RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

Los ciudadanos AMADOR LOZANO RADA Y OTROS, obrando en nombre propio, y en ejercicio de la acción de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A., presentaron sendas demandas ante esta Corporación, tendiente a obtener declaratoria de nulidad de la Resolución 2730 de 28 de septiembre de 2004, "por la cual se dicta una medida tendiente a mejorar la seguridad vial de las Carreteras Nacionales y Departamentales", expedido por el Ministerio de Transporte.

Como apoyo de las pretensiones, los actores adujeron, en síntesis, los siguientes cargos de violación:

1. Expedientes 2005-00124-01 y 2005-00265

1.1.- Se quebranta el artículo 150 de la Carta pues es al Congreso y no al Gobierno a quien compete expedir y modificar Códigos.

1.2.- La norma atacada excede la potestad reglamentaria al modificar el artículo 86 de la Ley 769 de 2002 en tanto en el se dice que "Todo vehículo automotor deberá tener encendidas las luces exteriores a partir de las dieciocho (18) horas hasta las seis (6) horas del día siguiente, y cuando las condiciones de visibilidad sean adversas. Sin embargo, las autoridades de tránsito podrán fijar horarios de excepción".

La norma demandada establece la obligación de mantener encendidas las luces durante las 24 horas y no lo hace de manera excepcional como lo autoriza la norma que se reglamenta.

1.3.- El acto administrativo fue expedido por funcionario incompetente y con desviación de funciones, pues el Ministro de Transporte no tiene facultades para modificar la Ley.

1.4.- La norma demandada fue expedida con falsa motivación porque hace referencia a temporadas altas como las épocas de puentes festivos y caravanas turísticas que no se relacionan con la forma permanente como se implantó la medida.

2. Expediente 2005-00061 y 2005-00350.

En esta actuación además de considerar vulnerados los mismos artículos que en el numeral anterior, se concreta un cargo por violación del artículo 131 del Código Nacional de Tránsito, en tanto en este se prevé una multa equivalente a 30 salarios mínimos legales diarios vigentes por el hecho de "Conducir un vehículo sin luces o sin los dispositivos luminosos de posición, direccionales o de freno, o con alguna de ellas dañada, en las horas o circunstancias en que lo exige este código". En consecuencia no podía establecerse la misma sanción para quienes incumplan la norma reglamentaria que excede lo previsto en el Código.

3. Expediente 005-00100.

En este expediente se añaden a las razones anteriormente citadas para que se declare la nulidad de la norma demandada la que se funda en el hecho de que la norma no fue suficientemente divulgada.

Además señala que la norma no se ajusta a lo previsto en los artículos 1 y 2 del Decreto 2053 de 2003.

4. Expediente 2005-00153.

Cita como vulneradas las mismas normas que en los expedientes anteriores y añade las siguientes razones para que se declare la nulidad del acto demandado.

4.1.- No fue emitido en armonía con lo previsto en el artículo 208 de la Carta, por cuanto sus consideraciones no aluden a las directrices que fijó el Presidente de la República para la expedición del acto cuestionado y tampoco se tuvo en cuenta la participación ciudadana especialmente tratándose de una actuación que afecta el derecho a la libre circulación.

4.2.- La decisión menciona estudios llevados a cabo a nivel mundial, en los que se enfatiza que el uso de luces durante el día reduce la accidentalidad, lo cual es lógico si se tiene en cuenta que las condiciones climáticas de esos países, diferentes al trópico, presentan estaciones que afectan la visibilidad y obligan a conducir con las luces encendidas.

4.3.- La delegación de funciones que se hace en el artículo 86 del CNT, es inconstitucional, pues no se ajusta a los términos de los artículos 4, 121, 122 de la Constitución y 10 de la Ley 489 de 1998, ya que ha debido determinar la autoridad delegataria y las funciones o asuntos específicos cuya atención se transfiere, máxime considerando que dicho Código incluye entre las autoridades de tránsito un gran número de funcionarios.

