RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

ACCION DE NULIDAD. CONTROL DE LEGALIDAD. CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD.

Para la Sala la excepción de inepta demanda por indebida acumulación de pretensiones no está llamada a prosperar. En efecto, como lo advirtió esta Corporación, y ahora lo reitera, la distinción que hace el excepcionante: que la declaratoria de nulidad se predica de los actos administrativos, mientras que la de inconstitucionalidad responde por una acción de inexequibilidad, aplicable para los actos de ley, es inadmisible ya que la acción de nulidad no sólo puede dar lugar a un juicio de legalidad sino también de constitucionalidad, dado que los actos administrativos no solamente pueden violar la ley sino la Constitución y para hacer efectivo el control jurisdiccional frente a este último evento la Carta Política lo instituyó en cabeza de esta jurisdicción (arts. 237 numeral 2o. y 238).

DISTRITO CAPITAL. Régimen Jurídico Aplicable. CONCEJO DISTRITAL. Legislación Especial. ALCALDE. Funciones. LEGISLACION MUNICIPAL. Aplicación Residual al Distrito Capital.

Ver Decreto Nacional 1421 de 1993

Las facultades atribuídas a los Concejos Municipales por el artículo 313 de la Carta Política y las asignadas a los alcaldes en el artículo 315 ibídem, sólo pueden aplicarse respecto del Distrito Capital, atendiendo el orden jerárquico previsto en el artículo 322 ibídem. En efecto, en el caso del Distrito Capital la Constitución Política dedicó un capítulo especial al régimen del mismo (Capítulo 4 Título Xl), y en el artículo 322 inciso 2o. previó que ese Régimen político, fiscal y administrativo será el que determinen la Constitución, las leyes especiales que para el mismo se dicten y las disposiciones vigentes para los municipios.... Ello significa que en materia de facultades del Concejo y del Alcalde, a falta de disposición constitucional, como en este caso, se aplican de preferencia las leyes especiales, como lo es el Decreto 1421 de 1993, expedido con fundamento en el artículo transitorio 41, y a falta de estas las normas constitucionales y legales aplicables a los municipios.

Consejo de Estado _ Sala de lo Contencioso Administrativo _ Sección Primera - Santa Fe de Bogotá, D.C., tres de marzo de mil novecientos noventa y cinco.

Consejero ponente: Doctor Miguel González Rodríguez.

Referencia: Expediente No. 2691. Acción: Nulidad. Actor: Néstor Guillermo Franco González.

El ciudadano NESTOR GUILLERMO FRANCO GONZALEZ, obrando en su propio nombre y en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del C.C.A., solicita de esta Corporación la declaratoria de nulidad de los artículos 5o., 12 numeral 8o, 118 a 124 y 176 ordinal 2o. del Decreto 1421 de 1993 Por el cual se dicta el régimen especial para el Distrito capital de Santa Fe de Bogotá, expedido por el Gobierno Nacional.

1._ DISPOSICIONES VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACION.

Cita el actor como infringidos con las normas acusadas los artículos 313 numeral 6o., 322 y transitorio 41 de la Constitución Política.

Hace consistir, en síntesis, los cargos de violación así:

1o.): El artículo 12 numeral 8o. cuando emplea la expresión central viola los artículos 313 numeral 6o., 322 inciso 2o. y transitorio de la Carta Política porque constituye un recorte o disminución indebida de la competencia constitucional del Concejo de Santa Fe de Bogotá, para determinar la estructura, las funciones y las remuneraciones salariales de toda la Administración Municipal (central y descentralizada).

La palabra impugnada constituye un abuso de la competencia atribuida al Ejecutivo porque ésta se refería exclusivamente a la expedición de un régimen especial en lo político, fiscal y administrativo, constituído por normas generales con objetivos abstractos y no era para desvirtuar el régimen constitucional.

De acuerdo con la Constitución, la competencia para estructurar, señalar funciones y remuneraciones a la administración municipal corresponde, sin distinción alguna, al Concejo y no al Alcalde.

