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SENTENCIA NO.
C-247/95 RESERVA DE LEY
ESTATUTARIA La reserva de ley estatutaria, si bien debe
exigirse como requisito de forma indispensable cuando la materia del proyecto
corresponda a cualquiera de los temas señalados en el artículo 152, no es exigible
de manera absoluta en todas las ocasiones en que alguno de aquéllos sea objeto
de mención o referencia. No todo precepto que de alguna manera guarde relación
con ellos debe ser aprobado mediante el trámite excepcional previsto para esa
clase de leyes. Deducir de esa consideración que todas las normas de
procedimiento deban estar incluidas forzosamente en leyes estatutarias implica
interpretación exagerada del artículo 152 de la Constitución Política y
convierte la excepción allí incluida en regla general que, en ese supuesto,
debería extenderse lógicamente a todos los códigos procesales y a las reglas,
aún aisladas, que pudieran afectarlos, adicionarlos o modificarlos. LEY ESTATUTARIA DE
DERECHOS FUNDAMENTALES En cuanto a los
derechos fundamentales, el criterio para definir si se requiere ley estatutaria
para la expedición de las normas que tocan con ellos radica, según lo ha
expuesto esta Corte, en la verificación de si los preceptos correspondientes
afectan el núcleo esencial de aquéllos, como cuando se consagran restricciones
o limitaciones a su ejercicio, lo que en verdad se traduce en su regulación,
claramente aludida en el artículo 152 de la Carta. PERDIDA DE
INVESTIDURA DEL CONGRESISTA-Naturaleza La Constitución ha
establecido la pérdida de la investidura como una sanción que es independiente
de las penales que pudieran ser aplicables por la comisión de delitos y que
encuentra su razón de ser en el régimen constitucional de las actividades que
cumplen los congresistas. Tiene un carácter disciplinario de muy especiales
características, la competencia para decretarla es atribuida de manera
exclusiva a un tribunal -el Consejo de Estado- y tan sólo puede operar en los
casos, bajo las condiciones y con las consecuencias que la Carta Política
establece. Las causas que dan lugar a ella son taxativas. La Corte
Constitucional considera que las normas constitucionales en las cuales se
consagra la pérdida de la investidura deben ser interpretadas de manera
armónica con el artículo 29 de la Carta, con las necesarias adaptaciones que
exige la naturaleza especial de aquéllas. PERDIDA DE
INVESTIDURA DEL CONGRESISTA-Competencia de la
Sala Contencioso Administrativa del Consejo de Estado Serán declaradas
inexequibles las expresiones "en pleno" y el parágrafo en su totalidad,
que aluden a la forma como será integrado el Consejo de Estado para resolver
sobre estos procesos, es decir, con la participación de la Sala de lo
Contencioso Administrativo y la de Consulta y Servicio Civil. PERDIDA DE
INVESTIDURA DEL CONGRESISTA-Causales taxativas Se declarará
inexequible la referencia a la ley en cuanto al señalamiento de nuevas causales
de pérdida de investidura, pues la enunciación hecha en la Carta es taxativa y
no autoriza al legislador para ampliar los motivos de la sanción. PERDIDA DE
INVESTIDURA DEL CONGRESISTA-Requisitos que debe
reunir la petición/ANONIMOS El artículo cuarto,
que señala los requisitos y datos que debe reunir la solicitud de pérdida de
investidura cuando provenga de un ciudadano, se aviene a la Constitución, pues
no hace nada diferente de exigir que quien, en ejercicio de un derecho
reconocido por la Carta, acude al tribunal competente con el objeto de pedirle
que declare la pérdida de la investidura de un congresista, lo haga
identificándose, señalando e identificando al acusado, fundando su acusación y
aportando o solicitando las pruebas a que haya lugar. Esto es necesario en toda
demanda, por informal que sea, para que la autoridad judicial cuente con los
elementos mínimos indispensables con el objeto de iniciar la actuación que le
corresponde. Es claro, además, que la plena identificación del ciudadano
demandante le otorga seriedad a la acusación, tratándose de un proceso con tan
delicadas consecuencias, y responsabiliza al actor en relación con lo que
afirme. Se excluyen así los procesos iniciados por anónimos que encubren
conductas subrepticias y cobardes. PERDIDA DE
INVESTIDURA DEL CONGRESISTA-Solicitud por
ciudadano común Este artículo será
declarado exequible, excepto la palabra "común", utilizada en el
texto para calificar al ciudadano que solicita declarar la pérdida de
investidura. Tal expresión, además de peyorativa, excluye a las personas que
ejercen autoridad o jurisdicción, quienes también son ciudadanos y, según la
Carta Política, pueden ejercer la acción de que se trata, dado el indudable
interés público que la sustenta, pero no son ciudadanos "comunes". PERDIDA DE
INVESTIDURA DEL CONGRESISTA-Improcedencia de
sentencia penal condenatoria previa Esta Corte declarará
la inexequibilidad del parágrafo segundo del artículo
296, al igual que la del artículo 297, que condicionan la iniciación del
proceso de pérdida de investidura ante el Consejo de Estado, en el caso de
indebida destinación de dineros públicos o tráfico de influencias debidamente comprobado,
a una previa sentencia penal condenatoria, exigencia esta que en ninguna parte
se encuentra consagrada en la Carta Política". PERDIDA DE
INVESTIDURA DEL CONGRESISTA-Naturaleza de las
normas /ETICA Las normas
constitucionales sobre pérdida de la investidura tienen un sentido
eminentemente ético. Buscan preservar la dignidad del congresista y, aunque se
refieran a conductas que puedan estar contempladas en la legislación como
delictivas, su objeto no es el de imponer sanciones penales, sino el de castigar
la vulneración del régimen disciplinario impuesto a los miembros del Congreso
en razón de la función que desempeñan. PERDIDA DE
INVESTIDURA DEL CONGRESISTA-Reparto en el
Consejo de Estado Si se tiene en cuenta
que la función de reparto no implica que el funcionario encargado por la ley de
llevarla a cabo sea el mismo que deba fallar. Ello conduciría a eliminar de
plano el mecanismo de reparto vigente para los juzgados municipales o de
Circuito cuando hay varios de ellos en una misma localidad. El reparto,
considerado como un acto indispensable para definir quién habrá de conducir el
proceso, no es en sí mismo un acto por medio del cual se ejerza la función
jurisdiccional, pues quien reparte no resuelve sobre el asunto examinado. El
reparto tiene por objeto definir, dentro de reglas de juego anticipadas, claras
y precisas, cómo habrá de radicarse la competencia en un determinado juez para
el caso concreto, asegurando a la vez su imparcialidad. PERDIDA DE INVESTIDURA
DEL CONGRESISTA-Audiencia pública Al asegurar la
comparecencia de las partes ante el Consejo de Estado, el legislador desarrolla
el artículo 29 de la Carta, indicando las reglas propias del especialísimo
juicio de que se trata y brindando al enjuiciado la necesaria ocasión de
exponer, en su defensa, los argumentos y pruebas que puedan favorecerlo y de
oponerse a los que se esgriman en su contra. La importancia que tiene un
congresista dentro de la organización del Estado colombiano, su carácter de
representante del pueblo, las delicadas funciones que cumple y las graves
consecuencias que para su futura actividad política tendría un eventual fallo
en contra, hacen de la audiencia pública un adecuado instrumento procesal para
que el asunto, de indudable interés colectivo se ventile de manera abierta, a
diferencia de lo que ocurre con los debates relativos a intereses y conflictos
de alcance meramente particular. PERDIDA DE
INVESTIDURA DEL CONGRESISTA-Efectos de decisión
inhibitoria Es entendido que el
carácter de la cosa juzgada solamente lo tienen las providencias que han
entrado a definir el fondo de la cuestión planteada, razón por la cual no puede
afirmarse que cuando el Consejo de Estado profiera decisión inhibitoria haya
sido juzgado el caso del congresista respecto de quien se pide la pérdida de
investidura. Precisamente, en tales casos nada se ha resuelto, de lo cual se
desprende que es posible iniciar nueva actuación sin que se quebranten los
principios de cosa juzgada y "non bis in idem". RECURSO DE REVISION
CONTRA SENTENCIA DE PERDIDA DE INVESTIDURA-Causales No todas las causales
de revisión enunciadas en la norma transcrita son aplicables al caso de pérdida
de la investidura, tal circunstancia no hace la referencia inconstitucional,
sino que, más bien, queda en manos del juez de revisión la competencia para
definir si en el caso concreto tiene cabida alguno de
los motivos legalmente previstos. A ellos se adicionan, como razones de
revisión, la falta del debido proceso, la violación del derecho de defensa y la
de no haberse agotado el procedimiento interno en la respectiva corporación y
proferido las declaraciones de ambas cámaras conforme al trámite establecido en
el reglamento del Congreso contenido en la Ley 5a de 1992. RECURSO DE REVISION
CONTRA SENTENCIA DE PÉRDIDA DE INVESTIDURA-Juez competente/OMISION
LEGISLATIVA La Corte
Constitucional no entrará a definir en este proceso cuál es el juez competente,
función ésta que corresponde al legislador, pero se abstendrá de declarar la
inconstitucionalidad de la norma pues el motivo que invoca el Consejo de Estado
no es de inconstitucionalidad, por no haberse quebrantado principio ni
disposición alguna de la Carta al establecerse el recurso, sino más bien un
llamado de atención al Legislativo para que, por vía de autoridad, defina a
quién corresponde resolver sobre los recursos extraordinarios que se
interpongan contra las sentencias mediante las cuales se decreten pérdidas de
investidura. CONGRESISTA-Incompatibilidades La incompatibilidad
significa imposibilidad jurídica de coexistencia de dos actividades, pues
"dada la situación concreta del actual ejercicio de un cargo -como es el
de congresista para el caso que nos ocupa- aquello que con la función
correspondiente resulta incompatible por mandato constitucional o legal asume
la forma de prohibición". No puede olvidarse, desde luego, que, para el
caso de los congresistas, el artículo 181 de la Carta Política mantiene las
incompatibilidades en el evento de renuncia durante el año siguiente a su
aceptación, si el lapso que faltare para el vencimiento del período fuere
superior. Aquí la simultaneidad que se predica en la norma se refiere al tiempo
de la correspondiente prohibición constitucional. -Sala Plena- Ref.: expediente D-714 Demanda de
inconstitucionalidad contra la ley 144 de 1994. Actor: LUIS GUILLERMO
NIETO ROA. Magistrado Ponente: Dr. JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO Sentencia aprobada
según consta en acta del primero (1º) de junio de mil novecientos noventa y
cinco (1995). I. ANTECEDENTES El ciudadano LUIS
GUILLERMO NIETO ROA, invocando el derecho que consagra el artículo 241, numeral
4º, de la Constitución Política, presentó ante esta Corte demanda de
inconstitucionalidad contra la Ley 144 de 1994. Cumplidos como están
los trámites y requisitos que exige el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a
resolver. II. TEXTO Los textos acusados
son del siguiente tenor literal: "LEY NUMERO 144
DE 1994 (Julio 13) 'Por la cual se
establece el procedimiento de pérdida de la investidura de los congresistas'. El Congreso de
Colombia, DECRETA: ARTICULO 1º.- El Consejo de Estado en pleno conocerá y sentenciará
en única instancia los procesos relativos a la pérdida de la investidura de los
congresistas a solicitud de la mesa directiva de la cámara correspondiente o de
cualquier ciudadano y por las causas establecidas en la Constitución y la ley,
en especial la Ley 5a de 1992 en sus artículos 292 y 298. PARAGRAFO.- Por Consejo de Estado en pleno se entiende la reunión
donde tienen derecho a participar los miembros de las diferentes salas que lo
componen, esto es, la de lo contencioso administrativo y la de consulta y
servicio civil, conforme a lo establecido en el artículo 298 de la Ley 5a de
1992. ARTICULO 2º.- El Consejo de Estado dispondrá de un plazo no mayor de