4.4.- Fundamenta el cargo de falsa motivación en que: (i) el acto acusado no señala sino de manera general las normas en que se basa; (ii) no se han realizado en Colombia estudios que muestren la necesidad de usar luces en las horas diurnas o que el uso de las mismas se constituye en una medida para garantizar la seguridad vial, toda vez que los estudios hechos por la Policía de Carreteras lo que indican es la necesidad de implementar medidas de seguridad vial, pero no se refieren a la necesidad de usar luces en horas diurnas.

5. Expediente 2005-00329.

Se mencionan las mismas vulneraciones que en los expedientes de los numerales anteriores y se añaden como infringidos los artículos 4, 84 y 114 de la Carta, sin que se expongan las razones de la violación.

6. Expediente 2006-00023.

Incluye los mismos cargos antes mencionados y añade que la medida aumenta el riesgo de accidentalidad pues un vehículo conducido por 12 o 14 horas sufre recalentamiento en las bombillas y el consecuente estallido de las mismas, además de derretir y quemar el alambrado eléctrico del vehículo, generando cortos y hasta graves accidentes que comprometen la vida de los conductores.

A la demanda se le imprimió el trámite del procedimiento ordinario, en desarrollo del cual se surtieron las etapas de admisión, fijación en lista, probatoria y alegaciones.

La Nación- MINISTERIO DE TRANSPORTE-, a través de apoderado contestó algunas de las demandas que aquí se analizan y para oponerse a la prosperidad de las pretensiones adujo, esencia, lo siguiente:

2.1.1.- El artículo 86 del CNT –Ley 769 de 2002- señala expresamente que las autoridades de tránsito podrán fijar horarios de excepción para las luces exteriores de los vehículos automotores; el artículo 3 de la misma codificación consagra dentro de las autoridades de tránsito al Ministerio de Transporte y el artículo 1° ibídem preceptúa que el Ministerio de Transporte  es la suprema autoridad de tránsito y en virtud de ello le compete definir, orientar, vigilar e inspeccionar la ejecución de la política nacional en esa materia, por lo cual dadas las expresas facultades en la materia y los estudios que existen sobre el tema la norma demandada se ajusta a derecho.

2.1.2.- No se modifica el artículo 86 del Código Nacional de Tránsito, pues la obligación de mantener las luces encendidas 24 horas es para el tránsito por carreteras, y no en el perímetro urbano. Además todos los usuarios no hacen uso de las carreteras permanentemente y aún los conductores de camiones cuando ingresan a las zonas urbanas y mientras permanezcan en ellas no están obligados a llevar las luces encendidas en las horas diurnas.

La Agencia del Ministerio Público, en su vista de fondo se muestra partidaria de que se denieguen las súplicas de la demanda, por las siguientes razones:

1.- De acuerdo con el numeral 2.7 del Decreto 2053 de 2003 corresponde al Ministerio de Transporte "Fijar y adoptar la política, planes y programas en materia de seguridad en los diferentes modos de transporte y de construcción y conservación de su infraestructura", lo que permite al citado organismo dictar actos como el acusado.

2.- De acuerdo con el estudio realizado por la Policía de carreteras se puede determinar que la medida de llevar encendidas las luces 24 horas contribuye a las eguridad y previene los accidentes en las carreteras independientemente de la época del año y los factores climáticos que se presenten.

3.- El artículo 86 de la Ley 769 de 2002 autoriza a las autoridades de tránsito para adoptar medidas de excepción y la misma norma establece en su artículo 2 que entre las autoridades de tránsito se encuentra el Ministerio de Transporte, por lo cual dicha cartera si podía expedir la norma acusada.

4.- Las altas cifras de accidentalidad debidas al aumento de tránsito en las carreteras del territorio nacional, es un hecho que amerita que las autoridades de tránsito, encabezadas por el Ministerio de Transporte adopten medidas como la de transitar las 24 horas del día con las luces exteriores encendidas.

1.- La norma acusada es del siguiente tenor:

Observa la Sala que la norma demandada fue derogada expresamente por el artículo 5° de la Resolución 4007 de 2005, no obstante lo cual procederá a evaluar la legalidad de aquella por los efectos que aún pudiera estar surtiendo.

