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SENTENCIA T-887/05 DERECHOS POLITICOS-Contenido y
alcance DERECHOS POLITICOS DE LOS CIUDADANOS-No se vulneran cuando se da una inhabilidad sobreviniente como
consecuencia de sanción disciplinaria La vulneración de los derechos políticos de
los demandantes consagrados en el artículo 40 C.P. es inexistente. En efecto,
la inhabilidad sobreviniente derivada de la sanción impuesta por la
Procuraduría General al ciudadano tuvo lugar con ocasión de las irregularidades
advertidas en el trámite contractual entre Ferrovías y Fenoco S.A., cuando
aquel se desempeñaba como presidente de esa entidad estatal. Estas conductas, a
juicio de las entidades demandadas, constituyeron falta disciplinaria debido a
que resultaban contrarias a la moralidad administrativa y a la protección del
patrimonio público, finalidades que, como se indicó, tienen reconocimiento
constitucional y, en consecuencia, constituyen excepciones legítimas al
desempeño en el cargo de elección popular. PROCESO DISCIPLINARIO-No se vulneraron derechos fundamentales En el caso bajo
examen no concurren circunstancias relevantes que permitieran inferir, prima facie,
la vulneración de los derechos fundamentales del ciudadano. Por tanto, de
conformidad con las reglas jurisprudenciales expuestas, el amparo transitorio
invocado es improcedente. Referencia: Expediente T-1083767 Acción de tutela instaurada por Olga Cristina Toro y otros en contra de
la Procuraduría Primera Delegada para la Contratación Estatal y la Sala
Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación. Magistrado Ponente: Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO. Bogotá, D. C., veintiséis (26) de agosto de dos mil cinco (2005). LA SALA CUARTA DE REVISIÓN DE LA CORTE CONSTITUCIONAL, En
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las
previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9 de la Constitución Política y en
el Decreto Ley 2591 de 1991, profiere la siguiente SENTENCIA En el proceso
de revisión de los fallos dictados por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del
Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca y la Sala Jurisdiccional
Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, que resolvieron la acción
de tutela promovida por los ciudadanos Olga Cristina Toro, Andrea Lara
González, Luís Fernando Campuzano Gómez, José Gabriel Cubides y Lorenzo
Sanabria, en contra de la Procuraduría Delegada para la Contratación Estatal y
la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación. I. ANTECEDENTES 1. Hechos relevantes y acción de tutela interpuesta Los ciudadanos
Olga Cristina Toro, Andrea Lara González, Luís Fernando Campuzano Gómez, José
Gabriel Cubides y Lorenzo Sanabria ejercieron su derecho al sufragio en las
elecciones del 26 de octubre de 2003, destinadas a la elección del Concejo del
Distrito Capital de Bogotá, para lo cual otorgaron su voto a favor del
ciudadano Mario Federico Pinedo Méndez, quien resultó elegido para el periodo
institucional 2004-2007. De manera
previa a la elección, el ciudadano Pinedo Méndez se había desempeñado como
presidente de la Empresa Colombiana de Vías Férreas – Ferrovías. En tal
condición, suscribió el 27 de febrero de 2001 un acta de acuerdo
complementario, relacionada con la ejecución del contrato de concesión suscrito
entre Ferrovías y Ferrocarriles Centrales del Norte – Fenoco S.A., cuyo objeto
fue la rehabilitación, construcción, conservación, operación y explotación de
algunas líneas ferroviarias de la red del Atlántico. Con base en las
irregularidades presentadas en el convenio mencionado, el Procurador Primero
Delegado para la Contratación Estatal, luego de haber agotado el trámite
disciplinario correspondiente, sancionó al ciudadano Pinedo Méndez a través de
decisión del 2 de octubre de 2003 con la destitución del cargo y la inhabilidad
para el ejercicio de funciones públicas por un periodo de cinco años. Esta
decisión fue confirmada por la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de
la Nación el 1º de octubre de 2004. Los demandantes
estiman que la decisión de las entidades accionadas, en cuanto provocan el
retiro del cargo de elección popular ejercido por el ciudadano Pinedo Méndez,
vulneran sus derechos políticos previstos en el artículo 40 de la Carta
Política, pues tal determinación frustra la posibilidad que el concejal ejerza
su programa de gobierno en los términos que presentó a sus electores. Además,
en su criterio, el retiro del cargo y posterior asunción del mismo por parte
del siguiente candidato en la lista no constituiría un mecanismo adecuado para
la protección de los derechos mencionados, puesto que el concejal Pinedo Méndez
había sido elegido a través del instituto del voto preferente, previsto por el
Acto Legislativo 01 de 2003. Igualmente, los
actores consideran que el trámite realizado por el Ministerio Público vulneró
el derecho al debido proceso, puesto que se fundó en lo que denominaron
responsabilidad objetiva disciplinaria y no en un estudio suficiente acerca de
la culpabilidad del ciudadano Pinedo Méndez. Ello debido a que dicho
funcionario no había participado en las etapas anteriores a la ejecución del
contrato de concesión, como la determinación del contenido de las obligaciones
