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  Fallo 543 de 2000 Consejo de Estado
 
  Fecha de Expedición: 29/06/2000  
  Fecha de Entrada en Vigencia: 29/06/2000  
  Medio de Publicación: Gaceta Consejo de Estado  


 
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Definición de vínculos para la Norma:

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION B

Consejero ponente:

ALEJANDRO ORDÓÑEZ MALDONADO

Santafé de Bogotá, D.C., junio veintinueve (29) de dos mil (2000).

Radicación: 543-00

Actor: GILBERTO RAMÍREZ GIL

Referencia: ASUNTOS MUNICIPALES

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de 5 de marzo de 1999, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Ver el Fallo del Consejo de Estado 2836 de 2001

ANTECEDENTES

GILBERTO RAMÍREZ GIL por intermedio de apoderado y en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 85 del C.C.A., demandó del Tribunal Administrativo de Cundinamarca la nulidad parcial del Decreto 069 de 5 de febrero de 1997 expedido por el Alcalde Mayor de Santafé de Bogotá D.C., en cuanto suprimió su cargo de Agente de Tránsito IV-A Planta Global de Empleos de la Secretaría de Tránsito y Transporte.

Igualmente impetra la nulidad de la comunicación de supresión de su empleo, de 20 de marzo de 1997, suscrito por el Jefe de la División de Desarrollo de Personal de la Secretaría de Tránsito y Transporte de Santafé de Bogotá.

Como consecuencia de la declaratoria de nulidad de los actos acusados, impetró el correspondiente restablecimiento del derecho.

Expresa el actor que laboró en la Secretaría de Tránsito y Transporte de Santafé de Bogotá D.C., hasta el 31 de marzo de 1997. Desempeñó los cargos con eficiencia, moralidad, responsabilidad y en general cumplió cabalmente con las funciones que le fueron encomendadas.

Normas violadas y concepto de violación: C.N., arts. 1, 2, 4, 6, 13, 16, 25, 26, 29, 53, 313 numerales 3 y 6; 315 numeral 4º, 7 y 322; Artículo 6º del Decreto 265 de 1991; artículo 1º del Decreto 286 de 1991 numerales 8, 9, 19, 20 y 21 del artículo 12; artículos 35, 38 numerales 1, 6, 9 y 10 del Decreto Ley 105 de 1993; artículo 8º de la Ley 136 de 1994; artículo 1º del Decreto 1421 de 1993 y artículos 84 y concordantes del C.C.A.

Considera que el acto acusado se expidió incurriendo en desviación de poder, pues fue suprimido el empleo, sin que se cumplieran los requisitos que exige la ley y los mismos, no tenían por finalidad "... acabar o terminar con los problemas de tránsito en Santafé de Bogotá..."

Que en vez de mejorar un servicio público, se han desmejorado 2, el de la vigilancia y seguridad y el servicio de tránsito y transporte, pues la Policía Nacional, no estaba preparada ni convencida para asumir las funciones de vigilancia y control de tránsito, como se desprende del concepto rendido por un profesional, cuya parte pertinente transcribe.

Estima que si la Policía Nacional no ha podido con el problema de la inseguridad por qué razón se le atribuyeron más obligaciones. Esta es la base para afirmar que con el acto acusado, la Administración no pretendió mejorar el servicio.

Si el propósito de la remoción de Agentes era el de moralizar la Administración, ésta tiene facultades, procedimientos y mecanismos legales para el efecto, sin sacrificar el bienestar de toda la comunidad y que, en el hipotético caso que esa "reestructuración" se efectuó para moralizar un servicio público, se tendrían que suprimir los cargos de la gran mayoría de entidades en la administración pública, en donde existen rumores de corrupción, incluida la Policía Nacional, que fue la institución a la que se le atribuyeron las funciones que ejercían los Agentes de Tránsito.

Dice también que la facultad de crear, suprimir y fusionar cargos que tienen los Alcaldes, debe estar respaldada por los Acuerdos que para el efecto dicte el Concejo, en el caso de la Secretaría de Tránsito, nunca fueron dadas para suprimir empleos.

Se violó el Acuerdo 11 de 1990, porque las funciones que tenían los Agentes fueron asignadas a la Policía Nacional desconociendo que las facultades para suprimir cargos, vencieron el 10 de mayo de 1991.

También se dio la prohibición del numeral 3º del artículo 97 de la Ley 136 de 1994, porque de acuerdo con tal norma a los Alcaldes les está prohibido realizar retiros masivos y solamente los pueden efectuar con autorización de la ley o de los Acuerdos y en el presente caso no medió autorización legal ni Acuerdo que lo facultara para el efecto.

