RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

En virtud de lo señalado en los literales b y c del artículo 30 del Decreto Distrital 545 del 29 de diciembre de 2006, le compete a esta Subdirección la interpretación general y abstracta de la normativa tributaria distrital, manteniendo la unidad doctrinal en la Dirección Distrital de Impuestos de Bogotá D.C. Por lo tanto, los conceptos emitidos por este Despacho no responden a la solución de casos particulares y concretos. En estos términos se procede a dar respuesta a su consulta.

Requiere el solicitante que se le absuelva la siguiente consulta:

de protección de propósito similar, tales como: perros, guardianes, vehículos blindados, etc." (SIC)

Con base en las preguntas planteadas, el problema jurídico propuesto a resolver sería el siguiente:

¿La actividad de transporte de valores que realizan las empresas que prestan este servicio, a qué código de actividad corresponde para efectos del impuesto de Industria y Comercio en Bogotá D.C?

Al observar la clasificación de las actividades económicas para el impuesto de industria y comercio en el Distrito Capital establecida en la Resolución 219 del 25 de febrero de 2004, es evidente que, para el caso particular de la actividad de transporte de valores realizada por las empresas que prestan este servicio, no se previeron ni agruparon por tarifa, código de Actividad CIIU a declarar ni descripción, de manera expresa.

No obstante, para adecuar una actividad económica específica en el contexto de esta normativa, el Consejo de Estado¹ ha venido utilizando la Clasificación Industrial Internacional Uniforme CIIU (Revisión 3 A.C.) elaborada por la Organización de las Naciones Unidas ONU y adaptada para Colombia por el DANE, habida cuenta que la clasificación de las actividades económicas para el impuesto de industria y comercio en el Distrito Capital se fundamenta en las directrices y parámetros señalados en aquella, como se puede concluir de la lectura de las Resoluciones 1195 de 1998 y 0219 de 2004 expedidas por el Secretario Distrital de Hacienda de Bogotá D.C.

Con la Clasificación Industrial Internacional Uniforme CIIU (Revisión 3 A.C.) se pretende suministrar la información clasificada por categorías, internacionalmente contrastables de tipos de actividad económica, proporcionar un marco para la comparación internacional de estadísticas y proponer un modelo de clasificación de las actividades económicas unificada a nivel internacional.

La organización de la CIIU Rev. 3 A.C., adoptada para Colombia, que sigue las mismas reglas de su versión internacional así como su sistema de notación alfanumérico, está ordenada jerárquica y sistemáticamente de un nivel más agregado a otro de menor agregación en secciones (nivel 1), divisiones (nivel 2), grupos (nivel 3) y clases (nivel 4), "de tal forma que cada categoría de nivel inferior está totalmente contenida por categorías de nivel superior"² y "toda categoría de nivel inferior pertenece a una, y sólo una categoría del nivel superior"³, haciendo que cada categoría se subdivida en conjunto de categorías del nivel inmediatamente inferior, vale decir, de cada sección se derivan una o más divisiones, de cada división uno ovarios grupos y de cada grupo uno o varias clases.

En la sección se agrupa la información estadística de un sector de la economía con características homogéneas⁴, siendo este nivel en la organización jerárquica el de categoría más amplia.

La división es un nivel más detallado en donde se agrupa actividades pertenecientes a un mismo sector económico con mayor grado de homogeneidad, usando criterios como los de especialidad de las actividades económicas que desarrollan, las características y el uso de los bienes producidos y los servicios prestados, los insumos, el proceso y la tecnología de producción utilizada⁵.

El grupo es un nivel más específico en donde se clasifica las categorías de actividades organizadas en una división especializada y homogénea⁶.

Y la clase corresponde a la categoría más detallada de toda la organización jerárquica en donde se discriminan y clasifican las características específicas de una actividad.⁷

El concepto de actividad que se emplea en este contexto hace referencia a un proceso productivo, entendido como la combinación de acciones y recursos de una persona o entidad⁸ que conduce a la obtención de un conjunto dado de bienes y servicios específicos.

El proceso productivo puede consistir en un proceso único contenido en una categoría de la clasificación, o en un conjunto de subprocesos pertenecientes cada uno a categorías diferentes.

