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  Concepto 17467 de 2011 Secretaría General Alcaldía Mayor de Bogotá D.C.
 
  Fecha de Expedición: 05/05/2011  
  Fecha de Entrada en Vigencia:  
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2214200

Bogotá D.C.,

Doctora

CARMEN ELENA CARBO MARCELES

Jefe Oficina Asesora Jurídica

Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público – DADEP

Carrera 30 No. 25-90 piso 15

Ciudad

Radicado: 2-2011-17467

Asunto: Sus Oficios 2010EE16691 y 2010EE17979. Solicitud de concepto jurídico sobre la viabilidad de suscribir la Escritura Pública de Compraventa de un inmueble del Distrito Capital, afectado y requerido para la ampliación y construcción de la Troncal de Transmilenio Calle 26, en virtud del Decreto Distrital 854 de 2001. Radicaciones Nos. 1-2010-51141 y 1-2010-54109.

Ver art. 6, Ley 009 de 1989, Ver acuerdo Distrital 015 de 1999

Respetada doctora Carbo:

Esta Dirección recibió sus oficios del asunto, mediante los cuales solicita concepto jurídico sobre la viabilidad, para el Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público-DADEP, de suscribir con el Instituto de Desarrollo Urbano-IDU, una Escritura Pública de Compraventa de un inmueble del Distrito Capital, afectado y requerido para la ampliación y construcción de la Troncal de Transmilenio Calle 26, en virtud del Decreto Distrital 854 de 2001.

En las comunicaciones citadas, se señala entre otros, que el IDU expidió dos Resoluciones mediante las cuales se determinó la referida adquisición por el procedimiento de expropiación administrativa, y que la Dirección Jurídica Distrital, emitió un concepto jurídico en el que se concluyó que "(...) para enajenar bienes del Distrito se requiere la autorización mediante Acuerdo del Concejo de la Ciudad.".

Sobre el particular, se responde el interrogante planteado, así:

1. NORMATIVIDAD APLICABLE A LA ADQUISICIÓN DE INMUEBLES POR EXPROPIACIÓN ADMINISTRATIVA

1.1. Constitución Política

El artículo 58 de la Constitución Política modificado por el Acto Legislativo No. 01 de 1999, con fundamento en la prevalencia del interés general consagrada en éste y en el artículo 1º ibídem, contempla la figura de la expropiación, definida como la privación de la titularidad del derecho de propiedad, con el cumplimiento entre otros de los siguientes requisitos:

i) Que existan motivos de utilidad pública o de interés social definidos por el legislador.

ii) Que exista decisión judicial o administrativa, esta última sujeta a posterior acción contencioso administrativa incluso respecto del precio.

La adopción de dicha decisión presupone que se adelante el procedimiento establecido en la ley, con garantía del derecho fundamental al debido proceso del titular del derecho de propiedad. Dicho procedimiento comprende una etapa previa, lógicamente fallida, de enajenación voluntaria o negociación directa, con base en una oferta por parte de la entidad pública

1.2. Leyes 9 de 1989, 388 de 1997 y otras disposiciones aplicables

Con el propósito de desarrollar el último inciso del artículo 58 de la Constitución Política, el legislador expidió la Ley 388 de 1997, modificatoria de la Ley 9 de 1989, la cual en sus Capítulos VII y VIII regula lo atinente al procedimiento de adquisición de inmuebles por enajenación voluntaria y expropiación por vía judicial y administrativa.

La norma citada dispone en su artículo 2º que el ordenamiento territorial se fundamenta en los siguientes principios: 1) la función social y ecológica de la propiedad; 2) la prevalencia del interés general sobre el particular, y 3) la distribución equitativa de las cargas y los beneficios.

La finalidad de la expropiación está enmarcada en el cumplimiento de tales principios, pues la misma se da como una privación del derecho de propiedad del titular en beneficio del interés general reflejado en la ejecución de motivos de utilidad pública o de interés social, siempre y cuando se garantice el derecho al debido proceso.

