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SENTENCIA
Nº 10051 DE 1998 CONSEJO
DE ESTADO SALA DE
LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION
SEGUNDA -SUBSECCION "A" DEBIDO
PROCESO - Comprensión / PRETERMISION DE
TERMINOS LEGALES - Inexistencia El debido proceso, tal como
se desprende del artículo 29 de la Constitución Política, comprende el
juzgamiento de acuerdo a leyes preexistentes, la presunción de inocencia, el
derecho de defensa, la publicidad del juicio, la prohibición de dilatar
injustificadamente la tramitación, la controversia probatoria y la posibilidad
de impugnación del acto respectivo. En verdad la Sala no advierte en esta
oportunidad violación de ese derecho al debido proceso -que lleva implícita la
salvaguarda del derecho de defensa- por cuanto tal vulneración se presenta,
verbigracia, cuando se pretermiten términos legalmente establecidos o no se
decretan pruebas conducentes, es decir, cuando se configura un evento que
ignore las formas de juzgamiento, nada de lo cual se advierte en este caso. JURISDICCION ROGADA - Marco para Juzgar Resulta imposible para la
Sala despachar favorablemente el cargo puesto que, como se sabe, esta es una
jurisdicción eminentemente rogada y el marco para juzgar la legalidad de los
actos sometidos a su examen es el que fije el demandante de manera concreta y
específica. Es este caso no basta con citar los artículos constitucionales que
consagran cada uno de los derechos supuestamente vulnerados, sino que ante todo
es indispensable precisar de qué manera fueron transgredidos con la expedición
de los actos que sancionaron la conducta del señor Lara Arjona. VIOLACION
DIRECTA DE NORMA CONSTITUCIONAL - Improcedencia Las disposiciones de rango
constitucional, que contienen principio de carácter general, no pueden ser
violadas de manera directa sino indirectamente, es decir, en la medida en que
se vulneren las normas legales que las desarrollan. ACCION
DISCIPLINARIA - Prescripción / PRESCRIPCION DE LA ACCION DISCIPLINARIA - Inexistencia / INCREMENTO PATRIMONIAL NO JUSTIFICADO La Ley 25 de 1974, orgánica
del Ministerio Público, establece en su artículo 12: "La acción
disciplinaria prescribe en cinco años contados a partir del último acto
constitutivo de la falta". En este caso se investigaron conductas
atribuidas al señor Lara Arjona, consistentes en incremento patrimonial no
justificado y depositar en bancos sumas muy superiores a sus ingresos de
trabajo y familiares entre los años de 1986 y 1989, más exactamente hasta el 9
de septiembre de este último año, fecha a partir de la cual le fue aceptada la
renuncia al cargo de Secretario General de la Comisión Segunda del Senado de la
República. Contados los 5 años prescriptivos de la acción disciplinaria a
partir del 9 de septiembre de 1989 es claro que la acción disciplinaria
prescribía el 9 de septiembre de 1994. Como los actos sancionatorios se profieron, el primero el 17 de noviembre de 1993 y el
segundo, parcialmente confirmatorio del inicial, el 24 de diciembre de ese
mismo año de 1993, forzoso es concluir que la acción disciplinaria por las
conductas tipificadas en 1988 y 1989 no había prescrito y que, por
consiguiente, la sanción destitutiva fue impuesta en
tiempo. Y ello porque, en sentir de la Sala, en verdad cuando se disciplina el
incremento patrimonial no justificado, no se trata de sancionar por separado
cada una de las actuaciones que conllevaron tales efectos, ni de asignarle
fecha particular o fijación en tiempo determinado a cada una de ellas: por el
contrario, todas son integrantes y constitutivas de una sola conducta. CONGRESISTA - Fuero Especial de Juzgamiento / SECRETARIO DE COMISION DEL SENADO -
Proceso Disciplinario / COMPETENCIA DEL
PROCURADOR GENERAL EN UNICA INSTANCIA - Improcedencia / PRINCIPIO DE LA DOBLE INSTANCIA - Finalidad / INVESTIGACION DE CARÁCTER ADMINISTRATIVO - Competencia de la
Procuraduría La vigilancia se ejerció no
sobre la conducta del señor Lara Arjona como Representante a la Cámara sino
como Secretario de una Comisión del Senado de la República y la norma no indica
que la competencia sea del Procurador en única instancia por tener el
investigado la calidad de Congresista cuando se inicia la investigación, sino
que ésta depende de la conducta que se esté vigilando. Aun cuando la norma
cambió sustancialmente con la expedición del artículo 66 numeral 2 de la ley
200 de 1995, los actos acusados se profierieron antes
de su vigencia y por tanto la modficación no es
aplicable a este caso. No está por demás recordar que el principio de la doble
instancia está consagrado para brindar la oportunidad de corregir, si a ello
hay lugar, los errores en que pudo haber incurrido el acto inicial, que fue
justamente lo sucedido en este caso cuando el Procurador General, al decidir la
apelación, enmendó lo que a su juicio fue un yerro de la Procuraduría Delegada
y proveyó en forma favorable al demandante con la declaratoria de prescripción
de la acción disciplinaria en su contra por hechos acaecidos durante dos años.
