RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

El Distrito Capital de Santafé de Bogotá se rige por el estatuto especial contenido en el decreto 1421 del 21 de julio de 1993. Conforme al mismo, dentro de las atribuciones del Alcalde Mayor figuran las de hacer cumplir la Constitución, la ley, los decretos del gobierno nacional y los acuerdos del concejo. Igualmente, dirigir la acción administrativa y asegurar el cumplimiento de las funciones, la prestación de los servicios y la construcción de las obras a cargo del Distrito (art. 38, nums. 1 y 3).

A partir del artículo 84 el Estatuto del Distrito Capital se refiere a los Alcaldes Locales, señalando dentro de las facultades de éstos las de dictar los actos y ejecutar las operaciones necesarias para la protección, recuperación y conservación del espacio público, el patrimonio cultural, arquitectónico e histórico, los monumentos de la localidad, etc. Asimismo, conocer de los procesos relacionados con violación de las normas sobre construcción de obras y urbanismo e imponer las sanciones correspondientes (art. 86, nums. 7 y 9). De conformidad con el artículo 136 del decreto 1421 de 1993 el régimen presupuestal aplicable al Distrito Capital será el que regule el Concejo Distrital con arraigo en la Carta Política y en la Ley Orgánica del Presupuesto, la cual corresponde al Decreto 111 de 1996.

En materia de contratación el artículo 144 del Estatuto Distrital dispone en su artículo 144 estar a lo previsto en el Estatuto General de Contratación Pública en todo lo no regulado por el decreto 1421. Es decir, que en este sentido la ley 80 de 1993 tiene una amplia aplicación en el ámbito Distrital. Conforme a esta norma de reenvío, y atendida la preceptiva de la ley 80, es del caso reconocer que en el Distrito Capital el Alcalde Mayor tiene la competencia para dirigir las licitaciones o concursos y para celebrar contratos estatales, esto es, para ordenar el gasto (art. 11, num. 3, lit. b). Mandato que encuentra estipulación específica en punto a los fondos de desarrollo local, donde a términos del artículo 92 del decreto 1421 el Alcalde Mayor se erige como su representante legal y ordenador del gasto. Desde luego que la figura de la delegación está autorizada al tenor del artículo 12 ibídem, así como del numeral 3º del artículo 86 y del artículo 92 del decreto 1421.

Por definición, una norma es ante todo un acto de contenido general, abstracto e impersonal, al paso que la Resolución 015 de 1994 y las demás decisiones que la confirman son actos de carácter subjetivo, particular y concreto. Consecuencialmente, por este aspecto no sería dable subsumir dentro del parágrafo los actos mencionados. En el ámbito de la erogación presupuestaria se dan cita dos momentos fundamentales: uno, que corresponde a la apropiación presupuestal, esto es, a la fijación de los montos máximos que se pueden comprometer en relación con los taxativos rubros dentro de una determinada vigencia fiscal, y otro, que atiende a la ejecución presupuestal, es decir, a la realización efectiva de tales rubros a través de la adquisición de compromisos y/o cumplimiento de las obligaciones legalmente originadas. De suerte que al hablar de apropiación se está haciendo inequívoca alusión al establecimiento de gastos, lo cual encuentra su razón de ser en el hecho de que el presupuesto, en términos de egreso, es una estimación anticipada de gastos a ejecutar durante una determinada vigencia fiscal. Subsiguientemente, la ejecución presupuestal sólo puede tener lugar sobre la base de las apropiaciones preexistentes; o lo que es lo mismo, los gastos (de funcionamiento o de inversión) a realizar durante la vigencia correspondiente deben hallarse previamente estimados, y por tanto, al ejecutar el presupuesto mal podría pensarse en un tal establecimiento de erogaciones. De lo anterior se sigue que en el evento de que el señor José Amín Calvo Bernal no le de cumplimiento a lo ordenado en la Resolución No 015 del 21 de octubre de 1994 y en los actos posteriores que la confirmaron y precisaron, le corresponde indefectiblemente a la administración distrital ponerse en el lugar del infractor (el querellado) para proceder a la demolición ordenada por el Alcalde Local de Usaquén, con el ineludible deber de repetir contra aquél para restablecer el monto de las gastos causados.

Santafé de Bogotá, D.C., febrero diecinueve (19) de mil novecientos noventa y ocho (1998).