2o.): Los artículos 5o., 118 a 124 y 176 ordinal 2o., que buscan crear, determinar competencias y procedimientos y fijar planta de personal y remuneraciones salariales al organismo de control denominado Veeduría, viola los artículos 313 numeral 6o. de la Carta, porque constituyen una usurpación de la facultad o competencia constitucional del Concejo y 322 ibídem, porque la competencia atribuída al Ejecutivo no era para modificar el régimen constitucional y de acuerdo con la Constitución, la competencia para estructurar, señalar funciones y remuneraciones a la administración municipal corresponde, sin distinción alguna, al Concejo y no al Alcalde.

II._ TRAMITE DE LA ACTUACION

Mediante proveído de 25 de Noviembre de 1993 se admitió la demanda y se denegó la suspensión provisional de los efectos de las normas acusadas.

II. 1._ Del auto admisorio de la demanda se notificó el Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá, quien a través de apoderado contestó la misma y para oponerse a la prosperidad de sus pretensiones adujo, en síntesis, lo siguiente:

A) Sobre el fondo del asunto:

1o.): Las atribuciones que se incorporan en el artículo 313 de la Constitución Política tienen aplicación dentro del régimen general de las entidades municipales, diferentes del Distrito Capital. Para este se previó un régimen especial.

2o.): El artículo 322 de la Constitución es claro en cuanto que Santa Fe de Bogotá se organiza como Distrito Capital con las características que allí señala.

El artículo transitorio 41 ibídem no expresa limitación alguna. Sólo prevé que si no actúa el Congreso lo hará el Ejecutivo.

B) Excepciones:

A): INEPTA DEMANDA POR INDEBIDA ACUMULACION DE PRETENSIONES:

Las pretensiones de la demanda entrañan una inocultable contradicción puesto que en cada una se pide la declaratoria de nulidad por inconstitucionalidad.

La declaratoria de nulidad es propia de los actos administrativos y hacia ello está encaminada una decisión en tal sentido, mientras que la inconstitucionalidad responde a una acción de inexequibilidad, aplicable para los actos de ley.

Las pretensiones se excluyen entre sí porque para dirimirlas se requiere un tratamiento individual por las repercusiones que en el derecho colombiano de ellas se derivaría, Pretender que en un proceso de nulidad se efectúen declaraciones erga omnes, es intentar llevar a la Jurisdicción a una finalidad diferente.

B): INCOMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO:

El Consejo de Estado carece de competencia para conocer de este proceso toda vez que, de conformidad con la naturaleza del acto demandado, corresponde a la Corte Constitucional juzgar su exequibilidad.

II. 2._ El ciudadano Alfredo Enrique Flórez Ramírez intervino en calidad de impugnante, quien adujo, en resumen, que lo relativo a la Veeduría no viola los artículos 313 numeral 6o. y 322 de la Constitución Política porque tal entidad no hace parte de la administración central ya que es un organismo de control y vigilancia.

La Veeduría Distrital tiene su entronque constitucional en el artículo 209 que prevé que en los términos que señale la ley, frente a la administración pública, en todos sus órdenes, se ejercerá un control interno de sus funciones. La ley, en este caso, es el Decreto 1421 de 1993.

II. 3._ En la etapa de alegatos de conclusión la demandada reiteró los planteamientos expuestos en la contestación de la demanda sobre el fondo del asunto.

El actor ni la Agencia del Ministerio Público alegaron de conclusión.

II. 4._ El Procurador Primero Delegado ante el Consejo de Estado planteó un conflicto de jurisdicción entre la Sala de lo Contencioso Administrativo y la Corte Constitucional para conocer de los procesos en los cuales se controvierte la constitucionalidad del Decreto 1421 de 1993, que luego del trámite de rigor fue dirimido en favor de esta Corporación por la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura.

III. LA DECISION

No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, se procede a resolver la controversia, previas las siguientes

CONSIDERACIONES:

En primer término debe referirse la Sala a las excepciones planteadas por la demandada: el Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá.