La investigación de carácter disciplinario es un procedimiento administrativo
tendiente a establecer si un servidor público ha incurrido, o no, en la
comisión de hechos que puedan ser sancionables, y corresponde adelantarla a la
Procuraduría General de la Nación según el citado artículo 277-6 de la
Constitución Nacional, que establece como función de ese organismo:
"Ejercer vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen
funciones públicas inclusive las de elección popular; ejercer preferentemente
el poder disciplinario; adelantar las investigaciones disciplinarias
correspondientes, e imponer las respectivas sanciones conforme a la ley. FALSA
MOTIVACION - Presupuestos para su Configuración / INCREMENTO PATRIMONIAL NO JUSTIFICADO - Prueba / INCREMENTO PATRIMONIAL
NO JUSTIFICADO - Origen Ilícito / CARGA
DE LA PRUEBA / INGRESOS - Justificación / FUNCION PUBLICA - Protección / ACCION
PENAL Y ACCION DISCIPLINARIA - Independencia / ENRIQUECIMIENTO ILICITO E INCREMENTO PATRIMONIAL NO JUSTIFICADO -
Diferencias La falsa motivación se
configura cuando para fundamentar el acto se dan razones engañosas, simuladas,
contrarias a la realidad. La motivación de un acto implica que la manifestación
de la administración tiene una causa que la justifica, y ella debe obedecer a
criterios de legalidad, certeza de los hechos, debida calificación jurídica y
apreciación razonable. Para que la conducta endilgada al actor fuera
sancionable se necesitaba: Que hubiera obtenido por sí o por interpuesta
persona incremento patrimonial y que tal incremento no fuera justificado. En el
proceso se probó claramente a través de los diferentes documentos y peritazgos que el patrimonio del demandante sí se
incrementó durante los años de 1988 y 1989 y que los salarios y prestaciones
recibidos no justificaban tal aumento; correspondía al actor demostrar la
justificación de tales ingresos. El solo hecho de hacer consignaciones elevadas
no da lugar a sanción disciplinaria alguna, pues no configura una falta. Puede
sí, constituir un indicio de que algo anormal está ocurriendo, y junto con
otras pruebas llegar a configurar, por ejemplo, un aumento injustificado del
patrimonio. En esos casos, la entidad competente para investigar la comisión de
faltas disciplinarias, está autorizada para pedir al funcionario que explique y
justifique la existencia de tales consignaciones; obviamente si la explicación
es satisfactoria, no se habrá configurado indicio alguno que conduzca al
aumento patrimonial no justificado. En el presente caso, como no se trataba de
una imputación de carácter penal, a la administración le bastaba establecer que
había existido el incremento, pero no tenía la obligación de demostrar el
origen ilícito de tal capital; como la conducta sancionable consiste en un
incremento no justificado, ello conlleva que quien está en la obligación de
justificarlo sea precisamente el investigado. No se trata de presumir la
ilicitud de todo incremento, sino de presumir no justificado el incremento
desproporcionado que carezca de explicación razonable desde el punto de vista
financiero, contable y, por supuesto, legal. La obligación de justificar los
ingresos, tiene connotaciones no solo de orden disciplinario sino también de
protección de la función pública, pues el ejercicio de un cargo, al aceptarse
libremente, implica también la aceptación de las cargas y responsabilidades que
se deriven de su ejercicio, lo cual conlleva la posibilidad que el Estado tiene
de exigir al servidor público información sobre el monto y manejo de sus
bienes; se trata del cumplimiento de un deber específico y concreto de
transparencia de la función pública. El incremento patrimonial injustificado y
el enriquecimiento ilícito son figuras jurídicas sustancialmente diferentes, y
que la acción penal y la administrativa disciplinaria son independientes pues
sus finalidades son distintas; así lo ratificó la Corte Constitucional al
juzgar la exequibilidad de la Ley 200 de 1995,
sentencia C-244 del 30 de mayo de 1996. NOTA DE RELATORIA: Se reitera la