Radicación número: ACU - 169

Actor: CARLOS ADOLFO MARSIGLIA B.

Referencia: AUTORIDADES DISTRITALES

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el querellado (tercero interviniente) contra la providencia proferida el 28 de enero de 1998 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual se accedió a la acción de cumplimiento incoada por Carlos Adolfo Marsiglia Betín en relación con la aplicación de la Resolución No 015 del 21 de octubre de 1994.

LA DEMANDA

Está encaminada a que se le ordene a la Alcaldía Local de Usaquén darle aplicación a la Resolución No 015 del 21 de octubre de 1994, a través de la cual se le ordenó al señor José Amín Calvo Bernal demoler la obra construida en el área de terreno ubicada en la parte anterior del inmueble demarcado con la nomenclatura calle 156 No 18 B 39 de la ciudad de Santafé de Bogotá, consistente en el cerramiento y piso de la misma.

Como hechos que sustentan las anteriores pretensiones se narran los siguientes:

Que a través de la Resolución No 015 del 21 de octubre de 1994 la Alcaldía Local de Usaquén le ordenó al señor José Amín Calvo demoler la obra construida en el predio que se apropió, el cual se consideraba como zona verde o de uso común, según destino asignado por el urbanizador.

Que contra este acto el señor Calvo (querellado) interpuso recurso de reposición, el cual le fue resuelto negativamente por la Alcaldía el 28 de junio de 1995. Que durante el trámite del recurso la Procuradora de Bienes emitió concepto sobre el predio en cuestión, especificando que el mismo corresponde a zona tipo B o Comunal, no construible y de manejo de los copropietarios. Que igualmente conceptuó el Jefe de la Unidad de Desarrollo Urbanístico de Planeación Distrital, indicando que el mencionado predio aparece con destinación de "Tienda" en el plano 151/4-1, comprobándose en una visita a terreno que la construcción del lote 164 efectivamente está invadiendo espacio público destinado a zonas comunales. Que asimismo el Agente Especial de la Personería de Bogotá manifestó que el predio adyacente al inmueble cuestionado corresponde a una zona de cesión tipo B, no construible y destinada al servicio de todos los comuneros, que por tanto no puede ser objeto de cerramiento o privatización de ningún tipo.

Que el 16 de mayo de 1996 el Consejo de Justicia de Santafé de Bogotá resuelve el recurso de apelación interpuesto por el querellado contra la Resolución No 015 de 1994, confirmando la sanción impuesta.

Que ante esta decisión el querellado protocolizó en la Notaría 39 de Santafé de Bogotá una modificación a los linderos del inmueble materia de la querella. Escritura que después fue anulada y levantada su inscripción.

Que seguidamente el querellado instauró demanda de tutela para defender sus intereses, la cual le fue resuelta adversamente en cuanto a la demolición ordenada por la Alcaldía.

Que el 17 de enero de 1997 el Consejo de Justicia de Santafé de Bogotá le dio el cumplimiento correspondiente a lo dispuesto en el fallo de tutela sobre las peticiones de prescripción y nulidad que había hecho el querellado.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

El actor cita la ley 393 de 1997 y el C.C.A. con sus normas concordantes y complementarias.

LA SENTENCIA

El A QUO declaró probado el incumplimiento por parte de la Alcaldía Local de Usaquén y fijó un plazo para llevar a efecto la demolición de las obras referenciadas en la demanda. Al respecto expresó que por tratarse de unos actos administrativos insolutos en lo que ellos definieron y ordenaron, habida consideración de la ostensible renuencia frente a la ejecución de los actos que ordenaron la demolición, la cual fue reconocida por el Alcalde de Usaquén.

Que la obligación impuesta al señor Calvo Bernal sigue vigente, toda vez que no se ha decretado la suspensión provisional en el proceso de nulidad que se adelanta contra la Resolución 015 de octubre 21 de 1994.

Concluye el Tribunal afirmando que ha habido incumplimiento de lo decidido por el Alcalde, pues si bien corresponde en primer lugar al señor Calvo Bernal hacer la demolición, su no ejecución implica que la administración distrital se ponga en su lugar, esto es, que la haga por él, repitiendo luego contra el mismo por los costos que implique esa actividad.

EL RECURSO

El querellado (tercero interviniente) apeló la anterior providencia alegando que es improcedente el cumplimiento de la acción promovida por el libelista, por cuanto median actos que establecen gastos a cargo de la administración distrital. Que el Tribunal no valoró los hechos al amparo del artículo 9 de la ley 393 de 1997.