veinte (20) días hábiles contados a partir de la fecha de la presentación de la
solicitud en la Secretaría General de la corporación, para sentenciar el
proceso. ARTICULO 3º.- Cuando la solicitud sea formulada por la mesa
directiva de la cámara a la cual pertenezca el congresista, ésta deberá ser
enviada al Consejo de Estado en pleno, dentro de los dos (2) días siguientes a
la decisión adoptada por dicha cámara, junto con toda la documentación
correspondiente. ARTICULO 4º.- Cuando la solicitud sea presentada ante el Consejo de
Estado por un ciudadano común, ésta deberá formularse por escrito y contener,
al menos: a) Nombres y
apellidos, identificación y domicilio de quien la formula; b) Nombre del
congresista y su acreditación expedida por la organización electoral nacional; c) Invocación de la
causal por la cual se solicita la pérdida de la investidura y su debida
explicación; d) La solicitud de
práctica de pruebas, si fuere el caso, y e) Dirección del
lugar en donde el solicitante recibirá las notificaciones a que haya lugar. PARAGRAFO.- No será necesario formular la solicitud a través de
apoderados. ARTICULO 5º.- Cuando la causal invocada sea la indebida destinación
de dineros públicos o la de tráfico de influencias debidamente comprobado o la
de haber sido condenado en cualquier época por sentencia judicial a pena
privativa de la libertad, excepto por delitos políticos o culposos, también se
deberá acompañar copia auténtica de la sentencia condenatoria debidamente
ejecutoriada y de que ésta se encuentra vigente y no extinguida judicialmente. PARAGRAFO.- Cuando la causal invocada se la de celebrar contrato,
por interpuesta persona, con entidades públicas o ante las personas que
administren tributos, se deberá acompañar copia auténtica de la sentencia
debidamente ejecutoriada que así lo declare. Cualquier ciudadano o
el Ministerio Público podrán demandar ante el tribunal contencioso
administrativo que tenga jurisdicción en el domicilio de la entidad pública o
de las personas que administren tributos, para que mediante el trámite del
proceso ordinario se declare que el congresista celebró contrato con ellas por
interpuesta persona. ARTICULO 6º.- La solicitud deberá ser presentada personalmente por
su signatario, ante el Secretario General del Consejo de Estado. El solicitante
que se halle en lugar distinto podrá remitirla, previa presentación personal
ante juez y notario, caso en el cual se considerará presentado cuando se reciba
en el despacho judicial de destino. ARTICULO 7º.- Recibida la solicitud en la secretaría, será repartida
por el presidente del Consejo de Estado el día hábil siguiente al de su recibo,
y designará el Magistrado ponente, quien procederá a admitirla o no, según el
caso, dentro de los dos (2) días hábiles siguientes a su reparto. En el mismo término
notificará al congresista de la decisión respectiva. El Magistrado ponente
devolverá la solicitud cuando no cumpla con los requisitos o no se alleguen los
anexos exigidos en la ley y ordenará a quien corresponda, completar o aclarar
dentro de los diez (10) días siguientes a su notificación, los requisitos o
documentos exigidos. El incumplimiento de la orden dará lugar a las sanciones
legales pertinentes. ARTICULO 8º.- Admitida la solicitud, en la misma providencia se
ordenará la notificación personal al congresista, con la cual se dará
iniciación al proceso judicial respectivo. También se notificará al agente del
Ministerio Público a fin de que intervenga en el proceso. Las notificaciones se
surtirán al día siguiente al de la expedición del auto que las decrete. ARTICULO 9º.- El congresista dispondrá de los tres (3) días
siguientes, contados a partir de la fecha de la notificación, para referirse
por escrito a lo expuesto en la solicitud. Podrá aportar pruebas o pedir las
que considere conducentes, en los términos del artículo siguiente. ARTICULO 10º.- Al día hábil siguiente, el Magistrado ponente
decretará las pruebas pertinentes y señalará un término hasta de tres (3) días
hábiles para su práctica. En la misma providencia indicará fecha y hora para la
audiencia pública, que se cumplirá dentro de los dos (2) días siguientes. ARTÍCULO 11.- A la Audiencia pública asistirá el Consejo de Estado
en pleno y será presidida por el Magistrado ponente. Las partes podrán
intervenir, por una sola vez, en el siguiente orden: el solicitante o su
apoderado, el agente del Ministerio Público y el congresista y su apoderado.
Quien presida la audiencia podrá fijar el tiempo para las intervenciones. Las partes podrán
presentar al final de su intervención un resumen escrito. ARTICULO 12.- Realizada la audiencia, el Magistrado ponente deberá
registrar el proyecto de sentencia, dentro de los dos (2) días hábiles
siguientes y citará al Consejo de Estado en pleno para estudiar y discutir la
ponencia presentada. La decisión se tomará por mayoría de votos de los miembros
que la integran. ARTICULO 13.- Ejecutoriada la sentencia se comunicará a la mesa
directiva de la cámara correspondiente, al Consejo Nacional Electoral y al Ministerio
de Gobierno para lo de su cargo. Cuando el Consejo de Estado advierta la
posible comisión de hechos punibles por parte del congresista, o temeridad o
mala fe en la acusación, la sentencia ordenará que se compulsen copias de toda
la actuación a las autoridades competentes para las investigaciones y sanciones
correspondientes. ARTICULO 14.- Cuando se formulen acusaciones por varios ciudadanos
éstas se acumularán a la admitida primero, siempre que no se haya decretado la
práctica de pruebas. ARTICULO 15.- No se podrá admitir solicitud de pérdida de la
investidura de un congresista en el evento de alegarse los mismos hechos que
sirvieron de fundamento a las causales sobre las cuales ya se haya pronunciado
el Consejo de Estado. Todas las sentencias en estos procesos producen efectos
de cosa juzgada. ARTÍCULO 16.- Conflicto de intereses. Definición. Los congresistas que dentro del año inmediatamente
anterior a su elección hayan prestado servicios remunerados a gremios o
personas de derecho privado sobre cuyos intereses o negocios incidan
directamente actos que se encuentren al estudio del Congreso, deberán
comunicarlo por escrito a la mesa directiva de la respectiva corporación para
que decida si los congresistas aludidos deben abstenerse de participar en el
trámite y votación de dichos actos. ARTÍCULO 17.- Recurso
extraordinario especial de revisión. Son
susceptibles del recurso extraordinario especial de revisión, interpuesto
dentro de los cinco (5) años siguientes a su ejecutoria, las sentencias mediante
las cuales haya sido levantada la investidura de un parlamentario, por las
causales establecidas en el artículo 188 del Código Contencioso Administrativo,
y por las siguientes: a) Falta del debido
proceso; b) Violación del
derecho de defensa, y c) No haberse agotado
el procedimiento interno en la respectiva corporación y proferido las
declaraciones de ambas cámaras conforme al trámite establecido en el reglamento
del Congreso contenido en la Ley 5a del 17 de junio de 1992. ARTICULO 18.- Para los efectos del numeral 1º del artículo 180
Constitución Nacional, se entenderá que el congresista debe estar realizando,
simultáneamente con las de parlamentario, funciones inherentes a las del cargo
o empleo público o privado. ARTICULO 19.- Esta ley deroga y modifica las disposiciones legales
anteriores y rige desde la fecha de su promulgación" III. LA DEMANDA El actor señala como
vulnerados los artículos 13, 152 (en concordancia con el 40), 180, 182, 183,
184 y 236 de la Constitución Política. Dice el solicitante
que con la Ley acusada se vulnera el artículo 152 pues ha debido tramitarse
como una ley estatutaria. La pérdida de la
investidura de los congresistas, según el actor, involucra derechos
fundamentales en forma directa. Al fundamentar la
anterior afirmación, señala que característica esencial de la mencionada figura
es la "inhabilidad permanente para elección al Congreso, a la Presidencia
de la República, a las asambleas departamentales y a las gobernaciones, lo que
equivale a un recorte sustancial de los derechos políticos fundamentales puesto
que quien hubiere sido sentenciado pierde de por vida la posibilidad de ser
elegido y desempeñar algunas funciones públicas. Añade a lo anterior
que la Ley 144 de 1994 viola el espíritu mismo de la Constitución, ya que el
redactor de la Carta Política lo que pretendió fue la "erradicación de los
vicios que en los últimos tiempos se apoderaron del Congreso y conservar en
todo momento el elevado tono moral en la conducta tanto del conjunto como de
cada uno de sus miembros que exige la función de legislar, controlar, orientar
a la nación y ejercer el liderato político". Esto, comparado con "el
evidente propósito de hacer nugatoria la aplicación de la pérdida de la
investidura como sanción para los congresistas que violen la Carta", debe
llevar a declarar la inexequibilidad de la totalidad
de la Ley. Más adelante, el
demandante hace un análisis tendiente a demostrar la inconstitucionalidad de
varios artículos de la Ley en referencia: -De los artículos 1º,
3º, 11 y 12, anota que la expresión "en pleno" debe declararse
contraria a la Carta, pues en Sentencia C-319 del 13 de julio de 1994 dicha
expresión ya fue objeto de pronunciamiento por la Corte Constitucional al
referirse al artículo 298-3 de la Ley 5a de 1992. Invoca estas mismas razones
para solicitar la inconstitucionalidad del parágrafo del artículo 1º. Adicionalmente, en
cuanto al artículo 1º, considera violatoria de la Constitución la referencia
que se hace a la Ley 5a de 1992, por cuanto la Carta no autorizó a la ley para
ser fuente de causales para la pérdida de la investidura. -Del artículo 4º
objeta la expresión "común", calificativa del ciudadano, pues
considera que con ella se introduce un factor limitante y discriminatorio, que
no trae la Constitución y que podría dar lugar a que en un futuro se dijera que
ciudadanos comunes son aquellos que no ostentan ningún tipo de investidura. -Sobre las
expresiones "la indebida destinación de dineros públicos o la de tráfico
de influencias debidamente comprobado" y "se deberá acompañar copia
auténtica de la sentencia condenatoria debidamente ejecutoriada y de que ésta
se encuentra vigente y no extinguida judicialmente", así como sobre el
parágrafo del artículo 5º, observa que ya en la Sentencia citada se declaró
contraria a la Carta la sujeción del proceso ante el Consejo de Estado a una
condición no contemplada en aquélla, como es la sentencia penal previa, por lo
que debe hacerse lo mismo en el presente caso. En cuanto a la
segunda expresión referida, opina que excede la letra de la Constitución
Política, pues en ella "la causal se configura por el sólo hecho de que la
persona haya sido condenada por sentencia judicial a pena privativa de la
libertad, salvo por delitos políticos o culposos, con prescindencia de si dicha
condena se ejecutó o no en su totalidad". -Del artículo 7º
acusa especialmente la frase "el Presidente del Consejo de Estado
repartirá la solicitud al día hábil siguiente a su recibo", sosteniendo
que no puede ser al Presidente de esa Corporación al que corresponda tal
función pues es sólo a la Sala de lo Contencioso Administrativo a quien compete
tramitar y fallar, luego es al Presidente de esa Sala a quien, eventualmente
debería atribuírsele la función de repartir las solicitudes de pérdida de la
investidura. -El artículo 15 de la
Ley acusada manda que "no se podrá admitir solicitud de pérdida de la
investidura de un congresista en el evento de alegarse los mismos hechos que
sirvieron de fundamento a las causales sobre las cuales ya se haya pronunciado
el Consejo de Estado. Todas las sentencias en estos procesos producen efectos
de cosa juzgada". Para el libelista,
ésta redacción unida al plazo de tres días que se tienen para la práctica de
pruebas y al hecho de que no está el ciudadano que presente una solicitud obligado
a allegar el acervo probatorio completo, puede convertir la institución
constitucional en letra muerta, en cuanto propiciaría sentencias inhibitorias. -Al definir el