En síntesis expresa lo siguiente:

- Que se presentó falsa motivación, pues el acto acusado se fundamentó sumariamente en las facultades conferidas por el Decreto 1421 de 1993, artículos 38 y 55, cuando es bien sabido que para el retiro de los funcionarios de libre nombramiento y remoción no es necesario invocar las citadas facultades.

- Que existe falta de competencia, porque el Alcalde actuó sin autorización del Concejo de Santafé de Bogotá para modificar la estructura administrativa del Distrito Capital y,

- Que existió desviación de las atribuciones del funcionario que expidió el acto, pues dentro de sus facultades legales y constitucionales, no están las de modificar la estructura administrativa, las de desconocer el derecho al trabajo y menos la de desmejorar los servicios públicos, que fue lo acontecido con los actos acusados y tal determinación no fue el producto de un análisis profundo o de un estudio serio.

LA SENTENCIA APELADA

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante la sentencia objeto del recurso de apelación, luego de declarar no probadas las excepciones propuestas por la entidad demandada, denegó las súplicas de la demanda, con base en las razones que a continuación se resumen:

La aseveración según la cual la supresión de cargos en la Secretaría de Tránsito no tuvo como objetivo mejorar el servicio de tránsito, sino otros diferentes, no aparece acreditada en el proceso. En efecto, la prueba documental recaudada no demuestra que el acto acusado tuvo como objetivo evadir los procedimientos de desvinculación de los funcionarios de carrera por razones de corrupción o deshonestidad. Se trata de conjeturas o deducciones del actor sin respaldo probatorio.

En cuanto a la incompetencia, expresó que, de conformidad con el artículo 315-7 de la C.N. y numeral 9º del artículo 38 del Decreto 1421 de 1993 corresponde al Alcalde Mayor de Santafé de Bogotá D.C., reorganizar internamente el personal que presta sus servicios en las dependencias Distritales, creando, suprimiendo y fusionando empleos de manera autónoma.

De conformidad con los artículos 12-8 y 55 del Decreto 1421 de 1993, corresponde al Concejo Distrital determinar la estructura general de la Administración Central y al Alcalde Mayor se le atribuyeron no sólo las funciones de crear, suprimir o fusionar los empleos de la Administración, sino también la de suprimir o fusionar entidades de conformidad con los Acuerdos del Concejo (artículo 315 C.P.).

El acto acusado no contiene una modificación de la estructura general de la Administración Central del distrito Capital, sino la supresión de empleos en la Secretaría de Tránsito y Transporte. Versa sobre la supresión de empleos, no de una dependencia de la Administración Central del Distrito, lo cual hace parte de la órbita de competencia del Alcalde Mayor, función que no conlleva a una modificación de la estructura general de la Administración Central, ni implica supresión de la entidad pública, por lo tanto, el cargo de incompetencia no prospera.

En algunos de sus apartes el fallo apelado expresa:

"...

El demandante optó en forma voluntaria, libre y expresa por el reconocimiento de la indemnización a lugar, a la que podía acogerse por ser precisamente un funcionario inscrito en el escalafón de carrera administrativa.

Respecto al cargo propuesto estima la Sala, que el Alcalde al expedir el decreto demandado obró con base en las atribuciones constitucionales para reorganizar la estructura de la Administración Distrital, es decir que actuó dentro de las facultades legales ya que por encima del cualquier derecho individual prima la necesidad del público, por ende se hizo necesaria la supresión del cargo del Agente de Tránsito, no obstante y para evitar perjuicios a sus empleados se les cancelaron las indemnizaciones a que hubo lugar.

...

De otra parte el artículo 125 de la Carta Política además de las causales de retiro de un cargo o empleo que allí se consagra se remite a "las demás causales previstas en la Constitución o la ley" y es precisamente en ejercicio de esta que se procedió a suprimir el cargo del demandante."

Advirtió que no se presentaba violación del Acuerdo 11 de 1990 invocado en la demanda, porque las funciones que tenían los Agentes retirados fueron asignadas a la Policía. La supresión de cargos de la Secretaría de Tránsito y Transporte se realizó con base en el artículo 38 del Decreto 1421 de 1993 y no con base en el citado Acuerdo.

Tampoco encontró acreditado que se hubiera configurado un despido masivo ilegal, pues se trató de una reestructuración que lleva implícita la supresión de unos cargos, "... la cual constituye precisamente una excepción de las que se encuentran reguladas en la citada disposición" (numeral 3º artículo 97 Ley 136 de 1994).

