RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

Las normas aplicables al Distrito Capital "serán las que expresamente señale la Constitución para el mismo, esto es, la contenidas en el Título XI, Capítulo 4, artículos 322 a 327, que tratan de su régimen especial". Las normas constitucionales y legales para los municipios de carácter complementario con relación al Distrito Capital sino un carácter meramente supletorio. La aplicación al Distrito Capital de las normas de los municipios es supletiva y por tanto las facultades atribuidas a los concejos municipales por el art. 313, numeral 6 de la Constitución, sólo puede aplicarse al Distrito Capital atendiendo el orden jerárquico consagrado en el art. 322 de la misma Constitución. En materia de facultades del concejo y del alcalde, a falta de la norma constitucional se aplican de preferencia las leyes especiales, como lo es el Decreto 1421 de 1993, expedido con fundamento en el art. transitorio 41 y a falta de las anteriores, las normas constitucionales y legales aplicables a los municipios.

Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Primera.

Santa Fe de Bogotá, D. C., ocho (8) de marzo de mil novecientos noventa y seis (1996).

Consejero Ponente: Doctor Juan Alberto Polo Figueroa.

Radicación número 3374

Referencia: Decretos del Gobierno

Actor: Carlos Mario Isaza Serrano y Otro.

Los ciudadanos Carlos Mario Isaza Serrano y Alberto Penagos Salinas obrando en su propio nombre y en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 237 numeral 2 de la Constitución Política, solicitan a esta Corporación la declaratoria de nulidad de los artículos 2º (parte final), 118, 119, 120, 121, 122, 123 y 124 del Decreto número 1421 de 1993, "por el cual se dicta el régimen especial para el Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá", expedido por el Gobierno Nacional.

FUNDAMENTOS DE HECHO

El artículo 41 transitorio de la Constitución, facultó al Gobierno para que expidiera el régimen especial para el Distrito Capital, en caso de que el Congreso no lo hiciera dentro de los dos años siguientes a la promulgación de la Constitución.

El Congreso dentro del plazo señalado por la Constitución no expidió la ley sobre el régimen especial del Distrito Capital y en consecuencia lo hizo el Gobierno Nacional mediante el Decreto número 1421 del 21 de julio de 1993.

La parte actora considera que las normas demandadas infringen los artículos 121, 313 numerales 3 y 6 , 315 numeral 7 y 322 inciso segundo de la Constitución Política. Los textos de estas disposiciones y los conceptos de su violación son los siguientes:

1º. "Artículo 322, inciso 2 de la Constitución Política:

"Su régimen político, fiscal y administrativo (de Santa Fe de Bogotá) será el que determinen la Constitución, las leyes especiales que para el mismo se dicten y las disposiciones vigentes para los municipios" (paréntesis fuera del texto).

Esta norma es violada por la parte final del artículo 2º del Decreto 1421 de 1993, que dice:

"Artículo 2º. Régimen aplicable. El Distrito Capital como entidad territorial está sujeto al régimen político, administrativo y fiscal que para él establece expresamente la Constitución, el presente estatuto y las leyes especiales que para su organización y funcionamiento se dicten. En ausencia de las normas anteriores, se somete a las disposiciones constitucionales y legales vigentes para los municipios". (Subrayas fuera del texto).

Aduce la parte actora que el Capítulo 3 del Título XI de la Carta consagra precisamente lo relacionado con el régimen municipal, "un completo articulado que regula los rudimentos básicos de organización y funcionamiento de los municipios como entidades fundamentales de la división político - administrativa del Estado Colombiano".

Agrega que estas normas no pueden ser aplicadas al Distrito de manera supletoria como lo pretende la norma acusada, sino que su carácter es el de normatividad complementaria a la de los preceptos constitucionales y legales que se dicten al efecto.

Sostiene que las normas sobre municipios son de carácter constitucional y por tanto la ley no puede disponer sobre su aplicación. Estas normas tratan aspectos que los artículos 322 y siguientes no tocan y a continuación da ejemplo de algunos de estos aspectos. Complementa su exposición con apartes de jurisprudencia de la Corte Suprema sobre aplicación de normas municipales al Distrito Especial en el régimen del Decreto 3133 de 1968 (estatuto anterior de Bogotá).

2º. "Artículo 121 de la Constitución Política:

"Ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley".

Artículo 313 de la Constitución Política:

"Corresponde a los concejos:

"...

"6. Determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias; las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos; crear, a iniciativa del alcalde, establecimientos públicos y empresas industriales o comerciales y autorizar la constitución de sociedades de economía mixta".

