RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

En conclusión, la Sala estima que, en función de hacer efectivos los principios de eficacia, economía y celeridad administrativas, el Alcalde Mayor del Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá puede suprimir dependencias al interior de las entidades de la administración central, sin estar supeditado a un acuerdo distrital previo y especial, e independientemente de que obedezca a una distribución de asuntos o negocios entre las entidades de la administración central, o de que en el mismo acto se incluya tal distribución.

Ver el Concepto del Consejo de Estado 1529 de 2003

Ver Decreto Nacional 1421 de 1993

La Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte demandante, contra la sentencia de 26 de agosto de 1.999, mediante la cual la Sección Primera, Subsección A, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca denegó las pretensiones de la demanda.

De una parte, el abogado JAIRO VILLEGAS ARBELAEZ, en su propio nombre y como apoderado especial de los señores LUIS ORLANDO PUENTES y MARCO ANTONIO SÁNCHEZ MATAMOROS y del SINDICATO DE TRABAJADORES DE LA SECRETARIA DE OBRAS PUBLICAS DE SANTA FE DE BOGOTA D.C., y de otra parte, el ciudadano JOSE CIPRIANO LEON C., acudieron, mediante sendas demandas de nulidad, ante la jurisdicción contenciosa administrativa para que se declare la nulidad del decreto 668 de 28 de octubre de 1996, expedido por el Alcalde Mayor de Santa Fe de Bogotá D.C. "por el cual se suprime una dependencia de la estructura orgánica de la Secretaría de Obras Públicas y se suprimen unos cargos".

Los respectivos procesos fueron acumulados en su oportunidad por el a quo.

Los hechos que se relatan en los libelos respectivos, se refieren a la expedición del decreto acusado, a su contenido y a lo pactado en la Convención Colectiva respecto de algunos de los asuntos decididos en el mismo.

Los memorialistas señalan como vulnerados los artículos 25, 53, 313, numeral 6, 315, numeral 7, en concordancia con el artículo 322, inciso 2, de la Constitución Política; 12, numerales 8 y 9; 38, numeral 9; 39, 55, inciso 2 y 141, inciso 2, en concordancia con el artículo 38, numeral 6, del decreto número 1421 de 1993; 47, 48 y 49 del decreto reglamentario 2127 de 1.945; 7º, literal c), 74, 75 y 76 de la ley 27 de 1.992, en concordancia con los artículos 1º y 2º del decreto 1042 de 1.978. Además, dan como violada la Convención Colectiva.

El concepto de la violación gira en torno de los cargos de:

1º Falta de competencia del Alcalde para suprimir una dependencia de la estructura orgánica de la Secretaría de Obras Públicas, por cuanto esta atribución le corresponde al Concejo, según los artículos 313, numeral 6, de la Constitución Política y 12, numeral 8, del decreto 1421 de 1.993, por tanto, usurpó funciones de esta corporación.

En el decreto acusado no se regula el "distribuir los negocios..." entre las secretarías, los departamentos administrativos y las entidades descentralizadas de que trata el artículo 55, inciso 2, del decreto 1421 de 1.993.

2º El alcalde puede suprimir empleos, pero solo con arreglo a los acuerdos correspondientes, esto es, los de la Estructura Orgánico/Funcional, o sea, que no es una facultad autónoma. En el caso no hubo previamente un acuerdo por medio del cual se modificara la estructura de la mentada Secretaría, amén de que el artículo 2º suprime una planta de trabajadores oficiales, siendo que jurídicamente no existe, ya que lo que es susceptible de suprimir son los empleos, por estar sujetos a régimen legal y reglamentario.

El artículo 3º es violatorio del orden jurídico por establecer una causal de terminación de los contratos de trabajo que no existe en la ley laboral aplicable a los trabajadores oficiales, cual es la de "Supresión de la cargos de la Planta de Trabajadores Oficiales".

3º En cuanto a la Convención Colectiva se señala que por estar incorporada a los contratos individuales, fue violada al disponer el artículo 3º del decreto acusado que sin el conocimiento previo del Comité se despidiera a los trabajadores, con lo cual se violan también los artículos 53 y 58 de la Carta, y 467 del C.S. del T.