previstas en el pliego de condiciones y la elaboración y suscripción del
contrato. Simplemente, había firmado documentos cuyo contenido fue definido por
sus antecesores en la presidencia de Ferrovías. De esta manera, "el doctor
Pinedo fue ajeno a la convocatoria, a las deliberaciones y a los acuerdos que
se fueron formando para producir el acta, y solo como Presidente lo avaló
creyendo que el acuerdo contaba con la mayor seriedad pues es inaudito presumir
la mala fe de quienes forjaron su contenido". De acuerdo a
estas consideraciones, los accionantes impetraron el 27 de agosto de 2004
amparo constitucional como mecanismo transitorio, a fin que se dejaran sin
efecto los actos que sancionaron disciplinariamente al ciudadano Pinedo Méndez
y hasta tanto la controversia jurídica fuera resuelta de forma definitiva por
la jurisdicción contenciosa. Para sustentar la procedencia de dicha protección
transitoria, los actores indicaron que la acción de nulidad y restablecimiento
del derecho, que en este caso resultaría procedente para resolver la materia,
no era un instrumento suficiente para conjurar totalmente los efectos producidos
por los fallos de la Procuraduría General de la Nación, pues la decisión
judicial sólo tendría el efecto de eliminar la sanción y resarcir los daños
morales y materiales, pero no haría retroceder la posibilidad de ejercer el
cargo. Por tanto, el mandato popular no podría ser objeto de reparación.
Además, dicha acción contenciosa, en razón de su naturaleza individual y
subjetiva, sólo podría ejercerse por parte del funcionario sancionado, no por
los actores, quienes carecerían entonces de mecanismos legales para la
protección de sus derechos políticos. La acción fue
tramitada en primera instancia por parte de la Sala Jurisdiccional
Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca, autoridad
judicial que, mediante sentencia del 9 de septiembre de 2004, negó el amparo
constitucional invocado. Impugnada esta decisión, la Sala Jurisdiccional
Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, a través de fallo del 3 de
noviembre de 2004, declaró la nulidad de lo actuado a partir del auto admisorio,
debido a que en su criterio se había integrado indebidamente el contradictorio
en la medida en que no fue vinculado al trámite el ciudadano Mario Federico
Pinedo Méndez, quien tenía interés directo en el resultado del proceso. Por
consiguiente, la Corte realizará la reseña de antecedentes a partir de la
actuación posterior a la mencionada declaratoria de nulidad. 2. Coadyuvancia del ciudadano Mario Federico Pinedo Méndez Una vez
decretada la nulidad por parte del Consejo Superior, el ciudadano Pinedo
Méndez, a través de escrito enviado a la Sala Disciplinaria del Consejo
Seccional el 25 de noviembre de 2004, coadyuvó la acción impetrada y expuso
distintas razones que apoyaban la viabilidad del amparo solicitado. En esencia,
para el peticionario, (i) el asunto bajo examen era susceptible de protección
constitucional transitorio, puesto que la acción de nulidad y restablecimiento
no podría restituir el periodo de ejercicio en el cargo de concejal, lo cual
vulneraría sus derechos políticos; (ii) los cargos presentados por la
Procuraduría General constituían una forma de adscripción objetiva de la
responsabilidad disciplinaria, ya que no podía considerarse culpable, mucho
menos a título de dolo, de actuaciones que se gestaron con anterioridad a su
posesión en el cargo de presidente de Ferrovías y que estaban amparadas por la
presunción de buena fe; (iii) No podía existir culpabilidad respecto a la
suscripción de un acta diez días hábiles después de haberse posesionado en el
cargo, pues en esas circunstancias era apenas evidente que no podía ejercer
control alguno sobre las actuaciones que motivaron dicho acuerdo. Además, actuó
confiado en la transparencia de la negociación efectuada entre Ferrovías y Fenoco
S.A., tanto así que solicitó al comisionado de la entidad estatal para el tema
que le expusiera las ventajas que se obtendrían con la suscripción del acta; y
(iv) Conforme a las anteriores consideraciones, ante la imposibilidad de actuar
deliberadamente en contra de los intereses de Ferrovías, no era posible
concluir, como lo hizo la Procuraduría General, que las presuntas faltas fueron
cometidas a título de dolo. En este sentido, "aún si se hubiera
considerado la posibilidad de adecuar mi conducta al presupuesto culposo y no
doloso, la sanción no era procedente dado que el tipo disciplinario que
describe la falta es imputable bajo esta última modalidad y no sobre la
primera. Pero también es claro, que si alguna responsabilidad pudiera surgir en
mi contra por la firma del acta, la graduación de la sanción no hubiese sido
nunca la destitución del cargo". 3. Respuesta de las entidades accionadas 3.1. Procuraduría Delegada para la Contratación Estatal Mediante escrito enviado al Consejo de primera instancia el 4 de diciembre
de 2004, el Procurador Primero Delegado para la Contratación Estatal se opuso a
las pretensiones de los actores. Para ello, luego de exponer los hechos que
motivaron la actuación disciplinaria y las etapas surtidas durante el trámite
respectivo, se pronunció sobre las pretensiones de los demandantes originales y
las del coadyuvante. Acerca del
