RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

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Los artículos 322 a 327 de la Constitución determinan la organización y el funcionamiento del Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá.

La procedencia de la incorporación de municipios circunvecinos al Distrito Capital está consagrada en el artículo 326 de la Carta que a la letra dice:

Para que pueda incorporarse un municipio circunvecino a Santa Fe de Bogotá de acuerdo con el precepto constitucional transcrito, se deben surtir dos etapas.

1.- Manifestación de acuerdo del Concejo Distrital que autorice la anexión.

2.- Determinación de los ciudadanos que residan en el municipio circunvecino interesado en incorporarse, a través de una votación.

Con fundamento en éstos dos requisitos, cabe preguntarse si se requiere de la existencia de una ley para que pueda llevarse a cabo la anexión de un municipio circunvecino al Distrito Capital.

El Distrito Capital tiene un régimen administrativo, fiscal y político excepcional, adoptado por el Decreto Ley 1421 de 1993, que en ninguno de sus apartes se refiere a la anexión de municipios, por cuanto el Constituyente no autorizó en esa oportunidad al gobierno para que legislara sobre este aspecto y el legislador tampoco se ha ocupado de ello.

Es preciso mencionar para el asunto materia de estudio, que la Honorable Corte Constitucional, mediante sentencia AC-00l del 10 de diciembre de 1992. Magistrado Ponente, Dr. Simón Rodríguez Rodríguez, planteó la necesidad del desarrollo legal de la acción de cumplimiento creada por la Nueva Constitución Nacional, en los siguientes términos:

Considera la Corte Constitucional que por el momento no se puede instar la aplicación de una ley o un acto administrativo a través de la acción de cumplimiento, ya que esta no ha sido reglamentada por la ley, motivo por el cual no tiene establecido un derrotero sobre el cual se deba mover quien pretenda ejercitarla, ni el procedimiento con fundamento en el cual la autoridad ante quien se instaura debe observar. Halla esta exigencia su razón de ser en el artículo 123 de la Carta, según el cual los servidores públicos ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento, en concordancia dicha norma con los artículos 122 ibídem que previenen que ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la Ley, y que no puede haber empleo público que tenga funciones detalladas en Ley o Reglamento. Además, según el artículo 230 ibídem los jueces en sus providencias sólo están sometidos al imperio de la ley, constituyendo la equidad, la jurisprudencia, los principios generales de derecho y la doctrina, criterios auxiliares de la actividad judicial.

Valga decir al respecto que se defiere al Congreso de la República la facultad de expedir leyes estatutarias para regular entre otras materias, administración de justicia, dentro de cuyo concepto se comprende perfectamente la reglamentación de la acción de cumplimiento en punto a las competencias judiciales y el procedimiento a seguir tanto por los titulares de la acción como por los jueces para encausar las pretensiones planteadas por los primeros a los segundos.

Por lo demás, no podrá ejercerse el derecho a la acción de cumplimiento respecto de situaciones que hubieren ocurrido con anterioridad a la vigencia de la Constitución de 1991, porque de ese modo se pondría a ésta a producir a ésta (sic) efectos retroactivos siendo que sólo rige para el futuro.

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La Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia con Ponencia del Dr. Eduardo García Sarmiento consideró en fallo del 8 de junio de 1992 que "al paso que el capítulo 4 de Título II de la Constitución consagró las acciones para "la Protección y Aplicación de los Derechos" el artículo 152 de ese ordenamiento superior dispuso que "Mediante leyes estatutarias, el Congreso de la República regulará las siguientes materias: a) Derechos y Deberes fundamentales de las personas y los procedimientos y recursos para su protección...". Entonces, por mandato del constituyente, las acciones de tutela y de cumplimiento, consagradas en los artículos 86 y 87 de la Carta como uno de los mecanismos para la protección y aplicación de los "Derechos", deban ser objeto de reglamentación por la ley, para que se fijara por ésta el procedimiento para su ejercicio. Como se sabe esto ya ocurrió en relación con la tutela porque el artículo 5° transitorio de la Constitución facultó al Gobierno Nacional para hacerlo, quien expidió el Decreto 2591 de 1991, pero la ley aún no lo ha hecho respecto de la acción de cumplimiento, que, por lo consiguiente, no tiene establecido un derrotero sobre el cual se debe mover quien pretenda ejecutarla, ni el procedimiento con fundamento en el cual la autoridad encargada de prestar la protección deba actuar". Congruente con lo anterior, la solicitud formulada con base en el artículo 87 de la Constitución, se consideró prematura, y por ende se rechazó.

