en derecho administrativo se define como descentralización especializada, la cual conserva el principio de radicación de funciones en entidades creadas para ejercer una actividad especializada.

Este tipo de descentralización ha encontrado fundamentación practica en la necesidad de tecnificar la función administrativa alejándola de ingredientes políticos que afecten al normal desarrollo de funciones administrativas tan vitales para el Estado como lo es el proceso del ciclo tributario.

En este orden de ideas, resulta valido afirmar que el concepto de descentralización administrativa, se determina por criterios de técnica administrativa, alcance de responsabilidades, costo y mejor prestación de servicios, permitiendo radicar funciones determinadas en determinadas entidades públicas dotadas con personería jurídica, autonomía administrativa, y presupuestal, no obstante este proceso de especialización de competencias y radicación de funciones en una entidad especializada y autónoma debe obedecer a un proceso de descentralización partiendo de unos elementos básicos como la autarquía tributaria, permitiendo que se incube una nueva entidad nutriéndose de recursos propios generados por su propia gestión y desempeño.

Por lo que teniendo en cuenta el devenir histórico y evolutivo de las dinámicas sociales y económicas en una urbe como Bogotá se requiere ingentemente una entidad estructurada y pensada para administrar el proceso tributario de la ciudad, máxime cuando el Distrito Capital cuenta con una población superior a un país centroamericano y aporta a la economía nacional un valor importante del PIB nacional, situaciones estas que permiten entender que la función administrativa tributaria debe tener especialidad técnica, autonomía administrativa y presupuestal, blindando el proceso tributario de los avatares políticos y movimientos administrativos que afecten el debido flujo de ingresos que permitan redistribuir la riqueza mediante el gasto público como postulado principal del Estado Social de Derecho

Es así como el primer estadio para proceder a la descentralización administrativa de la gestión de los impuestos en el Distrito, es la obtención de recursos propios generados por su propia gestión y labor, generando así mayor posibilidad de inversión y capacitación buscando como segundo estadio la creación de la figura contenida en el literal j) del artículo 54 de la Ley 489 de 1998, es decir la creación de una dependencia interna al interior de la Secretaria de Hacienda de Bogotá dotada de autonomía administrativa y financiera sin personería jurídica, para culminar finalmente en una entidad autónoma descentralizada por servicios con personería jurídica, autonomía administrativa y presupuestal, con funciones propias y determinables, optando por mejorar la gestión y la prestación de la función administrativa con base en los principios del Estado Social de Derecho.

Así, la propuesta está orientada a permitir la asignación de un mayor presupuesto a la Administración Tributaria Distrital en función de su labor de determinación y cobro de los impuestos administrados. Dejando de presente que los dineros adicionales obtenidos con ocasión de la mayor gestión en el recaudo de impuestos deben ser dirigidos al fortalecimiento técnico y operativo, buscando el continuo mejoramiento de las condiciones técnicas, administrativas de los esquemas de recaudo, determinación, discusión y cobro, según las directrices emanada por el Secretario de Hacienda.

3. OTRAS DISPOSICIONES PARA LA MODERNIZACIÓN DEL ESTATUTO TRIBUTARIO.

1. Modificaciones al régimen sancionatorio

1. Ingresos como base de liquidación de sanciones

Conforme con lo señalado en la sentencia 10870 del 10 de noviembre de 2000, proferida por el Consejo de Estado, se concluyó que la remisión del artículo 162 sobre la aplicación de las normas del Estatuto Tributario Nacional sobre procedimiento, sanciones, declaración, recaudación, fiscalización, determinación, discusión, cobro al Distrito Capital no siempre puede ser de manera directa y sin tener en cuenta la naturaleza y estructura de cada impuesto distrital.

Por esta razón se modifica el artículo 4º del Acuerdo Distrital 27 de 2001, con el fin de adecuar las sanciones impuestas por obligaciones tributarias de impuestos de Bogotá a la naturaleza de estos, señalando que con excepción de las sanciones que se refieren al Impuesto Predial Unificado y al Impuesto sobre Vehículos Automotores, las sanciones que se impongan por concepto de los impuestos distritales deberán liquidarse con base en los ingresos producto de la actividad gravada, obtenidos en la jurisdicción del Distrito Capital de Bogotá.

2. Sanción por no declarar

Por las razones aducidas en el punto anterior, se cambia la redacción actual para las sanciones por no declarar señalada en el artículo 60 del Decreto Distrital 807 de 1993.