artículo 16 los conflictos de interés, deja por fuera, según criterio del
demandante, los intereses personales o familiares del congresista y las
situaciones de carácter moral. De la misma manera,
el impugnante cuestiona la obligación de comunicar el conflicto respectivo a la
Mesa Directiva, pues "en ninguna parte de la norma constitucional se
faculta a las mesas directivas de las cámaras para decidir sobre las
situaciones de carácter moral o económico que en concepto del congresista mismo
lo inhiben para participar". -En cuanto a la
creación del recurso extraordinario especial de revisión, contenido en el
artículo 17 de la Ley 144, afirma que se trata de un privilegio exorbitante
consagrado exclusivamente en favor del Congresista, lo que va en contravía del
derecho a la igualdad consagrado en el artículo 13 de la Carta, pues, mientras
para un proceso contencioso administrativo las partes sólo tienen como causales
las consagradas en el artículo 188 del Código correspondiente, la Ley 144
dispone que el congresista y sólo él tendrá, además de dichas causales, otras
dos de carácter general. Por otra parte, agrega, la norma extiende el plazo
para ejercer el recurso a más del doble del que tienen todos los restantes
recursos extraordinarios de revisión, tanto en procesos de la jurisdicción
contenciosos administrativos como en los de la ordinaria, que es de 2 años. Sobre el mismo
artículo añade que "la decisión constitucional de que una vez perdida la
investidura se convierte en causal de inhabilidad por el resto de la vida de la
persona afectada, se desconoce creando un mecanismo aparentemente jurídico para
que después de expedido y ejecutoriado el fallo se pueda hacer hábil a quien ya
había sido declarado inhábil", rompiéndose igualmente la especial brevedad
que debe informar este tipo de procesos. - Para el actor, el
artículo 18 de la Ley en referencia pretende establecer una simultaneidad en el
ejercicio de funciones correspondientes a un cargo o empleo público y uno
privado, cuando la interpretación de la incompatibilidad consagrada en el
artículo 179-1 constitucional es que ella no cesa por separarse del ejercicio
de las funciones de congresista durante una parte del período constitucional
para el que fue elegido, pues tal norma no se refiere al ejercicio de las
funciones sino al desempeño del cargo, lo que quiere decir que basta con tener
esa titularidad. IV. INTERVENCIONES El ciudadano CARLOS
EDUARDO MEDELLIN BECERRA, Secretario Jurídico de la Presidencia de la
República, presentó un escrito mediante el cual defiende la constitucionalidad
formal de la norma acusada e impugna la constitucionalidad material de algunas
normas específicas. Al defender la
constitucionalidad formal de la Ley, el ciudadano opositor afirma que si bien
toda norma, de una u otra manera, termina afectando derechos fundamentales, el
criterio para determinar la naturaleza de la ley debe ser el tipo de derecho
que ella regula y la forma como lo hace. Concretamente la Ley 144 de 1994 es
básicamente organizacional, procesal y adjetiva, por lo que su expedición no
debió ajustarse a una ley estatutaria. En cuanto al
argumento consistente en que viola el espíritu mismo de la Constitución, dice
que la mala fe no se presume y que el contenido de las leyes puede
interpretarse de manera diferente según el lente con el que se estudie. En cuanto al examen
material de las disposiciones, está de acuerdo con el demandante en que la
expresión "en pleno", contenida en varias normas, es
inconstitucional, para lo cual también invoca la Sentencia C-319 del 14 de
julio de 1994. Sobre las demás
acusaciones hace las siguientes reflexiones: *Dice que el
calificativo "común" que se le da a los ciudadanos en el artículo 4º
"viola no sólo el principio de igualdad material al introducir una
discriminación no razonable, sino también las bases mismas del sistema democrático
que se opone por definición a instituciones pseudo
aristocráticas" *Invocando la misma
Sentencia anterior, solicita a la Corte la declaratoria de inconstitucionalidad
del artículo 5º en su integridad, debido a la improcedencia de exigir sentencia
judicial previa y vigente. *Considera
inconstitucional la expresión "Presidente del", contenida en el
artículo 7º, pues el Presidente del Consejo de Estado puede ser uno de los
miembros de la Sala de Consulta y Servicio Civil. Igualmente señala
como violatoria de la Constitución la frase "adoptada por dicha
Cámara", contenida en el mismo artículo, para lo cual también hace alusión
a la Sentencia de la Corte Constitucional, mencionada anteriormente. *En cuanto al
artículo 15 de la Ley acusada, dice que debe ser declarada inconstitucional en
su integridad "ya que se le otorga fuerza de cosa juzgada incluso a los
pronunciamientos inhibitorios", pues la norma no distingue la naturaleza
de las decisiones del Consejo de Estado. Si esto no es así, sugiere que se declare
la exequibilidad condicional, es decir "que la
norma sería constitucional siempre y cuando se lea en el sentido que ella sólo
cobija los pronunciamientos de mérito". *También coadyuva la
inconstitucionalidad del artículo 16 por considerar que restringe los alcances
constitucionales del conflicto de intereses, lo mismo que el 17 porque vulnera
el principio de igualdad contenido en el artículo 13 del Estatuto Superior. *Para el ciudadano,
el artículo 18 también vulnera la Carta ya que ella establece una institución
más amplia, pues no limita la incompatibilidad a los casos de ejercicio
simultáneo de las funciones de parlamentario con las de cargo o empleo público
o privado. "No es necesario el ejercicio; basta la titularidad del cargo,
así no se ejerza". V. CONCEPTO DEL
MINISTERIO PÚBLICO El Procurador General
de la Nación, en comunicación del 26 de octubre de 1994, solicitó a la Corte
que aceptara su manifestación de impedimento para conceptuar sobre la constitucionalidad
del proceso de la referencia, toda vez que, durante la tramitación del proyecto
de ley acusado era Senador de la República y por ello miembro del Congreso. La Corporación, en
auto del tres (3) de noviembre de 1994, resolvió aceptar el impedimento y
trasladar la demanda al Viceprocurador General de la Nación para que rindiera
concepto dentro del término previsto por el artículo 7º del Decreto 2067 de
1991. El 24 de enero de
1995, mediante Oficio Nº 556, el Viceprocurador se pronunció sobre el presente
caso y solicitó a la Corte que declarara exequible la Ley acusada, en cuanto, a
su juicio, no era indispensable que se le hubiera dado el trámite de ley
estatutaria, pues se trata de una ley que regula el procedimiento de pérdida de
la investidura de los congresistas; es decir, se trata del conjunto de normas
procesales que le fijan los parámetros tanto al ejercicio de la acción como a
la sustanciación del proceso judicial correspondiente ante el Consejo de
Estado. En cuanto al
argumento de la mala fe, esgrimido por el actor, considera el Viceprocurador
que tal no es una razón que justifique la declaratoria de inexequibilidad
de una ley, pues su consagración conduciría a un ejercicio perverso de la
acción de inconstitucionalidad que desnaturalizaría el papel fundamental del
control constitucional en el Estado de Derecho. Refiriéndose a la tan
citada Sentencia C-319 de 1994, en el Concepto se trata de determinar sus
implicaciones para el caso presente y se dice que el proceso de la pérdida de
la investidura entraña una función jurisdiccional, lo que en estricto sentido
no compete al Consejo de Estado en pleno sino a su Sala Contencioso
Administrativa. Haciendo referencia a
la misma Sentencia, señala cómo en ella se expresó que la responsabilidad política
que se deriva de la pérdida de la investidura es totalmente diferenciable de la
responsabilidad penal que se hubiera podido ocasionar por haberse cometido un
delito. Igualmente, recuerda
que en ese fallo se determinó que las normas que sometieran el proceso de
pérdida de la investidura a los resultados de un previo procedimiento congresional debían ser declaradas inexequibles, pues ellas
recortaban la competencia incondicionada y exclusiva del Consejo de Estado, y
además desconocían la competencia que la Carta radicó únicamente en la Mesa
Directiva de la Cámara correspondiente para elevar la solicitud. Sobre la expresión
"ciudadano común", cree el Viceprocurador que ella no vulnera en
forma alguna la Carta Política, ya que un principio de hermenéutica jurídica
enseña que las palabras de la ley se entenderán en su sentido natural y obvio,
según el uso general de las mismas y, como de acuerdo con el Diccionario de la
Lengua Española, "común" es sinónimo de "cualquier", no se
introduce entonces ninguna discriminación. Coincide el
Viceprocurador con los planteamientos que formula el demandante sobre el
artículo 15 de la Ley acusada, pero no considera que deba declararse la
inconstitucionalidad pues basta con fijarle un alcance a la palabra
"todas" en el sentido de que ella incluya solamente los
pronunciamientos que deciden sobre el mérito de la litis,
es decir que comprenda sólo sentencias absolutorias o condenatorias mas no
inhibitorias. No considera el
representante del Ministerio Público que con el artículo 16 de la Ley 144 se
vulnere el artículo 182 de la Carta, pues, al dejar por fuera de los conflictos
de interés los aspectos morales, no se está desconociendo la posibilidad de que
eventualmente existan causas que pertenezcan exclusivamente al fuero interno
del congresista y que le impidan participar en algún proceso propio de sus
funciones, en tanto en cuanto ello ya fue contemplado en el artículo 286 de la
Ley 5a de 1992. Tampoco encuentra que la obligación de poner en conocimiento el
conflicto de interés a la mesa directiva sea inconstitucional "si se tiene
en cuenta que ella representa a la Cámara, y de otra parte, que la norma
constitucional no exige que la manifestación se haga a la totalidad de la
célula legislativa, lo que sería absurdo, toda vez que es la mesa directiva
quien reparte el trabajo entre los miembros de las diferentes comisiones y a
quien compete aceptar una eventual manifestación de impedimento". En relación con el
recurso extraordinario de revisión, consagrado en el artículo 17, cree el
Viceprocurador que es inconstitucional por cuanto el citado recurso carece de
un elemento fundamental inherente a los medios de impugnación cual es la
existencia de la autoridad competente para decidirlo. Además, señala, "el
proceso de pérdida de la investidura es de única instancia, y su tramitación se
surte ante la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, que para el caso no
cuenta con un superior jerárquico". Estima el
Viceprocurador que el artículo 18 de la Ley 144 es exequible porque los
alcances que pretende darle al artículo 180 de la Constitución hacen del mismo
un texto inequívoco, lo cual no da lugar a interpretaciones contrarias al
espíritu del Constituyente. Por todo lo anterior,
el Viceprocurador General de la Nación solicita a la Corte efectuar las
siguientes declaraciones en relación con la Ley 144 de 1994: "1. Declarar EXEQUIBLE la Ley 144 de 1994, en cuanto no era indispensable que el Congreso le
diera el trámite de ley estatutaria. 2. Declarar INEXEQUIBLES el artículo 5º y parágrafo, y el artículo 17. 3. Declarar EXEQUIBLES en su totalidad los artículos 16 y 18. 4. Declarar EXEQUIBLE el artículo 1º, salvo la expresión "en pleno" y el parágrafo
de esta norma que son INEXEQUIBLES. 5. Declarar EXEQUIBLE el artículo 3º, salvo las expresiones "en pleno" y "a la
decisión adoptada por dicha Cámara" que son INEXEQUIBLES. 6. Declarar EXEQUIBLE el artículo 4º en lo acusado. 7. Declarar EXEQUIBLE el artículo 7º, salvo la expresión "por el Presidente del Consejo
de Estado" que es INEXEQUIBLE. 8. Declarar EXEQUIBLES los artículos 11 y 12, salvo las expresiones "en pleno"
empleadas en dichas disposiciones, que son INEXEQUIBLES. 9. Declarar EXEQUIBLE el artículo 15, siempre y cuando la expresión "todas" abarque
solamente a las sentencias condenatorias y absolutorias dictadas en los