providencia del 6 de febrero de 1997, Exp. 11369,
Ponente: Dra. DOLLY PEDRAZA DE ARENAS. CONSEJO
DE ESTADO SALA DE
LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION
SEGUNDA -SUBSECCION "A" CONSEJERA
PONENTE: DOCTORA CLARA FORERO DE CASTRO Santafé
de Bogotá, D.C., diecinueve (19) de marzo de mil novecientos noventa y ocho
(1998).- Ref. : EXPEDIENTE No.10051 AUTORIDADES NACIONALES Actor: JAIME ALBERTO LARA ARJONA Mediante apoderado y en
ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho el señor JAIME
ALBERTO LARA ARJONA pide al Consejo de Estado: "...que
se decrete mediante sentencia en firme la nulidad de la Resolución No.720 de
Noviembre 17 de 1993 expedida por la Procuradora Tercera Delegada para la
Vigilancia Administrativa y también la nulidad de la providencia de 24 de
Diciembre de 1993 del señor Procurador General de la Nación en cuanto por medio
de su artículo SEGUNDO de su parte resolutiva se confirmó la citada Resolución
720 proferida en la primera instancia, así como igualmente de toda la actuación
cumplida en dos instancias por la Procuraduría General de la Nación (...). "Y
que como consecuencia de las anteriores decisiones se restablezca al
congresista en sus derechos de que disfrutaba antes del acto o actos proferidos
irregularmente" (fl. 84 cd. ppal.). HECHOS Narra el libelo de manera
extensa y detallada la actuación surtida por la Procuraduría General de la
Nación para imponerle la sanción controvertida al actor, transcribe los cargos
que se formularon y dice que está dentro del término de caducidad para
demandar. Advierte que el doctor
Jaime Lara Arjona es persona lesionada en sus derechos y que los actos acusados
"se expidieron en forma irregular, con desconocimiento del derecho de
defensa y de audiencia y mediante falsa motivación y hasta con desviación de
las atribuciones propias del funcionario o funcionarios que los profirió"
(fl.76 cd. ppal). Discurre luego en forma
amplia y reiterada sobre la prescripción y la caducidad, así como sobre la
competencia, para señalar, por último, que en este caso quien profirió la
decisión de primera instancia -es decir, la Procuradora Tercera Delegada para
la Vigilancia Administrativa- carecía de competencia para sancionarlo y que el
Procurador General de la Nación sí lo era pero en única instancia, dado
que el señor Lara Arjona es miembro del Congreso Nacional. NORMAS
VIOLADAS Se citan como tales, además
de las disposiciones constitucionales y legales expresamente invocadas en la
demanda: art. 85 del C.C.A. (modificado por el art. 15 del D. 2304 de 1989);
art. 128 del C.C.A. (modificado por el art. 2º. del D.597 de 1989) numeral 3);
art. 136 del C.C.A (modificado por el art. 23 del D. 2304 de 1989); arts. 137 a
148 del C.C.A. (modificados por los arts. 24 a 28 del D. 2304 de 1989); arts.
152 a 159 del C.C.A. (modificados por los arts. 31 a 35 del D.2304 de 1989),
arts. 206 a 211 del C.C.A. (modificados por los arts. 45 a 50 del D. 2304 de
1989), y demás disposiciones pertinentes del C.C.A. Arts. 11 a 41, 186, 277
num.6 de la C.P.; art. 266 de la ley 05 de 1992. CONCEPTO
DE LA VIOLACION Manifiesta el señor
apoderado del demandante que hace suyo el alegato presentado por el Doctor
Jorge Caputto Moreno para sustentar la apelación
contra la resolución 720 (noviembre 17) de 1993, emanada de la Procuraduría
Tercera Delegada para la Vigilancia Administrativa, y lo transcribe a folios 86
a 103. Presenta luego
consideraciones adicionales a las del mencionado Doctor Caputto
(fls. 31 a 37), en las cuales sostiene, por ejemplo:
que en este caso se violó de manera grave el principio de las dos instancias
pues el Procurador General de la Nación sí era competente para conocer del
asunto pero en única instancia; que se desconoció el fuero especial de
juzgamiento que tenía el Doctor Lara Arjona como miembro del Congreso; que al
demandante se le sancionó por una falta que no estaba plenamente tipificada;
que se le conculcaron el derecho al debido proceso y el derecho de defensa