En este evento, la CIIU Rev. 3 A.C. ha definido criterios para la asignación de actividades, los cuales difieren según se trate de los sectores económicos definidos como por ejemplo el de industria, comercio o servicios.

Al aplicar estos criterios es posible distinguir la actividad principal de la secundaria y de la de consumo intermedio.

Es así que, la actividad principal se identifica por ser la que más contribuye al valor agregado del ente económico, o cuyo valor agregado supera el de cualquier otra actividad de la entidad económica y la que ocupa la mayor proporción de sus empleados. "Los productos que resultan de la actividad principal son o productos principales o productos asociados, los cuales aparecen necesariamente con la obtención del producto principal"⁹.

La actividad secundaria es toda aquella que no es principal y se caracteriza por ser diferente, independiente y generar productos necesariamente secundarios eventualmente para terceros.

Y por otra parte, las actividades de consumo intermedio "están representadas por el valor de los bienes y servicios utilizados por las unidades productivas para obtener otros productos. Son bienes y servicios que tienen la característica de consumirse, transformarse o incorporarse en otros productos en un solo proceso productivo. Así, para fabricar un carro se utilizan como consumo intermedio, llantas, partes y piezas, servicios de energía, comunicaciones, servicios de publicidad, etc. Comprende las materias primas y otros bienes consumidos por el establecimiento, tales como papelería, empaques, envases, elementos de aseo, repuestos; los gastos generales y operativos, servicios de transporte, comunicaciones, propaganda, publicidad, arrendamiento de edificios, locales y bodegas; los honorarios a profesionales independientes, las comisiones bancarias, el valor de las pequeñas herramientas utilizadas, los viáticos pagados, etc."¹⁰

De esta manera, para efectos de clasificar por actividad un establecimiento, empresa, institución o unidad económica, se debe determinar la clase de la CIIU Rev. 3 A.C. a que pertenece su actividad principal, sin tomar en consideración ni sus actividades secundarias ni las de consumo intermedio¹¹ y teniendo en cuenta que se trata de una clasificación por tipo de actividad económica, y no una clasificación de bienes y servicios.

A continuación de sebe realizar una adecuación de la actividad a la estructura jerárquica de la CIUU 3 A.C. en cada uno de los niveles, es decir que, primero se debe establecer la sección a que pertenece, luego la división, seguidamente el grupo y por último la clase.

En los eventos en los cuales se configura una integración vertical de las actividades, se debe identificar la unidad económica y clasificar de acuerdo con su producto terminal. Por ejemplo, en los chircales, en donde en la misma unidad de producción se extrae la arcilla y fabrica ladrillos, esta unidad se debe clasificar dentro de la clase que corresponde a la fabricación de ladrillos. Existen excepciones a esta regla como la de los establecimientos en donde se realizan al mismo tiempo las actividades de engorde de aves y su sacrificio, en cuyo caso la unidad económica se clasifica como pecuaria; o en la elaboración de panela, cuya unidad se considera agrícola cuando se produce en el mismo sitio donde se cultiva la caña panelera, o industrial si la producción se realiza fuera de ésta¹².

Por lo anteriormente expuesto es evidente que, al utilizar la Clasificación Industrial Internacional Uniforme CIIU (Revisión 3 A.C.) al proceso de adecuación de una actividad a la clasificación de actividades para el impuesto de industria y comercio en el Distrito Capital, es necesario emplear los criterios para su aplicación supra señalados, que consiste en primer lugar en efectuar una asignación por etapas mediante el análisis del orden jerárquico y sistemático de los niveles que lo integran, es decir, entre secciones, divisiones, grupos y clases; y en segundo lugar, en el estudio de la asignación de actividades, de acuerdo con los sectores económicos definidos, como por ejemplo el de industria, comercio o servicios, identificando la respectiva unidad económica y si se configura dentro de ésta el fenómeno de integración vertical de las actividades, se bebe determinar si se trata de actividades principales, secundarias o de consumo intermedio y su relación con la realización del producto final de la unidad económica.