Agrega que el Alcalde Local de Usaquén y el Consejo de Justicia de Santafé de Bogotá violaron el debido proceso porque en el proceso policivo adelantado por la Alcaldía sobrevino la prescripción de la acción por contravención de policía. Que las actuaciones surtidas no son actos administrativos y que el accionante no sufre un perjuicio grave e inminente.

CONSIDERACIONES

Para dirimir el presente asunto procede en primer lugar hacer un examen de la normatividad aplicable. Al efecto se tiene:

El Distrito Capital de Santafé de Bogotá se rige por el estatuto especial contenido en el decreto 1421 del 21 de julio de 1993. Conforme al mismo, dentro de las atribuciones del Alcalde Mayor figuran las de hacer cumplir la Constitución, la ley, los decretos del gobierno nacional y los acuerdos del concejo. Igualmente, dirigir la acción administrativa y asegurar el cumplimiento de las funciones, la prestación de los servicios y la construcción de las obras a cargo del Distrito (art. 38, nums. 1 y 3).

A partir del artículo 84 el Estatuto del Distrito Capital se refiere a los Alcaldes Locales, señalando dentro de las facultades de éstos las de dictar los actos y ejecutar las operaciones necesarias para la protección, recuperación y conservación del espacio público, el patrimonio cultural, arquitectónico e histórico, los monumentos de la localidad, etc. Asimismo, conocer de los procesos relacionados con violación de las normas sobre construcción de obras y urbanismo e imponer las sanciones correspondientes (art. 86, nums. 7 y 9).

De conformidad con el artículo 136 del decreto 1421 de 1993 el régimen presupuestal aplicable al Distrito Capital será el que regule el Concejo Distrital con arraigo en la Carta Política y en la Ley Orgánica del Presupuesto, la cual corresponde al Decreto 111 de 1996.

En materia de contratación el artículo 144 del Estatuto Distrital dispone en su artículo 144 estar a lo previsto en el Estatuto General de Contratación Pública en todo lo no regulado po el decreto 1421. Es decir, que en este sentido la ley 80 de 1993 tiene una amplia aplicación en el ámbito Distrital.

Conforme a esta norma de reenvío, y atendida la preceptiva de la ley 80, es del caso reconocer que en el Distrito Capital el Alcalde Mayor tiene la competencia para dirigir las licitaciones o concursos y para celebrar contratos estatales, esto es, para ordenar el gasto (art. 11, num. 3, lit. b). Mandato que encuentra estipulación específica en punto a los fondos de desarrollo local, donde a términos del artículo 92 del decreto 1421 el Alcalde Mayor se erige como su representante legal y ordenador del gasto. Desde luego que la figura de la delegación está autorizada al tenor del artículo 12 ibídem, así como del numeral 3º del artículo 86 y del artículo 92 del decreto 1421.

En desarrollo del citado artículo 92 el Alcalde Mayor expidió los decretos 533 y 698 de 1993 y 050 de 1994, por medio de los cuales delegó en los Alcaldes Locales las facultades inherentes a la contratación. Sin embargo, mediante el decreto 022 del 8 de enero de 1998 el Alcalde suspendió temporalmente la prenotada delegación, decreto éste que a su vez fue adicionado por el 121 del 28 de enero de 1998 en lo tocante a los procesos licitatorios en curso.

En el plenario está acreditada la existencia de la Resolución No 015 del 21 de octubre de 1994, por la cual el Alcalde de la Localidad de Usaquén le ordenó al señor José Amín Calvo Bernal la demolición de la obra tantas veces mencionada en esta litis. Esta decisión fue confirmada por el Alcalde mediante acto del 28 de junio de 1995, al desatar el recurso de reposición interpuesto por el querellado, señor Calvo Bernal. También aparecen en el expediente los actos del 16 de mayo y del 17 de julio de 1996, por los cuales el Consejo de Justicia de Santafé de Bogotá depuró y puntualizó la decisión del Alcalde Local de Usaquén, manteniéndola en esencia tal como quedó confirmada en vía de reposición.