protegidos por la Carta Política y desarrollados por la ley; que se desestimó
que el actor carece de antecedentes disciplinarios y es persona de
irreprochable conducta pública y privada; que no se dosificó la sanción, por lo
que se está ante actos irregularmente expedidos; que en la segunda de las
resoluciones acusadas se hace referencia a la documentación aportada (para
desvirtuar las faltas) pero de ninguna manera a su contenido; que los sólidos
fundamentos de la demanda indican que deben anularse los actos acusados. ARGUMENTACION
DE LA DEMANDADA La señora apoderada
judicial de la Procuraduría General de la Nación pide que sean desestimadas las
pretensiones de la demanda ya que los actos acusados se ajustan a la
normatividad vigente. Afirma que la conducta endilgada al señor Lara Arjona
está tipificada en la ley 13 de 1984 y que su comportamiento es también
sancionable del punto de vista penal. Agrega que dentro del plenario hay prueba
de que el disciplinado acrecentó su patrimonio e hizo consignaciones de dinero
superiores a sus ingresos y que aun cuando justificó parcialmente esos aumentos
patrimoniales "la falta subsiste hasta que el servidor público haya dado
una explicación satisfactoria..." (fl. 135 cd. ppal). Advierte que al actor no se le ha desconocido el
derecho de defensa y menos el derecho al debido proceso "(...) ya que
tampoco en la segunda instancia le fue posible desvirtuar los cargos que le
fueron atribuidos" (fl.136 ib.). ALEGATO En el término para alegar
de conclusión el apoderado de la entidad demandada presentó escrito (fls. 160-173 cd. ppal) en el cual
reitera su oposición a las súplicas de la demanda. Se refiere a cada uno de los
puntos que sirven al actor para atacar las resoluciones acusadas y advierte: "Por último, en razón
de haber tratado los temas en el orden propuesto por la demanda consideramos
que las presuntas violaciones y causas de nulidad (falsa motivación, expedición
irregular y hasta desviación de atribuciones) aludidas por la actora sólo fueron
enunciadas y hasta afirmadas pero no probadas como tampoco desarrollados (sic)
individualmente" (fl. 172 cd. ppal). Situada la instancia sin
que se observe causal de nulidad que incida sobre la validez de la actuación,
debe la Sala dictar sentencia a lo cual procede previas las siguientes CONSIDERACIONES Dos son los actos
administrativos cuya legalidad debe dilucidarse en este proceso: a.
La resolución 720
(noviembre 17) de 1993, expedida por la señora Procuradora Tercera Delegada
para la Vigilancia Administrativa, en cuanto dispuso, en lo pertinente: "...SANCIONAR
al señor JAIME LARA ARJONA identificado con C.C. No.19294877 de Bogotá, en su
condición de Secretario de la Comisión Segunda del Senado de la República, con SOLICITUD
DE DESTITUCION EN EL CARGO" (Fl.34 cd. ppl);
y b.
La resolución sin número,
calendada 24 de diciembre de 1993, expedida por el señor Procurador General de
la Nación para desatar la apelación interpuesta contra la primera y en la cual
se decidió: "PRIMERO . Declarar prescrita la
acción disciplinaria adelantada contra el doctor JAIME LARA ARJONA, identificado
con la cédula de ciudadanía No.19294877 de Bogotá, por los hechos atribuídos durante los años de 1986 y 1987, en su condición
de Secretario de la Comisión Segunda del Senado de la República. SEGUNDO . Confirmar la Resolución
No.720 de 17 de noviembre de 1993, mediante la cual la Procuradora Tercera
Delegada para la Vigilancia Administrativa, sancionó al doctor JAIME LARA
ARJONA¸ identificado con la cédula de ciudadanía No.19.294.877 de Bogotá,
con solicitud de DESTITUCION del cargo de Secretario de la Comisión
Segunda del Senado de la República, desempeñado por la época de los hechos,
conforme a las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia y
concretamente por los hechos atribuídos durante los
años 1988 y 1989, como se dejó anotado. TERCERO Notificar esta providencia
al interesado o a su apoderado, con la advertencia de que contra ella no
procede recurso alguno por la vía gubernativa"(fls.
