RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

Ni el Procurador General de la Nación, ni ninguna otra autoridad, tiene facultad para conocer en segunda instancia de los procesos disciplinarios atribuidos en primera instancia al Vice procurador relacionado con el Procurador Auxiliar, el Secretario General, los procuradores provinciales y los jefes de oficina o división de la Procuraduría General de la Nación. Por consiguiente, desaparecida la segunda instancia en relación con tales procesos disciplinarios, la primera instancia atribuida al Vice procurador para el conocimiento de los asuntos mencionados se ha convertido en única instancia.

NOTA DE RELATORIA: Levantada la reserva Legal con auto de 11 de agosto de 1998.

El señor Ministro de Justicia y del Derecho, doctor Andrés González Díaz, formula a la Sala una consulta en los términos siguientes:

De manera atenta y de conformidad con el procedimiento establecido en el numeral 2 del artículo 98 del Código Contencioso Administrativo, les solicito muy cordialmente se sirvan absolver la consulta jurídica que más adelante expondré, teniendo en cuenta como fundamento los siguientes hechos:

De acuerdo con las previsiones del artículo 7-f de la Ley 4ª de 1990, el Vice procurador General de la Nación conoce, en primera instancia, de los procesos disciplinarios que se adelanten contra el Procurador Auxiliar, el Secretario General, los Procuradores Departamentales, los Procuradores Provinciales y los Jefes de Oficina y División, entre otros.

En todos los casos anteriores, la segunda instancia había sido asignada por el artículo 8º de la Ley 20 de 1972, y por el artículo 187 del Decreto Reglamentario 1660 de 1978, al Tribunal Disciplinario. Con la expedición de la Constitución de 1991, dicho Tribunal desapareció y, en su reemplazo, se creó el Consejo Superior de la Judicatura, cuyas funciones fueron señaladas por los artículos 256, numeral 3 de la Carta Fundamental, y 9o. del Decreto 2652 de 1991.

Ahora bien, ninguna de las normas citadas en precedencia asignaron competencia al Consejo Superior de la Judicatura (Sala Jurisdiccional Disciplinaria) para conocer en segunda instancia de ninguno de los asuntos de que conoce en primera el Vice procurador General de la Nación, según las regulaciones ya vistas del artículo 7-f de la Ley 4ª.

Por otra parte, el artículo 50 del Código Contencioso Administrativo, aplicable a los asuntos de competencia de la Procuraduría por disposición del artículo 1º ibídem, fija la segunda instancia en el superior inmediato que, como se sabe, en el caso del Vice procurador, lo es el Procurador General de la Nación.

Atendiendo los antecedentes anteriores, se consulta al Honorable Consejo de Estado:

1. Teniendo en cuenta que, conforme a la estructura orgánica de la procuraduría, el superior inmediato del Vice procurador es el Procurador General de la Nación, debe éste conocer en segunda instancia de todos los negocios de que conoce en primera el Vice procurador General?

2. Por el contrario, si el Procurador General no puede revisar en segunda instancia todos los asuntos asignados en primera al Vice procurador, según los casos planteados atrás a qué otra autoridad correspondería dicha segunda instancia?

3. Si no se trata de ninguna de las dos hipótesis anteriores, es decir, si no corresponde al Procurador General, ni a ninguna otra autoridad, el conocimiento de dicha segunda instancia, significa que tanto ésta como la primera han desaparecido para convertirse ambas en instancia única?

4. En ausencia de otras normas especiales, son suficientes los artículos 50 del C. C. A. y 275 del C. N., para concluir de manera general, que el problema de la segunda instancia en los negocios de que conoce en primera el Vice procurador ya se haya resuelto, o es necesario que el legislador se pronuncie expresamente sobre el particular?

Para mayor ilustración, me permito acompañar fotocopia de la providencia interlocutoria de fecha octubre 13 de 1992, emanada del Consejo Superior de la Judicatura- Sala Jurisdiccional Disciplinaria- en la que dicha entidad se declara incompetente para conocer en segunda instancia de uno de los asuntos resueltos en primera por el Vice procurador General.

1. Evolución de la competencia atribuida a la Procuraduría General de la Nación para conocer de procesos disciplinarios contra sus empleados.

Fue el decreto-ley 250 de 1970 el que otorgó competencia al Procurador General de la Nación para conocer en única instancia de los procesos disciplinarios que se adelantaran a los agentes del Ministerio Público.