En tratándose de la actividad de transporte de valores que realizan las empresas que prestan este servicio, al efectuar una verificación de los códigos y descripciones de las actividades económicas señalados en la Resolución 0219 de 2004, es posible identificarla con varias de las clasificaciones allí contenidas, como por ejemplo, con los códigos 6041-transporte municipal de carga por carretera, 6042-transporte intermunicipal de carga por carretera, 6339-otras actividades complementarias del transporte o 7492-actividades de investigación y seguridad.

Sin embargo, al utilizar la CIIU (Revisión 3 A.C.) al proceso de adecuación de la actividad de transporte de valores a la clasificación de actividades para el impuesto de industria y comercio en el Disitrito Capital, se observa que esta actividad se podría ubicar en la sección de transportes y en los grupos respectivos de cada una de las divisiones de transporte por vía terrestre, acuática o aérea.

Empero, del análisis del orden jerárquico y sistemático se puede argüir que, ninguna de las clases contenidas en cada uno de estos grupos se adecua a la actividad de transporte de valores, por no encontrarse en ellas una descripción expresa.

Además, en la unidad económica se observan dos actividades que concurren en la realización del proceso productivo, vale decir, la de transporte y la de seguridad que se integran verticalmente.

Obsérvese que, de ésta dos actividades la que más contribuye al valor agregado del ente económico y para la que ciertamente ocupa la mayor proporción de sus empleados es la de seguridad, razón por la cual se constituye como la actividad principal.

Por otra parte, si bien la actividad de transporte es diferente, no se le puede considerar una actividad secundaria, puesto que, esta no se realiza de manera independiente ni genera productos secundarios destinados a terceros.

En cambio si es evidente que, la actividad de transporte es un servicio que se realiza para apoyar la actividad principal de seguridad, que genera un producto destinado siempre al consumo intermedio de la propia unidad económica, y que por lo tanto, es una actividad de consumo intermedio.

Con otras palabras, en el transporte de valores, la actividad de transporte no es principal ni secundaria, sino de consumo intermedio, puesto que no solo facilita la actividad principal sino que además el producto que se genera se destina siempre al consumo intermedio¹³ de la propia empresa transportadora, es decir que, la actividad de transporte se usa para realizar otra actividad y en su aplicación al proceso productivo se incorpora totalmente al producto final¹⁴ que en este caso es el servicio de seguridad; por esta razón, como actividad de consumo intermedio no se registra de manera independiente ni secundaria.

Entonces, si en la actividad de transporte de valores, la seguridad es la actividad principal y el transporte, la actividad de consumo intermedio, dicha actividad no se puede adecuar a ninguna de las actividades clasificadas en la sección de transporte de la CIIU (Revisión 3 A.C.), sino en la sección de otras actividades y en la división y grupo correspondiente a otras actividades empresariales, dentro de las cuales se encuentra definida de manera expresa la actividad de investigación y seguridad con el código 7492, en cuya clase se incluye, "las actividades de investigación, vigilancia, custodia y otras actividades de protección a personas y bienes, la comprobación de antecedentes personales, la búsqueda de personas desaparecidas, la investigación de robos y desfalcos, el patrullaje y otras actividades similares realizadas con personal empleado sobre todo para proteger directamente a personas y bienes (por ejemplo, el transporte de objetos de valor), así como otros medios de protección de propósito similar, tales como: perros, guardianes, vehículos blindados, etc."¹⁵

Ciertamente, en esta clase los elementos de la definición se adecuan a la forma como se realiza la actividad económica, pues, la unidad de producción es una empresa en donde su naturaleza jurídica se constituye para el transporte de valores, cuyo objeto es la protección a los bienes a través de personal cualificado que es empleado para este fin y generalmente usando medios de comunicación y de protección como guardianes, armas y vehículos blindados.

Máxime cuando es evidente que, en el transporte de valores la unidad de producción tiene por objeto un servicio cualificado diferente al del transporte de pasajeros o de carga, el cual dentro de la estructura CIIU está prevista su clase de manera específica y determinada.

De ahí que, dentro del contexto de la CIIU (Revisión 3 A.C.), la actividad de transporte de valores se clasifique como actividad económica para el impuesto de industria y comercio en la agrupación por tarifa 303, con código de actividad 7492 "Actividades de investigación y de seguridad" y una tarifa del 13,8 ‰, de acuerdo con lo establecido en la Resolución 0219 de 2004 expedida por el Secretario Distrital de Hacienda de Bogotá D.C.