62 y 63 ib). Como es sabido, la destitución
es una forma de retiro del servicio público, pero al mismo tiempo es la máxima
sanción que puede imponerse a un empleado. Por revestir ese carácter
sancionatorio, la destitución requiere que previamente a ser decretada se
adelante un proceso disciplinario que le sirva de fundamento y en el curso del
cual se den presupuestos indispensables, como son: que la falta cometida sea
grave, que esté debidamente comprobada y que en el trámite del disciplinario se
haya observado puntualmente el debido proceso, con salvaguardia estricta del
derecho de defensa del inculpado. En esta oportunidad se le
endilgaron al señor Lara Arjona estas faltas, cuya gravedad dio lugar
posteriormente, a la solicitud de destitución: "Haber obtenido por
los años de 1986, 1987 y 1988, un incremento patrimonial al parecer no
justificado, ya que al analizar sus estados financieros familiares por dichos
años, se encontró que las sumas pagadas por la compra de activos y los gastos
por usted efectuados, son notablemente superiores a los ingresos familiares
recibidos, incluida la ganancia ocasional por la venta de bienes, durante su
desempeño como empleado del Honorable Senado de la República, en su condición
de Secretario de la Comisión Segunda, de acuerdo con las certificaciones de las
oficinas pagadoras. Los incrementos que deberá justificarse se detallan a
continuación: Año de 1986 $ 2.824.834.oo Año de 1987 1.533.977.oo Año de 1988 1.028.283.oo "Además de lo
anterior, en las Cuentas Corrientes Bancarias Números 156022 -2 del Banco de
Colombia, No.61205118-5 del Banco Ganadero y 310-15527-0 del Banco Popular las
cuales aparecen a su nombre, fueron depositadas sumas de dinero muy superiores
a los ingresos familiares y a los obtenidos por usted como Secretario de la
Comisión Segunda del Senado de la República durante los años de 1986, 1987,
1988 y 1989, tal como lo demuestran los respectivos extractos bancarios, las
certificaciones de las Oficinas pagadoras y las demás pruebas obrantes en el
expediente, ya que de acuerdo con dichos certificados, usted obtuvo ingresos
por los referidos años de 1986 a 1989 por un total de $18.486.103.oo y en las
cuentas bancarias mencionadas aparece consignado un total de $45.639.146
durante los años 1986 a 1989 inclusive, deduciéndose por consiguiente que hizo
depósitos bancarios en cuantía de $27.153.043 superiores a sus ingresos
familiares oficiales, sumas que deberá justificar" (fls.
34-35 cd, ppal). En realidad la
inconformidad con los actos acusados no se presenta en la forma ordenada y
sistemática que fuera deseable para facilitar su análisis; pero la Sala tendrá
en cuenta para ese efecto la precisión que sobre el particular formula el actor
a folios 76 y siguientes del cuaderno principal en donde sintetiza los cargos
así: violación de los derechos de defensa y al debido proceso, a ser elegido y
al trabajo; prescripción y caducidad de la acción disciplinaria y de la sanción
impuesta; falta de competencia de uno de los funcionarios que impusieron la
sanción, y, por último , existir falsa motivación, y no haberse comprobado
plenamente la falta ni dosificado la pena impuesta pese a que el demandante
carecía de antecedentes disciplinarios. Al respecto se observa lo
siguiente: 1.
VIOLACION DE LOS DERECHOS
DE DEFENSA, A SER ELEGIDO Y AL TRABAJO 2.
.- Dice el demandante (Fl. 76 cd. ppal). que con el
proceso disciplinario adelantado en su contra y con las decisiones adoptadas
"resultaron enormemente vulnerados" los citados derechos, pero no da
la razón de su aserto ni explica en qué forma se produjo tal violación. Así, resulta imposible para
la Sala despachar favorablemente el cargo puesto que, como se sabe, esta es una
jurisdicción eminentemente rogada y el marco para juzgar la legalidad de los
actos sometidos a su examen es el que fije el demandante de manera concreta y
específica. En este caso no basta con
citar los artículos constitucionales que consagran cada uno de los derechos
supuestamente vulnerados, sino que ante todo es indispensable precisar de qué
manera fueron transgredidos con la expedición de los actos que sancionaron la
conducta del señor Lara Arjona. Sin embargo de lo anterior
conviene hacer estas precisiones: El debido proceso, tal
como se desprende del artículo 29 de la Constitución Política, comprende el
juzgamiento de acuerdo a leyes preexistentes, la presunción de inocencia, el
derecho de defensa, la publicidad del juicio, la prohibición de dilatar
injustificadamente la tramitación, la controversia probatoria y la posibilidad
de impugnación del acto respectivo. En verdad la Sala no
advierte en esta oportunidad violación de ese derecho al debido proceso -que
lleva implícita la salvaguarda del derecho de defensa- por cuanto tal
vulneración se presenta, verbigracia, cuando se pretermiten términos legalmente
establecidos o no se decretan pruebas conducentes, es decir, cuando se
configura un evento que ignore las formas de juzgamiento, nada de lo cual se
advierte en este caso. No vislumbra tampoco la
Sala cómo se haya vulnerado en esta ocasión el derecho a ser elegido,
consagrado con el carácter de fundamental en el artículo 40.1 de la
Constitución Nacional, ni el derecho al trabajo establecido en el
artículo 25 del mismo Estatuto, y menos aún si se recuerda que -como es sabido-
las disposiciones de rango constitucional, que contienen principios de carácter
general, no pueden ser violadas de manera directa sino indirectamente, es
decir, en la medida en que se vulneren las normas legales que las desarrollan. 2.