procesos de pérdida de la investidura". VI. CONSIDERACIONES
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Competencia La Corte
Constitucional es competente para resolver de manera definitiva sobre la demanda
incoada, pues ella recae sobre una ley de la República (artículo 241, numeral
4, de la Constitución Política). Inaplicabilidad del
trámite especial de ley estatutaria Argumento principal
entre los que expone el actor es el de que la totalidad de la Ley 144 de 1994
es inconstitucional por cuanto ha debido tramitarse como ley estatutaria, toda
vez que, decretada la pérdida de la investidura, se impide hacia el futuro el
ejercicio de un derecho fundamental como es el de acceso al ejercicio y control
del poder político (Artículo 40 C.P.), motivo suficiente, en el sentir del
impugnador, para que se hiciera aplicable el artículo 152 de la Constitución, a
cuyo tenor se regularán mediante leyes estatutarias los derechos fundamentales
y los mecanismos para su protección. La Corte
Constitucional, en reiterada jurisprudencia, ha sostenido que la reserva de ley
estatutaria, si bien debe exigirse como requisito de forma indispensable cuando
la materia del proyecto corresponda a cualquiera de los temas señalados en el
artículo 152, no es exigible de manera absoluta en todas las ocasiones en que
alguno de aquéllos sea objeto de mención o referencia. No todo precepto que de
alguna manera guarde relación con ellos debe ser aprobado mediante el trámite
excepcional previsto para esa clase de leyes. En el caso de los
derechos fundamentales, es bien sabido que pueden verse afectados directa o
indirectamente, de una u otra forma, por cualquier regla jurídica, ya en el
campo de las relaciones entre particulares, o en el de las muy diversas
actividades del Estado. En últimas, en el contenido de todo precepto se
encuentra, por su misma naturaleza, una orden, una autorización, una
prohibición, una restricción, una regla general o una excepción, cuyos efectos
pueden entrar en la órbita de los derechos esenciales de una persona natural o
jurídica. Piénsese, por
ejemplo, en el caso de los procedimientos, que según el artículo 29 de la
Constitución deben ser fijados por la ley de manera previa a todo juzgamiento o
actuación judicial o administrativa. Por definición se relacionan con el debido
proceso, que es un derecho fundamental, y, más aun, de lo que en tales normas
se diga debe deducirse en los casos concretos a ellas sometidos si quien las
aplica acata o vulnera las garantías procesales. Pero deducir de esa
consideración que todas las normas de procedimiento deban estar incluidas
forzosamente en leyes estatutarias implica interpretación exagerada del
artículo 152 de la Constitución Política y convierte la excepción allí incluida
en regla general que, en ese supuesto, debería extenderse lógicamente a todos
los códigos procesales y a las reglas, aún aisladas, que pudieran afectarlos,
adicionarlos o modificarlos. Si fuera seguido ese
mismo criterio, que la Corte no acoge, la materia penal en su integridad
debería ser objeto del especialísimo trámite por cuanto, al fin y al cabo, las
sentencias condenatorias y los autos de detención, así como las medidas de
seguridad que se aplican a los inimputables, afectan de manera directa el derecho
fundamental de la libertad. En ese orden de
ideas, el correcto entendimiento del artículo 152 de la Constitución no puede
consistir en que el legislador evada las exigencias formales de excepción para
aquellos casos en que, según la Carta, tiene lugar la ley estatutaria, pero
tampoco en que esta modalidad legislativa abarque, sin un criterio razonable
que encaje dentro del sistema positivo colombiano, todas las normas que
integran el orden jurídico. En cuanto a los
derechos fundamentales, el criterio para definir si se requiere ley estatutaria
para la expedición de las normas que tocan con ellos radica, según lo ha
expuesto esta Corte, en la verificación de si los preceptos correspondientes
afectan el núcleo esencial de aquéllos, como cuando se consagran restricciones
o limitaciones a su ejercicio, lo que en verdad se traduce en su regulación,
claramente aludida en el artículo 152 de la Carta. Debe recordarse que
esta Corte, en sentencias C-013 del 21 de enero de 1993, C-311 del 7 de julio de
1994 y C-425 del 29 de septiembre del mismo año, para mencionar algunas, ha
puesto de presente que la reserva constitucional sobre regulación de los
derechos fundamentales por el trámite calificado propio de la ley estatutaria
"no supone que toda norma atinente a ellos deba necesariamente ser objeto
del exigente proceso aludido, pues una tesis extrema al respecto vaciaría la
competencia del legislador ordinario". Ha señalado la
Corporación que las leyes estatutarias en esa materia "están encargadas de
desarrollar los textos constitucionales que reconocen y garantizan los derechos
fundamentales, pero no fueron creadas dentro del ordenamiento con el fin de
regular en forma exhaustiva y casuística cualquier evento ligado a ellos, pues,
de algún modo, toda la legislación, de manera más o menos lejana, se ve
precisada a tocar aspectos que con ese tema se relacionan". En la Sentencia C-408
del 15 de septiembre de 1994 (M.P.: Dr. Fabio Morón Díaz) la Corte expresó que
la interpretación del artículo 152 de la Carta debe ser estricto, de tal manera
que "cuando de la regulación de un derecho fundamental se trata, la
exigencia de que se realice mediante una ley estatutaria debe entenderse
limitada a los contenidos más cercanos al núcleo esencial de ese derecho". De allí que las
oportunidades en que esta Corte se ha visto precisada a declarar la
inconstitucionalidad de una norma o conjunto de normas por no haber seguido el
Congreso, debiendo hacerlo, el trámite de la ley estatutaria, son únicamente
aquéllas en que de manera palmaria el contenido de la normatividad así lo
exige, como aconteció con la Ley electoral (Sentencia C-145 del 23 de marzo de
1994. M.P.: Dr. Alejandro Martínez Caballero), pues sin lugar a dudas los temas
en ella incluidos se enmarcaban dentro del literal c) del artículo 152 de la
Carta, referente a "funciones electorales"; o con los artículos 94,
96 y 97 de la Ley 104 de 1993, declarados inexequibles mediante Sentencia C-425
del 29 de septiembre de 1994, toda vez que se trataba de preceptos dictados
"bajo el designio indudable de regular, por la vía de la restricción, el
derecho a la información, plasmado en el artículo 20 de la Carta". Tal no es el caso de
la Ley 144 de 1994, pues su objeto no radica en regular, restringir o limitar
-como lo cree el accionante- el ejercicio del derecho de acceso a los cargos
públicos (Artículo 40 C.P.), entre otras razones por la muy poderosa de que fue
la propia Constitución la que en su artículo 179, numeral 4º, instituyó la
inhabilidad permanente para ser congresista, aplicable a quienes hayan perdido
tal investidura. No podía, entonces, la ley introducir regulación alguna de un
derecho que, para los sancionados, la Constitución Política no reconoció. La materia de las
normas impugnadas es, como lo expresa el título de la Ley y como se descubre
fácilmente al cotejar el contenido de todas ellas, la relativa a los
procedimientos que deben seguirse en los casos en que un congresista sea
acusado ante el tribunal competente de haber incurrido en cualquiera de las
causas que la Constitución prevé para la pérdida de investidura. Que la consecuencia
de un eventual fallo en contra del incriminado sea la señalada en el artículo
179, numeral 4º, del Estatuto Fundamental no es argumento válido para sostener
que el conjunto de la normatividad procesal haya debido aprobarse previo el
trámite de una ley estatutaria. Por este aspecto, las
normas acusadas no vulneran los preceptos superiores. Ubicación
constitucional de la pérdida de investidura El régimen
constitucional aplicable a los congresistas es particularmente estricto en la
Carta de 1991 puesto que el propósito primordial de su establecimiento
consistió en el rescate del prestigio y la respetabilidad del Congreso. Las normas
pertinentes conforman todo un sistema dentro del cual debe ubicarse cada una de
ellas para lograr su interpretación y aplicación. La pérdida de la
investidura, que constituye objeto primordial de este proceso, no puede ser
entendida en su naturaleza y en sus alcances si no se la pone en relación con
la normatividad de la cual hace parte, que consagra reglas precisas, exigibles
a los individuos que conforman las cámaras legislativas, en garantía de su
dedicación, probidad, imparcialidad, moralidad y cumplimiento, elementos que se
preservan por la necesidad de salvaguardar la institución y de realizar los
postulados de la Carta Política. Los senadores y
representantes son servidores públicos, según lo declara el artículo 123 de la
Constitución, y, en consecuencia, están sometidos a los principios generales
que rigen la función pública. Así, pues, están al servicio del Estado y de la
comunidad y deben ejercer sus funciones en la forma prevista por la
Constitución y la ley. Dispone el artículo
133 de la Carta que, como representantes del pueblo, en su calidad de miembros
de cuerpos colegiados de elección popular directa, actúen consultando la
justicia y el bien común. La norma señala que el elegido es responsable ante la
sociedad y frente a sus electores de las obligaciones propias de su
investidura. Los congresistas
están sujetos a un estricto régimen de inhabilidades e incompatibilidades cuyo
sentido constitucional ha sido expuesto por la Corte en recientes providencias: "El especial
celo del Constituyente en establecer todo un conjunto de normas con arreglo a
las cuales habrá de ser ejercido el cargo de congresista se explica no sólo por
la importancia intrínseca del Congreso en el Estado de Derecho sino por la
trascendencia de la investidura de quien, escogido en las urnas para integrar
la Rama Legislativa, tiene en su cabeza la representación del pueblo. Tales normas
responden a las necesidades de asegurar los cometidos básicos de la institución
y de preservar la respetabilidad de quienes la componen, merced al sano
desempeño de las delicadas funciones que se les confían. Entre los objetivos
buscados por esta normativa se halla el de garantizar a los gobernados que las
personas a quienes se ha distinguido con tan alta dignidad no abusarán de su
poder, aprovechándolo para alcanzar sus fines personales, pues la actividad a
ellos encomendada debe estar exclusivamente al servicio del bien público. En ese contexto se
ubica el régimen de incompatibilidades de los congresistas, el cual, como ya lo
subrayó esta Corte en Sentencia C-349 del 4 de agosto de 1994, es pieza fundamental
dentro del Ordenamiento constitucional de 1991 y factor de primordial
importancia para lograr los propósitos estatales, pues mediante ellas se traza
con nitidez la diferencia entre el beneficio de carácter público, al cual sirve
el congresista, y su interés privado o personal. (...) De allí que haya sido
vedado a los miembros del Congreso, durante el período constitucional -y, en
caso de renuncia, durante el año siguiente a su aceptación si el lapso para el
vencimiento del período fuere superior-, desempeñar cualquier cargo o empleo
público o privado; gestionar, en nombre propio o ajeno, asuntos ante las
entidades públicas o ante las personas que administren tributos; ser apoderados
ante las mismas; celebrar con ellas, por sí o por interpuesta persona, contrato
alguno; ser miembros de juntas o consejos directivos de entidades
descentralizadas de cualquier nivel o de instituciones que administren
tributos; celebrar contratos o realizar gestiones con personas naturales o
jurídicas de derecho privado que administren, manejen o inviertan fondos
públicos o sean contratistas del Estado o reciban donaciones de éste (artículos
180 y 181 de la Constitución). Debe observarse que
la Constitución no agotó el catálogo de las incompatibilidades aplicables a los
congresistas, pues, a la luz de sus preceptos, bien puede el legislador
introducir nuevas causales de incompatibilidad igualmente obligatorias. (Cfr.
Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-497 del 3 de noviembre de 1994). Sobre las
inhabilidades ha dicho la Corte: "Al establecerse
los requisitos negativos, es decir, las causales de inhabilidad, cuya
ocurrencia implica la inelegibilidad de la persona en quien concurren, se exige
que ella no se encuentre en determinada situación previa en el momento de efectuarse
la elección. Tal ocurre, por ejemplo, con la condena por delitos comunes, la
interdicción judicial, las sanciones disciplinarias, el ejercicio de
jurisdicción o autoridad o el desempeño de cargos públicos..." "Debe tenerse en
cuenta, por otra parte, que las inhabilidades... tienen razón de ser y
aplicabilidad respecto de dignidades a las cuales se aspira, señaladas en
concreto...". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-194 del
4 de mayo de 1995). La violación al
régimen de inhabilidades e incompatibilidades lesiona a la institución e
implica fraude a los electores. Los miembros del
Congreso están asimismo obligados a asistir a las sesiones en las que se voten
proyectos de acto legislativo, de ley o mociones de censura. El ausentismo representa
abandono de las funciones encomendadas y grave peligro para el cumplimiento de
las delicadas tareas propias de las cámaras, dadas las exigencias
constitucionales en materia de quórum y mayorías. La inasistencia, salvo casos
de fuerza mayor, no es otra cosa que irresponsabilidad en el ejercicio del
cargo. También resulta claro
que el congresista contrae un compromiso con sus electores y con la
institución, por lo cual debe posesionarse cuando se instalan las cámaras. La
posesión lo vincula jurídicamente con sus deberes, sus derechos y sus altas
responsabilidades institucionales. La indebida
destinación de dineros públicos y el tráfico de influencias son conductas
ilícitas que, además de merecer sanción penal, atentan contra el Congreso y contra
el Tesoro Público, por lo cual quien en ellas incurre es indigno de ejercer la
magna función propia del congresista. La Constitución ha
establecido la pérdida de la investidura como una sanción que es independiente
de las penales que pudieran ser aplicables por la comisión de delitos y que
encuentra su razón de ser en el régimen constitucional de las actividades que
cumplen los congresistas. Tiene un carácter disciplinario de muy especiales
características, la competencia para decretarla es atribuida de manera
exclusiva a un tribunal -el Consejo de Estado- y tan sólo puede operar en los
casos, bajo las condiciones y con las consecuencias que la Carta Política
establece. Las causas que dan lugar a ella son taxativas (artículo 183 C.P.). Es claro que la
pérdida de investidura es la sanción más grave que puede imponerse a un
congresista, no solamente por el carácter mismo de las faltas respecto de las
cuales ha sido prevista y por el inocultable daño que su comisión ocasiona al
Congreso y al interés colectivo, sino en cuanto a las consecuencias del fallo,
ya que implica la separación inmediata de las funciones que el condenado venía
ejerciendo como integrante de la Rama Legislativa y, por expresa disposición de
la propia Carta, la inhabilidad permanente para serlo de nuevo en el futuro.
Por otra parte, frente a la sentencia que dicte el Consejo de Estado ha sido prevista una sola instancia, dado el nivel de dicho
Tribunal, el máximo en la jurisdicción Contencioso Administrativa. Todo ello deja ver
que no se trata de un castigo cualquiera sino de uno excepcional que, por lo
tanto, requiere en grado sumo la plena observancia de las garantías y
requisitos constitucionales del debido proceso. La Corte
Constitucional considera que las normas constitucionales en las cuales se
consagra la pérdida de la investidura deben ser interpretadas de manera
armónica con el artículo 29 de la Carta, con las necesarias adaptaciones que
exige la naturaleza especial de aquéllas. La enunciada norma
dispone que nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto
que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la
plenitud de las formas propias de cada juicio. Ya se ha visto que la
Constitución misma se ha ocupado en determinar los preceptos preexistentes
aplicables a estos casos, enunciando las causas que llevan a decretar la
pérdida de la investidura, y que también ha señalado cuál es el tribunal
competente. En cuanto a las
formas propias del juicio, no todas están en la Constitución. Esta ha indicado
el término máximo dentro del cual deberá resolver el Consejo de Estado: veinte
días hábiles, contados a partir de la fecha de la solicitud formulada por la
mesa directiva de la cámara correspondiente o de la que eleve cualquier
ciudadano (artículo 184 C.P.) los demás aspectos del procedimiento deben ser
señalados por la ley, según resulta del mismo artículo 184 y del 29 de la
Constitución. La Ley 144 de 1994,
atacada en este proceso, tiene por objeto precisamente la determinación de tal
procedimiento y por tanto, en su conjunto, responde al ejercicio de una
competencia expresamente radicada por la Constitución en cabeza del Congreso. Las normas acusadas -El artículo primero
de la Ley 144 de 1994 es exequible en su mayor parte, pues consagra, reiterando
lo dicho por la Constitución Política, que es el Consejo de Estado el tribunal
encargado de conocer y sentenciar en única instancia los procesos relativos a
la pérdida de la investidura de congresistas, a solicitud de la Mesa Directiva
de la cámara correspondiente o de cualquier ciudadano. De dicha norma serán
declaradas inexequibles las expresiones "en pleno" y el parágrafo en
su totalidad, que aluden a la forma como será integrado el Consejo de Estado
para resolver sobre estos procesos, es decir, con la participación de la Sala
de lo Contencioso Administrativo y la de Consulta y Servicio Civil. Al respecto, la Corte
Constitucional reitera los argumentos que expuso en la Sentencia C-319 del 14
de julio de 1994 (M.P.: Dr. Hernando Herrera Vergara), en virtud de los cuales
fue declarado inexequible el artículo 298 numeral 3º de la Ley 5a de 1992.
Dicha providencia ha hecho tránsito a cosa juzgada constitucional (artículo 243
C.P.). Dijo así la Corte: "...esta Corte
ha señalado que la pérdida de investidura encarna el ejercicio de una función
típicamente jurisdiccional, de competencia del Consejo de Estado, en cuanto
concierne a su declaratoria (artículo 184 C.P.) La Constitución no
hizo claridad acerca de si, para estos efectos, habría de entenderse por
"Consejo de Estado" el Pleno de esa Corporación, o el de los
integrantes de su Sala Contencioso Administrativa, que ejerce las funciones
jurisdiccionales. Como tampoco lo hizo, cuando expresamente en su artículo 237,
numeral 1o. señaló que "Son atribuciones del Consejo
de Estado: 1. Desempeñar las
funciones de tribunal supremo de lo contencioso administrativo, conforme a las
reglas que señale la ley." Debe, pues, la Corte
interpretar la connotación con que constitucionalmente se emplea dicho término
en el artículo 184 de la Constitución Política cuando preceptúa que "La
pérdida de investidura será decretada por el
Consejo de Estado", y en el
artículo 237, numeral 5o. de la misma, que corrobora esa función, conforme al
cual "Son atribuciones del Consejo
de Estado... conocer de los casos
sobre pérdida de la investidura de los congresistas, de conformidad con la
Constitución y la ley." Empero, para esta
Corporación resulta claro que una cosa son las funciones jurisdiccionales del
Consejo de Estado como tribunal supremo de lo contencioso administrativo, y
otra distinta las que corresponden al mismo Consejo de Estado (Sala de Consulta
y de Servicio Civil) como cuerpo supremo consultivo del Gobierno en asuntos de
administración, de exclusiva competencia de esta. Es así como el
artículo 236 de la Carta Política señala que: "...El Consejo
de Estado se dividirá en salas y secciones para separar las funciones
jurisdiccionales de las demás que le asignen la Constitución y la ley. "...Y no hay
duda que la atribución de la pérdida de la investidura de los Congresistas de
que trata el numeral 5o. del artículo 237 de la Constitución Nacional es de
naturaleza jurisdiccional y no propia de la función consultiva. Y de que
además, dentro de las que atañen al Consejo de Estado en Pleno, nunca ha estado
la referente a las materias que tengan que ver con la función jurisdiccional. En efecto, la pérdida
de la investidura está revestida de un proceso especial que surge, bien por
solicitud de la Mesa Directiva, o por iniciativa ciudadana. En cambio, la función
consultiva se deriva de la iniciativa exclusivamente gubernamental, y sin que,
desde luego, tenga en este caso injerencia alguna la Sala Plena de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado. Es evidente que las dos Salas
integran la Sala Plena del Consejo de Estado pero en ningún caso para conocer
de asuntos jurisdiccionales. La pérdida de la
investidura, entendida como función jurisdiccional, así como la anulación de
una credencial de Congresista, derivada de un proceso electoral cuya
competencia se encuentra adscrita a una de las Salas Contenciosas del Consejo
de Estado, son materias que regula la Ley, pero nunca la que versa sobre el
Reglamento del Congreso, pues se violaría en este caso el principio de unidad
de materia. De esta manera, si la
decisión que adopta el Consejo de Estado, como atribución constitucional, sobre
pérdida de la investidura, es producto de una actuación jurisdiccional, no hay
duda que dicha función encaja dentro de la competencia de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado y no de la Plenaria de la
misma Corporación, ya que como función jurisdiccional, la pérdida de
investidura termina con una sentencia de la Corporación. Así, pues, estima la
Corte que la pérdida de la investidura entraña una función jurisdiccional en
forma inequívoca, y en el caso de las normas en comento, el término
"Consejo de Estado" alude al Pleno de su Sala Contencioso
Administrativa, para estos efectos. No a la reunión de ésta con la Sala de
Consulta y Servicio Civil, pues, por disposición del mismo Constituyente, la
división del Consejo en Salas y Secciones persigue dar efectividad al mandato
constitucional que obliga al legislador a "separar las funciones
jurisdiccionales de las demás que le asignen la Constitución y la Ley." En esas condiciones,
no podía el legislador al expedir una Ley que trata sobre el "Reglamento
del Congreso" como lo hizo en el numeral 3o. del artículo 298, asignarle
una función judicicial al Pleno del Consejo de
Estado, pues ello, además desconoce los principios de autonomía e independencia
que rigen la administración de justicia y los que informan la organización y
división de trabajo al interior de esa Corporación judicial. Es esta una razón
adicional para declarar la inconstitucionalidad del (artículo 298, numeral 3o.)