Según la demanda, estas normas son violadas por los artículos 118, 119 y 120 del Decreto 1421 de 1993 (creación de la veeduría, funciones de la misma y principios para la investigación).

Se arguye que siendo potestativo del Concejo, de acuerdo con la norma constitucional, determinar la estructura de la administración municipal no le correspondía al legislador (extraordinario) sustituir al Consejo en una de su funciones, vale decir, que hubo una usurpación de éstas, al crear una dependencia llamada Veeduría y asignarle funciones generales, principios y reglas procedimentales para que cumpla su cometido.

3º. "Artículo 121 de la Constitución Política (ya transcrito)

"Artículo 315 de la Constitución Política. Son atribuciones del alcalde:

"7. Crear, suprimir y fusionar los empleos de sus dependencias, señalarles funciones especiales y fijar sus emolumentos con arreglo a los acuerdos correspondientes. No podrá crear obligaciones que excedan el monto global fijado para gastos de personal en el presupuesto inicialmente aprobado".

De acuerdo con la sustentación de la demanda, estas dos disposiciones constitucionales son violadas por el artículo 121 del Decreto 1421 de 1993 dado que las facultades constitucionales atribuidas a los alcaldes municipales se predican también del Alcalde Mayor de Santa Fe de Bogotá, caso en el cual es a éste a quien le corresponde en el caso de la creación de la Veeduría, señalar las funciones de tal empleado y no al legislador (extraordinario en este caso); el ejercicio de la función del numeral 7 no es para ejercerla de manera compartida con el legislador.

Ejerció pues, el legislador extraordinario una función que no le correspondía, usurpando una función atribuida al alcalde distrital.

Las normas de los artículos 122, 123 y 124 del Decreto 1421 de 1993 complementan el tema de la Veeduría y por la unidad de la materia, declarados nulos los artículos 118, 119 y 120 del decreto, aquéllos como consecuencia lo serán.

CONTESTACION DE LA DEMANDA

La Alcaldía Mayor de Santa Fe de Bogotá por intermedio de apoderado, como entidad interesada en las resultas del proceso, se oponen a las pretensiones por ser infundadas y carentes de soporte legal o doctrinario alguno y por existir ya un pronunciamiento jurisdiccional sobre la legalidad de los actos demandados.

Acude el apoderado a jurisprudencia de esta Corporación para sostener que en relación con el primer cargo el Consejo afirmó que al Distrito Capital se le aplican las normas constitucionales o legales de los municipios, en ausencia de disposiciones especiales.

En relación con el segundo cargo (veeduría) manifiesta que el Consejo de Estado ya se ha pronunciado en el sentido de que no siendo aplicable al Distrito el régimen general de los municipios, tienen aplicación preferente las leyes especiales como es el caso del Decreto 1421 de 1993.

Propone el apoderado del Distrito las excepciones de cosa juzgada e ineptitud de la demanda por carecer de los requisitos formales.

La primera la hace consistir en que en varias sentencias, esta Corporación se ha pronunciado sobre las normas demandadas, y la segunda en que la parte actora no dio cumplimiento al artículo 75, numeral 6 del C.P.C., en el sentido de que los hechos no fueron debidamente determinados, clasificados y numerados y por tanto se genera un vicio que hace imposible una sentencia congruente.

El Ministerio Público no hizo uso del término para alegar.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

I. Solicita la parte actora que se decrete la nulidad de la parte final del artículo 2 y los artículos 118 a 124 del Decreto 1421 de 1993 que contiene el régimen especial para el Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá, expedido por el Gobierno Nacional en uso de las facultades conferidas por el artículo

transitorio 41 de la Constitución Política.

La primera norma citada contiene el mandato de que al Distrito Capital se aplicarán las normas constitucionales y legales vigentes para los municipios, en ausencia de normas constitucionales, del estatuto contenido en el mismo Decreto 1421 de 1993 y de leyes especiales dictadas para el Distrito Capital.

Los artículos 118 a 124 conforman el Capítulo III del Título VII del decreto demandado y tratan sobre la creación de la veeduría distrital, sus funciones, los principios para la investigación, las atribuciones del veedor, la prelación de las decisiones de otras autoridades, la reserva legal y las calidades para ser veedor.

II. Se procede en primer lugar a la resolución de las excepciones propuestas por el apoderado del Distrito Capital, así:

1. Cosa Juzgada. Hace consistir esta excepción en el hecho de que las normas demandadas fueron objeto de pronunciamiento por parte de la jurisdicción contencioso administrativa y al efecto cita algunos procesos en los cuales el Consejo de Estado se pronunció sobre tales normas.