PRESCRIPCION DE LA ACCION
DISCIPLINARIA.- 3.
Al desatar la apelación
contra la sanción impuesta por la Procuraduría Delegada para la Vigilancia
Administrativa, el Procurador General de la Nación modificó la primera
resolución (720, de noviembre 17 de 1993), en el sentido de declarar prescrita
la acción disciplinaria por los hechos imputados al actor correspondientes a
los años 1986 y 1987 y confirmó la pena de destitución "concretamente por
los hechos atribuídos durante los años 1988 y
1989..."(Fl. 63 cd.ppal). Como en el libelo se
argumenta que la acción disciplinaria por las actuaciones cometidas en los años
últimamente citados -1988 y 1989- también había prescrito cuando se
impuso la sanción - el 17 de noviembre de 1993-, debe la Sala dilucidar el
cargo, así: La ley 25 de 1974, orgánica
del Ministerio Público, establece en su artículo 12: "La acción
disciplinaria prescribe en cinco años contados a partir del último acto
constitutivo de la falta". En este caso se
investigaron conductas atribuídas al señor Lara
Arjona, consistentes en incremento patrimonial no justificado y depositar en
bancos sumas muy superiores a sus ingresos de trabajo y familiares entre los
años 1986 y 1989, más exactamente hasta el 9 de septiembre de este último año
(cd. #5, Fol.643), fecha a partir de la cual le fue aceptada la renuncia al
cargo de Secretario General de la Comisión Segunda del Senado de la República. Contados los 5 años
prescriptivos de la acción disciplinaria a partir del 9 de septiembre de 1989
es claro que la acción disciplinaria prescribía el 9 de septiembre de 1994. Como los actos sancionatorios
se profirieron, el primero el 17 de noviembre de 1993 y el segundo,
parcialmente cofirmatorio del inicial, el 24 de
diciembre de ese mismo año de 1993, forzoso es concluir que la acción
disciplinaria por las conductas tipificadas en 1988 y 1989 no había prescrito y
que, por consiguiente, la sanción destitutiva fue
impuesta en tiempo. Y ello porque, en sentir de
la Sala, en verdad cuando se disciplina el incremento patrimonial no
justificado, no se trata de sancionar por separado cada una de las actuaciones
que conllevaron tales efectos, ni de asignarle fecha particular o fijación en
tiempo determinado a cada una de ellas: por el contrario, todas son
integrantes y constitutivas de una sola conducta. Así las cosas, es obvio que
en el caso a estudio la fecha para empezar a contar el término de caducidad es
aquella en que el actor se retiró de su empleo, pues precisamente la conducta
que se le atribuyó -incremento patrimonial no justificado- fue asumida durante
su trabajo, en ejercicio de las funciones del cargo de Secretario de la
Comisión Segunda del Senado de la República. No comparte la Sala la
argumentación de la demanda en el sentido de que el término de que disponía la
Procuraduría para sancionarlo era el establecido en el artículo 38 del C.C.A., es
decir tres años contados a partir del acto generador de la sanción. Ese término es aplicable en
tratándose de sanciones diferentes de las disciplinarias que se aplican a los
funcionarios públicos y para cuya imposición no se ha señalado un término especial
de prescripción. En este caso se trataba de
sanciones derivadas de un proceso disciplinario adelantado a un empleado
público en ejercicio del poder preferente que tiene la Procuraduría General de
la Nación para vigilar la conducta de los servidores públicos (C.P. art.277-6).
Siendo una competencia atribuída expresamente a la
Procuraduría, esta debía ejercitarla dentro de los términos concedidos por ley
también expresa, para el caso la ya citada ley 25 de 1974. Obsérvese que
también la ley 13 de 1984, señala un término de prescripción de la acción
disciplinaria de 5 años, dentro del cual deberá también imponerse la sanción No prospera, pues, este
cargo. 3.
FALTA DE COMPETENCIA 4.
