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Fallo 1109 de 1994 Consejo de Estado

Fecha de Expedición:
16/06/1994
Fecha de Entrada en Vigencia:
16/06/1994
Medio de Publicación:
Gaceta del Consejo de Estado
La Secretaría Jurídica Distrital aclara que la información aquí contenida tiene exclusivamente carácter informativo, su vigencia está sujeta al análisis y competencias que determine la Ley o los reglamentos. Los contenidos están en permanente actualización.


 
 

FCE011091994

CONTRALOR ¿ Elección / CONTRALOR ¿ Requisitos / TERNA / ASAMBLEA DEPARTAMENTAL ¿ Facultades / CONCEJO DISTRITAL ¿ Facultades / NULIDAD ELECTORAL

Ver Decreto Nacional 1421 de 1993

El artículo 272 de la C.N., al conferir facultades a las Asambleas Departamentales y a los Concejos Distritales y Municipales para la elección de Contralor, establece para que el acto tenga validez, un presupuesto previo y fundamental de obligatorio cumplimiento; la conformación de terna por parte del Tribunal Superior del Distrito y correspondiente Contencioso Administrativo. La terna tiene por objeto, no solo como se dijo antes alejar las influencias políticas de la elección, sino que, previo un proceso de selección, quede integrada con las personas más aptas para que de allí la Corporación correspondiente pueda elegir Contralor. Es entonces indispensable que los nombres de los candidatos a esa investidura, aparezcan en una terna para que puedan ser tenidos en cuenta, o sea que si quien aspira no figura en aquella, no puede ser elegido porque no reúne la condición impuesta por la norma superior, condición que implica previamente debe acreditar reúne ciertas calidades inherentes a la persona misma del aspirante, puesto que es él quien debe demostrar ante los Tribunales Superior y Administrativo, los requisitos constitucionales y legales para que sea incluido en la terna. En el sub-lite al elegir el Concejo al ciudadano como Contralor del Municipio, no había cumplido la condición de rango constitucional. Por tanto, éste no podía acceder a esa investidura a fin de suplir la vacancia definitiva presentada en el cargo por renuncia de quien fuera elegida para el período legal. Pero como la Corporación local ignoró la condición y produjo el acto, éste quedó afectado de nulidad por violación del artículo 272 inciso 4o. de la C.N., nulidad que en ejercicio de la acción pública puede solicitarse, de acuerdo a lo dispuesto por el artículo 228 del C.C.A.

Consejo de Estado.¿ Sala de lo Contencioso Administrativo.¿ Sección Quinta.¿ Santafé de Bogotá, D.C., dieciséis (16) de junio de mil novecientos noventa y cuatro (1994).

Consejero Ponente: Doctor Luis Eduardo Jaramillo Mejía.

Referencia: Expediente No. 1109. Actor: Oscar Palomar Villanueva. Electoral - Segunda Instancia.

Se decide el recurso de apelación interpuesto por la parte impugnadora (fl. 88) contra la sentencia que en primera instancia, declaró la nulidad del acto demandado.

ANTECEDENTES

LA ACCION.¿

Ante el Tribunal Administrativo del Valle, el ciudadano OSCAR PALOMAR VILLANUEVA, obrando en su propio nombre y en ejercicio de la acción pública electoral hizo los siguientes pedimentos:

"PRIMERO.¿ Que es NULO el acto del CONCEJO MUNICIPAL DE YUMBO, celebrado en su sesión del 2 de septiembre de 1993, y que consta en el acta No. 010 de la misma fecha, por el cual procedió a la elección de Contralor Municipal nombramiento recaído en la persona del Dr. HUMBERTO VASQUEZ, para el período comprendido entre el dos (2) de septiembre de 1993 y el 31 de diciembre de 1994, en vista de la renuncia de la Dra. RUTH CAMPO.