Dispone el artículo 175 del C. C. A., en sus dos primeros incisos:

"La sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo tendrá fuerza de cosa juzgada "erga omnes".

"La que niegue la nulidad pedida producirá cosa juzgada "erga omnes" pero sólo en relación con la "causa petendi" juzgada".

Ha dicho el Consejo de Estado:

"...; pero cuando la decisión judicial es negativa para la pretensión propuesta, el fenómeno de la cosa juzgada se restringe exclusivamente a las causales de nulidad alegadas y al contenido del petitum que no prosperó, porque aun cuando la norma en principio ha quedado vigente por haberse negado la nulidad, es susceptible de ser demandada por otras causas con diferente petitum y dejar de regir para ese efecto" (Sentencia de junio 18 de 1984. Expediente 5985. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. C.P. Bernardo Ortiz A.).

Además expresó, en auto del 16 de noviembre de 1984, proferido dentro del expediente 10063, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Consejero Ponente, doctor Víctor Corredor, lo siguiente:

"Por objeto del litigio se entiende la pretensión y por causa la razón de pedir, determinada por las normas invocadas y los conceptos de violación que constituyen requisitos indispensables de la demanda, en cuanto circunscriben el poder del juzgador a considerar y analizar los cargos formulados contra el acto acusado".

Aplicando los criterios que se acaban de exponer, los cuales desarrollan lo dispuesto en el artículo 175 del C. C. A., se tiene que la causa en los procesos ya decididos por el Consejo de Estado son diferentes, esto es, que cada uno de los demandantes ha enfocado su acción de manera distinta, considerando aspectos diversos de las normas demandadas así como de las normas que se consideran violadas. Distinto sería el caso si la nulidad de las normas demandadas hubiera sido declarada.

Por lo anterior, la primera excepción propuesta no prospera.

Afirma el apoderado del Distrito que la exigencia del artículo 75 numeral 6 del Código de Procedimiento Civil de que los hechos que sirven de fundamento a las pretensiones deben estar debidamente determinados, clasificados y numerados, no se cumplió en el libelo, lo que hará imposible la expedición de una sentencia congruente.

Para la Sala ha sido clara la exposición de los hechos y de los conceptos sobre violación de algunas normas constitucionales. La misma situación de poderse contestar la demanda y proponer las excepciones por parte del apoderado del Distrito Capital está demostrando de manera evidente que los pretendidos argumentos del excepcionante carecen de validez.

No hay lugar entonces, a la prosperidad de esta excepción.

III. Decididas las excepciones se entra a resolver de fondo sobre lo demandado.

1. La primera norma demandada es la parte final del artículo 2º del Decreto 1421 de 1993 que dispone que el Distrito Capital "En ausencia de las normas anteriores, se somete a disposiciones constitucionales y legales vigentes para los municipios".

La Sala ha interpretado esta norma en armonía con el artículo 322 de la Constitución Política, habiendo concluido que en ambas disposiciones se alude a que las normas aplicables al Distrito Capital "Serán las que expresamente señale la Constitución para el mismo, esto es, las contenidas en el Título XI, Capítulo 4, artículos 322 a 327, que tratan de su régimen especial. Así mismo ambos preceptos se refieren en segundo lugar a las leyes especiales que se dicten para el Distrito Capital en cuestión, pues al hablarse en el artículo 2º del Decreto 1421 de 1993 del "presente estatuto", es evidente que éste corresponde a las "leyes especiales que para el mismo se dicten" de que trata el artículo 322 de la Carta. Por último, ambas normas se remiten, en ausencia de disposiciones especiales constitucionales o legales para la ciudad de Santa Fe de Bogotá, a las disposiciones vigentes para los municipios, sean estas constitucionales o legales".

"...ya que es la misma Constitución la que le otorga prevalencia a las normas especiales que se dicten para el Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá, sobre las normas aplicables a los municipios, se repite, sean constitucionales o legales". (Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Expediente 2589, Consejero Ponente, doctor Ernesto Rafael Ariza Muñoz, sentencia de 3 de febrero de 1995).

No tienen, pues, las normas constitucionales y legales para los municipios un carácter complementario con relación al Distrito Capital sino un carácter meramente supletorio.

No prospera, entonces, el primer cargo.

2. Considera la parte actora que los artículos 118, 119 y 120 del Decreto 1421 de 1993 violan las normas constitucionales contenidas en los artículos 121 y 313, numeral. 6.