.- Dice el demandante (fl. 81 cd. ppal) que cuando se le
corrió pliego de cargos, el 10 de septiembre de 1992, ostentaba la calidad de
Representante a la Cámara y que la mantenía cuando se produjeron los actos
acusados y que por ello, tenía fuero especial de juzgamiento, es decir, que
debía ser investigado y sancionado privativamente y en única instancia por el
Procurador General de la Nación, en razón de lo cual -concluye- la Procuraduría
Tercera Delegada para la Vigilancia Administrativa carecía de competencia para
conocer de su caso. Invoca como violado el artículo 266 de la ley 5ª. de 1992,
según el cual corresponde al Procurador General de la Nación ejercer vigilancia
superior de la conducta oficial de los Senadores y Representantes. Pero ocurre que en este
caso la vigilancia se ejerció no sobre la conducta del señor Lara Arjona como
Representante a la Cámara, sino como secretario de una Comisión del Senado de
la República y la norma no indica que la competencia sea del Procurador en
única instancia por tener el investigado la calidad de Congresista cuando se
inicia la investigación, sino que ésta depende de la conducta que se esté
vigilando. Aun cuando la norma cambió
sustancialmente con la expedición del artículo 66 numeral 2 de la ley 200 de
1995, los actos acusados se profirieron antes de su vigencia y por tanto la
modificación no es aplicable a este caso. Lo anterior sería
suficiente para negar prosperidad al cargo en examen, pero no está por demás
recordar que el principio de la doble instancia está consagrado para brindar la
oportunidad de corregir, si a ello hay lugar, los errores en que pudo haber
incurrido el acto inicial, que fue justamente lo sucedido en este caso cuando
el Procurador General, al decidir la apelación, enmendó lo que a su juicio fue
un yerro de la Procuraduría Delegada y proveyó en forma favorable al demandante
con la declaratoria de prescripción de la acción disciplinaria en su contra por
hechos acaecidos durante dos años. La investigación de
carácter disciplinario es un procedimiento administrativo tendiente a
establecer si un servidor público ha incurrido, o no, en la comisión de hechos
que puedan ser sancionables, y corresponde adelantarla a la Procuraduría
General de la Nación según el citado artículo 277-6 de la Constitución
Nacional, que establece como función de ese organismo: "Ejercer vigilancia
superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas
inclusive las de elección popular; ejercer preferentemente el poder
disciplinario; adelantar las investigaciones disciplinarias
correspondientes, e imponer las respectivas sanciones conforme a la
ley".(Negrillas fuera de texto). Tampoco hay lugar,
entonces, a despachar favorablemente este cargo. 4.
FALSA MOTIVACION, NO
COMPROBACION PLENA DE LA FALTA Y NO HABERSE DOSIFICADO LA SANCION. La falsa motivación se
configura cuando para fundamentar el acto se dan razones engañosas, simuladas,
contrarias a la realidad. La motivación de un acto
implica que la manifestación de la administración tiene una causa que la
justifica, y ella debe obedecer a criterios de legalidad, certeza de los
hechos, debida calificación jurídica y apreciación razonable. Para que la conducta
endilgada al actor fuera sancionable se necesitaba: a) Que hubiera obtenido por
sí o por interpuesta persona incremento patrimonial. b) Que tal incremento no
fuera justificado. En el proceso se probó
claramente a través de los diferentes documentos y peritazgos
que el patrimonio del demandante sí se incrementó durante los años 1988 a 1989
y que los salarios y prestaciones recibidos no justificaban tal aumento;
correspondía al actor demostrar la justificación de tales ingresos. Cree la Sala que el solo
hecho de hacer consignaciones elevadas no da lugar a sanción disciplinaria
alguna, pues no configura una falta. Puede sí, constituir un indicio de que
algo anormal está ocurriendo, y junto con otras pruebas llegar a configurar,
por ejemplo, un aumento injustificado del patrimonio. En esos casos, la entidad
competente para investigar la comisión de faltas disciplinarias, está
autorizada para pedir al funcionario que explique y justifique la existencia de
tales consignaciones; obviamente si la explicación es satisfactoria, no se
habrá configurado indicio alguno que conduzca al aumento patrimonial no
justificado En el presente caso, como
no se trataba de una imputación de carácter penal, a la administración le
bastaba establecer que había existido el incremento, pero no tenía la
obligación de demostrar el origen ilícito de tal capital; como la conducta
sancionable consiste en un incremento no justificado, ello conlleva que quien
está en la obligación de justificarlo sea precisamente el investigado. No se trata de presumir la
ilicitud de todo incremento, sino de presumir no justificado el incremento
desproporcionado que carezca de explicación razonable desde el punto de vista
financiero, contable y, por supuesto, legal. La obligación de justificar