En esa época no había empezado a actuar el Tribunal Disciplinario, corporación creada por el constituyente de 1968 y objeto de regulación en la ley 20 de 1972. Pero tan pronto se decidió su funcionamiento, la ley le asignó el conocimiento de la segunda instancia de los procesos disciplinarios que fallara en primera el Procurador General.

Aquella distribución de competencias se mantuvo hasta 1990, año en que fueron modificadas mediante la expedición de la ley 4a., por medio de la cual se reestructuró la Procuraduría General de la Nación. Los cambios consistieron, básicamente, en atribuir al Procurador General en segunda instancia el conocimiento de los procesos disciplinarios que se adelantaran contra ‘"los funcionarios y empleados de su Despacho y de la Vice procuraduría", cuya primera instancia era asignada al Vice procurador; a este funcionario, además, se le otorgó la atribución de conocer, también en primera instancia, de los procesos disciplinarios que se adelantaran al "Procurador Auxiliar, el Secretario General, los procuradores delegados, los procuradores departamentales, los procuradores provinciales y los jefes de oficina o división". Se advierte que, contra las decisiones tomadas en los procesos disciplinarios que se surtieran respecto de cualquiera de los funcionarios últimamente mencionados, no aparecía determinada por la ley la competencia relacionada con la segunda instancia, pues ésta solamente se concretaba ante el Procurador General en cuanto a "los funcionarios y empleados de su Despacho y de la Vice procuraduría".

Como consecuencia de lo dispuesto por la ley 4ª de 1990, la competencia de los asuntos disciplinarios en la Procuraduría General de la Nación sufrió un cambio notorio, consistente en que los asuntos de que conocía en primera instancia el Procurador, fueron trasladados en su mayor parte al Vice procurador y en que aquél, como cabeza del Ministerio Público, únicamente conservó el conocimiento de asuntos disciplinarios en primera instancia en cuanto tuvieran que ver con el Vice procurador, los fiscales del Consejo de Estado y los fiscales de los tribunales administrativos.

2. Los procesos disciplinados que se surten ante el Vice procurador General de la Nación.

Se reitera que la ley 4a. de 1990 atribuyó al Vice procurador el conocimiento en primera instancia, de los procesos disciplinarios que se adelanten contra "el Procurador Auxiliar, el Secretario General, los procuradores delegados, los procuradores departamentales, los procuradores provinciales y los jefes de oficina o división, funcionarios y empleados del Despacho del Procurador General y de la Vice procuraduría" (art. 7º,letra f.). Con todo, solamente otorgaba competencia de manera expresa, al Procurador General para conocer en segunda instancia de los procesos contra los funcionarios y empleados del Despacho de éste y de la Vice procuraduría, pero nada reguló sobre la segunda instancia de los procesos relacionados con los demás funcionarios, o sea: el Procurador Auxiliar, el Secretario General, los procuradores delegados, los procuradores provinciales, y los jefes de oficina o de división.

Aquella segunda instancia tampoco fue asignada en 1990 al Tribunal Disciplinario, ni con posterioridad a la expedición de la Carta Política de 1991, a la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura.

Así que para la mayoría de los asuntos adscritos en primera instancia al Vice procurador, no existe competencia para conocer expresamente de la segunda instancia. Por lo menos esta última titularidad no le fue atribuida a ninguna otra autoridad, ni por la ley 4ª de 1990 ni tampoco por el decreto-ley 2652 de 1991 que desarrolló las disposiciones constitucionales relativas al Consejo Superior de la Judicatura.

Se plantea entonces el interrogante acerca de si tales procesos disciplinarios se han transformado en procesos de única instancia, o si, con fundamento en otras normas constitucionales o legales, es posible atribuir la segunda instancia al Procurador General de la Nación.

3. Análisis del interrogante planteado.

Como en derecho público no hay competencias implícitas o analógicas, habrá que analizar si en el caso planteado es válido admitir que procesos disciplinarios que por ley deben ser tramitados en primera instancia, pueden convertirse en la práctica en procesos de única instancia, por causa de la omisión en que se incurrió al no determinarse la autoridad destinada a conocer de la segunda instancia; o por el contrario, si es jurídicamente válido dar cabida a otras normas que hagan posible radicar en determinada autoridad el conocimiento de tales procesos en segunda instancia; o, por último, si dicha situación ha sufrido variación por obra del constituyente de 1991.