Básicamente las normas demandadas (arts. 118, 119 y 120) aluden a la creación de la veeduría distrital, sus funciones y los principios para la investigación a que debe sujetarse dicho organismo. Se afirma que el Decreto 1421 de 1993 al crear la veeduría, viola los artículos constitucionales antes citados, ya que la determinación de la estructura de la administración municipal corresponde al Concejo y no al legislador (extraordinario, en este caso) y por tanto hubo un ejercicio de funciones que no le corresponde al Ejecutivo de acuerdo con las facultades otorgadas.

Como ya se expresó, la aplicación al Distrito Capital de las normas de los municipios es supletiva y por tanto las facultades atribuidas a los concejos municipales por el artículo 313, numeral 6 de la Constitución, sólo puede aplicarse al Distrito Capital atendiendo el orden jerárquico consagrado en el artículo 322 de la misma Constitución.

"Al disponer el inciso 2 del citado artículo 322 que el régimen político, fiscal, y administrativo del Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá "...será el que determinen la Constitución, las leyes especiales que para el mismo se dicten y las disposiciones vigentes para los municipios", de ello se infiere que las normas contenidas en el Decreto 1421 de 1993 constituyen el régimen especial a que debe someterse y que las disposiciones vigentes para los municipios sólo serán aplicables en el Distrito Capital en la medida en que el legislador ordinario o extraordinario no regulen de manera particular determinadas materias, lo cual no ocurrió, precisamente, en el asunto bajo estudio.

"De otra parte, la Sala considera que las facultades atribuidas a los concejos y alcaldes municipales por los artículos 313 y 315 de la Carta Política no pueden predicarse respecto del Concejo Distrital y del Alcalde Mayor pues, como atrás se expresó el régimen del Distrito Capital es especial, contenido en el decreto acusado".

El anterior fue el planteamiento de esta Sala en la sentencia del 14 de julio de 1995, Consejero Ponente doctor Libardo Rodríguez Rodríguez, dentro de los procesos acumulados 2680 y 3051, criterio que se acomoda perfectamente al punto debatido y que lleva a concluir que el cargo propuesto no prospera.

3. La tercera norma demandada es el artículo 121 del Decreto 1421 de 1993, pues se considera que viola los artículos 121 y 315, numeral 7 de la Constitución Política. El último de los artículos citados contiene la atribución del alcalde municipal para crear, suprimir o fusionar los empleos de sus dependencias, señalarles funciones especiales y fijar sus emolumentos con arreglo a los acuerdos correspondientes.

Son válidos en este caso los mismos argumentos que se expusieron en el punto 2 anterior para desechar la acusación contra los artículos 118, 119 y 120 del mismo decreto, al afirmar que viola el artículo 121 la facultad del alcalde contenida en el artículo 313, numeral 7. Vale decir, en materia de facultades del concejo y del alcalde, a falta de norma constitucional, se aplican de preferencia las leyes especiales, como lo es el Decreto 1421 de 1993, expedido con fundamento en el artículo transitorio 41 y a falta de las anteriores, las normas constitucionales y legales aplicables a los municipios.

Habiendo pues, una regulación especial para determinada materia en el régimen especial del Distrito Capital no hay porqué recurrir a las normas del régimen municipal para atacar dicha regulación, ya que la misma es acorde con el orden jerárquico del artículo 322 de la Carta. En consecuencia, este cargo tampoco prospera.

4. Finalmente, respecto de las demás normas demandadas, esto es, los artículos 122, 123 y 124 del Decreto en cita, es claro que por tratarse de la misma materia contenida en el 121 antes analizado, los cargos correspondientes han de correr igual suerte que el de éste, por serles predicables las mismas consideraciones.

Tales normas se ocupan de aspectos propios de la Veeduría Distrital, en consonancia con el desarrollo normativo del Distrito Capital, esto es, el Decreto 1421 de 1993, que como norma especial puede regularlos con la preferencia que le es dada. Los cargos pues tampoco prosperan.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

Primero. DECLARANSE NO PROBADAS las excepciones propuestas.

Segundo. DENIEGANSE las pretensiones de la demanda.

Cópiese, notifíquese.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el día 7 de marzo de 1996.

Ernesto Rafael Ariza Muñoz, Presidente de la Sala; Juan Alberto Polo Figueroa, Libardo Rodríguez Rodríguez, Manuel S. Urueta Ayola.

NOTA DE RELATORIA: Se reitera lo dicho en la providencia de 18 de junio de 1984; exp. 5985; Sección Cuarta, Consejero Ponente doctor Bernardo Ortiz A. en cuanto a la cosa juzgada.