Conforme al cual 'De estas causales conocerá el Consejo de Estado en
pleno'". De otra parte, se
declarará inexequible la referencia a la ley en cuanto al señalamiento de nuevas
causales de pérdida de investidura, pues la enunciación hecha en la Carta es
taxativa y no autoriza al legislador para ampliar los motivos de la sanción. - El artículo tercero
dispone que cuando la solicitud de pérdida de investidura sea formulada por la
mesa directiva de la cámara a la cual pertenezca el congresista, ésta deberá
ser enviada al Consejo de Estado en pleno, dentro de los dos (2) días
siguientes a la decisión adoptada por dicha cámara, junto con toda la
documentación correspondiente. Esta disposición está
íntimamente ligada a la que consagraba el artículo 298 de la Ley 5a de 1992,
declarado inexequible por la Corte Constitucional, pues en el aludido precepto
se establecía que las cámaras calificarían la ocurrencia de las causales para la
pérdida de investidura y harían las correspondientes declaraciones. Son
precisamente estas declaraciones las referidas por la norma que ahora se
considera, ya que los dos días que en ella se conceden a la respectiva mesa
directiva para enviar la solicitud al Consejo de Estado se cuentan desde
"la decisión adoptada por dicha cámara". Como expresó la Corte
en su oportunidad, al conceder al pleno de cada corporación legislativa la
atribución de calificar las violaciones del régimen de inhabilidades, incompatibilidades
y conflictos de intereses, se recortaba la competencia incondicionada y
exclusiva del Consejo de Estado tratándose de una cualquiera de las causales
que constitucionalmente originan la pérdida de investidura y, además, se
desconocía de manera flagrante la competencia que la Constitución Política
radicó únicamente en la mesa directiva de la cámara correspondiente y no en la
Plenaria, ni en las comisiones permanentes. Por otra parte, se
alude una vez más al Consejo de Estado "en pleno" lo cual, ya se
dijo, quebranta normas constitucionales. La disposición objeto
de estudio se aviene a la Constitución sólo parcialmente, en cuanto reitera que
la solicitud de la mesa directiva de la cámara a la cual pertenezca el
congresista deberá ser enviada al Consejo de Estado, tribunal competente para
resolver. En lo demás, contraría los preceptos fundamentales. El artículo será
declarado exequible, salvo las expresiones "...en pleno, dentro de los dos
(2) días siguientes a la decisión adoptada por dicha cámara...", que serán
declaradas inexequibles. -El artículo cuarto,
que señala los requisitos y datos que debe reunir la solicitud de pérdida de
investidura cuando provenga de un ciudadano, se aviene a la Constitución, pues
no hace nada diferente de exigir que quien, en ejercicio de un derecho
reconocido por la Carta, acude al tribunal competente con el objeto de pedirle
que declare la pérdida de la investidura de un congresista, lo haga
identificándose, señalando e identificando al acusado, fundando su acusación y aportando
o solicitando las pruebas a que haya lugar. Esto es necesario en toda demanda,
por informal que sea, para que la autoridad judicial cuente con los elementos
mínimos indispensables con el objeto de iniciar la actuación que le
corresponde. Es claro, además, que
la plena identificación del ciudadano demandante le otorga seriedad a la
acusación, tratándose de un proceso con tan delicadas consecuencias, y
responsabiliza al actor en relación con lo que afirme. Se excluyen así los
procesos iniciados por anónimos que encubren conductas subrepticias y cobardes. Este artículo será
declarado exequible, excepto la palabra "común", utilizada en el
texto para calificar al ciudadano que solicita declarar la pérdida de
investidura. Tal expresión, además
de peyorativa -como bien lo anota el demandante-, excluye a las personas que
ejercen autoridad o jurisdicción, quienes también son ciudadanos y, según la
Carta Política, pueden ejercer la acción de que se trata, dado el indudable
interés público que la sustenta, pero no son ciudadanos "comunes". El artículo 184 de la
Constitución permite que "cualquier" ciudadano formule la solicitud,
confiriendo así una mayor amplitud al concepto, en cuanto basta tal condición
para actuar, sin que la Carta haya discriminado, como sí lo hace la disposición
examinada. En ese sentido, la
simple alusión al ciudadano, sin calificativos adicionales, resulta ser más
comprehensiva y clara, y mejor avenida a la Constitución. -El artículo quinto
de la Ley 144 de 1994, a cuyo tenor cuando la causal invocada sea la indebida
destinación de dineros públicos o la de tráfico de influencias debidamente
comprobado o la de haber sido condenado en cualquier época por sentencia
judicial a pena privativa de la libertad, se deberá acompañar copia auténtica de
la sentencia condenatoria debidamente ejecutoriada y constancia de que se
encuentra vigente y no extinguida judicialmente, será declarado inexequible por
los mismos motivos expuestos por esta Corte en Sentencia C-319 del 14 de julio
de 1994, en la cual se expresó sobre el artículo 297 de la Ley 5a de 1992,
hallado entonces contrario a la Constitución, lo siguiente: "Es frecuente
observar cómo a diario se registran casos en que, para diferenciar la acción
penal de la disciplinaria, un servidor puede ser procesado penalmente, sin
perjuicio de la acción disciplinaria, frente a una supuesta falta o infracción,
más aún cuando la Carta Política no exige en parte alguna que previamente a la
declaratoria de pérdida de investidura de los Congresistas, de que tratan las
causales 4a. y 5a. del artículo 183, se requiera "previa sentencia penal
condenatoria." Además, por cuanto
quien conoce de la acción disciplinaria, con plena competencia constitucional,
no es el mismo organismo a quien se le ha adscrito la potestad de la sanción
penal. Ello es obvio, pues,
lo contrario, conduciría indefectiblemente a que, por el hecho de ser
sancionado penalmente por un organismo diferente, tenga otra Corporación
judicial (Consejo de Estado) que limitarse a cumplir el proveído que consolida
la existencia de un delito, para deducir, además, sin fórmula de juicio, una
responsabilidad disciplinaria de pérdida de investidura que acarrearía una
doble sanción frente a un mismo hecho, con violación del principio universal
NON BIS IN IDEM. Tal visión recortaría
en forma grave la competencia del Consejo de Estado, órgano al cual la
Constitución le confiere exclusivamente la competencia de decretar la pérdida
de la investidura. Se observa además, que sin la plenitud de atribuciones
inherentes al ejercicio de jurisdicción en materia sancionatoria, como son las
competencias judiciales de instrucción, de acusación y de juzgamiento, no
podría constitucionalmente habérsele asignado al Tribunal Supremo de lo
Contencioso Administrativo la competencia de imponer esta sanción, sometiéndola
a la existencia de un requisito previo, no previsto en la Carta, como lo es el
de la "previa sentencia penal condenatoria" a que alude la norma
acusada. Agregase a lo
anterior que la existencia de estos dos tipos de responsabilidad separables y
autónomos es, por lo demás, lo congruente con las razones que inspiraron al
Constituyente para consagrar, con los propósitos que ya se mencionaron, un
sistema más severo que estuviese a disposición de los ciudadanos, para
sancionar los comportamientos que atenten contra la dignidad de la investidura
de Congresista, alejada de cualquier proceso previo de carácter penal. En razón de lo
expuesto, esta Corte declarará la inexequibilidad del
parágrafo segundo del artículo 296, al igual que la del artículo 297, que
condicionan la iniciación del proceso de pérdida de investidura ante el Consejo
de Estado, en el caso de indebida destinación de dineros públicos o tráfico de
influencias debidamente comprobado, a una previa sentencia penal condenatoria,
exigencia esta que en ninguna parte se encuentra consagrada en la Carta
Política". (M.P.: Dr. Hernando Herrera Vergara). La Corte debe
insistir en que las normas constitucionales sobre pérdida de la investidura
tienen un sentido eminentemente ético. Buscan preservar la dignidad del
congresista y, aunque se refieran a conductas que puedan estar contempladas en
la legislación como delictivas, su objeto no es el de imponer sanciones
penales, sino el de castigar la vulneración del régimen disciplinario impuesto
a los miembros del Congreso en razón de la función que desempeñan. Al
congresista no se lo priva de su investidura, inhabilitándolo para volver a ser
elegido en tal condición, por el hecho de haber incurrido en un determinado
hecho punible y menos como consecuencia de haber sido hallado penalmente
responsable. Lo que el Consejo de Estado deduce en el curso del proceso
correspondiente es la violación, por parte del implicado, de las normas
especiales que lo obligan en cuanto miembro del Congreso. Se trata de un juicio
y de una sanción que no están necesariamente ligados al proceso penal que, para
los respectivos efectos, lleve a cabo la jurisdicción, pues la Constitución
exige más al congresista que a las demás personas: no solamente está comprometido
a no delinquir sino a observar una conducta especialmente pulcra y delicada
que, si presenta manchas, así no sean constitutivas de delito, no es la
adecuada a la dignidad del cargo ni a la disciplina que su ejercicio demanda. Puede afirmarse, en
consecuencia, que si el legislador, en ejercicio de sus atribuciones, llegara a
suprimir delitos como el tráfico de influencias o la indebida destinación de
dineros públicos, tales conductas seguirían dando lugar a la pérdida de la
investidura en el caso de los congresistas mientras permaneciera vigente el
artículo 183 de la Constitución Política. Mal podría alegarse en ese supuesto
que la desaparición del calificativo legal a ellas atribuido implicara a la vez
que la previsión constitucional cayera en el vacío y menos todavía que,
probados ante el Consejo de Estado tales comportamientos, no pudiera aplicarse
al acusado la respectiva sanción disciplinaria contemplada por el
Constituyente. Dada esta naturaleza
de la pérdida de la investidura, que corresponde a un régimen de especial
disciplina exigido a los miembros del Congreso, bien puede acontecer que, en
los eventos del tráfico de influencias e indebida destinación de dineros
públicos, no llegue a imponerse la pena dentro del proceso penal por
circunstancias tales como la ausencia de dolo, sin que por ello se extingan las
posibilidades de la sanción constitucional por la falta cometida en contra de
la dignidad de la institución. Las mismas
consideraciones resultan válidas en relación con el parágrafo de la disposición
demandada, referente a la celebración, por interpuesta persona, de contratos
que constituyan incompatibilidad. El Consejo de Estado
debe poder establecer directamente la causal de pérdida de investidura, sin
necesidad de que previamente otro juez lo haya declarado. Observa la Corte que
la norma examinada, además de supeditar la pérdida de la investidura a la
existencia de un fallo condenatorio por los delitos mencionados, también exigió
ese requisito para la circunstancia de "haber sido condenado en cualquier
época por sentencia judicial a pena privativa de la libertad, excepto por
delitos políticos o culposos". Se trata de una
circunstancia que se traduce en la inelegibilidad de la persona en la cual
concurre, según lo dispone el artículo 179, numeral 1º, de la Constitución
Política. Si se presenta y, pese a ello, se produce la elección, puede
demandarse la nulidad de ésta pero igualmente se configura una de las
modalidades de la primera causal de pérdida de la investidura (artículo 183
C.P.), consistente en la violación del régimen de inhabilidades consagrado en
la Carta para los congresistas. Claro está, dentro de
tal régimen se encuentra la disposición contenida en el artículo 179, numeral
1º, pues la inelegibilidad de que se habla es también una inhabilidad, toda vez
que impide la elección. Desde luego, la
prueba de la violación en tal caso no puede ser otra que la sentencia
condenatoria definitiva, debidamente ejecutoriada, según lo dispuesto en el
artículo 248 de la Constitución. Pero, de todas maneras,
la referencia a la situación en comento es también inconstitucional toda vez
que el artículo exige acreditar que la sentencia condenatoria "se
encuentre vigente y no extinguida judicialmente". Con ello se desconoce la
norma del nombrado artículo 179-1 de la Carta, que consagra la inelegibilidad
sin importar la época en la cual se hubiere proferido la sentencia
condenatoria, ya que, de admitirse el requisito legal bajo examen, la pérdida
de la investidura no procedería cuando se tratara de una sentencia plenamente
cumplida y, por lo tanto, carente de vigencia actual o "extinguida
judicialmente". *El artículo sexto de
la Ley es exequible, pues está destinado, como es natural en todo régimen
procesal, a estatuir los requisitos indispensables para la presentación de la
demanda y para definir el momento en que ella se considera presentada, lo cual
tiene repercusión en lo referente a términos. *Lo propio puede
afirmarse del artículo séptimo, que establece el trámite interno que habrá de
darse a la solicitud en el Consejo de Estado, su reparto y las reglas sobre
admisión de la misma. El precepto en nada
se opone a la Constitución y, por el contrario, plasma las reglas propias del
juicio (artículo 29 C.P.). El demandante ha
sostenido que esta norma se opone a la Carta por cuanto, según lo deducido por
esta Corporación en torno a la composición del Consejo de Estado cuando haya de
resolver sobre demandas en que se pida decretar la pérdida de investidura de un
congresista, quien reparte no debería ser el Presidente del Consejo de Estado
sino el de la Sala de lo Contencioso Administrativo. La Corte no acoge
este argumento, si se tiene en cuenta que la función de reparto no implica que
el funcionario encargado por la ley de llevarla a cabo sea el mismo que deba fallar.