La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado con ponencia del Dr. Daniel Suárez Hernández en auto del 2 de diciembre de 1991, inadmitió demanda que se presentó con el fin de que se ordenara la ejecución de una ley. Para tal efecto, consignó:

"a) Si bien es cierto que el art. 87 de la Nueva Carta Política estatuye que "toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o acto administrativo. En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido", también lo es que se necesita ley que desarrolle esta nueva garantía de los derechos.

b) Efectivamente, la expresión genérica "autoridad judicial", no es suficiente para que el interesado impetre ante cualquier entidad judicial la presentación del cumplimiento de una ley o de un acto administrativo.

c) Bien sabido es que en materia relacionada con las competencias, es la ley quien las define, las adscribe y las distribuye, es normatividad que para la hipótesis del art. 87 de la Constitución Nacional, hasta el momento no se ha creado.

d) Los artículos 83 y ss. del Código Contencioso Administrativo, regulan los MEDIOS DE CONTROL de los actos, hechos, omisiones, operaciones y contratos administrativos también los contratos privados de la administración con cláusula de caducidad, vale decir, las acciones a través de las cuales los particulares pueden llevar a cabo su derecho subjetivo de acción.

e) Dentro del listado de acciones que se incoen ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, reguladas por el Código de la materia, no se encuentra la que ejercita el hoy demandante, ente otras razones, por ser institución de reciente creación constitucional, sin desarrollo legal aún".

El doctor N.N., en su obra "Nuevo Constitucionalismo Colombiano" nos explica que las pautas para la aplicación de la Constitución, "deben ser las que resultan de los valores en ella incorporados, dentro de su marco histórico, con referencia exclusiva a sus estructuras económicas y sociales, en sus posibilidades circunstanciales, dentro de la propia lógica de la ideología, los intereses y las fuerzas que le han servido de soporte, aceptando sus íntimas contradicciones y su carácter necesariamente evolutivo".

"No basta la lógica jurídica exegética. La axiología, el finalismo, el historicismo, la sociología, dan la técnica integradora de la interpretación constitucional".

De acuerdo con el mismo autor, en la Constitución deben distinguirse tres clases de normas:

1.- Las normas de efecto directo, inmediato y pleno, que no requieren desarrollo posterior alguno, por su carácter absoluto, diáfano y completo, es decir, que no requieren otras normas que las completen.

2.- Las normas de efecto condicionado por ellas mismas, mediante la referencia expresa a su posterior desarrollo legal, que posterga su vigencia hasta la expedición del reglamento que las perfecciona, cuyo sentido sólo queda definitivamente fijado en la ley que las interpreta al regularlas.

3.- Las normas de efecto indirecto, más no condicional, las cuales no exigen desarrollo legal por ser perfecta y acabada su enunciación e indubitable su obligatoriedad, sólo producen efecto al dárseles aplicación en actos particulares, precisado en los actos individuales que les dan aplicación.

Ahora bien, bajo las directrices de la Corte Constitucional y la clasificación de las normas constitucionales según el efecto que éstas producen, forzoso es concluir que el artículo 326 de la Carta se enmarca dentro de las normas de efecto condicionado, en la medida que enuncia dos exigencias, que sólo pueden cumplirse a través de un procedimiento que la ley determine claramente, en consecuencia sólo cuando el legislador establezca las formalidades y condiciones de las dos etapas referidas, se podrá aplicar efectivamente.

El Congreso de la República está facultado para que a través de las leyes fije las bases y condiciones para crear, eliminar, modificar o fusionar entidades territoriales de acuerdo a lo previsto por el numeral 4° del artículo 150 de la Constitución Política, en ejercicio de esta atribución también puede desarrollar el mandato constitucional analizado en este concepto.

Por lo anterior consideramos que el legislador deberá tener en cuenta los siguientes aspectos para expedir la ley correspondiente.