FUNDAMENTOS DE LA APELACION

En memorial visible a folios 149 y siguientes del cuaderno principal del expediente, obra la sustentación del recurso de apelación, de cuyas razones de inconformidad la Sala destaca las siguientes:

Afirma que de conformidad con la parte final del parágrafo del artículo 2º de la Ley 27 de 1992, a los empleados del Distrito Capital, sólo se les aplica los consagrado en el artículo 8º de la Ley 27 de 1992, "referente a indemnización por supresión del cargo, pero en el fondo, esta disposición para el Distrito resulta inaplicable por cuanto el Acuerdo 12 de 1987 no consagra, dentro de las causales de retiro de funcionarios de carrera, la supresión de cargos."

La única norma que estableció el retiro de funcionarios de carrera por supresión de cargos fue la Ley 27 de 1992 y esta no se aplica para funcionarios del Distrito Capital.

Por lo anterior, no comparte la apreciación del Tribunal en cuanto estimó que la Ley 27 de 1992 se aplicaba en su totalidad a los empleados del Distrito Capital, pues en la parte final del artículo 30 de dicha ley expresa: "con excepción de las normas existentes sobre la materia en el Distrito Capital de Santafé de Bogotá. Lo que implica un total desconocimiento y falta de aplicación de la norma por parte del a-quo."

De otro lado, reitera lo afirmado en a demanda en el sentido de que el Alcalde no recibió del Concejo Distrital facultades para modificar la estructura administrativa del Distrito y por tanto desbordó sus facultades al expedir el Decreto 069 de 1997.

Insiste en que, el Alcalde al no haber recibido del Concejo Distrital facultades para modificar la estructura administrativa del Distrito al expedir el Decreto acusado, desbordó sus facultades, es decir desbordó la estructura establecida en los Decretos 265 y 286 de 1991, donde figuraba la sección o secciones de control zonal, las que fueron suprimidas en el Decreto aquí atacado. Prueba irrefutable "... que con la supresión de los 1818 cargos de la sección o secciones control zonal de la Secretaría de Tránsito, se modificó la estructura administrativa del Distrito".

El artículo 315 de la C.N., a que hace referencia el Tribunal, no hace más que ratificar que el Alcalde puede suprimir o fusionar dependencias pero sujeto a los Acuerdos respectivos y en este caso no existió Acuerdo que lo facultara para suprimir empleos ni para modificar la estructura administrativa.

No comparte la apreciación del Tribunal según la cual el acto acusado no contiene una modificación general, pues no se tuvo en cuenta la certificación de la Secretaría de Tránsito en donde se afirma que se terminó con la Sección de Control Zonal y desconoció que en el mismo decreto acusado se estableció que los gastos que ocasionara el decreto se efectuarían con cargo al rubro de reestructuración de la administración distrital de la Secretaría de Hacienda, prueba que tampoco fue tenida en cuenta por el Tribunal.

Señala que las facultades del Alcalde son para crear y modificar empleos y no para modificar cargos.

Agrega que la falla de la Administración, radicó en que no hizo uso de las facultades para suprimir o fusionar empleos con arreglo a los Acuerdos correspondientes, como lo ordena el numeral 9º del artículo 38 del decreto 1421 de 1993. Insiste en que, con el acto acusado se dio una reestructuración y por ello para suprimir los 1573 cargos debió obtener autorización del Concejo Distrital y si esto no es un despido masivo, qué se debe entender por tal.

Para resolver, se

CONSIDERA

Se controvierte el Decreto 069 de 5 de febrero de 1997 expedido por el Acalde Mayor de Santafé de Bogotá D.C., en cuanto suprimió el cargo de Agente de Tránsito categoría IV-A de la Planta Global de empleados de la Secretaría de Tránsito y Transporte de Santafé de Bogotá, D.C.

En síntesis se acusa el mencionado Decreto, por estimar que el Acalde Mayor de Santafé de Bogotá con su expedición no pretendía mejorar el servicio público, pues en vez de mejorar un servicio, se desmejoraron dos: el de la vigilancia y seguridad y el del servicio de tránsito y transporte, a su modo de ver, la Policía Nacional no estaba totalmente preparada ni plenamente convencida para asumir las funciones de vigilancia y control de tránsito.