Tal como lo advirtió el a quo, sobre el incumplimiento de la decisión administrativa de demolición no cabe la menor duda. Empero, antes de resolver debe la Sala hacer dos importantes precisiones complementarias en lo que hace al presupuesto y a la contratación del Distrito Capital:

Es cierto que el parágrafo del artículo 9 de la ley 393 de 1997 establece que:

"La Acción regulada en la presente Ley no podrá perseguir el cumplimiento de normas que establezcan gastos." (la sala resalta)

Al respecto debe decirse que, por definición, una norma es ante todo un acto de contenido general, abstracto e impersonal, al paso que la Resolución 015 de 1994 y las demás decisiones que la confirman son actos de carácter subjetivo, particular y concreto. Consecuencialmente, por este aspecto no sería dable subsumir dentro del parágrafo los actos mencionados.

De otra parte el intérprete debe recordar que en el ámbito de la erogación presupuestaria se dan cita dos momentos fundamentales: uno, que corresponde a la apropiación presupuestal, esto es, a la fijación de los montos máximos que se pueden comprometer en relación con los taxativos rubros dentro de una determinada vigencia fiscal, y otro, que atiende a la ejecución presupuestal, es decir, a la realización efectiva de tales rubros a través de la adquisición de compromisos y/o cumplimiento de las obligaciones legalmente originadas. De suerte que al hablar de apropiación se está haciendo inequívoca alusión al establecimiento de gastos, lo cual encuentra su razón de ser en el hecho de que el presupuesto, en términos de egreso, es una estimación anticipada de gastos a ejecutar durante una determinada vigencia fiscal. Subsiguientemente, la ejecución presupuestal sólo puede tener lugar sobre la base de las apropiaciones preexistentes; o lo que es lo mismo, los gastos (de funcionamiento o de inversión) a realizar durante la vigencia correspondiente deben hallarse previamente estimados, y por tanto, al ejecutar el presupuesto mal podría pensarse en un tal establecimiento de erogaciones.

De lo anterior se sigue que en el evento de que el señor José Amín Calvo Bernal no le de cumplimiento a lo ordenado en la Resolución No 015 del 21 de octubre de 1994 y en los actos posteriores que la confirmaron y precisaron, le corresponde indefectiblemente a la administración distrital ponerse en el lugar del infractor (el querellado) para proceder a la demolición ordenada por el Alcalde Local de Usaquén, con el ineludible deber de repetir contra aquél para restablecer el monto de las gastos causados.

En este orden de idas no es de buen recibo la "excusa" que plantea el Alcalde de Usaquén en cuanto a la supresión de la Secretaría de Obras Públicas y a su no potestad para ordenar el gasto, pues resulta claro que al tenor de la preceptiva reseñada la administración distrital debe cumplir como un todo con sus atribuciones y deberes, sin que sea dable un esguince a los mismos bajo el eventual pretexto de que el demandante particularizó como extremo pasivo al Alcalde Local de Usaquén. Y se agrega, la suspensión de la facultad para la ordenación del gasto de que tratan los citados decretos 022 y 121 de 1998, denuncia con mayor vigor el deber que le compete a la administración distrital de Santafé de Bogotá frente a la satisfacción de los gastos que sean legalmente atendibles en relación con el nivel central. Finalmente, en lo concerniente a los deberes que le corresponden específicamente al Alcalde Local de Usaquén, en lo pertinente y por analogía hay que estar a lo dispuesto en el artículo 69 de la ley 9 de 1989.

Consecuentemente la Sala considera que las pretensiones del recurrente no están llamadas a prosperar, por lo cual habrá de confirmarse la providencia de primer grado.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección "B", administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

Confírmase la sentencia apelada, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el veintiocho (28) de enero de mil novecientos noventa y ocho (1998), en el juicio promovido por Carlos Adolfo Marsiglia en relación con la ejecución de lo ordenado por el Alcalde Local de Usaquén a través de la Resolución No 015 del 21 de octubre de 1994, la cual fue confirmada y precisada por los actos del 16 de mayo y 17 de julio de 1996 del Consejo de Justicia de Santafé de Bogotá.

NOTIFIQUESE, CUMPLASE Y DEVUELVASE EL EXPEDIENTE AL TRIBUNAL DE ORIGEN.

La anterior providencia la estudió y aprobó la Sala en sesión celebrada el día 19 de febrero de 1998.

JAVIER DIAZ BUENO; SILVIO ESCUDERO CASTRO; CARLOS A. ORJUELA GONGORA

MERCEDES TOVAR DE HERRAN

Secretaria General