SEGUNDO.¿ Que, como consecuencia de la declaración anterior, el H. Tribunal ordene una nueva elección previa conformación de una terna integrada por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali y por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Valle, como lo dispone el artículo 272 inciso 4 de la Constitución Nacional".

FUNDAMENTOS DE LA ACCION

Los sintetiza la Sala así: De ternas bien conformadas, el Concejo Municipal de Yumbo eligió a la Dra. RUTH CAMPO como Contralora de este Municipio, para el período 1992 - 1994.

Por haber cumplido dicha funcionaria con el primer año de ejercicio los requisitos para adquirir su pensión de jubilación, presentó renuncia del citado cargo.

Ante esa eventualidad el Concejo de Yumbo, sin solicitar a los Tribunales Judicial y Contencioso del Valle la conformación de las ternas como lo manda el artículo 272 de la C.N., procedió a elegir al Dr. HUMBERTO VASQUEZ como Contralor del citado municipio para el período de septiembre 2 de 1993 al 31 de diciembre de 1994.

El Concejo de Yumbo con tal proceder se "abrogó" facultades que no le han sido atribuidas por la Constitución o la ley, calificando los requisitos que se deben cumplir para ser Contralor y desconocer el mandato legal respecto a las ternas; pues según el actor, correspondía al Alcalde popular hacer el nombramiento provisional y notificar a los Tribunales Judicial y Contencioso para que las conformaran y así procediera la Corporación edilicia a elegir.

En el libelo demandatorio se solicitó suspensión provisional del acto acusado, la cual fue negada por el a-quo.

CONTESTACION DE LA DEMANDA

El impugnante, abogado LUIS FERNANDO SANCHEZ MAFLA se opuso a las pretensiones del actor, con fundamento en que el artículo 272 de la C.N., no se ocupó de regular situaciones distintas a las de elección para período de Contralores Departamentales o Municipales por las respectivas Asambleas o Concejos, estableciéndose un vacío jurídico en lo referente a la forma de proveer las ausencias definitivas o temporales que se presenten en el ejercicio de estos cargos, "como tampoco la norma constitucional previó la conformación de nuevas ternas para cuando se agote la inicialmente presentada, que a la postre, vino a ser subsanado mediante la Ley 42 de 1993...".

"Y de conformidad con las normas y principios de la hermenéutica jurídica, por regular la forma de proveer las ausencias definitivas y temporales sólo puede entenderse que la ley difirió a los Concejos Municipales las facultades de establecer los procedimientos o reglamentar la forma como deben suplirse estas ausencias definitivas y temporales. Es entonces, precisamente, en ejercicio de esta facultad conferida por la Ley 42 de 1993, que el Concejo Municipal de Yumbo, aprobó el Acuerdo No. 0019 de junio 18 de 1993, mediante el cual regula la forma de proveer el cargo de Contralor por ausencia definitiva o absoluta plasmada en su articulado en forma clara y definida cada una de las ausencias, con el fin de que cuando ocurra este evento, no se entorpezca o paralice el funcionamiento de la Administración".

LA SENTENCIA APELADA

(fls. 79 y s.s.)

El Tribunal Administrativo del Valle al fundamentar las decisiones adoptadas en el fallo, mediante las que acogió las pretensiones demandadas señaló que los artículos 272 de la C.N., y 69 de la Ley "43" ( sic ) de 1993 y el Acuerdo No. 0019 de junio 18 del mismo año expedido por el Concejo Municipal de Yumbo, deben conciliarse con el espíritu que se quiso imprimir a la norma constitucional y que fue entre otros, una de las razones que justificó el proceso de convocatoria de la Asamblea Nacional Constituyente, de evitar la injerencia de las corporaciones de elección popular en los organismos de control.