La ley deberá imponer al Concejo del Distrito Capital para autorizar la incorporación del municipio circunvecino, que solicite o realice estudios socio-económicos y financieros donde se valore de fondo la situación económica del municipio, la conveniencia técnica en materia de servicios públicos y desarrollo económico, el impacto presupuestal, las incidencias en el Plan de Desarrollo Económico, Social y de Obras Públicas del Distrito Capital y los efectos fiscales que producirá la anexión, al surgir una nueva localidad, con ocasión de la incorporación.

El proyecto de ley que se pondrá a consideración del Congreso deberá señalar los participantes de la iniciativa para presentar el proyecto de acuerdo al Concejo Distrital que autorice la incorporación, como ejemplo podemos citar el procedimiento para la constitución de las Áreas Metropolitanas, evento en el cual la iniciativa puede surgir de los Alcaldes de los municipios interesados, de la tercera parte de los Concejales de dichos municipios o el 5% de los ciudadanos que integran el censo electoral totalizado de los municipios, de acuerdo a lo previsto por el artículo 5° de la ley 128 de 1994, "Ley Orgánica de las Áreas Metropolitanas".

La consulta ciudadana domina la posibilidad de creación de áreas metropolitanas, regiones y anexiones de municipios vecinos, en nuestra Carta Magna.

El artículo 326 de la Constitución Política exige la votación de los ciudadanos residentes en el municipio interesado, para que pueda darse la incorporación, en consecuencia la decisión sólo podrá ser adoptada por ellos, mediante consulta popular a iniciativa del alcalde del municipio que pretende anexarse, de conformidad con lo previsto por el artículo 105 de la Constitución Política.

Esta disposición señala que la consulta departamental o municipal debe realizarse previo cumplimiento de los requisitos y formalidades que señale el Estatuto General de la Organización Territorial, pero el hecho de que este no se haya expedido no impide la realización de la Consulta Popular, mecanismo que se encuentra desarrollado legalmente en la Ley 134 de 1994 - estatutaria de mecanismos de participación ciudadana - toda vez que ella determina el procedimiento para que pueda efectuarse.

El artículo 8° de la Ley 134 de 1994, define la "Consulta Popular" como la institución mediante la cual, una pregunta, de carácter general sobre un asunto de trascendencia nacional, departamental, municipal, distrital o local, es sometida por el Presidente de la República, por el gobernador o el alcalde según el caso, a consideración del pueblo para que este se pronuncie formalmente al respecto.

Para efectuar la consulta a los ciudadanos residentes en el municipio que pretende anexarse, el alcalde del municipio respectivo deberá solicitar previamente al Concejo correspondiente, un concepto sobre su conveniencia en los mismos términos y con los mismos requisitos de la consulta nacional, es decir, el texto que se someterá a decisión del pueblo, acompañado de su justificación y un informe sobre la fecha de su realización, para que el Concejo emita concepto favorable.

Si el concepto es desfavorable no se podrá convocar a consulta. En caso contrario el texto de la consulta se remitirá al Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca para que se pronuncie sobre su constitucionalidad.

La votación de la consulta popular se realizará, y la decisión tomada por el pueblo será obligatoria cuando la pregunta que se somete a consideración ha obtenido el voto afirmativo de la mitad más uno de los sufragios válidos, siempre y cuando haya participado no menos de la tercera parte de los electores que componen el respectivo censo electoral.

Finalmente, como al antiguo municipio se le aplicarán las normas constitucionales y legales de las demás localidades que conforman el Distrito Capital como lo ordena el artículo 328 de la Constitución Nacional, desde un comienzo debe precisarse que en el caso de darse la incorporación, sólo se materializará cuando se inicie el siguiente período de los Alcaldes y Concejales para evitar dificultades de carácter laboral, presupuestal u otros traumatismos que puedan generarse con motivo de la anexión, toda vez que la Alcaldía y el Concejo Municipal del municipio circunvecino dejarían de existir, abriendo paso a una localidad, cuya Junta Administradora Local debe ser elegida en lo posible con las demás para evitar erogaciones adicionales si se realiza aisladamente la elección.

El procedimiento para la incorporación de un municipio circunvecino al Distrito Capital consagrado en el artículo 326 de la Constitución Nacional está condicionado a desarrollo legal, de manera que su contenido no es de aplicación directa e inmediata, toda vez que se requiere de la existencia de otras normas que lo complementen, requiriéndose por ende la presentación de un proyecto de ley ante el Congreso de la República para que regule la materia.

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