Ello conduciría a eliminar de plano el mecanismo de reparto vigente para los
juzgados municipales o de Circuito cuando hay varios de ellos en una misma
localidad. El reparto,
considerado como un acto indispensable para definir quién habrá de conducir el
proceso, no es en sí mismo un acto por medio del cual se ejerza la función
jurisdiccional, pues quien reparte no resuelve sobre el asunto examinado. El reparto tiene por
objeto definir, dentro de reglas de juego anticipadas, claras y precisas, cómo
habrá de radicarse la competencia en un determinado juez para el caso concreto,
asegurando a la vez su imparcialidad. Que la cabeza del
Consejo de Estado reparta es algo natural, toda vez que la solicitud se dirige
a la Corporación como tal, lo que no compromete la competencia exclusiva de una
de sus salas -la Plena de lo Contencioso Administrativo- para decidir sobre
aquélla, de conformidad con la doctrina que en ésta y en anterior sentencia ha
sentado la Corte Constitucional. Es claro que el
Presidente del Consejo de Estado, según esas directrices, no podrá repartir una
solicitud de pérdida de investidura a uno de los miembros de la Sala de
Consulta y Servicio Civil. El cargo es
infundado. *Los artículos octavo
y noveno acusados no podrían ser contrarios a la Constitución, en cuanto tienen
por objeto hacer que, mediante la notificación, el congresista que habrá de ser
procesado conozca sobre la existencia de la acusación en su contra y pueda, en
consecuencia, defenderse, aportando las pruebas que permitan controvertir las
afirmaciones del actor y contradecir el material probatorio que éste haya
acompañado a su solicitud. Ello es inherente al debido proceso (artículo 29
C.P.). El artículo octavo,
por otra parte desarrolla el artículo 277 de la Constitución, al indicar uno de
los casos en que debe participar, en defensa de los intereses de la sociedad y
del orden jurídico, el Ministerio Público. *El artículo décimo
de la Ley ordena al Magistrado Ponente decretar las pruebas pertinentes y
señalar un término hasta de tres (3) días hábiles para su práctica, e indicar
la fecha y hora para la audiencia pública de que trata el artículo 11 ibídem. Nada en este precepto
desconoce la normatividad constitucional. Se trata apenas de indicar, como
tiene que hacerlo el legislador, los pasos que deberán seguirse dentro del
proceso, en especial en cuanto se refiere al recaudo del material probatorio. Señala igualmente
términos al magistrado conductor del proceso, para que, de acuerdo con el
artículo 228 de la Constitución, sean observados con diligencia. *El artículo
decimoprimero consagra la Audiencia Pública como uno de los trámites
obligatorios dentro de esta clase de procesos, con el fin de dar al congresista
acusado una mayor oportunidad de defensa, mediante su propia intervención y la
de su apoderado ante los magistrados. Se da igualmente la
oportunidad de participar al Ministerio Público y al solicitante, atendiendo
así la necesidad de sustentar en debida forma los argumentos de una y otra
parte para la más adecuada ilustración de quienes resolverán sobre la pérdida
de investidura. Esta norma será
declarada exequible, toda vez que la Corte Constitucional no encuentra que se
oponga en ningún sentido a la institución de la pérdida de la investidura ni
que se aparte de ninguna otra norma constitucional. Por el contrario, al
asegurar la comparecencia de las partes ante el Consejo de Estado, el
legislador desarrolla el artículo 29 de la Carta, indicando -como le
corresponde- las reglas propias del especialísimo juicio de que se trata y
brindando al enjuiciado la necesaria ocasión de exponer, en su defensa, los
argumentos y pruebas que puedan favorecerlo y de oponerse a los que se esgriman
en su contra. La importancia que
tiene un congresista dentro de la organización del Estado colombiano, su
carácter de representante del pueblo, las delicadas funciones que cumple y las
graves consecuencias que para su futura actividad política tendría un eventual
fallo en contra, hacen de la audiencia pública un adecuado instrumento procesal
para que el asunto, de indudable interés colectivo se ventile de manera
abierta, a diferencia de lo que ocurre con los debates relativos a intereses y
conflictos de alcance meramente particular. Esta norma será
declarada exequible, con excepción de las palabras "en pleno", por
las razones ya expuestas. *Los artículos
decimosegundo, decimotercero y decimocuarto, objeto de demanda, están
encaminados a regular el registro de la ponencia, su discusión y aprobación,
así como la mayoría exigida (mayoría de votos), y los trámites inmediatos a la
adopción de la sentencia, su comunicación al Consejo Nacional Electoral y al
Ministerio de Gobierno para lo de sus funciones, y a las autoridades judiciales
competentes para los casos en que haya fundamento en cuanto a la posible comisión
de hechos punibles. También tienen por objeto establecer la regla aplicable
sobre acumulación de procesos cuando varios ciudadanos hayan solicitado la
pérdida de investidura. Serán declarados
exequibles por cuanto únicamente cumplen el papel que les corresponde en el
sentido de establecer normas procesales, asegurando así que la determinación
judicial y sus consecuencias respondan a claras previsiones. Ello hace parte de
las garantías del debido proceso (artículo 29 C.P.). Tan sólo se
declararán inexequibles las palabras "en pleno", del artículo 12, por
los motivos varias veces indicados. *El artículo
decimoquinto preserva el principio según el cual ninguna persona podrá ser
juzgada dos veces por el mismo hecho ("non bis in idem"),
expresamente plasmado en el artículo 29 de la Carta Política. Al mismo tiempo, el
precepto es explícito al destacar que todas las sentencias dictadas en esta
clase de procesos hacen tránsito a cosa juzgada, lo cual preserva la seguridad
jurídica. Debe anotarse que tal
calificación se entiende sin perjuicio del recurso previsto en el artículo 17 eiusdem, pues está concebido como extraordinario, lo cual
implica que, en los casos excepcionales en que puede intentarse, cabe contra la
sentencia que ha hecho tránsito a cosa juzgada, sin que por ello el principio
de certeza en que ella se funda resulte lastimado, pues de lo que se trata, en
últimas, es de asegurar un adecuado equilibrio entre la seguridad jurídica y la
justicia en eventos en que, por definición, la actuación judicial misma ha
desbordado los límites normales y escapa, por tanto, a la regla general que la
hace inmodificable. Ahora bien, es
entendido que el carácter de la cosa juzgada solamente lo tienen las
providencias que han entrado a definir el fondo de la cuestión planteada, razón
por la cual no puede afirmarse que cuando el Consejo de Estado profiera
decisión inhibitoria haya sido juzgado el caso del congresista respecto de
quien se pide la pérdida de investidura. Precisamente, en tales casos nada se
ha resuelto, de lo cual se desprende que es posible iniciar nueva actuación sin
que se quebranten los principios de cosa juzgada y "non bis in ídem". Con estas
precisiones, la norma será declarada exequible, pues de ninguna manera se opone
a la Constitución. *El artículo
decimosexto se limita a reiterar lo previsto en el 182 de la Constitución
Política, en el sentido de que los congresistas están obligados a poner en
conocimiento de la respectiva cámara las situaciones de carácter moral o
económico que los inhiban para participar en el trámite de los asuntos
sometidos a su consideración. Recuérdese que el
mismo mandato constitucional autoriza a la ley para determinar lo relacionado
con los conflictos de intereses y las recusaciones. *El artículo
decimoséptimo de la Ley 144 de 1994 consagra el recurso extraordinario especial
de revisión, que podrá interponerse contra las sentencias proferidas por el
Consejo de Estado mediante las cuales se decrete la pérdida de la investidura,
dentro de los cinco años siguientes a su ejecutoria. Son causales para
recurrir, según la norma, las establecidas en el artículo 188 del Código
Contencioso Administrativo, es decir, las siguientes: "1. Haber
dictado la sentencia con fundamento en documentos falsos o adulterados. 2. Si se recobraren
pruebas decisivas después de dictada la sentencia con las cuales se hubiera
podido proferir una decisión diferente, que el recurrente no pudo aportar al
proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria. 3. Cuando aparezca,
después de proferida la sentencia a favor de una persona, otra con mejor
derecho para reclamar. 4. Cuando la persona
en cuyo favor se decretó una pensión periódica no reunía, al tiempo del
reconocimiento, la aptitud legal necesaria, o si con posterioridad a la
sentencia hubiera perdido esta aptitud, o cuando sobreviniere alguna de las
causales legales para su pérdida. 5. Cuando se hubiere
dictado sentencia penal que declare que hubo violencia o cohecho en el
pronunciamiento de la sentencia recurrida. 6. Cuando existiere
nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso contra la cual no
procedía ningún recurso. 7. Haber dictado la
sentencia con base en dictamen de peritos condenados penalmente por ilícitos
cometidos en su expedición. 8. Cuando la sentencia
fuere contraria a otra anterior que constituya cosa juzgada entre las partes
del proceso en que aquélla fue dictada. Sin embargo, no habrá lugar a revisión
si en el segundo proceso se propuso la excepción de cosa juzgada y fue
denegada". Aunque, como puede
verse, no todas las causales de revisión enunciadas en la norma transcrita son
aplicables al caso de pérdida de la investidura -pues, por ejemplo, los
numerales 3 y 4 resultan del todo ajenos a esta clase de procesos-, tal
circunstancia no hace la referencia inconstitucional, sino que, más bien, queda
en manos del juez de revisión la competencia para definir si en el caso
concreto tiene cabida alguno de los motivos legalmente previstos. A ellos se adicionan,
como razones de revisión, la falta del debido proceso, la violación del derecho
de defensa y la de no haberse agotado el procedimiento interno en la respectiva
corporación y proferido las declaraciones de ambas cámaras conforme al trámite
establecido en el reglamento del Congreso contenido en la Ley 5a de 1992. Que el legislador
establezca recursos contra las providencias judiciales es algo que corresponde
a su función, ya que la Carta Política no se ocupa en enunciarlos taxativamente
y, en cambio, respecto de las sentencias condenatorias, establece, como una de
las garantías inherentes al debido proceso, la de impugnarlas. Impugnar equivale,
según el Diccionario de la Real Academia Española de la Lengua, a
"combatir, contradecir, refutar", a "interponer un recurso