Entendió el a-quo bajo la anterior premisa que, "procedía para el Concejo del Municipio de Yumbo en desarrollo del precepto legal y sin violar el espíritu y razón de la norma constitucional el haber establecido en razón de las vacancias definitivas o absolutas que se presentaren el nombramiento en interinidad por parte del señor Alcalde Municipal y la notificación de tal hecho a los Tribunales Superior y Contencioso para integrar la respectiva terna y someterla como lo establece el artículo 272 de la Constitución Nacional al Concejo Municipal para proceder a la elección de Contralor en propiedad, por el resto del período, quedando así ajustada la situación a la hermenéutica del texto superior.

Como así no se procedió ¿agrega el Tribunal¿ el acto demandado es nulo por violación del inciso 4 del artículo 272 de la C.N.

EL RECURSO DE APELACION

Lo sustenta el impugnante a folios 89 y s.s., con similares planteamientos a los hechos en el escrito de contestación a la demanda.

Básicamente muestra su inconformidad con la interpretación que se hace en el fallo, en el sentido de que "deben conciliarse con el espíritu de la norma constitucional", el artículo 69 de la Ley 42 y el Acuerdo 0019, antecitados, dado que ¿afirma el recurrente¿ "no se concilian las citadas normas sino que se excluye, negándole toda aplicación al artículo 69 de la Ley 42 de 1993".

Explica este último aporte señalando "que es principio general de interpretación normativa o hermenéutica jurídica, que en la labor de determinar el contenido y alcance de una norma, debe preferirse o establecerse la interpretación en la cual la norma tenga aplicabilidad, desechándose aquellas en que sea letra muerta, como acontece en la interpretación del Tribunal que desconoce su contenido y le niega toda aplicación al artículo 69 de la Ley 42 de 1993".

Finalmente aduce que no hay norma legal que consagre el procedimiento para que el Alcalde nombre Contralor interino y notifique a los Tribunales respectivos para que procedan a integrar las ternas para la elección en el evento de ausencias definitivas.

El recurrente también presentó alegato de conclusión (fls. 99 y s.s.). Afirma en éste que la demanda no establece con la debida precisión el acto acusado, pues este tiene como fundamento jurídico el Acuerdo 0019 de junio 18 de 1993 y el artículo 69 de la Ley 42 del mismo año, que son normas vigentes y cobijadas o comprendidas por una presunción de legalidad y constitucionalidad, razón por la cual la demanda debió dirigirse contra las anteriores disposiciones y no contra el acto de elección, utilizando otras vías procesales. Agrega que dicho acto no encuadra dentro de ninguna de las causales de nulidad taxativamente establecidas en el artículo 228 del C.C.A.

CONCEPTO DE LA PROCURADURIA

Solicita en su concepto de fondo la colaboradora del Ministerio Público, se revoque la sentencia recurrida y en su lugar se denieguen las pretensiones de la demanda.

Estima que si bien el artículo 272 de la C.N., previó la forma como debe efectuarse la elección de Contralor ya sea Departamental o Municipal cuando se inicia el respectivo período, no lo hizo en los eventos de ausencias temporales o definitivas.

Considera que el vacío lo llenó la Ley 42 de 1993 al disponer en su artículo 69 que las Asambleas y los Concejos regularan por medio de ordenanzas y acuerdos la forma de proveer las ausencias definitivas y temporales de los Contralores de las entidades territoriales y que en virtud de esta disposición el Concejo Municipal de Yumbo dictó el Acuerdo 0019 de 1993 que en su artículo segundo dijo: "Cuando surja la vacancia definitiva o absoluta, la provisión de cargo de Contralor la hará el Concejo cuando esté en sesiones".

Del estudio de estas normas se deduce la no transgresión del artículo 272 de la C.N.

Conocidos entonces claramente los antecedentes de hecho y de derecho en este proceso y no observándose causal alguna que vicie la actuación, procede seguidamente el examen de fondo.