2.- El epígrafe de la norma acusada establece que las facultades legales en que se funda son especialmente las conferidas en la Ley 769 de 2002 y el Decreto 2053 de 2003.

El inciso final del artículo 1° de la Ley 769 de 2002 establece la seguridad de los usuarios como uno de los principios rectores de esa normatividad.

El artículo 86 de la citada ley prescribe:

El artículo 3 ibídem señala entre las autoridades de tránsito el Ministerio de Transporte.

Por su parte el artículo 1 del Decreto 2053 de 2003 establece:

A su vez, el artículo 2 del citado Decreto determina que una de las funciones del Ministerio de Transporte es la de "Fijar y adoptar la política, planes y programas en materia de seguridad en los diferentes modos de transporte y de construcción y conservación de su infraestructura".

De conformidad con las normas anteriores el Ministro de Transporte si era competente para expedir una reglamentación relacionada con la seguridad vial y el uso de las luces por un lapso más amplio del establecido en la ley, pues ésta faculta a las autoridades de tránsito, y el Ministro es una de ellas, para fijar horarios de excepción.

Adicionalmente, se equivocan los demandantes al señalar que la norma acusada es pasible de nulidad porque el acto acusado no señala sino de manera general las normas en que se basa, en tanto ese solo hecho no implica que la facultad no exista.

3.- Señalan los demandantes que la norma acusada no fue emitida en armonía con lo previsto en el artículo 208 de la Carta, por cuanto sus consideraciones no aluden a las directrices que fijó el Presidente de la República para la expedición del acto cuestionado y tampoco se tuvo en cuenta la participación ciudadana especialmente tratándose de una actuación que afecta el derecho a la libre circulación.

El artículo 208 de la Constitución Política establece en su inciso primero:

Contrario a lo que afirma la censura, la norma anterior no implica que todas las decisiones que adopten los ministros deban estar precedidas por una instrucción específica del Presidente de la República.

El Presidente de la República es, ciertamente, la suprema autoridad administrativa, pero ello no quiere decir que dentro de su ámbito de competencia, los ministros no puedan adoptar medidas de carácter general a fin cumplir o hacer cumplir las normas legales relativas a los asuntos a su cargo. Por lo anterior el cargo no prospera.

En cuanto a la participación ciudadana requerida a juicio de los demandantes por tratarse de una actuación que afecta el derecho a la libre circulación, encuentra la Sala que el argumento no puede aceptarse en tanto no se trata de una restricción a la citada libertad, pues a nadie se le impide transitar por las carreteras departamentales y nacionales, sino de un requerimiento de seguridad vial, tal como la obligación de llevar equipo de carretera, que busca además la protección de los derechos fundamentales de quienes transitan por las vías sean o no peatones.

4. En cuanto a la imposibilidad de que el Ministro de Transporte hubiese expedido la norma reprochada por presunta inconstitucionalidad del aparte del artículo 86 que autoriza a las autoridades de tránsito  para reglamentar lo relacionado con el uso de las luces encendidas, la Sala encuentra que este argumento no es de recibo, porque no se trata de una delegación de funciones sino de una atribución de las mismas hecha por el legislador, la cual tiene carácter residual.

Al respecto la Corte Constitucional en sentencia C-805 de 2001[1] precisó:

En consecuencia el cargo no prospera.

5. Alegan los demandantes que el reglamento excedió la autorización legal al establecer la medida en forma permanente y no excepcional como prescribe el artículo 86 de la Ley 769 de 2002,

La Sala comparte el argumento anterior por cuanto la norma legal establece como regla general la de mantener encendidas las luces de los vehículos entre las 6 PM y las 6AM del día siguiente, y aunque faculta a las autoridades de tránsito para fijar horarios de excepción, esto es, horarios que se aparten de la regla general fijada, ello no las autoriza para establecer nuevas normas generales cuya adopción solo compete al legislador.

En el presente caso, el Ministerio fijó una norma que obliga, a todo vehículo automotor que transite por las carreteras a cargo de la Nación o de los departamentos, a mantener las luces medias encendidas durante 24 horas, es decir, adiciona al horario establecido por la ley el comprendido entre las 6 AM y las 6 PM, deber que se constituye una regla general y no en una excepción cuando se transita por carretera.