Si se requiere adquirir inmuebles mediante el procedimiento de expropiación por vía administrativa, se deben dar entre otros, los siguientes requisitos:

1.2.1. La existencia de motivos de utilidad pública definidos por el legislador para efectos de adelantar la expropiación

De conformidad con el artículo 58 de la Ley 388 de 1997, se declara motivo de utilidad pública para efectos de decretar la expropiación, entre otros, la adquisición de inmuebles para destinarlos a la "(…) Ejecución de programas y proyectos de infraestructura vial y de sistemas de transporte masivo (…)".

Igualmente, el artículo 63 de la Ley 388 de 1997, señala que: "(…) Se considera que existen motivos de utilidad pública o de interés social para expropiar por vía administrativa el derecho de propiedad y los demás derechos reales sobre terrenos e inmuebles, cuando, conforme a las reglas señaladas por la presente Ley, la respectiva autoridad administrativa competente considere que existen especiales condiciones de urgencia, siempre y cuando la finalidad corresponda a las señaladas en las letras a), b), c), d), e), h), ,j), k), l) y m) del artículo 58 de la presente Ley.".

Según el artículo 1° del Acuerdo Distrital No. 15 de 1999, corresponde al Alcalde Mayor, declarar las condiciones de urgencia que autoricen la procedencia de la expropiación por vía administrativa del derecho de propiedad y demás derechos reales que recaen sobre inmuebles en el Distrito Capital, según lo dispuesto en los artículos 63, 64, y 65 de la Ley 388 de 1997.

Así mismo, el artículo 456 del Decreto Distrital 190 de 2004, dispone que: "El objeto específico para la adquisición de uno o más inmuebles por parte de una entidad competente, lo constituye la obra, el programa, el proyecto o la actuación que la entidad se propone ejecutar en desarrollo del artículo 58 de la Ley 388 de 1997, sin necesidad de que exista acto jurídico específico que así lo declare.".

1.2.2. La expedición del acto administrativo que ordena adelantar los estudios que fundamentarán los procedimientos de la adquisición

Según el inciso segundo del artículo 456 del Decreto Distrital 190 de 2004, "Habiéndose identificado plenamente el objeto específico de la adquisición, la entidad competente expedirá el acto administrativo mediante el cual ordene adelantar todos los estudios de tipo social, técnico, jurídico y económico que habrán de fundamentar posteriormente los procedimientos de la adquisición necesarios para el cumplimiento de dicho objeto.".

1.2.3. La conformidad de la adquisición o la expropiación con los planes de ordenamiento territorial

El artículo 60 de la Ley 388 de 1997, dispone que: "Toda adquisición o expropiación de inmuebles que se realice en desarrollo de la presente Ley se efectuará de conformidad con los objetivos y usos del suelo establecidos en los planes de ordenamiento territorial.".

1.2.4. La determinación del carácter administrativo

El artículo 66 de la Ley 388 de 1997, señala que la "(…) determinación que la expropiación se hará por la vía administrativa deberá tomarse a partir de la iniciación del procedimiento que legalmente deba observarse por la autoridad competente para adelantarlo, mediante acto administrativo formal que para el efecto deberá producirse, el cual se notificará al titular del derecho de propiedad sobre el inmueble cuya adquisición se requiera y será inscrito por la entidad expropiante en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a su ejecutoria. Este mismo acto constituirá la oferta de compra tendiente a obtener un acuerdo de enajenación voluntaria.".

1.2.5. Decisión de la expropiación

El artículo 68 de la Ley 388 de 1997, dispone que "(…) habiéndose determinado que el procedimiento tiene el carácter de expropiación por vía administrativa, y transcurran treinta (30) días hábiles contados a partir de la ejecutoria del acto administrativo de que trata el artículo 66 de la presente Ley, sin que se haya llegado a un acuerdo formal para la enajenación voluntaria contenido en un contrato de promesa de compraventa, la autoridad competente dispondrá mediante acto motivado la expropiación administrativa del bien inmueble correspondiente.".