El procedimiento sancionatorio actual no permite, para algunos impuestos, cumplir con el principio de progresividad que debe orientar la tributación local, se han observado situaciones en las cuales resulta menos oneroso para los contribuyentes esperar la acción de la administración que corregir su conducta de incumplimiento en forma extemporánea, ya que el pago que debe hacer es mucho menor dadas las variaciones de las sanciones, provocando lentitud y mayor desgaste en las oficinas de liquidación y fiscalización, causando mayores costos en el recaudo.

Para garantizar la equidad y la progresividad en las sanciones aplicadas a las declaraciones de impuestos en la ciudad se hace necesario introducir algunas modificaciones al régimen, que permita proporcionalidad y que redunde en disminución de los costos de la administración, mayor recaudo, y en general un aumento de los ingresos del distrito. En este sentido a continuación se presentan ejemplos que muestran las situaciones que se pretenden corregir y la propuesta de gradualidad matemática para imponer sanciones que estaría basada en el impuesto a cargo y los meses o fracción de mes de retraso, sería de 1.5% para la sanción antes del emplazamiento, 3% para la sanción posterior al emplazamiento y 6% en el caso de que sea la Administración la que imponga la sanción.

En el caso de otros impuestos como el de delineación urbana o predial unificada la gradualidad no es coherente con los costos operativos.

Entonces se hace necesario modificar los artículos 60, 61 y 62 del Estatuto Tributario Distrital incrementado y/o ajustando el porcentaje de sanción.

Cabe aclarar que el régimen sancionatorio a aplicar para los impuestos al consumo de cervezas, sifones y refajos de procedencia extranjera y de cigarrillos y tabacos elaborados, es el previsto en el Estatuto Tributario Nacional, tal y como lo señalan los artículos 199 y 221 de la Ley 223 de 1995.

Así mismo, como la sanción por no declarar la sobretasa a la gasolina motor se encuentra regulada en el artículo 7º de la Ley 681 de 2001, se modificará en este aspecto la sanción prevista en el artículo 60 del D.D. 807 de 1993.

En efecto, establece el artículo 7 mencionado:

Artículo 7°. El artículo 129 de la Ley 488 de 1998, quedará de la siguiente manera:

"Artículo 129. Competencia para administrar la sobretasa nacional. Las sobretasas a que se refiere el artículo 128 de la presente ley serán administradas por la Dirección de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Para tal efecto, en la fiscalización, determinación oficial, discusión, cobro, devoluciones y sanciones, se aplicarán los procedimientos establecidos en el Estatuto Tributario para los impuestos del orden nacional. El régimen sancionatorio aplicable será el previsto en el mismo ordenamiento jurídico mencionado, excepto la sanción por no declarar, que será equivalente al treinta por ciento (30%) del total a cargo que figure en la última declaración presentada por el mismo concepto, o al treinta por ciento (30%) del valor de las ventas de gasolina o ACPM efectuadas en el mismo período objeto de la sanción, en el caso de que no exista última declaración.

Parágrafo 1°. Si dentro del término para interponer el recurso contra la resolución que impone la sanción por no declarar, el responsable presenta la declaración, la sanción por no declarar se reducirá al cincuenta por ciento (50%) del valor de la sanción inicialmente impuesta por la Dirección de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, caso en el cual, el responsable deberá liquidarla y pagarla al presentar la declaración tributaria. En todo caso, esta sanción no podrá ser inferior al valor de la sanción por extemporaneidad prevista en el inciso primero del artículo 642 del Estatuto Tributario.

Parágrafo 2°. La sanción por no declarar prevista en este artículo, aplicará igualmente para los obligados a declarar ante las entidades territoriales por concepto de sobretasa a la Gasolina. En este caso, la competencia corresponderá a la entidad territorial respectiva".

3. Sanción de extemporaneidad

Finalmente, se modifica la sanción por extemporaneidad, antes o después del emplazamiento para declarar, para fijarla en un 1.5% o 3%, según el caso, eliminando la remisión que efectúan los artículos 61 y 62 del Decreto 807 de

1993, a los artículos 641 y 642 del E.T.N, que la establecen en un 5 y 10%, respectivamente, a excepción de la sanción de extemporaneidad para la sobretasa a la gasolina motor y ACPM, en consonancia con lo señalado en la Ley 681 de 2001, como se explico en forma anterior.