El ejercicio de la actividad de transporte de valores tiene su fundamento legal en el Decreto 356 de 1994, en el cual se define expresamente esta actividad y se establecen los requisitos, condiciones y calidades de personas que pueden realizarla.

En el numeral 4º del artículo 6 Ibídem, se define jurídicamente la actividad de transporte de valores como "el servicio de vigilancia y seguridad privada que se presta para transportar, custodiar y manejar valores y el desarrollo de actividades conexas"

Es decir que, para el legislador la naturaleza jurídica de la actividad de transporte de valores es la de ser un servicio de vigilancia que se realiza a través de varias actividades-medio como las de transportar, custodiar y manejar valores, las cuales pueden ser concurrentes y además diferentes a estas, pero bajo la condición de que tales actividades sean conexas.

La caracterización de la actividad de transporte de valores como servicio de vigilancia y seguridad no solo es expresa en la citada definición, sino que es evidente en la normativa existente que la regula, vista desde una perspectiva sistémica, como se presenta a continuación:

De acuerdo con lo establecido en el 30 del Decreto 356 de 1994, la empresa de transporte de valores es una "sociedad de responsabilidad limitada legalmente constituida cuyo objeto social consiste en la prestación remunerada de servicios de transporte, custodia y manejo de valores y sus actividades conexas", es decir, una persona jurídica cualificada que realiza la actividad de transporte de valores.

El artículo 9º del Decreto Ley 2535 del 17 de diciembre de 1993, faculta de manera excepcional al Ministerio de Defensa para que, previo concepto favorable de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, autorice a las empresas transportadoras de valores la tenencia o el porte de las armas de uso restringido, para defensa personal especial.

En los servicios de vigilancia y seguridad privada se pueden usar armas de fuego de defensa personal en la proporción máxima de un arma por cada tres vigilantes en nómina y excepcionalmente armas de uso restringido¹⁶ debidamente autorizadas.

Es decir que, el porte y uso de armas por parte de las empresas de transporte de valores es una característica, por antonomasia, de la autorización que por excepción les concede la ley, para que únicamente presten el servicio de vigilancia y seguridad privada, en los términos que señala la ley.

En el Decreto Ley 2453 de 1993, que determinó la estructura orgánica, objetivos, funciones y régimen de sanciones de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad, se define en el artículo 24 que, "para efectos del presente Decreto, entiéndese por vigilancia y seguridad privada toda actividad que desarrollen las personas naturales o jurídicas de derecho público o privado, en beneficio propio o de terceros, tendiente a prevenir o detener perturbaciones a la seguridad y tranquilidad individual y a la vigencia de un orden justo, en lo relacionado con la vida, la honra y los bienes propios o de terceros." (subrayado fuera de texto)

A su vez, en el artículo 3 se le atribuye la competencia a la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada para "la vigilancia, inspección y control de los siguientes servicios o actividades:

8. Fabricación, instalación o comercialización de blindajes." (subrayado fuera de texto)

De estas disposiciones es posible argüir que, toda actividad que realice una persona natural o jurídica que tenga por objeto la seguridad relacionada con los bienes propios o de terceros, es una actividad de vigilancia y seguridad, la cual está bajo la vigilancia, inspección y control de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada.

En el caso específico del servicio de transporte de valores, de una parte, por ser una actividad que busca prevenir o detener perturbaciones a la seguridad de bienes propios o de terceros, se subsume a la definición legal de actividad de vigilancia y seguridad, pero por otra parte, el legislador lo incluyó de manera expresa como una de las actividades bajo la vigilancia, inspección y control de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, que por definición son de su competencia por precisamente una actividad de seguridad y vigilancia.