Para la Sala la excepción de inepta demanda por indebida acumulación de pretensiones no está llamada a prosperar. En efecto, como lo advirtió esta Corporación en sentencia de 3 de febrero del presente año (Expediente No. 2589. Actor: Domingo Banda Torregroza. Consejero ponente: doctor Ernesto Rafael Ariza Muñoz), y ahora lo reitera, la distinción que hace el excepcionante: que la declaratoria de nulidad se predica de los actos administrativos, mientras que la de inconstitucionalidad responde por una acción de inexequibilidad, aplicable para los actos de ley, es inadmisible ya que la acción de nulidad no sólo puede dar lugar a un juicio de legalidad sino también de constitucionalidad, dado que los actos administrativos no solamente pueden violar la ley sino la Constitución y para hacer efectivo el control jurisdiccional frente a este último evento la Carta Política lo instituyó en cabeza de esta Jurisdicción (arts. 237 numeral 2o. y 238).

En relación con la excepción de falta de jurisdicción, no de competencia, como erróneamente la califica el apoderado de la demandada, tampoco está llamada a prosperar ya que el conflicto de jurisdicción suscitado entre esta Corporación y la Corte Constitucional para conocer del Decreto 1421 de 1993, del cual forman parte las normas acusadas, fue dirimido en favor de ésta por la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura.

En lo que toca con el fondo del asunto es preciso tener en cuenta lo siguiente:

El artículo 12 numeral 8o. del Decreto 1421 de 1993 preceptúa que corresponde al Concejo Distrital, de conformidad con la Constitución y la ley: Determinar la estructura general de la Administración Central, Ias funciones básicas de sus entidades y adoptar las escalas de remuneración de las distintas categorías de empleos.

Frente a la expresión central utilizada en la norma antes transcrita aduce el actor la violación de los artículos 313 numeral 6o., 322 y transitorio 41 de la Carta Política.

Estima la Sala que el cargo no está llamado a prosperar. En efecto, como se advirtió al resolver la solicitud de suspensión provisional, no es que la norma acusada hubiera sustraído de la facultad del Concejo la determinación de la estructura general de la administración descentralizada por emplear la expresión central sino que, en ella reguló lo relativo a la administración central y en el numeral 9o. del artículo 12 atendió lo concerniente a la administración descentralizada. Es decir, en dos disposiciones previó lo que el artículo 313 numeral 6o. consagra en una sola.

Por lo demás, reiteradamente esta Corporación ha precisado que las facultades atribuídas a los Concejos Municipales por el artículo 313 de la Carta Política y las asignadas a los Alcaldes en el artículo 315 ibídem, sólo pueden aplicarse respecto del Distrito Capital, atendiendo el orden jerárquico previsto en el artículo 322 ibídem. En efecto en el caso del Distrito Capital la Constitución Política dedicó un capítulo especial al régimen del mismo (Capítulo 4 Título XI), y en el artículo 322 inciso 2o. previó que su Régimen político, fiscal y administrativo será el que determinen la Constitución, las leyes especiales que para el mismo se dicten y las disposiciones vigentes para los municipios.... Ello significa que en materia de facultades del Concejo y del Alcalde, a falta de disposición constitucional, como en este caso, se aplican de preferencia las leyes especiales, como lo es el Decreto 1421 de 1993, expedido con fundamento en el artículo transitorio 41, y a falta de estas las normas constitucionales y legales aplicables a los Municipios.

Estas consideraciones son valederas para desestimar el cargo de violación de los artículos 5o., 118 a 124 y 176 del Decreto 1421 de 1993, pues al no ser aplicable en este caso al Distrito Capital el Régimen General de los Municipios previsto en la Carta Política y en las leyes, como antes se dijo, tienen aplicación preferente las leyes especiales, como el Decreto 1421 de 1993, contentivo de las disposiciones acusadas, en las cuales bien puede preverse, como facultad del Gobierno Distrital la adopción de la nomenclatura de los cargos de la Veeduría y su escala de remuneración.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,

FALLA:

DENIEGANSE las súplicas de la demanda.

Cópiese, notifíquese y cúmplase. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de fecha 2 de Marzo de 1995.

Libardo Rodríguez Rodríguez, Presidente; Ernesto Rafael Ariza Muñoz, Miguel González Rodríguez, Yesid Rojas Serrano.

NOTA DE RELATORIA: Las sentencias del 3 de marzo de 1995, proferidas en los procesos 2731 y 2692, ambas con ponencia del Dr. Yesid Rojas Serrano, también tratan del Estatuto de Bogotá.