primer aspecto, estimó que la sanción impuesta fue fruto de una actuación
disciplinaria desarrollada con sujeción de las disposiciones legales
correspondientes y que, igualmente, respetó las garantías constitucionales del
investigado, en especial su derecho a la defensa. De esta manera, la decisión
adoptada no afecta los derechos políticos de los demandantes, puesto que la
actuación disciplinaria responde al cumplimiento de finalidad legítimas,
relacionadas con la moralidad pública y el buen funcionamiento de las entidades
estatales. Además, la sanción disciplinaria es un asunto que tiene
consecuencias relacionadas solamente con el servidor afectado, "luego no
resulta procedente una acción de terceros que se sientan legitimados y
solicitan el amparo constitucional porque su elegido concejal no va a cumplir
con el programa presentado". Igualmente,
agregó que sobre el caso particular del ciudadano Pinedo Méndez resultaba
importante mencionar que fue vinculado al proceso disciplinario por auto del 20
de agosto de 2002, razón por la cual "cuando éste inició su actividad
política con miras a obtener una curul en el Concejo de Bogotá, conocía de las
imputaciones hechas por la Procuraduría y no dio noticia a sus seguidores y a
los ciudadanos en general de las condiciones en que se presentaba a la
contienda electoral que podría en determinado momento generarle una inhabilidad
sobreviniente, como en efecto sucedió, coligiéndose que si los interesados en
la acción de tutela ven afectados sus derechos en virtud que el Concejal no
puede ejercer el mandato para el periodo que fue elegido por la decisión
disciplinaria de la Procuraduría, tal afectación obedece al silencio que guardó
en torno a la investigación lo que no afecta la decisión". En cuanto al
segundo aspecto, reiteró que la actuación disciplinaria se había llevado a cabo
con la debida observación de las garantías constitucionales y legales a favor
del investigado, sin que pudiere por tanto calificarse como una vía de hecho
administrativa. 3.2. Procuraduría General de la Nación La apoderada
judicial de la Oficina Jurídica de la Procuraduría General de la Nación, por
medio de comunicación presentada ante el tribunal de primera instancia el 7 de
diciembre de 2004, señaló que la acción resultaba improcedente, debido a que
existía otro mecanismo de defensa judicial para cuestionar la legalidad de las
decisiones que impusieron las sanciones disciplinarias en contra del ciudadano
Pinedo Méndez. Además, consideró que en el caso bajo estudio no se cumplían los
presupuestos para la inminencia de un perjuicio irremediable que permitiera
conceder el amparo como mecanismo transitorio. Agregó que la
actuación disciplinaria adelantada por la Procuraduría se llevó a cabo con base
en sus facultades legales, relacionadas con la investigación de las conductas
irregulares en que puedan incurrir quienes desempeñan funciones públicas. En su
criterio, el ejercicio de esas facultades resultaba legítima a la luz de la
Carta Política, en la medida en que "la finalidad de la acción
disciplinaria es velar por el cumplimiento y efectividad de los fines
esenciales del Estado y que se cumplan los principios finalísticos de la
función administrativa consagrados en el artículo 209 de la Constitución
Política, [entre otros el] servicio de los intereses generales y que los
servidores públicos cuando ejercen fichas funciones deben respetar los
principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad
y publicidad". El proceso
disciplinario realizado en contra del ciudadano Pinedo Méndez, a juicio de la
entidad demandada, no vulneró derecho fundamental alguno. "Por el
contrario, la investigación disciplinaria se adelantó con absoluta sujeción al
debido proceso, pues se tramitó según las leyes preexistentes al acto que se
imputó al disciplinado por la autoridad competente, con observancia de las
formas propias de esa clase de actuaciones y con determinación de la conducta
investigada de conformidad con el ordenamiento jurídico vigente". 4. Decisiones judiciales objeto de revisión. 1. Sentencia de primera instancia La Sala
Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de
Cundinamarca, mediante sentencia del 10 de diciembre de 2004 negó por
improcedente el amparo invocado. Consideró que el ciudadano Pinedo Méndez
contaba con instrumentos jurídicos eficaces para controvertir las decisiones
adoptadas por la Procuraduría General de la Nación, a través de los cuales
podía, inclusive, obtener la suspensión provisional de la sanción disciplinaria
impuesta. La improcedencia mencionada, además, resultaba reforzada por el hecho
que el afectado no hubiera hecho uso de la acción contenciosa luego de pasados
varios meses de la ejecutoria de la sanción disciplinaria, la cual se verificó
el 1º de julio de 2004. En el mismo
sentido, tampoco existían elementos de juicio suficientes que permitieran
concluir que la Procuraduría General hubiera adscrito una responsabilidad
disciplinaria objetiva en contra del disciplinado, puesto que "haber
suscrito un acuerdo que además de contrariar los términos del contrato de
concesión inicial suscrito entre Ferrovías y Fenoco, también resultaba a todas
luces inconveniente para el Estado colombiano, cuyos intereses él representaba