En el Decreto 356 de 2004, que tiene por objeto establecer el estatuto para la prestación por particulares de servicios de vigilancia y seguridad privada¹⁸, el concepto de servicios de vigilancia y seguridad privada señalado en le artículo 2º es más específico en la descripción de actividades que lo definen, que el contenido en el Decreto Ley 2453 de 1993, pero en esencia se sigue la definición hecha en el artículo 24 del Decreto Ley 2453 de 1993, razón por la cual, allí se evidencia que toda actividad que realice una persona natural o jurídica que tenga por objeto la seguridad relacionada con los bienes propios o de terceros, es una actividad de vigilancia y seguridad.

Este estatuto, por mandamiento expreso contenido en el artículo 4º ordinal 2, se debe aplicar a los servicios de transporte de valores. Es decir que, por ejemplo, para el desarrollo de esta actividad sólo se podrán utilizar las armas de fuego, recursos humanos, animales, tecnológicos o materiales, vehículos e instalaciones físicas, y cualquier otro medio, siempre que se encuentren autorizados por la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada¹⁹.

De igual manera, en el artículo 6º del mencionado Decreto se precisa que, los servicios de vigilancia y seguridad privada podrán prestarse en forma de cuatro modalidades, así:

En tratándose de la modalidad de transporte de valores, puede concurrir u operar con la modalidad de transporte de valores, vigilancia fija y escolta asociada al transporte de valores, pero todas actividades conexas, como lo autoriza el artículo 35 del Decreto 356 de 1994: "Las empresas de transporte de valores podrán operar en la modalidad de transporte de valores, vigilancia fija y escolta asociada al transporte de valores."

Nótese, como el legislador en el artículo 6º en comento, no solamente identifica y clasifica el transporte de valores como una forma de prestación de los servicios de vigilancia y seguridad privada, sino que también lo define en los mismos términos, vale decir, como un servicio de vigilancia y seguridad privada.

Adicionalmente, en el título I del Decreto 356 de 1994, correspondiente a los aspectos generales, se definen y clasifican los servicios de vigilancia y seguridad privada, en virtud de la cual en el título II del mencionado decreto se desarrolla el "servicio de vigilancia y seguridad privada con armas", regulando en el capítulo IV lo relacionado con las empresas de transporte de valores, los requisitos de constitución, la licencia de funcionamiento y las formas como pueden prestar sus servicios bajo las modalidades de transporte de valores, vigilancia fija y escolta asociada al transporte de valores (artículo 35).

Esto significa que, una lectura desde una perspectiva estructural y sistemática del Decreto 356 de 1994, evidencia que la actividad de "transporte de valores" es una especie del género denominado "servicio de vigilancia y seguridad privada con armas", lo que necesariamente delimita el espectro y alcance a la hora de aproximarse a una definición de aquella. Por esta razón es posible afirmar que, la actividad de transporte de valores es un servicio de vigilancia y seguridad privada con armas.

De acuerdo con la caracterización de los servicios de vigilancia y seguridad privada en Bogotá, realizado por el Observatorio de Seguridad de la Cámara de Comercio de Bogotá, en la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada se encontraban registradas, a julio del año 2007, 1.394 empresas prestadoras de todos los servicios de vigilancia, dentro de las cuales se incluye las que tienen por objeto el transporte de valores, en tanto que, en la Cámara de Comercio de Bogotá se registraron, a la misma fecha, 1.418 empresas dedicadas a actividades económicas de investigación y seguridad identificada con el código CIIU K7492, en cuyo grupo se incluye también a los servicios de transporte de valores²⁰.

Cabe señalar que, para efectos del registro mercantil ante la Cámara de Comercio de Bogotá, la clasificación CIIU K7492 que corresponde a actividades económicas de investigación y seguridad, agrupa las siguientes actividades: K749200 Actividades de investigación y seguridad, K749203 Adiestramiento de perros guardianes, K749204 Empresas de seguridad celadurías y K749205 Servicios de transporte de valores.

De la mencionada caracterización de los servicios de vigilancia y seguridad en Bogotá se evidencia que, tanto para el registro ante la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada como para el registro mercantil ante la Cámara de Comercio, el transporte de valores es considerada como una actividad de investigación y seguridad, y en consecuencia las empresas que presten este servicio deben haber realizado el registro en debida forma bajo el código de actividad K749205 Servicios de transporte de valores.