El Tribunal a quo, después de resumir la actuación procesal, y precisar que el estudio de las demandas se limitaba a establecer única y exclusivamente si la autoridad que expidió el decreto estaba o no investida de competencia para suprimir una dependencia y, como consecuencia, los cargos de servidores oficiales que pertenecían a la misma, desestimó las pretensiones de la demanda, bajo consideraciones del siguiente orden:

La solución a la cuestión planteada deriva del análisis de los artículos 313, numeral 6, 315, numeral 7, y 322, inciso 2, de la Constitución Política; 12, numerales 8 y 9, 38, numerales 6 y 9, y 39, inciso 2 y 141, inciso 2, del decreto 1421 de 1.993, toda vez que las demás normas invocadas como infringidas se relacionan con la estabilidad laboral de los trabajadores y los procesos de creación, conformación e inclusión de trabajadores oficiales en las plantas de personal. En el fondo, lo que persiguen los actores es la anulación del acto acusado y que, como consecuencia, se les restablezcan en sus derechos, reincorporándolos a la institución a la cual pertenecían como trabajadores oficiales de la Secretaría de Obras Públicas del Distrito y este es un aspecto que la Sección Primera no puede abordar por no ser de su competencia.

Con cita de apartes de la sentencia de esta Sala, de 13 de junio de 1.996, expediente 3429, consejero ponente doctor Juan Alberto Polo Figueroa, y atendiendo el contenido de las normas antes relacionadas, concluye "sin dubitaciones que el Alcalde Mayor del Distrito Capital, aplicando los principios de eficacia, eficiencia y economía, tenía competencia para suprimir una dependencia de la estructura orgánica de la Secretaría de Obras Públicas del Distrito,...", y como consecuencia, suprimir los empleos de dicha División, porque la determinación de la planta de personal de las secretarías distritales o municipales le corresponde exclusivamente al Alcalde, al igual que la supresión de cualquier empleo de la administración central, trátese de empleado o de trabajador oficial.

No se requiere de un acuerdo previo para suprimir empleos o una dependencia de una secretaría, ya que es potestad legal del Alcalde Mayor del Distrito, por tanto, éste no usurpó funciones del Concejo Distrital.

Con la supresión de los cargos en mención no se está aumentando o adicionando ninguna partida del presupuesto de gastos de la Administración Distrital, por cuanto antes de expedirse el decreto, ya existía rubro debidamente aprobado para cancelar las indemnizaciones de los servidores que fueren desincorporados, según se desprende del parágrafo del artículo cuarto del mismo.

1. Ejercicio y sustentación del mismo.

El doctor JAIRO VILLEGAS ARBELAEZ, demandante y apoderado de los accionantes arribas citados, interpuso el recurso de apelación en tiempo, en cuya sustentación vuelve sobre los cargos de la demanda y aclara que la atribución del Alcalde para distribuir los negocios y asuntos de que trata el artículo 55 y el numeral 6 del artículo 38 del D.L. 1421 de 1.993, no guarda relación con el asunto debatido, ya que la misma norma señala el objeto, cual es el de su distribución "entre las Secretarías, los Departamentos Administrativos y las Entidades descentralizadas", y mediante el acto acusado no se está distribuyendo ningún asunto o negocio para trasladárselo a ninguna otra Secretaría, Departamento Administrativo o Entidad Descentralizada. Por tanto, solicita sea revocada la sentencia apelada, para en su lugar, acceder a la pretensión de nulidad del acto acusado.

La alzada se ha surtido en debida forma, habiendo sido descorrido el traslado para alegar por el Distrito Capital, por el ciudadano José Cipriano León C. y por el Ministerio Público.

1. La apoderada de la entidad demandada empieza por señalar los fundamentos jurídicos del decreto enjuiciado, para concluir que la supresión de cualquier empleo de la administración central, excluidos los del Concejo, de la Contraloría, Auditoría, Revisoría y Personería, le compete exclusivamente al Alcalde. Éste tiene además la competencia para suprimir las dependencias en mención y determinar la planta de personal de las secretarías distritales, sin distingo de la clase de servidor público, puesto que el decreto 1421 de 1.993 no la hace.

Así mismo, que respecto de la nulidad de los artículos 4º y 5º del acto acusado, la parte demandante no aporta elementos jurídicos suficientes para declarar su nulidad, ya que no menciona ninguna norma violada por ellos.

