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CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION SEGUNDA SENTENCIA DE JUNIO 17 DE 1994. EXPEDIENTE 8053. CONSEJERA PONENTE: DRA. DOLLY PEDRAZA
DE ARENAS. El Tribunal en el fallo objeto de la consulta, declaró la nulidad del
acto demandado, ordenó el reintegro del accionante, condenó al pago de todo lo
dejado de percibir, y determinó que no ha habido solución de continuidad entre
la fecha del retiro y el reintegro. Consideró el a quo, que en efecto el acto
administrativo acusado, por medio del cual el Director Nacional de Instrucción
Criminal impuso al actor la máxima sanción de destitución del cargo de técnico
en criminalística, grado 13, experto en lofoscopia, se produjo contraviniendo
el artículo 26 de la Constitución Nacional de 1886, la Ley 13 de 1984, artículo
12, y el Decreto Reglamentario 482 de 1985, artículos 13 y 17, al haberse
vulnerado el derecho de defensa del actor, por cuanto la decisión tomada no fue
fruto y conclusión de un proceso administrativo disciplinario; dicho averiguatorio
disciplinario no se realizó por parte de la administración, como lo ordena la
ley, ya se trate de empleados de carrera, como de libre nombramiento y
remoción. CONSIDERACIONES El régimen disciplinario constituye un ordenamiento jurídico que
desarrolla el poder de control de la función pública, con miras a lograr el
cabal cumplimiento de su cometido legal y social (asegurar la eficiencia en la
prestación de los servicios a cargo del Estado, L. 13/84, art. 1º). Se trata del ejercicio de la potestad de auto-control del Estado
moderno, que se traduce en el poder de sancionar las infracciones de los
agentes de la administración por faltas en el ejercicio de sus funciones, mediante
un procedimiento legalmente establecido destinado a calificar las fallas e
imponer las sanciones al empleado responsable. La acción disciplinaria por ser de interés público, tiene carácter
público y oficioso, lo que implica que su ejercicio es obligatorio (D.R. 482 de
1985, art. 6º); es independiente de la acción penal, si a ello hubiere lugar;
se aplica tanto a los empleados de carrera como a los de libre nombramiento y
remoción; y se adelanta así el servidor público haya cesado en sus funciones. Como se trata de un poder sancionador, el régimen disciplinario se
encuentra estructurado como una vía garante de los principios fundamentales del
Estado de derecho, como el principio de legalidad, derecho de defensa y
contradicción y debido proceso. En tal virtud, el proceso disciplinario lo conforman una serie de
trámites y formalidades, que desarrollan esos principios, y que se concretan en
los siguientes derechos en favor del inculpado: a) Conocer el informe y las pruebas que se alleguen a la investigación. b) Ser oído en descargos y solicitar la práctica de pruebas. c) Ser asesorado por la organización sindical, si estuviere afiliado. d) Ser representado por un apoderado, y e) Ser notificado en debida forma y tener oportunidad de controvertir la
decisión. Pues bien, si de acuerdo con la Ley 13 de 1984, artículo 15 y su Decreto
Reglamentario 482 de 1985, artículo 48, la destitución, que consiste en la
separación definitiva del cargo, es la sanción más severa, sólo puede ser
legalmente posible, como culminación de un proceso disciplinario y por una
causa legal; caso contrario, se estaría violando la normatividad legal que
desarrolla los derechos fundamentales del debido proceso y de defensa,
prescritos en el artículo 29 de la Carta (antiguo art. 26 de la Constitución de
1886). 1. En el presente proceso, el actor solicita la declaratoria de nulidad
de la Resolución Nº CTPJ - 202 de abril 17 de 1989, por la cual el Director
Nacional de Instrucción Criminal resolvió destituirlo del cargo de técnico en
criminalística grado 13, experto en otoscopia. En la parte motiva de la citada resolución, se expresa que el actor
presentó una hoja de vida, cuando aspiraba a ingresar a esa institución y ser
nombrado en el citado cargo, en la cual manifiesta haber cursado cinco años de
estudios en administración de empresas en la Corporación Unicosta (CUC) de
Barranquilla, y que para demostrarlo anexó fotocopia de un certificado de
calificaciones emanado de dicha corporación, en donde consta que el actor cursó
estudios desde el primer semestre en 1975 hasta el décimo semestre en 1979. Que
con posterioridad, dicho plantel informó que no es cierto que el actor haya
estudiado en el período citado. Y agrega la resolución: "Que analizando lo
anterior, se deduce que el señor Orlando Cáez Chirolla presentó a esta
institución certificados falsos de calificaciones, en donde se acreditaba su
preparación intelectual" (fl. 2). Con relación a lo anterior, se encuentra demostrado en el proceso: a) Que en la época en que se produjo la resolución acusada, el actor