contra una resolución judicial". Para la Corte, la
opción que tiene quien es condenado, de atacar la sentencia mediante la cual se
lo condena hace parte del derecho de defensa, toda vez que, existiendo como
existen, las posibilidades de error judicial y las de fallos fundados en
documentos, testimonios u otras pruebas que luego resultan falsos, o en hechos
posteriormente desvirtuados, sería contrario a la idea misma de justicia que el
afectado en tales eventos no pudiera obtener la reconsideración o el nuevo
estudio del caso. Aceptar que la Constitución
prohíbe al legislador establecer el recurso extraordinario de que se trata
implica convertir en irreversibles decisiones de trascendencia inocultable en
cuanto al ejercicio futuro de derechos constitucionales fundamentales
(artículos 25 y 40 C.P.), partiendo del supuesto de la infalibilidad del juez,
lo que resulta inaceptable cuando se pretende alcanzar el fin de un orden
justo, propuesto por el Preámbulo de la Constitución Política. Esta Corte ha
señalado (Cfr. Sentencia C-543 del 1º de octubre de 1992) que, por regla
general, una vez agotadas todas las instancias y cumplidas todas las ocasiones
de revisión de un proceso, debe llegarse a un momento definitivo, en el cual se
adquiera la certidumbre de que lo fallado no podrá volver a examinarse judicialmente,
según el principio de seguridad jurídica en el cual se funda la cosa juzgada. Pero es claro que ese
estadio de última definición no excluye los recursos extraordinarios, menos
todavía cuando el proceso -como en el caso que se considera- es tramitado y
resuelto en única instancia, pues en tales eventos aumentan las posibilidades
de equivocación del fallador y se hace indispensable, en guarda de los derechos
fundamentales del condenado, brindarle la oportunidad de controvertir la
sentencia. Ello es todavía más
claro cuando el fallo proferido implica la inhabilidad absoluta y permanente
para volver a desempeñar en el futuro un cargo, como ocurre con la pérdida de
la investidura. Del hecho de que la
Constitución misma no haya plasmado recurso alguno contra la sentencia que
decreta la pérdida de la investidura no puede deducirse que esté impedido el
legislador para establecerlo, menos todavía si se trata de uno extraordinario,
fundado en causales constitucionales tan evidentes como la de haber incurrido
la sentencia en falta al debido proceso. Por el contrario, la
norma demandada encuentra fundamento en el artículo 184 de la Carta Política, a
cuyo tenor la pérdida de la investidura será decretada por el Consejo de Estado
"de acuerdo con la ley". Lo establecido en ésta es válido mientras no
contraríe la Constitución, como en efecto no ocurre en este caso. El tema de la
competencia para resolver sobre el recurso ha sido controvertido por el Consejo
de Estado -Sala Plena de lo Contencioso Administrativo-, que ha resuelto inaplicar en varias ocasiones el artículo 17 de la Ley 144
de 1994, alegando que "ni en la ley que consagró el recurso extraordinario
especial de revisión, ni en norma anterior o posterior, se determinó la
autoridad judicial ante la cual éste podía interponerse y tramitarse, de donde
se concluye que en la actualidad la competencia para conocer del referido
recurso no ha sido asignada y, consecuencialmente, no puede la Sala Plena de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado asumir el conocimiento (...),
hasta tanto el legislador determine esa competencia". La Corte
Constitucional no entrará a definir en este proceso cuál es el juez competente,
función ésta que corresponde al legislador, pero se abstendrá de declarar la
inconstitucionalidad de la norma pues el motivo que invoca el Consejo de Estado
no es de inconstitucionalidad, por no haberse quebrantado principio ni
disposición alguna de la Carta al establecerse el recurso, sino más bien un
llamado de atención al Legislativo para que, por vía de autoridad, defina a
quién corresponde resolver sobre los recursos extraordinarios que se
interpongan contra las sentencias mediante las cuales se decreten pérdidas de
investidura. La norma separa las
causales de "falta del debido proceso" y "violación del derecho
de defensa". En realidad, el segundo aspecto hace parte del primero, como
lo consagra el artículo 29 de la Constitución, de tal manera que cuando el
derecho de defensa es desconocido se viola necesariamente el debido proceso, que
es un concepto genérico. Sin embargo, lo anotado no obsta para la exequibilidad del precepto, que precisamente encuentra su
sentido y fundamento constitucional en la necesidad de brindar a quien es
condenado la posibilidad de impugnar la sentencia cuando ella en sí misma
constituye una vulneración de las garantías procesales. El artículo
decimoséptimo sublite será declarado exequible, con
excepción del literal c), que alude a las previas declaraciones de las cámaras,
halladas inexequibles según Sentencia C-319 del 14 de julio de 1994. No sobra advertir que
la presentación del recurso, cuyo carácter es extraordinario, no interrumpe la
ejecución de la sentencia y, por lo tanto, la pérdida de la investidura ya
decretada permanece vigente mientras se produce el fallo de revisión. *El artículo
decimoctavo es constitucional, pues hace explícito el concepto de
incompatibilidad, dándole el alcance de actividad simultánea o concomitante con la del ejercicio del cargo de
congresista, lo cual coincide con lo expresado por esta Corte en sentencias
C-349 del 4 de agosto de 1994 y C-497 del 3 de noviembre del mismo año,
ratificadas recientemente en Sentencia C-194 del 4 de mayo de 1995. En tales providencias
afirmó la Corte que la incompatibilidad significa imposibilidad jurídica de
coexistencia de dos actividades, pues "dada la situación concreta del
actual ejercicio de un cargo -como es el de congresista para el caso que nos
ocupa- aquello que con la función correspondiente resulta incompatible por
mandato constitucional o legal asume la forma de prohibición". "En otros
términos -añadió la Corte- estamos ante aquello que no puede hacer el
congresista de manera simultánea con el desempeño de la gestión pública que le
corresponde, por entenderse que, si las actividades respectivas fueran
permitidas, se haría daño al interés público en cuanto se haría propicia la
indebida influencia de la investidura para fines particulares". La norma examinada,
al definir el concepto de incompatibilidad, evita equívocos en la determinación
de la responsabilidad de un congresista para los efectos de la pérdida de la
investidura. Será declarada exequible. No puede olvidarse,
desde luego, que, para el caso de los congresistas, el artículo 181 de la Carta
Política mantiene las incompatibilidades en el evento de renuncia durante el
año siguiente a su aceptación, si el lapso que faltare para el vencimiento del
período fuere superior. Aquí la simultaneidad que se predica en la norma se
refiere al tiempo de la correspondiente prohibición constitucional. *El artículo
decimonoveno se ajusta a la Carta, toda vez que apenas declara la modificación
o erogación que la vigencia de la Ley implica respecto de la legislación
precedente. DECISION Con fundamento en las
consideraciones expuestas, oído el concepto del Ministerio Público y cumplidos
los trámites y requisitos establecidos en el Decreto 2067 de 1991, la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución, RESUELVE: Primero.-
Declárense EXEQUIBLES los artículos 2, 6, 7, 8, 9, 10, 13, 14, 15, 16, 18 y 19
de la Ley 144 de 1994, "por la cual se establece el procedimiento de
pérdida de la investidura de los congresistas". Segundo.-
Declárase EXEQUIBLE el artículo 4º de dicha Ley, excepto la palabra
"común", que se declara INEXEQUIBLE. Tercero.- Declárase EXEQUIBLE el artículo 1º de la mencionada
Ley, salvo las expresiones "en pleno", así como "...y la ley, en
especial la Ley 5a de 1992 en sus artículos 292 y 298", contenidas en su
texto, y la totalidad de su parágrafo, que se declaran INEXEQUIBLES. Cuarto.-
Declárase EXEQUIBLE el artículo 3º de la Ley 144 de 1994, excepto las
expresiones "...en pleno dentro de los dos (2) días siguientes a la
decisión adoptada por dicha cámara", las cuales se declaran INEXEQUIBLES. Quinto.-
Declárase INEXEQUIBLE el artículo 5º de la señalada Ley, en su totalidad. Sexto.-
Declárense EXEQUIBLES los artículos 11 y 12 de la Ley salvo las palabras
"en pleno", que en ambos casos se declaran INEXEQUIBLES. Séptimo.-
Declarase EXEQUIBLE el artículo 17 de la Ley 144 de 1994, salvo el literal c),
que se declara INEXEQUIBLE. Cópiese, notifíquese, comuníquese a quien corresponda, insértese en la
gaceta de la corte constitucional y cúmplase.
SALVAMENTO PARCIAL DE
VOTO A LA SENTENCIA NO. C-247/95 Ref.: expediente D-714 Demanda de
inconstitucionalidad contra la ley 144 de 1994 Demandante: LUÍS
GUILLERMO NIETO ROA Magistrado Ponente: Dr. JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ
GALINDO Considero que el artículo 5o. de la Ley 144
de 1994, no viola la Constitución Política. Por esta razón, con todo respeto me
he permitido disentir de la mayoría. Las razones de mi posición se recogen en
el salvamento de voto que suscribí en relación con la sentencia C-319 de julio
14 de 1994 de esta Corporación, al cual me remito en su integridad. EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ Magistrado ACLARACIÓN DE VOTO A
LA SENTENCIA NO. C-247/95 RECURSO DE REVISION
CONTRA SENTENCIA DE PERDIDA DE INVESTIDURA-Término para
interponerlo (Aclaración de voto) El término de cinco
(5) años siguientes a la ejecutoria de las sentencias mediante las cuales haya
sido levantada la investidura de un congresista, es un término poco razonable,
por cuanto, a su juicio, resulta excesivamente prolongado con relación a otros
que, con similares propósitos, están consagrados en la legislación procesal. En lo que respecta a
la exequibilidad parcial del artículo 17 de la Ley
144 de 1994, declarada en la Sentencia de la referencia, el suscrito magistrado
se permite aclarar que, aunque no encuentra razones de fondo para sustentar la inexequibilidad del llamado "recurso extraordinario
especial de revisión" que ella consagra -por cuanto es facultad del
legislador establecer modificaciones o adiciones al procedimiento judicial-,
encuentra que el término de cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de las
sentencias mediante las cuales haya sido levantada la investidura de un
congresista, es un término poco razonable, por cuanto, a su juicio, resulta
excesivamente prolongado con relación a otros que, con similares propósitos,
están consagrados en la legislación procesal. Fecha, UT supra, VLADIMIRO NARANJO
MESA Magistrado |