2. El ciudadano JOSE CIPRIANO LEON C. dedicó su memorial a aclarar y analizar "parte por parte" el artículo 55 del decreto 1421 de 1.993 en concordancia con el artículo 38, ordinal 6, del mismo decreto, sobre las facultades que se le dan al Alcalde Mayor para crear suprimir, fusionar, reestructurar dependencias en las entidades de la administración central, para controvertir las consideraciones del a quo y afirmar lo contrario de lo dicho por éste en el fallo.

Sus planteamientos quedan resumidos en la afirmación de que "Por las infracciones del decreto 668 de 1.996 como el generar nuevas obligaciones presupuestales con indemnizaciones, al suprimir la dependencia citada de la Secretaría de Obras y no asegurar los principios enunciados (eficacia, economía y celeridad administrativa), entonces, en estas circunstancias es disfrazar el artículo 55, inciso segundo, del decreto ley 1421 de 1.993 con visos de legalidad al expedir el decreto 668 de 1.996, entonces, el Alcalde Mayor se extralimitó de funciones y violando la competencia del Concejo a iniciativa de dicho Alcalde, para suprimir una dependencia de la Secretaría de Obras, como ya está descrito en el decreto cuestionado."(sic)

3. El Procurador Primero Delegado ante la Corporación considera que el artículo 38 del Estatuto Especial del Distrito Capital establece una competencia compartida entre el Concejo de la ciudad y el Alcalde Mayor, para determinar la organización de la Administración, de modo que a dicha Corporación le atribuye la facultad de señalar la estructura general de la administración, mientras que al Ejecutivo le corresponde la creación, supresión y fusión de los empleos adscritos a los organismos que conforman el sector central, siempre con sujeción a los acuerdos que expida el Cabildo Distrital.

Lo anterior, a su juicio, significa que la estructura orgánica de la Secretaría de Obras Públicas únicamente podía ser modificada mediante acuerdo expedido por el Concejo, evento en el cual el Alcalde quedaría habilitado para adoptar decisiones administrativas relacionadas con la supresión de empleos, ejerciendo de esta manera una competencia previamente reglada por la Corporación.

Con todo, cabe señalar que el decreto 1421 de 1.993 faculta al Alcalde Mayor para crear, suprimir, fusionar y reestructurar dependencias de la administración central en forma directa, cuando su finalidad sea la distribución de los negocios y asuntos, según su naturaleza y afinidades, entre las secretarías, los departamentos administrativos y demás entidades descentralizadas del Distrito Capital, según se desprende del artículo 55 del mentado estatuto, y ocurre que los fundamentos jurídicos del decreto acusado no se acomodan a las circunstancias de la norma citada, ni su contenido evidencia que la intención del Alcalde hubiera sido la de distribuir negocios y asuntos entre las dependencias ya citadas, razón por la cual era necesario que el Concejo del Distrito determinara las reglas generales para modificar la estructura orgánica de la Secretaría de Obras Públicas.

El decreto obedece a la voluntad del Alcalde encaminada a reestructurar la Secretaría de Obras Públicas, suprimiendo dependencias y empleos. En consecuencia, estima que se debe revocar el fallo apelado y acceder a las pretensiones de la demanda.

El decreto demandado, el número 668 de 28 de octubre de 1.996, publicado en el "REGISTRO DISTRITAL" de la misma fecha, número 1280, en la parte dispositiva, a la letra dice:

Se centran en las sindicaciones de falta de competencia del Alcalde para suprimir dependencias de la estructura orgánica de la administración central, por cuanto esta atribución le corresponde al Concejo; en que dicho funcionario suprimió empleos sin que hubiera previamente un acuerdo del Concejo Distrital, por el cual se modificara la estructura de la mentada Secretaría, y en que el acto acusado viola la Convención Colectiva, al disponer en su artículo 3º que, sin el conocimiento previo del Comité, se despidiera a los trabajadores.

De modo que en el fondo la cuestión principal se refiere a la competencia del Alcalde Mayor de Santa Fe de Bogotá para expedir el acto acusado. Por consiguiente, ha de dejarse en claro, en primer lugar, el alcance de la facultad que tiene el Alcalde Mayor del Distrito sobre ambas materias: la de la organización de la administración central y la respectiva planta de personal.

Sobre el particular han de considerarse, en primer orden, las atribuciones que para el efecto fueron invocadas en el decreto acusado, como son los artículos 38, numerales 3 y 9, y 55 inciso 2, del decreto contentivo del régimen especial del Distrito Capital por mandato de la Constitución, el número 1421 de 1.993, y que a la letra dicen:

2.1.Competencia del Alcalde en relación con la estructura orgánica.