1.2.6. Notificación y recursos

Según el artículo 69 de la Ley mencionada, el acto que decide la expropiación se notificará al propietario o titular de derechos reales sobre el inmueble expropiado, de conformidad con lo previsto en el Código Contencioso Administrativo, y contra la decisión por vía administrativa, sólo procederá el recurso de reposición, el cual deberá interponerse en los términos previstos en el Código Contencioso Administrativo a partir de la notificación.

1.2.7. Efectos de la decisión de expropiación administrativa

Según el artículo 70 de la Ley precitada, una vez ejecutoriada la decisión por vía administrativa, por no haberse formulado el recurso de reposición dentro del término legal o por haber sido decidido el recurso interpuesto en forma negativa, la decisión producirá entre otros, el siguiente efecto:

"(…) 1. El derecho de propiedad u otros derechos reales se trasladarán de las personas titulares de ellos a la entidad que ha dispuesto la expropiación, para lo cual bastará con el registro de la decisión en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos (…)".

2. PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL PARA BOGOTÁ, D.C. Y PLAN DE DESARROLLO ECONÓMICO, SOCIAL, AMBIENTAL Y DE OBRAS PÚBLICAS PARA BOGOTÁ, D. C., 2008-2012 "BOGOTÁ POSITIVA: PARA VIVIR MEJOR"

El numeral 1° del artículo 190 del Decreto Distrital 190 de 2004, por medio del cual se compilan las disposiciones contenidas en los Decretos Distritales 619 de 2000 y 469 de 2003, dispone que la calle 26 es uno de los corredores troncales especializados, así:

"(…) 1. Los corredores troncales especializados son los siguientes:

 

TRONCAL

VIAS

18

Avenida Jorge Eliécer Gaitán, Calle 26

Avenida Jorge Eliécer Gaitán, Calle 26"

El numeral 3° del artículo 38 del Acuerdo Distrital 308 de 2008, por el cual se adopta el Plan de Desarrollo Económico, Social, Ambiental y de Obras Públicas para Bogotá, D.C., 2008 - 2012 "BOGOTÁ POSITIVA: PARA VIVIR MEJOR", señala que una de las metas del Objetivo "Derecho a la Ciudad" y del proyecto "Troncales de Transmilenio", es construir 20 km. de troncales de la fase III (carrera 10 - calle 26)", como se indica a continuación:

"3. Recursos

(…)

POT Y PLANES MAESTROS

OBJETIVO DERECHO A LA CIUDAD

Actuaciones sobre el territorio según POT y PM

MODELO POT

(Ver Nota)

PROGRAMA

META

PROYECTO

RECURSOS

SECTOR RESPONSABLE

Articulo 70 Y 190

EFS

Troncales de Transmilenio"

Construir de 20 km. de troncales de la fase III (carrera 10 - calle 26)

3. COMPETENCIAS DE LAS ENTIDADES

3.1. Competencia del IDU para determinar la expropiación por la vía administrativa del inmueble citado en la solicitud de concepto

De conformidad con el artículo 59 de la citada Ley, "(…) Los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta asimiladas a las anteriores, de los órdenes nacional, departamental y municipal, que estén expresamente facultadas por sus propios estatutos para desarrollar alguna o algunas de las actividades previstas en el artículo 10 de dicha Ley, también podrán adquirir o decretar la expropiación de inmuebles para el desarrollo de dichas actividades.".

El artículo 455 del Decreto Distrital 190 de 2004, señala que: "(…) También son competentes para adquirir inmuebles en el Distrito Capital, los establecimientos públicos distritales, las empresas industriales y comerciales del Distrito y las sociedades de economía mixta asimiladas a las anteriores, cuando vayan a desarrollar alguna o algunas de las actividades previstas en las normas referidas.".