tenía la calidad de empleado público (fl. 122), de libre nombramiento y
remoción, de conformidad con el Decreto 2236 de 1987, artículo 32,
reglamentario del Decreto 054 de 1987 (fl. 156). b) Que el actor estaba sujeto al régimen disciplinario establecido en la
Ley 13 de 1984 y el Decreto Reglamentario 482 de 1985, como así lo dispone el
artículo 34 del Decreto 2236 de 1987, antes citado. c) Que según constancia de la Secretaría General de la Dirección
Nacional de Instrucción Criminal, de fecha noviembre 30 de 1989, no existe
proceso disciplinario alguno que se le haya seguido al actor (fl. 33). d) Que el actor fue desvinculado en forma definitiva de la función
pública que venía desempeñando, mediante un acto administrativo del ente
nominador, que le impuso la destitución de su cargo, sin que previamente se
hubiera adelantado en forma legal una acción disciplinaria, en la cual hubiere
sido oído y vencido frente a las imputaciones formuladas. Todo lo anterior demuestra, como lo dijo el a quo, que la administración
faltó a su deber de adelantar la correspondiente acción disciplinaria a que
estaba obligada, y pretermitió todo el procedimiento legal para producir la
destitución, violando gravemente los derechos fundamentales de defensa y debido
proceso. La notoriedad de la infracción que puede resultar de la prueba objetiva
de ella, no justifica de manera alguna que no se le permita al empleado ejercer
su derecho de defensa. Para casos de graves infracciones, como el del
accionante a quien se le imputa la comisión de una falta tan seria que también
puede tipificar un delito, procede la suspensión provisional en el cargo
mientras se desarrolla la investigación, pero nunca la destitución fulminante. En otra oportunidad, esta Sección expresó: "Los pasos fundamentales del proceso disciplinario que
necesariamente debe adelantarse para aplicar cualquier sanción, se relacionan
con el respeto al derecho de defensa. Por eso es indispensable que al inculpado se le formulen con toda
claridad los cargos que contra él pesan, proporcionándole información acerca de
los documentos y pruebas en que se sustentan. Debe dársele oportunidad de rendir descargos y de solicitar la práctica
de pruebas que pretenda hacer valer para desvirtuar las recogidas en su contra. Es obvio que el decreto de estas se hará en la medida en que sean
conducentes al restablecimiento de los hechos. Concluido el proceso, el
superior jerárquico competente para imponer la sanción escogerá la que sea
adecuada a la gravedad de la falta cometida, teniendo en cuenta situaciones
eximentes de responsabilidad, atenuantes o agravantes" (Sala de lo
Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de abril 19 de 1989. Exp.
692. M.P. Dra. Clara Forero de Castro. Actor: Saín Aguirre). 1. El argumento del Ministerio de Justicia, a través de su apoderado
judicial, de que no se ha violado íntegramente el derecho de defensa del actor,
por cuanto éste pudo haber solicitado la revocatoria directa del acto acusado,
es inaceptable. No puede desconocerse que la institución de la revocatoria directa está
consagrada como un imperativo para la administración cuando se dan las causales
taxativamente consagradas; de allí su vía oficiosa. Pero su solicitud por parte
de quien resulta afectado, no es obligatoria sino facultativa para éste. Y como
sucedió en la presente litis, el actor prefirió acudir directamente a la
jurisdicción contencioso administrativa con miras a lograr la nulidad del acto
administrativo que lo afecta. Sorprende además que se exprese que el vicio no es de legalidad sino de
técnica jurídica y que lo que se quiso fue decretar la insubsistencia, no la
destitución. No es aceptable que un funcionario público a quien la ley le
otorga el poder de nominación y remoción ignore que la insubsistencia es un acto
discrecional de la administración, que no implica ninguna sanción para el
empleado, y que proviene de la facultad del nominador de nombrar y remover a
sus empleados y que por el contrario, la destitución es la más grave sanción
administrativa, producto del poder disciplinario que no es discrecional sino
reglado y que se impone previo el agotamiento del debido proceso establecido en
la ley. La ligereza con la que se ejerce, como en el caso sub judice, tan
delicada función, impone que la administración reflexione sobre la necesidad de
hacer una mejor selección de sus agentes. En conclusión, considera la Sala que tuvo razón el Tribunal al acceder a
las pretensiones de la demanda y en consecuencia se procederá a confirmar
íntegramente la sentencia consultada, adicionándola, para ordenar los
descuentos a que haya lugar en aplicación de los artículos 64 de la
Constitución Política de 1886 y 128 de la nueva Carta |