El anterior planteamiento no pasa el ser una apreciación personal del demandante, pues a folio 59 y siguientes del expediente obra en fotocopia, el convenio suscrito entre Santafé de Bogotá, D.C. y el Ministerio de Defensa, cuyo objeto es el de suministrar por parte del Gobierno de Santafé de Bogotá D.C., a la Policía Nacional, el apoyo material operativo del tránsito y el transporte en el territorio de este Distrito, definir los mecanismos de coordinación con las autoridades de tránsito y transporte competentes de la ciudad y demás organismos responsables de la regulación y vigilancia de estas actividades.

No se desprende de dicho documento que existiera, como se afirma en la demanda, algún elemento demostrativo de la falta de convencimiento de la Policía para asumir tal función.

Insiste también el demandante en que, el Alcalde Mayor de Santafé de Bogotá, no podía válidamente expedir el Decreto acusado, suprimir su empleo, pues requería de previa expedición de Acuerdo del Concejo que lo autorizara para el efecto.

Sobre este extremo, se observa:

Por mandato Constitucional - artículo 313-6 de la C.N. - corresponde a los Concejos determinar la estructura de la Administración Municipal y las funciones de sus dependencias.

Al Alcalde por su parte corresponde crear, suprimir o fusionar los empleos de sus dependencias, señalarles las funciones especiales y fijar sus emolumentos con arreglo a los Acuerdos correspondientes (artículo 315-7 C.N.).

El Decreto 1421 de 1993, o Estatuto de Santafé de Bogotá, en el artículo 38, señala las atribuciones del Alcalde Mayor de Santafé de Bogotá.

En el numeral 9º de dicho artículo, lo faculta para crear, suprimir o fusionar los empleos de la Administración Central, señalar sus funciones especiales y determinar sus emolumentos con arreglo a los Acuerdos correspondientes.

Vistas las anteriores disposiciones legales y constitucionales, es clara la facultad que tiene el Alcalde Mayor de Santafé de Bogotá, para crear, suprimir o fusionar empleos de sus dependencias, es una atribución autónoma, como bien lo dijo el Tribunal, que debe ser ejercida de conformidad con los Acuerdos del Concejo, sobre determinación de la estructura administrativa del Distrito.

Comparte la Sala la apreciación del juzgador de primera instancia, cuando advierte:

"La supresión de todos los empleos de una dependencia no conlleva a una modificación de la estructura general de la administración central, ni implica la supresión de la entidad pública.

Por manera que, no habiendo sido modificada la estructura general de la administración central - función que corresponde en forma exclusiva al Concejo Distrital, ni suprimida la Secretaría de Tránsito, el cargo planteado no tiene de donde prosperar."

Finalmente se advierte que no es de recibo la argumentación de la demanda, en cuanto estima que se violó el numeral 3º del artículo 97 de la Ley 136 de 1994, por la supresión de 1.573 cargos. Dicha disposición prohíbe decretar por motivos políticos, retiros masivos.

La facultad de suprimir empleos que tiene el Alcalde, es distinta a los eventuales retiros masivos por razones políticas, como lo dijo el Tribunal, tales conceptos tienen presupuestos y objetivos diferentes: la supresión de empleos atiende metas administrativas, al paso que los retiros masivos por razones políticas, no precisamente se inspiran en razones del buen servicio público.

En lo atinente a los derechos de carrera que, tanto en la demanda como en el recurso de apelación se insiste en que, en el Distrito Capital resultan inaplicables las disposiciones de la Ley 27 de 1992, que el procedente "en todo su texto" es el Acuerdo 12 de 1987 y de conformidad con la parte final del parágrafo del artículo 2º de la Ley 27 de 1992 sólo se aplicaría a los funcionarios del Distrito por expreso mandado de esta lo referente a la indemnización por supresión del cargo, y que el Acuerdo 12 de 1987 "... no consagra, dentro de las causales de retiro de funcionarios de carrera, la supresión de cargos", la Sala comparte la decisión del a-quo en cuanto dijo:

"... la ley 27 de 1992 establece que el Acuerdo 12 de 1987 continúa vigente en todo aquello que no modifique o regule expresamente dicha normatividad, el cual, si bien es cierto se elevó a categoría de ley, también lo es que no se puede aplicar a los empleados del Distrito Capital de Santafé de Bogotá un solo artículo de la Ley 27 de 1992, sino que se debe acoger esta en su totalidad, ya que una disposición legal no se puede adoptar en forma fraccionada, es decir tan sólo respecto de unos artículos en los que supuestamente beneficie y dejar de aplicar en lo que de pronto podría perjudicar.