En lo relativo a esta materia, se tiene que por virtud del segundo inciso del artículo 55 del Estatuto del Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá, es evidente que se encuentran comprendidas dos grandes facultades, a saber:

1) Distribuir los negocios y asuntos, según su naturaleza y afinidades, entre las secretarías, los departamentos administrativos y las entidades descentralizadas, la cual es dada al alcalde mayor en el artículo 38, ordinal 6º, del mismos estatuto, de modo que el pretranscrito inciso segundo del artículo 55 ibídem, no hace sino retomarla, pero con el fin de asegurar la vigencia de los principios de eficacia, economía y celeridad administrativas, y

2) La de crear, suprimir, fusionar y reestructurar dependencias en las entidades de la administración central, con el fin de hacer efectiva tal distribución, por lo tanto se asume que también debe ser ejercida en función de asegurar la vigencia de los mismos principios de eficacia, economía y celeridad administrativas.

Como lo advierte el Tribunal a quo, el ejercicio de tales funciones no se encuentra supeditada a la previa expedición de ningún acuerdo del concejo distrital en especial, de modo que en este sentido, la acusación no tiene asidero alguno.

Volviendo al acto acusado en cuanto en su artículo primero suprimió la División de Producción de la mentada Secretaría, es evidente que el Alcalde Mayor del Distrito Capital tiene facultad para ello en virtud del inciso comentado, de modo que tampoco tiene cabida la falta de competencia que se le endilga al respecto.

Ahora bien, la circunstancia de que se diga que la podrá ejercer con el fin de hacer efectiva la distribución de los asuntos y negocios entre las dependencias de la administración central, no significa que únicamente se pueda hacer uso de ella para llevar a cabo esta distribución, como lo sugiere el Ministerio Público en su vista, o que siempre que la ejerza deba expresamente distribuir negocios entre entidades, por cuanto si, en últimas, ambas facultades tienen como razón de ser la de asegurar los principios anotados, esta no sería una lectura razonable y acorde con tales principios, puesto que no tiene sentido aceptar que el Alcalde puede suprimir dependencias dentro de las entidades distritales de la administración para distribuir negocios, empero no tenga facultad para eliminar unidades innecesarias, esto es, que no se requieren para atender algún negocio o asunto y que, por lo mismo, contravienen dichos principios. Además, en tal caso, ello conduce de alguna manera a una distribución de asuntos o negocios dentro de las dependencias de las entidades de la administración central, o entre éstas.

Lo sustancial de la motivación consignada en los considerandos del acto enjuiciado, consiste en que la dependencia suprimida no se justificaba en el orden operativo para la ejecución de las actividades de la entidad y, en especial, para el mantenimiento vial a cargo de la Secretaría, de allí que en la misma parte motiva se invocaran los principios de eficacia, eficiencia y economía en las entidades de la administración central del Distrito Capital.

Entre los antecedentes administrativos de la medida se encuentra un documento que contiene las conclusiones de la justificación técnico-administrativa de la misma, en las cuales se pone de presente la necesidad de cambiar el modelo que en el momento tenía la Secretaría de Obras Públicas.

En conclusión, la Sala estima que, en función de hacer efectivos los principios de eficacia, economía y celeridad administrativas, el Alcalde Mayor del Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá puede suprimir dependencias al interior de las entidades de la administración central, sin estar supeditado a un acuerdo distrital previo y especial, e independientemente de que obedezca a una distribución de asuntos o negocios entre las entidades de la administración central, o de que en el mismo acto se incluya tal distribución.

En consecuencia, los ataques en que se sustenta el primer cargo resultan sin sustento jurídico, de donde carece de vocación de prosperar.

En este ámbito, es diáfano que en virtud del numeral 9, del artículo 38 del decreto 1421 de 1.993, el Alcalde Mayor del Distrito Capital puede "Crear, suprimir o fusionar los empleos de la administración central", disposición que no hace otra cosa que reproducir la misma atribución que la Constitución le otorga a todos los alcaldes en general, al estipular en su artículo 315, que son atribuciones del alcalde:

Teniendo como base, entre otros, este precepto superior, la Sala ya definió el punto, justamente en la sentencia precitada y aludida también por el a quo, de forma o en el sentido que ahora estima vigente y aplicable al caso, a saber:

"Por su parte, al alcalde corresponde la determinación de las plantas de personal de sus dependencias, lo que se manifiesta en la competencia para crear, suprimir o fusionar los empleos de la Administración Central Municipal, dentro del marco estructural y funcional adoptado previamente por el concejo; así mismo, le corresponde fijar los sueldos del personal de la Administración Central Municipal (alcaldía, secretarías, departamentos administrativos, oficinas, etc.)". (resalta ahora la Sala).