Para las empresas de transporte de valores no es la vocación ni el uso en sus prácticas comerciales, que sean contratadas para transportar troncos, ganado, productos refrigerados, muebles de mudanzas, etc., por mencionar solo algunas de las actividades incluidas en los grupos de la clasificación CIIU.

Por otra parte, las empresas de transporte de valores solamente están autorizadas por la ley, como único objeto social, a prestar los servicios de vigilancia y seguridad privada y los servicios conexos, como se consagró en el parágrafo 1º del artículo 8 del Decreto 356 de 2004, que a letra reza:

PARAGRAFO 1º. Las sociedades que se constituyan para la prestación de servicios de vigilancia y seguridad privada en los términos de este artículo, tendrán como único objeto social la prestación de estos servicios salvo el desarrollo de servicios conexos, como los de asesoría, consultoría o investigación en seguridad." (subrayado fuera de texto)

Es decir que, si una empresa se constituye para la prestación del servicio de transporte de valores, su único objeto social debe ser este y no otro, por lo que, en el evento que realizara actividades diferentes a las que le autoriza la ley, como la de transporte de carga o pasajeros, de suyo, se constituiría como un evidente incumplimiento de su objeto social.

Entonces, por lo anteriormente expuesto huelga concluir lo siguiente:

1) Para el legislador la naturaleza jurídica de la actividad de transporte de valores es la de ser un servicio de vigilancia que se realiza a través de varias actividades-medio como las de transportar, custodiar y manejar valores, las cuales pueden ser concurrentes y además diferentes a estas, pero bajo la condición de que tales actividades sean conexas.

2) La caracterización de la actividad de transporte de valores como servicio de vigilancia y seguridad no solo es expresa en su definición, sino que es evidente en la normativa existente que la regula, como en los casos de la autorización a las empresas de transporte de valores para el porte y uso de armas de señalado en el artículo 9 del Decreto 2535 del 17 de diciembre de 1993, en la asignación de competencia que le atribuye la ley a la Superintendencia y Seguridad Privada en el Decreto Ley 2453 de 1993 y en la estructura de la norma que regula la actividad de transporte de valores Decreto 356 de 2004.

3) En el transporte de valores, la actividad de transporte no es principal ni secundaria, sino de consumo intermedio, puesto que no solo facilita la actividad principal sino que además el producto que se genera se destina siempre al consumo intermedio²¹ de la propia empresa transportadora, es decir que, la actividad de transporte se usa para realizar otra actividad y en su aplicación al proceso productivo se incorpora totalmente al producto final²² que en este caso es el servicio de seguridad; por esta razón, como actividad de consumo intermedio no se registra de manera independiente ni secundaria.

4) Como en la actividad de transporte de valores, la seguridad es la actividad principal y el transporte, la actividad de consumo intermedio, dicha actividad no se puede adecuar a ninguna de las actividades clasificadas en la sección de transporte de la CIIU (Revisión 3 A.C.), sino en la sección de otras actividades y en la división y grupo correspondiente a otras actividades empresariales, dentro de las cuales se encuentra definida de manera expresa la actividad de investigación y seguridad con el código 7492.

5) Si las empresas de transporte de valores en las relaciones comerciales dadas en la realidad económica, no prestan ninguna de las clases de actividades que conforman los grupos y divisiones que están descritas para la actividad de transporte en el CIIU; pero además, la ley no les autoriza realizar una actividad diferente a la de transporte de valores y actividades conexas, por lo tanto no correspondería con la realidad de las actividades económicas y carecería de autorización legal, el clasificar el servicio prestado por las empresas de transporte de valores como una actividad de transporte de carga dentro de los códigos CIIU 6040 o 6041.

6) Así las cosas, para efectos del impuesto de Industria y Comercio en Bogotá D.C, y de conformidad con lo señalado en la Resolución Nº 0219 de 2004, la actividad de transporte de valores que realizan las empresas que prestan este servicio, corresponde al Código de Actividad 7492 descrito en CIIU Rev. 3ª.C. Distrito Capital como "Actividades de investigación y seguridad", con una tarifa del 13,8 ‰.

En espera de haber aclarado sus inquietudes.

Cordial saludo

abarbosa@shd.gov.co

Proyectó: Luis William Toro Fierro