en ese momento en su calidad precisamente de Presidente de Ferrovías",
eran circunstancias fundadas para otorgar responsabilidad subjetiva contra el
ciudadano Pinedo Méndez. Respecto a la
presunta vulneración de los derechos políticos de los demandantes, el Consejo
seccional indicó que tal conclusión no era admisible, habida cuenta que los
actores tuvieron oportunidad no sólo de ejercer libremente su derecho al
sufragio, sino también pudieron ejercer el control político del caso, a fin que
el concejal Pinedo Méndez cumpliera con el programa con el que comprometió con
sus electores. "Cosa bien distinta es que, con ocasión de la sanción
disciplinaria por la Procuraduría, el doctor Pinedo Méndez no pueda seguir
desempeñándose como Concejal de Bogotá, sin que le sea imputable al referido
ente de control que el mismo se encuentre en imposibilidad absoluta de
cumplirle a sus electores, máxime cuando, como lo da a conocer las copias allegadas
por los accionantes, el proceso disciplinario en comento se inició mucho antes
que se inscribiera y solicitara el aval del partido Colombia Democrática, al
punto que el fallo de primera instancia fue proferido el 2 de octubre de 2003,
antes de que se llevaran a cabo los comicios electorales del 26 de ese mismo
mes y año". Conforme a los
anteriores presupuestos, el juez de primera instancia concluyó que la actuación
de las entidades demandadas fue, simplemente, expresión del ejercicio de sus
facultades constitucionales y legales. Esta actuación no podía, en ningún caso,
vulnerar los derechos fundamentales de terceros ajenos al ejercicio de la
función disciplinaria. Igualmente, el ejercicio de la potestad sancionadora de
la Procuraduría General no debía "ceder ante el eventual incumplimiento
del programa político o de gestión de un servidor público elegido popularmente,
porque la ley disciplinaria se aplica a sus destinatarios" 2. Sentencia de segunda instancia La Sala
Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en fallo
del 14 de febrero de 2005, modificó la sentencia de primera instancia en el
sentido de negar, por razones de fondo, el amparo solicitado. Para ello, se
pronunció separadamente acerca de la afectación de los derechos políticos de
los actores y sobre la presunta vulneración del derecho fundamental al debido
proceso del ciudadano Pinedo Méndez. En relación con
el primer asunto, consideró que la interpretación que hacían los demandantes de
la disposición contenida en el artículo 40 de la Constitución excedía sus
alcances, puesto que esa norma no "lleva incluida la obligación para el
Estado de mantener en su organización política individuos, que por cualquier
circunstancia, en el ejercicio de sus funciones, desdigan de su investidura
como en el presente caso, conclusión a la que necesariamente se llegó a través
de un procedimiento disciplinario". En cuanto a la
segunda situación, el Consejo Superior estimó que el amparo transitorio
resultaba procedente en abstracto, puesto que de acuerdo con la jurisprudencia
constitucional, la duración usual de los procedimientos contenciosos contraería
la imposibilidad de volver a acceder al ejercicio del cargo de elección
popular. Con todo, analizada la actuación disciplinaria adelantada por las
entidades demandadas, se pude comprobar que "el juicio de valor y el
estudio de la responsabilidad fue realizado juiciosamente por las dos
instancias además que se definió, a criterio de las accionadas luego de un
análisis ponderado de cada una, claramente la comisión de las conductas
imputadas a título de dolo. Así puesta la situación no se halla evidente
defecto sustantivo, flagrante defecto fáctico, orgánico protuberante o
procedimental que amerite la configuración de vía de hecho. De tal manera que
la tutela que se demanda no está llamada a prosperar, máxime cuando de la
verdad procesal no se deduce que las decisiones judiciales obedecieron al
capricho de los accionados". II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS Problema jurídico De acuerdo con
los antecedentes expuestos, en el presente asunto es posible identificar dos
problemas jurídicos diferenciados. El primero, que tiene origen en la
perspectiva de los demandantes, en el cual se debate si la inhabilidad
sobreviniente para el ejercicio de cargos públicos, derivada de una sanción
disciplinaria, vulnera los derechos políticos de los ciudadanos quienes votaron
por el candidato electo. El segundo, derivado de la pretensión del ciudadano
coadyuvante, consiste en determinar si la actuación disciplinaria adelantada
por la Procuraduría General de la Nación vulneró los derechos fundamentales del
ex concejal Pinedo Méndez, en especial su derecho al debido proceso. Para resolver
estos problemas jurídicos, la Sala adoptará la siguiente metodología. En relación
con la primera controversia, determinará el contenido y alcance de los derechos
políticos consagrados en el artículo 40 C.P. frente al ejercicio de la facultad
disciplinaria. Respecto de la segunda controversia, estudiará en primera medida
lo referente a la procedencia del amparo constitucional transitorio y, en caso
que este requisito sea verificado, procederá a comprobar si el procedimiento
disciplinario adelantado en contra del ciudadano Pinedo Méndez desconoció los