Según el artículo 1° del Acuerdo Distrital No. 19 de 1972, por el cual se crea y reglamenta el funcionamiento del Instituto de Desarrollo Urbano, dicha entidad es un establecimiento público, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, y conforme al artículo 2° de la referida norma, tiene entre otras, las siguientes funciones:

"1. Ejecutar obras de desarrollo urbanístico tales como apertura, ampliación, rectificación y pavimentación de vías públicas (…)"; "(…) 5. Ejecutar obras relacionadas con los programas de transporte masivo", y "(…) 8. Ordenar las expropiaciones necesarias para la ejecución de los planes y programas aprobados".

El artículo 3° del Acuerdo No. 001 de 2009, por el cual se expiden los Estatutos del Instituto de Desarrollo Urbano, IDU, dispone que la citada Entidad tiene por objeto "(…) atender en el ámbito de sus competencias la ejecución integral y el mantenimiento de los proyectos de infraestructura de los sistemas de movilidad y de espacio público construido en el Distrito Capital (…)".

Conforme la solicitud de concepto, el IDU expidió dos Resoluciones mediante las cuales se determinó la adquisición de un inmueble del Distrito Capital, afectado y requerido para la ampliación y construcción de la Troncal de Transmilenio Calle 26, por el procedimiento de expropiación administrativa.

De conformidad con la normatividad citada, el IDU es competente para la expedición de los referidos Actos Administrativos.

3.2. Competencia del Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público-DADEP para formalizar la Escritura Pública de Compraventa

El literal a) del artículo 6° del Acuerdo Distrital No. 18 de 1999, dispone que corresponde a la Defensoría del Espacio Público, ejercer la administración, directa o indirectamente, de todos los bienes inmuebles del nivel central del Distrito Capital. No obstante lo anterior, los inmuebles en donde funcionen las entidades del nivel central del Distrito Capital serán administrados directamente por las mismas, previa firma del acta respectiva.

El artículo 61 del Decreto Distrital 854 de 2001, señala que el Director del DADEP mantiene la competencia en materia contractual para "(…) celebrar los convenios interadministrativos, adjudicar y celebrar todo tipo de contratos o negocios jurídicos relacionados con el patrimonio inmobiliario Distrital; incluyendo aquellos que impliquen actos de disposición sobre bienes de naturaleza fiscal.".

Según lo expuesto, el Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público-DADEP es competente para formalizar la suscripción de Escrituras Públicas de Compraventa de predios de propiedad del Distrito Capital.

4. VARIACIÓN DEL DESTINO DE BIENES DE USO PÚBLICO

De conformidad con el artículo 6° de la Ley 9 de 1989, el destino de "(…) los bienes de uso público incluidos en el espacio público de las áreas urbanas y suburbanas no podrá ser variado sino por los concejos, juntas metropolitanas o por el consejo intendencial, por iniciativa del alcalde o intendente de San Andrés y Providencia, siempre y cuando sean canjeados por otros de características equivalentes.".

En el caso que se plantea, no se está variando el destino de un bien de uso público incluido en el espacio público urbano, sino que se trata de un bien fiscal (Colegio Distrital) necesario para adelantar la obra corredor troncal de la Avenida Jorge Eliécer Gaitán (Calle 26).

5. CONSIDERACIONES

5.1. El proyecto de la Troncal de la Avenida Jorge Eliécer Gaitán (Calle 26) es de la ciudad y para la ciudad, según el Acuerdo Distrital 308 de 2008 y el Decreto Distrital 190 de 2004.

5.2. En consecuencia los predios que harán parte de los corredores troncales especializados señalados en el Decreto Distrital 190 de 2004, van a continuar bajo la administración del Distrito Capital.

5.3. El área del citado predio fue entregada al IDU para hacer realidad lo contemplado en el proyecto "Troncales de Transmilenio" del Plan de Desarrollo "BOGOTÁ POSITIVA: PARA VIVIR MEJOR".

5.4. La expropiación es un mecanismo especial y excepcional, en casos de proyectos de interés general, autorizado por el legislador para privar de la propiedad, voluntaria o forzosamente a su titular.