CONSIDERACIONES

El artículo 272 de la C.N., que invoca el actor como transgredido en el caso sub-exámine, establece un principio rector en materia de elección de contralores. Según esta regla, a las Asambleas, Concejos Distritales y Municipales, corresponde elegir Contralor para período igual al del Gobernador o Alcalde, según el caso, de ternas integradas con dos candidatos presentados por el Tribunal Superior del Distrito Judicial y uno por el correspondiente Tribunal de lo Contencioso Administrativo.

Tuvo como propósito el constituyente al dictar esta norma, no solo que las Contralorías de las antecitadas entidades territoriales fueran organizadas con un carácter técnico dotadas de autonomía administrativa y presupuestal, sino que la elección de su titular, es decir, el Contralor, por parte de la Asamblea Departamental o el respectivo Concejo, según el caso, estuviera precedida de criterios de selección por entidades ajenas al que hacer político, evitando así injerencias en este sentido de parte de grupos o movimientos con representación en la Corporación de origen electoral.

Siendo entonces este el espíritu del canon constitucional comentado, no debe entenderse que en la práctica el principio solo tenga operancia para la elección de contralor en la iniciación del período y no cuando en el transcurso del mismo, surja la ausencia definitiva del titular y deba procederse a su reemplazo mediante la elección de un nuevo Contralor para que lo culmine. En uno y otro caso, la razón constitucional es idéntica. No tendría lógica ésta si para suplir esa ausencia se desconociera el principio y se procediera a la elección sin la conformación de la terna; si así se procede el acto en que esa declaración se haga debe quedar viciado de nulidad por desacato del ordenamiento superior.

La parte impugnadora en el libelo de contestación de la demanda y en posteriores actuaciones, alega que el artículo 272 de la C.N., dejó un vacío jurídico referente a la forma de proveer las ausencias definitivas o temporales que se presenten en el ejercicio de esos cargos. Que tampoco previó la conformación de nuevas ternas para cuando se agote la inicialmente presentada.

La Sala como quedó visto no comparte la reiterativa tesis del impugnante, pues es su criterio que la disposición constitucional cobija también las ausencias definitivas que se presenten en el transcurso del período.

Y cabe observar, que ni el artículo 69 de la Ley 42 de 1993 mediante el cual se otorgaron facultades a las Asambleas y Concejos para regular por medio de ordenanzas o acuerdos la forma de proveer esas ausencias definitivas, ni el Acuerdo 0019 de junio 18 de 1993 expedido por el Concejo de Yumbo, Valle, en desarrollo de esa facultad, se sustraen al mandato constitucional. En ninguna de estas normas se excluye la terna. La disposición legal se remite a las facultades y el acuerdo en su artículo segundo, que es el fundamento jurídico de la tesis del impugnador, se limita a establecer que en el evento de vacancia definitiva o absoluta, la provisión del cargo de Contralor la hará el Concejo, cuando esté en sesiones.

Dada la claridad de este artículo no cabe interpretación que vaya más allá del supuesto jurídico, el cual es compatible con la norma constitucional que se considera agraviada, pues se circunscribe a reafirmar la facultad del Concejo para la elección de Contralor en caso de vacancia definitiva, tal como se desprende del espíritu mismo de la Carta, sin referirse a que la elección pueda hacerla el Concejo sin el requisito de la terna, que como atrás se indicó es presupuesto básico para la legalidad de la elección en el evento en que se de la antecitada vacancia.

La Sala está de acuerdo con el a-quo cuando considera que las normas en las que se apoya la parte impugnadora para oponerse a la demanda, deben interpretarse armónicamente con el artículo 272 de la C.N. Pero no comparte el segundo argumento en que basó su decisión, visto a folio 85, según el cual en desarrollo del precepto legal ¿parece referirse al art. 69 de la Ley 42 de 1993¿, se debió establecer en el acuerdo y ante la ocurrencia de la vacancia definitiva, el nombramiento de Contralor en interinidad por parte del Alcalde Municipal mientras se cumplía el trámite para la elección por el Concejo, considerando que como así no procedió, el acto demandado era nulo por violación del inciso 4 del artículo 272 de la C.N.