derechos constitucionales mencionados. Contenido y alcance de los derechos políticos ante la inhabilidad del
funcionario electo El
reconocimiento del derecho de todo ciudadano a participar en la conformación,
ejercicio y control del poder político es un rasgo característico del modelo de
Estado de Social y Democrático de Derecho, fundado en el principio de soberanía
popular. Si se parte de la premisa fundamental que el poder público tiene como
única fuente la voluntad del Pueblo, es necesario que a partir del Texto
Constitucional se establezcan instrumentos adecuados para que éste participe
tanto en la elección de sus representantes, como en la determinación de las
políticas públicas que lo afectan. Entonces, es a
partir de esta perspectiva que los derechos a elegir y ser elegido, a tomar
parte en los mecanismos de participación democrática, a formar y pertenecer a
partidos políticos, a revocar el mandato de los elegidos, a tener iniciativa en
las corporaciones públicas, a interponer acciones públicas en defensa de la
Constitución y de la ley y a acceder al desempeño de funciones y cargos
públicos, toman la forma de garantías que hacen efectivo el ejercicio de la
soberanía popular en el marco de la democracia participativa. La Corte
reconoce que una de las condiciones para la protección de los derechos a elegir
y ser elegido como formas de participación democrática, consiste en garantizar
que los elegidos pueden ejercer materialmente el cargo para el cual fueron
designados. Esto con el fin de que estén en capacidad de desarrollar el
programa político que presentaron a sus electores y de esa manera ejerzan en
debida forma la representación de los mismos. No obstante, el
hecho que la elección de sus representantes sea una expresión de la voluntad
popular no contrae, como lo consideran los accionantes, la inamovilidad de los
funcionarios electos. En esta medida, la consecuencia del origen democrático de
los representantes a corporaciones públicas consiste en la limitación de las posibilidades
de remoción únicamente a los eventos en que concurran circunstancias
excepcionales, previstas en la Constitución y en la ley, que pretendan la
consecución de finalidades legítimas desde la perspectiva del Texto
Constitucional. Así, institutos
jurídicos como la declaratoria de pérdida de investidura o la inhabilidad para
el ejercicio de cargos públicos decretada como consecuencia de la sanción penal
o disciplinaria, son instancias legítimas a partir de los cuales puede
originarse la separación del cargo de elección popular, a condición que hayan
sido precedidas de un proceso judicial o administrativo, según el caso, en el
que se observen las garantías constitucionales y legales de que es titular el
afectado con la decisión. Esto se explica en la medida en que dichos
procedimientos y las sanciones que son resultados de los mismos, buscan
proteger fines constitucionalmente valiosos, tales como la moralidad
administrativa y la integridad del patrimonio público, a través de la sanción
disciplinaria contra los servidores que al incumplir los deberes funcionales
del cargo vulneran dichos bienes jurídicos. Las
implicaciones del tránsito de la democracia representativa a la democracia
participativa hacen que el contenido de los derechos políticos no se agote en
el ejercicio del sufragio, sino que también incluyan otras formas de
participación, entre ellas el control político por parte de los electores y la
posibilidad de exigir al representante el cumplimiento del programa político
ofrecido1. Empero, la nueva dimensión que la actual Carta Política
confiere a la participación carece de un alcance tal que permita concluir la
imposibilidad de remoción de los servidores que, si bien han accedido al cargo
como consecuencia de un procedimiento democrático directo, infringen las normas
que están destinadas a la protección de bienes jurídicos relevantes desde la
perspectiva constitucional. En estos
eventos, no puede concluirse que la imposibilidad de ejercicio de funciones
públicas como efecto de la sanción penal o disciplinaria vulnere los derechos
políticos de los electores, pues éstos, al carecer de carácter absoluto como
los demás derechos fundamentales, pueden limitarse de forma excepcional, 2
en los términos antes señalados, a fin de garantizar la eficacia de otros
contenidos constitucionales protegidos por la imposición de sanciones penales o
disciplinarias. Además, esta limitación dista de ser irrazonable o
desproporcionada, pues en cualquier caso el ejercicio del derecho político
continúa salvaguardado; bien mediante una nueva elección para el cargo que
desempeñaba el funcionario destituido o a través de la sucesión por parte del
siguiente candidato en la lista, según se trate de cargos uninominales o de
corporaciones públicas.3 Lo dicho,
entonces, permite inferir que la vulneración de los derechos políticos de los
demandantes consagrados en el artículo 40 C.P. es inexistente. En efecto, la
inhabilidad sobreviniente derivada de la sanción impuesta por la Procuraduría
General al ciudadano Pinedo Méndez tuvo lugar con ocasión de las
irregularidades advertidas en el trámite contractual entre Ferrovías y Fenoco
S.A., cuando aquel se desempeñaba como presidente de esa entidad estatal. Estas
conductas, a juicio de las entidades demandadas, constituyeron falta
disciplinaria debido a que resultaban contrarias a la moralidad administrativa
y a la protección del patrimonio público, finalidades que, como se indicó,
tienen reconocimiento constitucional y, en consecuencia, constituyen
excepciones legítimas al desempeño en el cargo de elección popular. Improcedencia de la tutela como mecanismo transitorio por ausencia de
circunstancias relevantes que constituyan motivos serios y razonables que
afecten el derecho al debido proceso. Reiteración de jurisprudencia Los
antecedentes del asunto de la referencia demuestran que las decisiones
adoptadas por las entidades demandadas son susceptibles de controvertirse ante
la jurisdicción de lo contencioso administrativo a través de la acción de
nulidad y restablecimiento del derecho. Por lo tanto, de conformidad con lo
dispuesto en el artículo 86 de la Carta Política, la acción impetrada sólo
resultará procedente como mecanismo transitorio ante la inminencia de un
perjuicio irremediable. Decisiones
anteriores de esta Corporación4 han estudiado el tópico de la
procedencia de la acción de tutela transitoria cuando se declara la inhabilidad
para el ejercicio de funciones públicas de ciudadanos que son titulares de
cargos de elección popular al momento en que se impone la sanción
disciplinaria. En efecto, en la sentencia T-1093 de 2004, M.P. Manuel José
Cepeda Espinosa, la Sala Tercera de Revisión estudió el caso de un grupo de
diputados quienes fueron sancionados disciplinariamente por la Procuraduría
General de la Nación con inhabilidad para el desempeño de cargos públicos.
Estos ciudadanos consideraron que dicha decisión constituía un perjuicio
irremediable, puesto que la extensión en el tiempo de la sanción les impedía
concurrir como candidatos a las elecciones siguientes, por lo que impetraron
acción de tutela como mecanismo transitorio hasta tanto la controversia fuera
resuelta por la jurisdicción contenciosa. El primer
asunto que tuvo que analizar la Corte en esa oportunidad fue el de la procedencia
de la acción impetrada. Para ello, recapituló el precedente relativo a la
inexistencia de perjuicio irremediable por el simple hecho de la imposición de
una sanción disciplinaria5 y determinó que, con base en esa misma
jurisprudencia, dicha regla resultaba exceptuada en aquellos eventos en que la
imposición de la sanción conllevaba la imposibilidad jurídica para el afectado
de acceder al ejercicio de cargos públicos. No obstante, para que el amparo
transitorio fuera admisible, era necesario que en el caso concreto fueran
comprobados determinados requisitos de procedibilidad, que fueron sintetizados
por el fallo en comento de la siguiente forma: Precisa la Sala
que en sí misma, la imposición de una sanción disciplinaria no configura un
perjuicio irremediable; si se han llevado a cabo las actuaciones procesales
prescritas por la ley con el lleno de las garantías y requisitos
constitucionales y legales, y se ha impuesto la sanción legalmente prevista
para quienes incurran en faltas disciplinarias, se trata de una afectación
legítima de los derechos del funcionario público objeto de la medida, y no de
la generación de un perjuicio contrario al orden jurídico constitucional. La
configuración de un perjuicio irremediable que ha de ser prevenido por vía de
la acción de tutela surge, en este orden de ideas, cuando se presentan
circunstancias excepcionales tales como las siguientes: (i) que existan motivos
serios y razonables que indiquen que una determinada providencia sancionatoria
en materia disciplinaria puede haber sido adoptada con desconocimiento de las
garantías constitucionales y legales pertinentes y, por ende, con violación de
los derechos fundamentales de los afectados, en particular al debido proceso; (ii)
que el perjuicio derivado de la providencia sancionatoria adoptada de manera
inconstitucional amenace con hacer nugatorio el ejercicio de uno o más derechos
fundamentales de los sujetos disciplinados, (iii) que el perjuicio en cuestión
llene los requisitos de ser cierto e inminente, grave y de urgente atención, y
(iv) que los medios judiciales ordinarios con los que cuentan los afectados
para su defensa no sean lo suficientemente expeditos como para controlar la
legalidad y constitucionalidad de las medidas sancionatorias impugnadas con la
urgencia requerida para impedir la afectación irremediable del derecho
fundamental invocado. En este orden
de ideas, corresponde a la Sala verificar si en el asunto bajo estudio los
mencionados requisitos están debidamente acreditados. En primera instancia, debe
determinarse si existen motivos serios y razonables que demuestren que la
sanción impuesta por las entidades accionadas desconoció garantías legales o
constitucionales del afectado o sus derechos fundamentales, en especial el
debido proceso. Sobre este particular,
la Sala advierte que el proceso disciplinario adelantado por la Procuraduría
General de la Nación tuvo lugar en razón de las actuaciones adelantadas por el
ciudadano Pinedo Méndez en su condición de presidente de Ferrovías, en especial
la suscripción del acta de acuerdo complementario al contrato de concesión
realizado entre esa entidad y la firma Fenoco S.A. A juicio de las entidades
demandadas, el proceder del ex funcionario constituyó falta disciplinaria en la
medida en que el contenido del acta modificó irregularmente las condiciones
fijadas en el pliego de condiciones y en el contrato de concesión, en
detrimento tanto del derecho a la igualdad de los demás proponentes en la
licitación como del patrimonio público.6 Esto último habida cuenta que
el acta otorgaba a Fenoco S.A. condiciones financieras más beneficiosas que las
fijadas previamente a la suscripción del contrato de concesión. Las
irregularidades mencionadas fueron materia de análisis dentro de la actuación
disciplinaria, tanto en su primera instancia antela Procuraduría Delegada, como
en segunda instancia ante la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General.
Además, en ambas etapas se contó con la concurrencia al proceso administrativo
del ciudadano Pinedo Méndez, quien ejerció su derecho de defensa a través de la
exposición de distintos argumentos destinados a controvertir la comisión de las
faltas antes señaladas. Con todo, el
ciudadano Pinedo Méndez considera que este trámite disciplinario vulneró sus
derechos fundamentales. El argumento central para fundar esta conclusión
consiste en que las decisiones adoptadas por la Procuraduría General se habían
sustentado en una modalidad de responsabilidad objetiva, habida cuenta que no participó
en la actuación anterior a la elaboración del acta de acuerdo complementario,
por lo que no tenía posibilidad de verificar la legalidad de su contenido. Para la Sala,
empero, esta censura no constituye un motivo serio y razonable que permita fundar
la vulneración de derechos fundamentales en razón de la actuación
disciplinaria. Ello debido a que es una conducta legítima y deseable que la
Procuraduría General, en ejercicio de su función constitucional de vigilancia
de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas, adscriba
responsabilidad disciplinaria a los funcionarios que, en razón de su capacidad
de obligar válidamente a las entidades estatales, suscriban acuerdos que
afecten el patrimonio público o contravengan normas legales destinadas a hacer
eficaces los fines previstos en el artículo 209 C.P. Lo contrario equivaldría a
relevar a los representantes del interés público de la obligación de verificar
debidamente la armonía entre sus decisiones y el marco jurídico aplicable, posibilidad
que a la luz de los postulados constitucionales que regulan la función
administrativa es inadmisible. En definitiva,
en el caso bajo examen no concurren circunstancias relevantes que permitieran
inferir, prima facie, la vulneración de los derechos fundamentales del
ciudadano Pinedo Méndez. Por tanto, de conformidad con las reglas
jurisprudenciales expuestas, el amparo transitorio invocado es improcedente. Conclusiones Vistas las
anteriores consideraciones la Sala concluye que el amparo constitucional
impetrado por los demandantes debe negarse, debido a que la imposición de
sanciones que generan la inhabilidad de servidores nombrados en cargos de
elección popular no vulnera los derechos políticos del elector. Ello en la
medida en que la actuación disciplinaria está dirigida a la salvaguarda de
principios y valores de relevancia constitucional que son, a su vez,
circunstancias legítimas de limitación al ejercicio en el cargo para el cual
fue elegido el ciudadano Pinedo Méndez. De otra parte,
en el asunto no concurren elementos de juicio serios y suficientes que permitan
proteger de forma transitoria el derecho al debido proceso del ciudadano Pinedo
Méndez, habida cuenta que la actuación disciplinaria tuvo sustento en motivos
fundados acerca de la responsabilidad disciplinaria y, a su vez, el afectado
contó con las oportunidades legales para su defensa y hizo uso adecuado de las
mismas. En consecuencia, la acción de tutela coadyuvada por el ex concejal
Pinedo Méndez es improcedente. III. DECISIÓN En mérito de lo
expuesto, la Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución, RESUELVE: Primero: CONFIRMAR, por las
razones indicadas en la presente decisión, la sentencia adoptada el 14 de
febrero de 2005 por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior
de la Judicatura, que negó la acción de tutela impetrada por los ciudadanos
Olga Cristina Toro, Andrea Lara González, Luís Fernando Campuzano Gómez, José
Gabriel Cubides y Lorenzo Sanabria y coadyuva por el ciudadano Mario Federico
Pinedo Méndez, contra la Procuraduría Delegada para la Contratación Estatal y
la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación. Segundo: Por Secretaría General líbrense las comunicaciones previstas en el
artículo 36 del Decreto Ley 2591 de 1991. Notifíquese,
comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO Magistrado Ponente Presidente de la Sala RODRIGO ESCOBAR GIL Magistrado MARCO GERARDO MONROY CABRA Magistrado MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ Secretaria General NOTAS PIE DE PÀGINA: 1. Acerca de
las características universales y expansivas de la democracia participativa,
Cfr. Corte Constitucional, sentencias C-089/94, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz y
C-180/94, M.P. Hernando Herrera Vergara. 2. La
posibilidad de limitar los derechos políticos como consecuencia de la sanción
penal o disciplinaria es un asunto analizado por la jurisprudencia constitucional.
Sobre el particular puede consultarse la sentencia C-329/03, M.P. Álvaro Tafur Gálvis. 3. Esta
conclusión persiste inclusive en los casos que la elección se haya realizado a
través del ejercicio del voto preferente previsto por el artículo 263 A C.P.,
adicionado por el Acto Legislativo 01 de 2003. Ello debido a que si bien en esa
instancia se otorga al elector la posibilidad de determinar el orden de la
lista, a través de la determinación del candidato de su preferencia, no por esto
deja de ser evidente que el sufragante, en principio, otorga su voto a la lista
y, por ende, a los inscritos en la misma. Así las cosas, el ejercicio de la
voluntad popular se dirige, de manera general, a apoyar el programa del partido
o movimiento político que configuró la lista. El ejercicio del voto preferente,
en esta perspectiva, sólo influye en el orden de la misma, más no constituye
una desagregación del sufragio para cada uno de los candidatos que la integran. 4. Cfr. Corte
Constitucional, Sentencias T-1093/04, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y
T-1137/04, M.P. Álvaro Tafur Gálvis. 5. Cfr. Corte
Constitucional, Sentencia T-143/03, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. 6. En concreto,
las faltas sujetas a investigación dentro de la actuación disciplinaria
estuvieron relacionadas con (i) fijar la obligación a cargo de Ferrovías de
pagar de manera inmediata y a favor de Fenoco S.A. un anticipo de 12.5 millones
de dólares, no previsto ni el pliego de condiciones ni el contrato de
concesión; (ii) acordar el pago del anticipo mencionado sin exigir la póliza de
buen manejo y correcta inversión del mismo, dispuesta por el artículo 25
numeral 19 de la Ley 80 de 1993 y el artículo 17 literal a. del Decreto 679 de
1994; (iii) acordar que Ferrovías entregaría a Fenoco S.A. los rendimientos
financieros generados en el fideicomiso de administración y pagos por los
retenidos con ocasión del incumplimiento del nivel mínimo de inversión, forma
de aporte a la concesión no prevista en el pliego de condiciones, lo que generaba
un injustificado incremento patrimonial para el concesionario; (iv) exonerar a Fenoco
S.A. de la responsabilidad sobre invasiones ocurridas con posterioridad al
inicio de la concesión, cuando quiera que demostrara haber dispuesto los medios
legales a su alcance para su saneamiento, contrario a lo señalado sobre ese
particular en el pliego de condiciones; (v) modificar la destinación dada a los
aportes generados con el contrato suscrito con la sociedad Drummond Ltd.
afectándolos al pago del servicio de la deuda que contraería el concesionario
para financiar las obligaciones asumidas en el contrato de concesión, esto es,
de manera distinta a lo determinado tanto el pliego de condiciones como el
mismo contrato; (vi) conceder a la firma concesionaria un nivel de inversión
inferior al pactado en el pliego de condiciones; (vii) modificar de resultado a
de medio la obligación contenida en el pliego de condiciones consistente en
obtener la financiación del proyecto bajo cuenta y responsabilidad de la
sociedad concesionaria; (viii) extender de cinco a siete años del plazo para el
cumplimiento de la obligación de rehabilitar la red ferroviaria Atlántica; y (ix)
eximir a Fenoco S.A. de obtener reembolsos, previa comprobación de la ejecución
de las obras, por parte del interventor de Ferrovías, autorizándose los pagos
con la sola verificación de facturas, órdenes de compra o contratos, cláusula
que resultaba contraria a lo dispuesto en el artículo 26 de la Ley 80 de 1993. Esta
enumeración está basada en la respuesta a la acción de tutela enviada por el
Procurador Primero Delegado para la Contratación Estatal al Consejo Seccional
de la Judicatura. Cfr.Folios 619 a 628 del cuaderno de primera instancia. |