4. Procedimiento unificado de la sanción por no declarar y liquidación de aforo

La racionalización de trámites es una de las actividades más rentables que una entidad puede hacer para mejorar su eficiencia y eficacia. Adicionalmente ella tiene un enorme impacto positivo sobre el ejercicio del control tributario en la medida en que simplifica los procesos y/o operaciones y permite concentrar sus esfuerzos sobre aspectos realmente importantes de la gestión. En razón de lo anterior se propone ampliar la unificación del procedimiento de la sanción por no declarar y de la liquidación de aforo a todos los tributos distritales.

5. Contribución Especial de Semaforización.

Teniendo en cuenta que el Distrito Capital tiene la responsabilidad de prestar el servicio de semaforización a la ciudadanía de forma eficiente, fue creada una contribución especial para los propietarios de vehículos automotores registrados en Bogotá; esta contribución tiene como finalidad la obtención de recursos financieros para el mantenimiento y prestación de los servicios de semaforización en las vías públicas de la ciudad.

El fundamento normativo para cobrar estos derechos de semaforización se encuentran en la Ley 97 de 1913, por la cual "el Congreso le otorgó al Concejo de Bogotá facultades impositivas para crear libremente los tributos y contribuciones entre ellos el impuesto sobre el servicio de alumbrado público, para organizar su cobro y darle al recaudo el destino que juzgue más conveniente a la atención de servicios públicos municipales."

Adicionalmente, esta contribución es producto de los Acuerdos 18 de 1987, el cual establecía que: "A partir del 1°de enero de 1988, los propietarios de los vehículos automotores matriculados en el Distrito Especial de Bogotá, debían cancelar en la Tesorería Distrital por vehículo matriculado, un valor de $ 100, los cuales debían ser transferidos mensualmente a la EMPRESA DE TELECOMUNICACIONES DE BOGOTA (ETB), para el programa de semaforización electrónica en la ciudad." y el Acuerdo 15 de 1.988 que dispone: "Los propietarios de vehículos automotores matriculados en el Distrito Especial de Bogotá, cancelarán anualmente en la Tesorería Distrital por derechos de semaforización el equivalente de dos salarios mínimos diarios legales vigentes, los cuales se transferirá mensualmente en la medida del recaudo a la Empresa de Teléfonos de Bogotá para el programa de semaforización electrónica".

Por lo tanto, la Secretaria de Hacienda se constituye en un intermediario para la recaudación del ingreso por semaforización, pero la entidad prestadora del servicio es la encargada de administrarlo y darle la orientación para el fin por el cual fue creado y asignado.

Cabe destacar que la Secretaria Distrital de Hacienda tiene la facultad de recaudar dicha contribución, más no su administración, ni la de cobrar sanción alguna por extemporaneidad, ni intereses de mora sobre el mismo, en razón de lo anterior, se genera la imperiosa necesidad de otorgarle a la Dirección Distrital de Impuestos las facultades de administración de este tributo, conforme a lo señalado en el artículo 1º del Decreto Distrital 807 de 1993.

Es de anotar, que como lo recaudado por esta contribución, tiene una destinación específica y se transfiere mensualmente en la medida del recaudo a la Secretaria Distrital de Movilidad, es esta entidad la que debe resolver las solicitudes de devolución y/o compensación que se presenten con relación a este tributo.

Cabe aclarar que las compensaciones que se soliciten por el pago de esta contribución deberán referirse a obligaciones pendientes con la Secretaría Distrital de Movilidad, entidad que como se explicó maneja los ingresos recaudados por este tributo.

6. Declaraciones tributarias

El Acuerdo 352 de 2008, modificó el impuesto de delineación urbana señalando que por este impuesto se debía efectuar un primer pago a título de anticipo, a través del mecanismo de retención en la fuente para lo cual el contribuyente será auto retenedor del impuesto. Para tal efecto se debe incluir dentro de las declaraciones que deben presentar los contribuyentes de impuestos distritales la correspondiente al anticipo en mención, es decir la declaración de retención del impuesto de delineación urbana.

Por otro lado se incluyeron las declaraciones del impuesto unificado de azar y espectáculos y la correspondiente a la retención y/o anticipo de este tributo acorde con la modificación realizada al mismo. Así mismo se incluyó la declaración de industria y comercio para pequeños contribuyentes por presunción de ingresos, conforme con este nuevo régimen introducido en la presente iniciativa.

7. Firmeza de la declaración

No existe el tiempo suficiente para la fiscalización de la declaración de productos extranjeros, lo que hace que se evada, por cuanto la base para la misma es la declaración de importación la cual al ser corregida conllevaría a la corrección del denuncio de distritalización, lo que no es posible por cuanto esta ya adquirió firmeza, dejando de percibir el distrito importantes recursos. Por esta razón se propone cambiar el término de iniciación de la firmeza de la declaración de distritalización mencionada.