Por consiguiente, la Ley 27 de 1992 y el Acuerdo 12 de 1987 son aplicables a los empleados del Distrito Capital de Santafé de Bogotá y al contener esta otra causal de retiro como lo es la indemnización por supresión del empleo, tal como lo regula el artículo 8º de la Ley 27 de 1992, en donde se dispone que los empleados inscritos en el escalafón de carrera administrativa, incluidos los del Distrito de Santafé de Bogotá cuyos empleos sean suprimidos pueden acogerse al reconocimiento de una indemnización o a la obtención de un tratamiento preferencial..."

En conclusión, la presunción de legalidad que ampara al acto acusado, no logró ser desvirtuada en el curso del proceso. En consecuencia se confirmará el fallo de primera instancia que denegó las súplicas de la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección "B", administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

F A L L A :

CONFIRMASE la sentencia de 5 de marzo de 1999 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca por medio de la cual denegó las súplicas de la demanda, dentro del proceso promovido por GILBERTO RAMÍREZ GIL.

Cópiese, notifíquese y ejecutoriada esta providencia devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase.

Discutida y aprobada en sesión del día 29 de junio de 2000.

CARLOS A. ORJUELA GONGORA

SILVIO ESCUDERO CASTRO

ALEJANDRO ORDÓÑEZ MALDONADO

DIOMAR CAMACHO MONTES

Secretaria

SUPRESIÓN DE CARGO - Secretaría de tránsito y transporte Distrital, procedente / DETERMINACIÓN DE LA ESTRUCTURA Y FUNCIONES DE LA ADMINISTRACIÓN MUNICIPAL - Corresponde al Consejo / ALCALDE - Crea, suprime o fusiona los empleos de su dependencia / ALCALDE - La facultad de supresión de cargos es distinta por objetivos a los retiros masivos por razones políticas / RETIRO POR SUPRESIÓN DE CARGOS DE EMPLEADOS DE CARRERA - Es procedente conforme al artículo 8 de la Ley 27 de 1992.

Se controvierte el Decreto 069 de 5 de febrero de 1997 expedido por el Acalde Mayor de Santafé de Bogotá D.C., en cuanto suprimió el cargo de Agente de Tránsito categoría IV-A de la Planta Global de empleados de la Secretaría de Tránsito y Transporte de Santafé de Bogotá, D.C. En síntesis se acusa el mencionado Decreto, por estimar que el Acalde Mayor de Santafé de Bogotá con su expedición no pretendía mejorar el servicio público, pues en vez de mejorar un servicio, se desmejoraron dos: el de la vigilancia y seguridad y el del servicio de tránsito y transporte, a su modo de ver, la Policía Nacional no estaba totalmente preparada ni plenamente convencida para asumir las funciones de vigilancia y control de tránsito. Por mandato Constitucional - artículo 313-6 de la C.N. - corresponde a los Concejos determinar la estructura de la Administración Municipal y las funciones de sus dependencias. Al Alcalde por su parte corresponde crear, suprimir o fusionar los empleos de sus dependencias, señalarles las funciones especiales y fijar sus emolumentos con arreglo a los Acuerdos correspondientes (artículo 315-7 C.N.).Vistas las anteriores disposiciones legales y constitucionales, es clara la facultad que tiene el Alcalde Mayor de Santafé de Bogotá, para crear, suprimir o fusionar empleos de sus dependencias, es una atribución autónoma, como bien lo dijo el Tribunal, que debe ser ejercida de conformidad con los Acuerdos del Concejo, sobre determinación de la estructura administrativa del Distrito. La facultad de suprimir empleos que tiene el Alcalde, es distinta a los eventuales retiros masivos por razones políticas, como lo dijo el Tribunal, tales conceptos tienen presupuestos y objetivos diferentes: la supresión de empleos atiende metas administrativas, al paso que los retiros masivos por razones políticas, no precisamente se inspiran en razones del buen servicio público. "La Ley 27 de 1992 y el Acuerdo 12 de 1987 son aplicables a los empleados del Distrito Capital de Santafé de Bogotá y al contener esta otra causal de retiro como lo es la indemnización por supresión del empleo, tal como lo regula el artículo 8º de la Ley 27 de 1992, en donde se dispone que los empleados inscritos en el escalafón de carrera administrativa, incluidos los del Distrito de Santafé de Bogotá cuyos empleos sean suprimidos pueden acogerse al reconocimiento de una indemnización o a la obtención de un tratamiento preferencial..."

(00/06/29, Sección Segunda, 543-00, Consejero Ponente: ALEJANDRO ORDÓÑEZ MALDONADO, Actor: GILBERTO RAMÍREZ GIL).

 
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