Desde cuando en el año de 1984 entró a regir un nuevo Código Contencioso Administrativo (decreto-ley 01), la regla general con respecto a los actos que pongan fin a las actuaciones administrativas, consiste en la regulación de recursos en la vía gubernativa con los nombres de reposición, apelación y, cuando éste sea rechazado, el de queja. El de apelación, para ante el inmediato superior administrativo, tiene por objeto que la decisión adoptada se aclare modifique o revoque (art.50).

La anterior regla general encuentra su excepción en tratándose de procedimientos administrativos regulados por leyes especiales; empero, en lo no previsto en ellas se aplicarán las normas del código "que sean compatibles" (art. 1, inciso segundo).

La nueva Constitución reitera con mayor amplitud la garantía del debido proceso que deberá aplicarse a toda clase de actuaciones, no solamente judiciales sino también administrativas. En virtud de esta garantía procesal, "nadie podrá ser juzgado sino conforme a las leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio"; además quien sea sindicado tiene derecho no solamente a la defensa, sino a un proceso sin dilaciones injustificadas y "a impugnar la sentencia condenatoria" (art.29), en este último caso, salvo las excepciones que consagre la ley (art. 31).

Respecto de la función propiamente disciplinaria, la Constitución de 1991, tras calificar al Procurador General de la Nación como "el supremo director del Ministerio Público" (art. 275), le atribuye por principio general, por sí o por medio de sus delegados o agentes, entre otras funciones, la consistente en "ejercer vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de elección popular; ejercer preferentemente el poder disciplinario; adelantar las investigaciones correspondientes, e imponer las respectivas sanciones conforme a la ley" (art. 277-6).

Como complemento de la función enunciada, el Procurador General de la Nación tiene, como atribución específica que debe ejercer directamente, la relativa a la desvinculación del cargo, previa audiencia y mediante decisión motivada, respecto de los funcionarios que obren con manifiesta negligencia "en la investigación y sanción de las faltas disciplinarias de los empleados de su dependencia"(art. 278).

Por lo demás, corresponde a la ley determinar lo relativo a la estructura y al funcionamiento de la Procuraduría General de la Nación, lo mismo que regular lo atinente al régimen disciplinario de todos los funcionarios y empleados de dicho organismo (art. 279).

Puede entonces concluirse que la ley 4a. de 1990 se encuentra vigente mientras se expide, con fundamento en el art. 279 de la Constitución, la ley que regule lo atinente al régimen disciplinario de los funcionarios de la Procuraduría General de la Nación. Que, al desaparecer por voluntad de la misma ley y de la Constitución, la competencia para conocer en segunda instancia de procesos disciplinarios atribuidos en primera al Vice procurador, en la actualidad no hay órgano o autoridad que pueda reemplazar al Tribunal Disciplinario. Y como en la mencionada ley, se regulan procedimientos especiales de carácter disciplinario, tampoco es jurídico asignar una competencia supletivaal Procurador General de la Nación con fundamento en el art. 50 del C. C. A.; además, la segunda instancia no resulta en armonía con el poder preferente que en materia disciplinaria le otorgó al Procurador la nueva Carta Política, el cual le permite desplazar en cualquier momento al funcionario que tenga a su cargo una investigación de tal naturaleza.

Será entonces el legislador, obrando con apoyo en el artículo 279 de la Constitución y sus concordantes los artículos 118, 277 y 278 de la misma Carta Política, el encargado de actualizar el régimen disciplinario de los funcionarios de la Procuraduría General de la Nación.

En mérito de lo expuesto, la Sala responde:

Ni el Procurador General de la Nación, ni ninguna otra autoridad, tiene facultad para conocer en segunda instancia de los procesos disciplinarios atribuidos en primera instancia al Vice procurador, relacionados con el Procurador Auxiliar, el Secretario General, los procuradores delegados, los procuradores departamentales, los procuradores provinciales y los jefes de oficina o división de la Procuraduría General de la Nación.

Por consiguiente, desaparecida la segunda instancia en relación con tales procesos disciplinarios, la primera instancia atribuida al Vice procurador para el conocimiento de los asuntos mencionados se ha convertido en única instancia.

Transcríbase, en sendas copias auténticas, a los señores Ministro de Justicia y del Derecho y Secretario Jurídico de la Presidencia de la República (C. C. A., art. 112).