los ingresos, tiene connotaciones no solo de orden disciplinario sino también
de protección de la función pública, pues el ejercicio de un cargo, al
aceptarse libremente, implica también la aceptación de las cargas y
responsabilidades que se deriven de su ejercicio, lo cual conlleva la
posibilidad que el Estado tiene de exigir al servidor público información sobre
el monto y manejo de sus bienes; se trata del cumplimiento de un deber específico
y concreto de transparencia de la función pública. Como no se trababa de
establecer que tales ingresos habían sido adquiridos ilícitamente, no era
suficiente que se pudiera determinar qué personas hicieron las consignaciones,
sino, y fundamentalmente, por qué hacían tales consignaciones que podían
implicar aumento patrimonial según los estados financieros del investigado. Del examen de los actos
acusados concluye la Sala que no se dan los elementos necesarios para que se
configure la falsa motivación ya que la falta que se imputó se encontraba
determinada en la ley, se recaudaron las pruebas que permitieron establecer la
existencia de los hechos imputados, se efectuó el análisis de valoración de
cada una de las pruebas y se plantearon razones que permitieron establecer que
el actor incurrió en la conducta imputada. Las pruebas recaudadas por
la Procuraduría llevan al convencimiento de que el patrimonio del demandante se
incrementó y que tal incremento no obtuvo justificación debida, sin que fuera
necesario demostrar nexo de causalidad entre éste y el ejercicio del cargo,
pues la conducta imputada no exigía tal elemento para su configuración, ni
tampoco la prueba de la ilicitud de tales ingresos; situación distinta
tratándose de la imputación de carácter penal por enriquecimiento ilícito del
servidor público. Olvidó el entonces
investigado y ahora demandante, que no se trataba de juzgar la legalidad de los
incrementos patrimoniales, sino de justificarlos. Se limitó a afirmar que tenía
otras actividades económicas y en efecto las comprobó, pero ello por sí solo no
demostraba los ingresos que éstas le hubieran podido reportar de manera que
justificaran los incrementos, y dentro de este proceso tampoco se allegaron las
pruebas que así lo demostraran. Por último, en relación con
el argumento del accionante en el sentido de que por los mismos hechos por los
cuales se le sancionó disciplinariamente la Corte Suprema de Justicia adelanta
acción penal en su contra, dirá la Sala, como lo ha dejado planteado, que el
incremento patrimonial injustificado y el enriquecimiento ilícito son figuras
jurídicas sustancialmente diferentes, y que la acción penal y la administrativa
disciplinaria son independientes pues sus finalidades son distintas; así lo
ratificó la Corte Constitucional al juzgar la exequibilidad
de la Ley 200 de 1995, sentencia C-244 del 30 de mayo de 1996: "...en cada uno de
esos procesos se evalúa la conducta del implicado frente a unas normas de
contenido y alcance propios. En el proceso disciplinario contra servidores
estatales se juzga el comportamiento de éstos frente a normas administrativas
de carácter ético destinadas a proteger la eficiencia, la eficacia, la
moralidad de la administración pública; en el proceso penal, las normas buscan
preservar bienes sociales más amplios..." Por resultar pertinente al
caso y a los argumentos del demandante, puede citarse también lo expresado por
esta Sala en pronunciamiento del 6 de febrero de 1997, expediente No. 11369,
con ponencia de la Doctora Dolly Pedraza de Arenas: "...Los anteriores
razonamientos explican suficientemente que el ente sancionador,
independientemente del fallo de la justicia penal, pudiera enjuiciar la
conducta del actor frente a las normas disciplinarias que gobiernan su
situación, sin que ello implique violación al principio "non bis in idem"; por ello no es de recibo la manifestación del
recurrente de que dicho cargo desapareció de plano con el fallo de la justicia
penal militar...." En síntesis, por no
encontrar la Sala pruebas suficientes que desvirtúen los actos acusados, éstos
mantienen incólume la presunción de legalidad que los ampara. Las normas que la
demanda estima violadas no lo fueron y las pretensiones demandatorias
deberán, en consecuencia, denegarse. Por lo expuesto, el Consejo
de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección
"A", administrando justicia en nombre de la República y por autoridad
de la Ley, FALLA NIÉGANSE las
súplicas de la demanda presentada por el señor Jaime Alberto Lara Arjona. RECONÓCESE como
apoderado del señor Jaime Alberto Lara Arjona al doctor Luis Armando Velasco
Chaves, en los términos y para los efectos del poder que obra a folio 177. Cópiese,
notifíquese, publíquese y archívese el expediente. Cúmplase. Esta
providencia fue estudiada y aprobada por la sala en sesión de la fecha. CLARA
FORERO DE CASTRO NICOLAS
PAJARO PEÑARANDA Ausente DOLLY
PEDRAZA DE ARENAS MYRIAM C.
VIRACACHA SANDOVAL SECRETARIA
A-DOC Ref.:
EXPEDIENTE No.10051 ACTOR: JAIME ALBERTO LARA ARJONA |