8. Extensión estimación de la base gravable

Para efectos de mejorar el control tributario y la recaudación de los tributos distritales se extiende, en lo pertinente, la estimación de base gravable prevista en los artículos 117 y 118 del Decreto Distrital 807 de 1993, para el impuesto de industria y comercio a los demás tributos distritales.

9. Trámite para la admisión del recurso de reconsideración

Se asume que cada empresario i combina capital y trabajo, en una proporción β, para formar un factor compuesto (x_ij) que utilizará en la actividad j (industria, comercio o servicios), de la siguiente manera:

Donde A_j es el parámetro de eficiencia en la combinación de los factores en la actividad j y α es el parámetro de sustitución factorial.

Las ecuaciones [2] y [3] captan la primera característica de los empresarios que operan en la ciudad. En el continuo de firmas, éstas se diferencian por el valor que toma β o parámetro de distribución factorial. Unas utilizan más capital que fuerza laboral y su β se acerca a 1, y otras lo hacen con más trabajo que capital y el parámetro β se aproxima a cero.

El valor de β no es igual a cero, pues se excluyen los "empresarios" que únicamente cuentan con mano de obra; éstos pasan a constituirse en asalariados. Si β es mayor que cero significa que el conjunto de empresarios empieza con aquellos cuyo capital financiero inicial les permite al menos dotarse de una herramienta, una máquina o un equipo exiguo. Además, ellos mismos se constituyen en mano de obra. Este es el empresario mínimo. Por ejemplo, el tendero de barrio que posee un mostrador (capital fijo) y unas mercancías (capital variable) para la venta diaria.

El valor de β depende, en el momento inicial, del capital financiero disponible, los precios de los factores y la técnica de la actividad que vaya a desarrollar. Una vez arranca el proceso productivo y pasa el tiempo, depende de la capacidad de reproducción de la firma y de los precios relativos de los factores, dada una restricción técnica que deben cumplir. Una vez pasa el estado inicial, en un momento del tiempo el ritmo al que tiene lugar la sustitución factorial o elasticidad de sustitución (σ_Q) es:

Su función de costo total (C) estará compuesto por el precio del insumo compuesto (r_xij), la renta del suelo (r_T), el volumen de producción que vendería (Q), con el supuesto que las existencias son iguales a cero, y por el parámetro de eficiencia (A), el parámetro de proporcionalidad en el uso de factores (θ) y el parámetro de sustitución factorial (ρ), así:

Y la elasticidad de sustitución factorial (σ) es:

En la ecuación [6] la cantidad de suelo demandada (T) también es función de la densidad de demanda (φ) a la que tendría acceso en el sector que elija.

El efecto distancia implica menor densidad de población con capacidad de pago y, en consecuencia, de demanda. Cuando se va del centro del distrito de negocios hacia el perímetro de la circunferencia base del paraboloide de resolución, como se muestra en el gráfico 12. El radio de la base del paraboloide representa la distancia (d) y la población con capacidad de pago (p) que se ubica en esa superficie a lo largo de la distancia. El área del círculo representa la densidad de demanda total (φ). A medida que se va del centro a la periferia, o del punto máximo al punto A y luego al punto B del gráfico 12, disminuye la densidad de demanda y la renta de la tierra.

En el gráfico 13 se muestra esta idea. El eje de la ordenada es la renta de la tierra (r_T), o la altura del paraboloide de resolución. En el eje de la abscisa se representa la densidad de demanda (). Esas dos variables y ν determinan la demanda de tierra (T) para localizar comercio, industria y servicios. Su pendiente es negativa como se muestra en el signo esperado de la ecuación [9].

Un empresario de capital financiero mínimo cubre los costos definidos en la ecuación [5]. Al determinar el valor de β le queda un el capital financiero excedente que le dice hasta donde puede aspirar localizarse. Entre menor sea el excedente, menor es la posibilidad de entrar en las αreas de mayor demanda del distrito central de negocios y menor la capacidad de generar ingreso.

Esas características económicas definen el quinto subconjunto de empresas. Son todas aquellas (x) que tienen producción en masa (Q^m), o que produce varios artículos (Q^c) o tiene varias ubicaciones en la ciudad (φ_i), o posee una cuota alta en el mercado (H). De forma sintética: