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  Concepto 37577 de 2011 Secretaría General Alcaldía Mayor de Bogotá D.C.
 
  Fecha de Expedición: 14/09/2011  
  Fecha de Entrada en Vigencia:  
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2214200

No. Salida: 2-2011-37577 de 14/09/11

Bogotá, D.C.,

Doctora

CRISTINA ARANGO OLAYA

Secretaria de Despacho

Secretaría Distrital de Planeación

Carrera 30 No. 25-90

Ciudad

Asunto.

Concepto sobre anuncio de proyecto en Plan Parcial de Renovación Urbana. Radicación 1-2011-32133, 1-2011-22806.

Respetada doctora Arango:

Esta Dirección en atención a los cuestionamientos surgidos sobre la posibilidad de incorporar en el texto de un Decreto de Plan Parcial de Renovación Urbana, promovido y a ejecutar por particulares, el anuncio del proyecto y la consecuente orden de avalúos de referencia, consideró pertinente el análisis jurídico del tema, en el cual participo esa Entidad con la emisión del concepto contenido en el oficio 2-2011-26357 de julio 22 de 2011 y el Dr. Alfredo Beltrán Sierra.

En este orden de ideas, procede citar los mencionados pronunciamientos y hacer algunas precisiones en los siguientes términos:

1. Secretaría Distrital de Planeación

Mediante el oficio 2-2011-26537 de julio 22 de 2011, la Secretaría Distrital de Planeación se pronunció frente al anuncio de proyecto y avalúos de referencia en Planes Parciales de Renovación Urbana, en los siguientes términos:

"(…)Se observa que los fines perseguidos en los planes parciales de renovación urbana son compatibles y armónicos con los motivos de utilidad pública o interés social para adelantar la adquisición y la expropiación de inmuebles señalados en el artículo 58 de la Ley 388 de 1997 que establece "c) Ejecución de programas y proyectos de renovación urbana y provisión de espacios públicos urbanos (…) l) Ejecución de proyectos de urbanización, redesarrollo y renovación urbana a través de la modalidad de unidades de actuación, mediante los instrumentos de reajuste de tierras, integración inmobiliaria, cooperación o de los demás sistemas previstos en la ley: (…)"

(…)

El proceso de enajenación voluntaria de inmuebles para la ejecución de los planes parciales de renovación urbana a través de la modalidad de unidades de actuación urbanística, puede adelantarse por los particulares de conformidad con lo señalado en el código civil para la compraventa cuyo valor se rige por el libre juego de la oferta y la demanda inmobiliaria o precios de mercado, o por el mecanismo de fiducias mercantiles, participación, derechos de edificabilidad o aporte de capital, sin que el particular (promotor del plan parcial) tenga la competencia o capacidad para realizar una adquisición forzosa.

(…)

El anuncio de proyecto señalado en el parágrafo 1 del artículo 61 de la Ley 388 de 1997 es un mecanismo expedito y directo que permite la captación de plusvalías, consistente en descontar del valor comercial de los inmuebles que se adquieran por parte de las entidades públicas, el "mayor valor generado por el anuncio del proyecto u obra que constituye el motivo de utilidad pública para la adquisición".

Precisada la competencia para adelantar el proceso de adquisición predial y la expropiación judicial o administrativa, se colige que la facultad para realizar anuncio de proyecto es de la misma entidad que declara las condiciones de utilidad pública y señala la necesidad de adelantar el proceso señalado en los capítulos VII y VIII de la Ley 388 de 1997.

(…)

…para dar cumplimiento a lo establecido en el parágrafo 1 del artículo 61 de la Ley 388 de 1997, el acto administrativo que constituye el anuncio del proyecto incluirá la orden de solicitar la práctica de avalúos de referencia para determinar el precio del suelo antes del anuncio. Los avalúos de referencia deberán tener en cuenta de conformidad con el artículo 53 del Decreto Distrital 190 de 2004 "la reglamentación urbanística vigente en el momento de la realización del avalúo, y que en ningún caso se incorporen meras expectativas en los precios de los inmuebles avaluados".

(…)

Es así como la entidad pública al ordenar la elaboración de los avalúos de referencia, pretende establecer el precio por metro cuadrado de suelo para la zona o zonas geoeconómicas homogéneas que resulten del estudio adelantado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital o el autorizado por la Lonja de Propiedad Raíz, estudio que refleja los valores de la zona o zonas objeto de intervención y de anuncio de proyecto, es así como los avalúos de referencia sirven de base para determinar los incrementos en los precios del suelo concebidos por el anuncio, así como para el cálculo del efecto de plusvalía (incremento del valor del suelo por un uso más rentable, por mayor edificabilidad o las dos), valorización, operaciones de reparto de cargas y beneficios y demás operaciones en las que se requiera determinar el valor de los inmuebles con anterioridad al anuncio.

Los avalúos de referencia tendrán vigencia hasta que se realice la adquisición del proyecto objeto de anuncio y motivo de utilidad pública, sin embargo, es de anotar que la elaboración de los avalúos de referencia no sustituyen la obligación de realizar los avalúos para definir el precio de la adquisición predial…"

La Secretaría Distrital de Planeación concluyó:

"(…)- Los fines perseguidos en los planes parciales de renovación urbana son compatibles y armónicos con los motivos de utilidad pública o interés social para adelantar la adquisición y la expropiación de inmuebles señalados en el artículo 58 de la Ley 388 de 1997.

- El proceso de enajenación voluntaria de inmuebles para la ejecución de los planes parciales de renovación urbana a través de la modalidad de unidades de actuación urbanística, puede adelantarse por los particulares sin que tenga la competencia o capacidad para realizar una adquisición forzosa.

(…)

- La facultad para realizar anuncio de proyecto es de la misma entidad que declara las condiciones de utilidad pública y señala la necesidad de adelantar el proceso señalado en los capítulos VII y VIII de la Ley 388 de 1997.

- El acto administrativo que constituye el anuncio del proyecto incluirá la orden de solicitar la práctica de avalúos de referencia para determinar el precio del suelo antes del anuncio.

(…)

- La competencia para determinar el anuncio del proyecto y los avalúos de referencia es potestad de las entidades públicas."

2. Radicación 1-2011-22806. Concepto Emitido por el Dr. Alfredo Beltrán Sierra

De conformidad con la solicitud formulada por la Dirección Jurídica Distrital a la empresa "BELTRÁN & CASTELLANOS ASOCIADOS", en el marco del contrato 2214100-030-2011, respecto a la procedencia del anuncio de proyecto y de los avalúos de referencia, el doctor Alfredo Beltrán conceptuó:

"Más como quiera que la Constitución Política en su artículo 58 ordena que la indemnización cuando haya lugar a la expropiación se fije por el juez consultando los intereses de la comunidad y del afectado, el artículo 61 de la Ley 388 de 1997 en obedecimiento a esa norma constitucional dispone que al valor comercial que para el inmueble se hubiere señalado, "se le descontará el valor correspondiente a la plusvalía o mayor valor generado por el anuncio del proyecto u obra que constituye el motivo de utilidad pública para la adquisición", con lo cual se evita un aprovechamiento indebido por el particular con una obra de interés general o con proyectos de reforma o renovación urbana, que es a los que se refiere la ley en mención.

(…)

Como puede apreciarse el artículo 52 del Decreto Distrital 190 de 2004 le otorga a "las entidades distritales" la potestad de exigir que del avalúo comercial que se vaya a practicar a los inmuebles que podrían ser objeto de adquisición voluntaria o mediante expropiación judicial o administrativa se descuente el mayor valor que se hubiere generado como consecuencia del anuncio del proyecto u obra que constituye el motivo de utilidad pública para la adquisición. Esto supone de suyo cuatro elementos, a saber: i) la existencia de un motivo de utilidad pública determinado por el legislador que permita la adquisición del bien; ii) un anuncio del proyecto respectivo, esto es, su comunicación pública a los vecinos y propietarios del sector, así como a la comunidad en general; iii) la fijación de un avalúo comercial conforme a las reglas contenidas en el artículo 61 de la Ley 388 de 1997; y, iv) el descuento del avalúo comercial del mayor valor generado con ocasión del anuncio del proyecto u obra que constituye el motivo de utilidad pública.

(…)

13.1 Por anuncio de proyecto o anuncio de iniciación de obra, ha de entenderse la puesta en conocimiento de los propietarios, de los vecinos y de la ciudadanía en general que en un sector determinado de la ciudad se adelantará un plan parcial de renovación urbana o se llevará a cabo una obra determinada, lo cual le permitirá a los destinatarios del anuncio adecuar sus determinaciones sobre la utilización de inmuebles de su propiedad o en los que se encuentran interesados, a los planes de renovación o a las obras cuya ejecución se puso en conocimiento. Es entonces, ese anuncio público una forma democrática que permitirá su participación, si así lo desean en las nuevas circunstancias.

(…)

13.3 Cuando el único promotor de un proyecto sea una persona de derecho privado, no es procedente el avalúo de referencia por cuanto el artículo 52 del Decreto Distrital 190 de 2004 en armonía con el artículo 59 de la Ley 388 de 1997 y con lo preceptuado por el artículo 61 de la misma ley, dispone que los descuentos del avalúo comercial que se practique para fijar el precio de los inmuebles a adquirir, podrán ser exigidos por "las entidades distritales" y agrega que los avalúos de referencia anteriores al anuncio o iniciación de las obras serán tenidos en cuenta por los peritos avaluadores "para realizar el respectivo descuento efectivo de los mayores valores que haya generado el anuncio de la realización del programa, proyecto u obra."

3. Análisis.

La Constitución Política dispuso en el inciso del artículo 82 que: "…Las entidades públicas participarán en la plusvalía que genere su acción urbanística…"

En este sentido, el artículo 8° de la Ley 388 de 1997, se refirió a la Acción Urbanística y determinó: "La función pública del ordenamiento del territorio local se ejerce mediante la acción urbanística de las entidades distritales y municipales, referida a las decisiones administrativas y a las actuaciones urbanísticas que les son propias, relacionadas con el ordenamiento del territorio y la intervención en los usos del suelo. (…)". El citado artículo indicó algunas de las acciones urbanísticas, entre éstas, la de definir los usos específicos, intensidades de uso, las cesiones obligatorias, los porcentajes de ocupación, las clases y usos de las edificaciones, determinar las características y dimensiones de las unidades de actuación urbanística, y todas las que fueren congruentes con los objetivos del ordenamiento del territorio.

El parágrafo del citado artículo dispone expresamente que tales acciones deben estar contenidas o autorizadas en los planes de ordenamiento territorial o en los instrumentos que los desarrollen o complementen.

El artículo 73 de la Ley 388 de 1997, siguiendo lo dispuesto en el artículo 82 constitucional, estableció la noción de la participación en la plusvalía, precisando que: "…las acciones urbanísticas que regulan la utilización del suelo y del espacio aéreo urbano incrementando su aprovechamiento, generan beneficios que dan derecho a las entidades públicas a participar en las plusvalías resultantes de dichas acciones. Esta participación se destinará a la defensa y fomento del interés común a través de acciones y operaciones encaminadas a distribuir y sufragar equitativamente los costos del desarrollo urbano, así como al mejoramiento del espacio público y, en general, de la calidad urbanística del territorio municipal o distrital…" (resaltado fuera del texto).

A su vez, el artículo 74 de la norma ibídem, prevé que constituyen hechos generadores de la participación en la plusvalía, las decisiones administrativas que configuran acciones urbanísticas, las cuales autorizan que se destine el inmueble a un uso más rentable o que se incremente el aprovechamiento del suelo con mayor edificabilidad, conforme a lo dispuesto en el POT o en los instrumentos que lo desarrollen, entre éstos, los planes parciales. La norma determina tres hechos que son:

"1. La incorporación de suelo rural a suelo de expansión urbana o la consideración de parte del suelo rural como suburbano.

2. El establecimiento o modificación del régimen o la zonificación de usos del suelo.

3. La autorización de un mayor aprovechamiento del suelo en edificación, bien sea elevando el índice de ocupación o el índice de construcción, o ambos a la vez."

Al respecto, la Corte Constitucional en Sentencia C-517/07 de Julio 11 de 2007, Magistrado Ponente Dr. Rodrigo Escobar Gil, señaló:

"La plusvalía tiene raigambre constitucional, toda vez que el artículo 82 de la Carta señala "que las entidades públicas participarán en la plusvalía que genere su acción urbanística" y, en líneas generales, se puede decir que grava el aumento de valor que tienen los bienes raíces como consecuencia de ciertas acciones urbanísticas.

Sujetos activos son las entidades públicas y, de conformidad con el artículo 73 de la Ley 388 de 1997 los distritos y municipios; los sujetos pasivos son los propietarios o poseedores al tenor de lo dispuesto en los artículos 81 y 83 de la Ley 388 de 1997 que, además, en sus artículos 74 y 87 señala como hechos generadores la realización de obras públicas, la incorporación de suelo rural a suelo de expansión urbana o la consideración de parte del suelo rural como suburbano, el establecimiento o la modificación del régimen o la zonificación de usos del suelo y la autorización de un aprovechamiento mayor del suelo en edificación, ya sea elevando el índice de ocupación o el índice de construcción o ambos, simultáneamente.

Al tenor de lo dispuesto en los artículos 75, 76, 77 y 80 de la Ley 388 de 1997 la base gravable está dada por la diferencia del precio comercial por metro cuadrado con antelación y con posterioridad a una acción urbanística y, por último, según el artículo 79 de le Ley 388 de 1997 la tarifa puede estar entre el 30% y el 50% del mayor valor por metro cuadrado."

Igualmente, en Sentencia C-495/98 M.P. Antonio Barrera Carbonell, la Corte Constitucional señaló:

"(…) La plusvalía tiene su fuente constitucional en el artículo 82 superior, conforme al cual, "las entidades públicas participarán en la plusvalía que genere su acción urbanística…".

Al igual que la valorización esta especie de renta fiscal afecta exclusivamente a un grupo específico de personas que reciben un beneficio económico, con ocasión de las actividades urbanísticas que adelantan las entidades públicas.

Según el artículo 8 de la ley, la acción urbanística de las entidades distritales y municipales corresponde a una serie de medidas administrativas y actuaciones relacionadas con el ordenamiento del territorio y la intervención en los usos del suelo. Dichas acciones benefician real y directamente a los propietarios o poseedores de inmuebles, porque incrementan el valor económico de éstos. Es decir, que con la acción urbanística las referidas entidades generan una plusvalía o mayor valor en la propiedad inmueble, sin que medie el esfuerzo o la actividad económica de sus titulares.

De alguna manera, tanto la contribución de valorización como la plusvalía ofrecen elementos comunes. En efecto, ambas tienen un fundamento constitucional (arts. 82 y 317), y de éste se deduce el destino implícito de los ingresos generados por estos conceptos; de igual modo, ambas obedecen a la realización práctica de los principios de solidaridad y equidad en la distribución de las cargas y beneficios públicos generados por la realización de obras públicas o por las acciones de planeamiento y ejecución de proyectos para el manejo y defensa del suelo, como la incorporación de un área rural en el crecimiento de las ciudades, la autorización de un mayor aprovechamiento del suelo en edificación, bien sea elevando el índice de ocupación o el índice de construcción, o ambos a la vez (L. 338/97, art. 74).

A juicio de la Corte, la destinación que la norma acusada impone a los recursos que genera la plusvalía se considera razonable, proporcionada a la causa que le da origen y a la finalidad que con la inversión de sus ingresos se persigue, en la medida que comporta la ejecución de una variedad de actividades dirigidas a asegurar la ordenación del suelo, la creación y defensa del espacio público, el desarrollo de la infraestructura física, la ejecución de programas de renovación urbana, la conservación del patrimonio cultural y la implementación de decisiones encaminadas a mejorar la calidad ambiental y de la vida de los habitantes en las ciudades.(…)." (resaltado fuera del texto).

En este orden de ideas, se tiene que el objeto del anuncio de proyecto se sustenta en la necesidad de identificar el mayor valor o la plusvalía generada por el actuar de la Administración en el ejercicio de la acción urbanística, como lo es la expedición de disposiciones normativas que den lugar al mayor aprovechamiento del suelo en edificabilidad o el cambio de uso a uno más rentable, entre otros, cuyo fin es prevenir que en la adquisición de los predios para ejecutar los planes y proyectos, las entidades públicas no tengan que pagar ese mayor valor. Así las cosas, el beneficio del efecto plusvalía o la contribución por valorización se ha dado en beneficio de las Entidades Públicas siguiendo el lineamiento constitucional.

Por lo anterior, no debe confundirse la protección legal prevista en el parágrafo primero del artículo 61, dispuesta en beneficio de las entidades públicas, para el evento en que se requiera adelantar los procesos de enajenación voluntaria de inmuebles por motivos de utilidad pública, con un mecanismo que favorezca a los particulares en la adquisición de los inmuebles apartándolos de las normas de la oferta y la demanda.

En este sentido, tal previsión no aplica para la ejecución de proyectos privados, independiente que éstos sean el resultado de un Instrumento de Gestión promovido por los particulares, pues ha de destacarse que si bien éstos participan activamente, la adopción del mismo está atribuida a la entidad territorial, en este caso, los Planes Parciales como instrumentos de gestión del suelo, son adoptados por el Distrito Capital, como ocurre con el Decreto Distrital 334 de 2010.

De otra parte, ha de resaltarse que los recursos obtenidos por el efecto plusvalía tienen una destinación exclusiva en la Ley y que corresponde a la defensa y fomento del interés común a través de acciones y operaciones dirigidas a distribuir y sufragar equitativamente los costos del desarrollo urbano, así como al mejoramiento del espacio público y, en general, de la calidad urbanística del territorio municipal o distrital1.

Con las precisiones expuestas, comparte esta Dirección los planteamientos de la Secretaría Distrital de Planeación, en los cuales se plantea que la competencia para determinar el anuncio del proyecto, recae en las entidades públicas.

Igualmente, se retoman las precisiones del Dr. Alfredo Beltrán Sierra, dentro de las cuales se destaca que: "…el artículo 61 de la Ley 388 de 1997 en obedecimiento a esa norma constitucional dispone que al valor comercial que para el inmueble se hubiere señalado, "se le descontará el valor correspondiente a la plusvalía o mayor valor generado por el anuncio del proyecto u obra que constituye el motivo de utilidad pública para la adquisición", con lo cual se evita un aprovechamiento indebido por el particular con una obra de interés general o con proyectos de reforma o renovación urbana, que es a los que se refiere la ley en mención.".

4. Conclusiones.

La aplicación del parágrafo del artículo 61 de la Ley 388 de 1997 obedece a una previsión que garantiza un beneficio para las entidades públicas, en el evento en que se requiera adelantar los procesos de enajenación voluntaria de inmuebles por motivos de utilidad pública, previniendo así que tenga que pagar el mayor valor que se cause con el ejercicio de la acción urbanística.

En este sentido, los particulares que actúen como promotores de los planes parciales no adquieren la condición para hacerse acreedores a los derechos que corresponden a las entidades públicas, las cuales están investidas constitucional y legalmente para la adopción de las disposiciones normativas, que en últimas atribuyen un mayor valor a los inmuebles.

Cordialmente,

HÉCTOR DÍAZ MORENO

Director Jurídico Distrital (e)

AMPARO DEL PILAR LEÓN SALCEDO Subdirectora Distrital de Doctrina y Asuntos Normativos

c.c. N.A.

Anexo: N.A..

Proyectó: Sandra Tibamosca Villamarin

Revisó: Amparo del Pilar León Salcedo

Aprobó: Héctor Díaz Moreno

NOTA DE PIE DE PÁGINA:

1 Artículo 73 de la Ley 388 de 1997.

 
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