5.5. El Concejo Distrital mediante el Acuerdo No. 15 de 1999, le asignó al Alcalde Mayor la competencia de declarar las condiciones de urgencia que autoricen la procedencia de la expropiación por vía administrativa del derecho de propiedad y demás derechos reales que recaen sobre inmuebles en el Distrito Capital, como en efecto se hizo mediante el Decreto Distrital 317 de 2007.

5.6. No se requiere de la autorización del Concejo Distrital dispuesta en el artículo 6° de la Ley 9 de 1989, toda vez que no se está variando el destino de un bien de uso público incluido en el espacio público urbano, por tratarse de un bien fiscal necesario para adelantar la obra corredor troncal de la Avenida Jorge Eliécer Gaitán (Calle 26).

6. RESPUESTA

Las disposiciones que regulan la expropiación por vía administrativa, por ser especiales prevalecen sobre las normas generales aplicables a la enajenación de inmuebles.

En tal sentido, en la expropiación por vía administrativa del derecho de propiedad de inmuebles de particulares o entidades públicas, existe autorización general del Concejo Distrital para declarar las condiciones de urgencia que permitan su procedencia, según el Acuerdo No. 15 de 1999.

El presente concepto se restringe al caso consultado, revisado a la luz de la información relacionada en la solicitud, su alcance no se extiende a casos similares, y es susceptible de ser reconsiderado en caso de existir información o documentos adicionales que varíen el análisis de las condiciones antes expuestas.

Atentamente,

CAMILO JOSÉ ORREGO MORALES

Director Jurídico Distrital

AMPARO DEL PILAR LEÓN SALCEDO

Subdirectora Distrital de Doctrina y Asuntos Normativos

C.C.: No aplica.

Anexo: No aplica.

NOTAS DE PIE DE PÁGINA:

1Artículo 58 de la Constitución Política de 1991, modificado por el Acto Legislativo No. 01 de 1999: "Se garantizan la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores. Cuando de la aplicación de una ley expedida por motivos de utilidad pública o interés social, resultare en conflicto los derechos de los particulares con la necesidad por ella reconocida, el interés privado deberá ceder al interés público o social.

La propiedad es una función social que implica obligaciones. Como tal, le es inherente una función ecológica.

El Estado protegerá y promoverá las formas asociativas y solidarias de propiedad.

Por motivos de utilidad pública o interés social definidos por el legislador, podrá haber expropiación mediante sentencia judicial e indemnización previa. Este se fijará consultando los intereses de la comunidad y del afectado. En los casos que determine el legislador, dicha expropiación podrá adelantarse por vía administrativa, sujeta a posterior acción contenciosa-administrativa, incluso respecto del precio.".

2Artículo 1° de la Constitución Política: "Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general.".

3Sentencia C-864 del 7 de septiembre de 2004. Expediente D-5073. Corte Constitucional. Sala Plena. Magistrado Ponente Jaime Araújo Rentería.

4 Literal e) del artículo 58 de la Ley 388 de 1997.

5 El inciso 1° del artículo 190 del Decreto Distrital 190 de 2004, señala que los corredores troncales especializados, son carriles de uso exclusivo en las vías más importantes de las dos mallas arteriales, que disponen de una infraestructura especial de accesos peatonales, intersecciones con prelación y paraderos fijos, sobre los cuales operan vehículos de alta capacidad.

6 Acuerdo expedido por el Consejo Directivo del Instituto de Desarrollo Urbano

7 En la solicitud de concepto, se señala que debido a que parte del predio fue afectado y requerido para la ampliación y construcción de la Troncal Transmilenio Calle 26, se adelantaron una serie de gestiones administrativas que culminaron entre otros, con la entrega material al IDU del área requerida para el efecto.

Proyectó: Dary Astrid Rodríguez Molina

Revisó: Amparo del Pilar León Salcedo

Aprobó: Camilo José Orrego Morales

 
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