De conformidad con lo anterior el reglamento expedido en la Resolución cuestionada, determinó, para los vehículos que transitan por carretera, un horario que amplía el término durante el cual se deben mantener las luces encendidas establecido en la regla general prevista en la ley, pero no fijó un horario de excepción, tal como lo autoriza el artículo 86 de la Ley 769 de 2002, sino una regla general con lo cual se excede la autorización que el legislador dio a las autoridades en dicha norma.

En efecto, el inciso primero del artículo 86 de la Ley 769 de 2002, que establece como regla general para todos los vehículos la obligación de mantener las luces encendidas a partir de las dieciocho (18) horas hasta las seis (6) horas del día siguiente al tiempo que permite a las autoridades de tránsito fijar horarios de excepción.

Esas medidas que el legislador permite adoptar a las autoridades de tránsito son, como la ley lo dice expresamente, excepcionales, esto es, que se apartan de la regla fijada por el artículo 86 de la Ley 769 de 2002, pero en ningún momento pueden tener la capacidad de convertirse en regla general como ocurre en el caso que ocupa la atención de la Sala.

En consecuencia el cargo prospera por cuanto se han vulnerado los artículos 150 de la Carta Política, y 86 de la Ley 769 de 2002.

6. Arguyen los demandantes que el acto demandado infringe el artículo 131 del Código Nacional de Tránsito, en tanto en este se prevé una multa equivalente a 30 salarios mínimos legales diarios vigentes por el hecho de conducir un vehículo sin luces en las horas o circunstancias en que lo exige ese código. En consecuencia no podía establecerse la misma sanción para quienes incumplan la norma reglamentaria que excede lo previsto en el Código.

El artículo 2 de la Resolución enjuiciada previo:

Artículo 2º. Sancionar a los conductores que incumplan la medida de que trata el artículo 1º de esta resolución conforme lo establece el Código Nacional de Tránsito, Ley 769 de 2002, en su artículo 131, literal d), numeral 9, infracción 082 de la Resolución 17777 del 8 de noviembre de 2002.

Observa la sala que (i) de acuerdo con el artículo 131 de la Ley 769 de 2002 la conducta que da lugar a la imposición de una multa de 30 salarios mínimos legales diarios es la de "Conducir un vehículo sin luces o sin los dispositivos luminosos de posición, direccionales o de freno, o con alguna de ellas dañada, en las horas o circunstancias en que lo exige este código"; (ii) el Código exige mantener las luces encendidas entre las 18 horas y las 6 horas del día siguiente; la conducta de no conducir con las luces encendidas entre las 6 AM y las 6PM cuando se transita en carretera no hace parte de la infracción descrita en la norma.

Se deriva de lo anterior que el Ministerio no podía extender la sanción prevista en el artículo 131 de la Ley 769 de 2002, para una conducta no prevista en ella.

En esta línea de pensamiento resulta también nulo el artículo 2 de la Resolución 2730 de 2004, sin que ello implique retirar del ordenamiento jurídico la sanción establecida en el artículo 131, literal d), numeral 9 de la Ley 769 de 2002, ni que el incumplimiento de lo dispuesto en el artículo 1 de la Resolución acusada quede impune, pues en ese caso las autoridades pueden imponer las sanciones previstas para las infracciones a las normas de tránsito en la citada ley, teniendo en cuenta la gravedad de la falta, determinada por el grado de peligro tanto para los peatones como para los automovilistas, según lo previsto en el artículo 130 ibídem.

Considerando que los artículos 2 y 3 de la norma demandada no serían comprensibles individualmente como reglas de derecho, ni tendrían un sentido útil, pues poseen una relación inescindible con los artículos 1 y 2 cuya nulidad ha de declararse, la Sala procederá a a declarar la nulidad de la totalidad de la Resolución 2730 de 2004.

Primero.- DECLÁRASE LA NULIDAD de la Resolución 2730 de 2004.

Segundo.- Reconócese personería a la Doctora MARÍA DEL CARMEN VIVAS BARRAGÁN como apoderada del Ministerio de Transporte.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 7 de julio de 2011.