Precisando más, agregó la Sala, debe decirse que el Concejo, al determinar la estructura de la Administración Central Municipal puede, por ejemplo, señalar cuántas y cuáles secretarías debe tener la Administración, y al elaborar el presupuesto de rentas y gastos asignar en lo que a gastos de personal se refiere, las partidas globales que a cada una de esas secretarías corresponden. Pero la determinación de la planta del personal de cada una de ellas y la fijación de los emolumentos o salarios de los funcionarios, corresponde al alcalde, quien, al hacerlo, no podrá exceder, por concepto de sueldos, el monto total de ese renglón fijado por el Concejo en el respectivo presupuesto.

De este modo, la supresión de cualquier empleo de la Administración Central Municipal, excluidos los del Concejo, de la Contraloría, Auditoría, Revisoría, y Personería, compete exclusivamente al alcalde; y el Concejo, si suprime uno o más cargos de la Alcaldía y sus dependencias, incurre en usurpación de competencia o extralimitación de funciones.

Lo anterior significa también que para ejercer la comentada atribución tampoco se requiere de la expedición previa de un acuerdo del concejo, en este caso, del Distrito Capital, para cada caso específico, puesto que se está ante atribución propia y autónoma del Alcalde Mayor, de suerte que la expresión "con arreglo a los acuerdos correspondientes" que contiene la norma, ha de entenderse referida a los acuerdos que regulan de forma general lo relativo a la planta de personal, a escala salarial y demás aspectos que le compete definir de modo permanente a dicha Corporación.

En cuanto a que la supresión de cargos ordenada en el acto acusada creó obligaciones que excedieron el monto global fijado para gastos de personal en el presupuesto inicialmente aprobado, es una acusación que no se encuentra demostrada en el proceso, y por ello no pasa de ser una mera afirmación de la parte actora.

Por consiguiente, y siendo clara la situación jurídica del caso, no es necesario ahondar en el punto para declarar que el segundo cargo tampoco prospera.

Si bien el acto acusado contiene decisiones que pueden afectar relaciones laborales provenientes de un contrato de trabajo, como son los artículos segundo, que suprime unos cargos que corresponden a trabajadores oficiales, y siguientes, no por ello el ejercicio de la función antes analizada debe en este caso supeditarse a la convención colectiva que se hubiere suscrito entre los trabajadores y la entidad, por cuanto se trata de una función de origen constitucional y legal, y que como tal ha sido supeditada solamente a una y otra y a los acuerdos de los concejos municipales en todo lo pertinente, sin que se prevea que su ejercicio pueda ser objeto de convenio con terceros, como en este caso serían los trabajadores eventualmente afectados por la medida.

Otra cosa muy distinta es que el desarrollo de la relación laboral contractual sí se supedite, además de las normas laborales correspondientes, al régimen de los trabajadores oficiales (ley 6ª de 1945 y sus decretos reglamentarios) y a los pactos o convenciones de trabajo que se suscriban, en ninguna de las cuales se conoce norma que establezca que los cargos desempeñados por trabajadores oficiales no puedan ser suprimidos. Otra cosa es que las implicaciones de esta supresión para las partes contratantes tienen una regulación específica, o sea, distinta a la de cargos que no correspondan a trabajadores oficiales, como es el punto de la indemnización en caso de que por la supresión del cargo, la administración deba dar por terminado de manera unilateral el acto acusado.

El cargo tampoco prospera.

Así las cosas, la sentencia impugnada se confirmará en su integridad.

En mérito de lo dicho, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

CONFIRMASE la sentencia apelada de fecha 26 de agosto de 1999, proferida por la Sección Primera, Subsección A, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca..

Cópiese, notifíquese y, en firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el día 13 de julio del año 2.000.

JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA GABRIEL E. MENDOZA MARTELO

Presidente

MANUEL S. URUETA AYOLA