El planteamiento como base de lo decidido es equivocado, porque está dirigido a cuestionar un acto (Acuerdo 0019) que si bien se allegó como prueba de lo en él contenido, no lo fue por supuestas omisiones en su expedición, sustrayéndose el a-quo del examen del cargo formulado al acto impugnado consistente en que no se conformó terna para la elección del Contralor que debía agotar el período iniciado por la Dra. Ruth Campo y ante la renuncia de ésta.

Tampoco comparte la Sala el concepto emitido por la distinguida colaboradora del Ministerio Público, en contraposición con lo expuesto ab-initio de estas consideraciones.

Respecto a lo afirmado por el recurrente de que el acto de elección del Dr. HUM-BERTO VASQUEZ como Contralor de Yumbo, no se encuadra dentro de ninguna de las causales de nulidad taxativamente establecidas en el artículo 228 del C.C.A., el criterio de la Sala es el siguiente: El citado precepto señala: "cuando un candidato no reúna las condiciones constitucionales o legales para el desempeño de un cargo, fuere inelegible o tuviere algún impedimento para ser elegido, podrá pedirse ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa la nulidad de la elección hecha en favor de ese candidato y la cancelación de la respectiva credencial".

En primer lugar hay que entender que la afirmación del recurrente, se refiere obviamente al cargo formulado al acto de elección, es decir a la inobservancia de la terna.

El artículo 272 de la C.N., al conferir facultades a las Asambleas Departamentales y a los Concejos Distritales y Municipales para la elección de Contralor, establece para que el acto tenga validez, un presupuesto previo y fundamental de obligatorio cumplimiento: la conformación de terna por parte del Tribunal Superior del Distrito y correspondiente Contencioso Administrativo.

La terna tiene por objeto, no solo como se dijo antes alejar las influencias políticas de la elección, sino que, previo un proceso de selección, quede integrada con las personas más aptas para que de allí la Corporación correspondiente pueda elegir Contralor.

Es entonces indispensable que los nombres de los candidatos a esa investidura, aparezcan en una terna para que puedan ser tenidos en cuenta, o sea que si quien aspira no figura en aquella, no puede ser elegido porque no reúne la condición impuesta por la norma superior, condición que implica previamente debe acreditar reúne ciertas calidades inherentes a la persona misma del aspirante, puesto que es él quien debe demostrar ante los Tribunales Superior y Administrativo, los requisitos constitucionales y legales para que sea incluido en la terna.

En el sub-lite al elegir el Concejo al ciudadano Humberto Vásquez como Contralor del Municipio de Yumbo, no había cumplido la condición de rango constitucional. Por tanto, éste no podía acceder a esa investidura a fin de suplir la vacancia definitiva presentada en el cargo por renuncia de quien fuera elegida para el período legal. Pero como la Corporación local ignoró la condición y produjo el acto, este quedó afectado de nulidad por violación del artículo 272 inciso 4 de la C.N., nulidad que en ejercicio de la acción pública puede solicitarse, de acuerdo a lo dispuesto por el artículo 228 del C.C.A.

Deberá entonces confirmarse la sentencia recurrida, con las salvedades hechas en relación con su motivación.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, en desacuerdo con la Procuradora Delegada, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,

FALLA:

Confírmase la sentencia apelada.

COPIESE, NOTIFIQUESE, COMUNIQUESE, CUMPLASE y en firme este proveído VUELVA el expediente a su lugar de origen.

PUBLIQUESE.

Esta providencia fue leída, estudiada y aprobada por la Sala en su sesión de la fecha.

Miren De La Lombana de Magyaroff, Presidente; Amado Gutiérrez Velásquez, Luis Eduardo Jaramillo Mejía, Miguel Viana Patiño.

Octavio Galindo Carrillo, Secretario.