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  Concepto 42277 de 2011 Secretaría General Alcaldía Mayor de Bogotá D.C.
 
  Fecha de Expedición: 11/10/2011  
  Fecha de Entrada en Vigencia:  
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No. de Salida: 2-2011-42277 de 11/10/2011

2214200

Bogotá, D.C.

Doctor

ALEXANDER VALDERRAMA PARRA

Jefe Oficina Asesora Jurídica

Secretaría Distrital de Desarrollo Económico

Carrera 30 No. 25-90

Ciudad

ASUNTO:

Su oficio 2011EE2565. Concepto sobre aspectos relacionados con la sustitución de vehículos de tracción animal. Radicado No. 1-2011-37450.

Respetado doctor Valderrama:

Esta Dirección recibió su oficio del asunto mediante el cual formula cinco cuestionamientos y solicita concepto jurídico respecto de la aplicación del artículo 98 de la Ley 769 de 2002, el Decreto Nacional 1666 de 2010 y el Acuerdo Distrital 402 de 2009, en lo que tiene que ver con las actividades relacionadas con la sustitución de vehículos de tracción animal.

Previo a dar respuesta a sus interrogantes, resulta pertinente citar las disposiciones legales que regulan la materia objeto de consulta, así:

Ley 769 de 2002:

"ARTÍCULO  98. ERRADICACIÓN DE LOS VEHÍCULOS DE TRACCIÓN ANIMAL. En un término de un (1) año, contado a partir de la iniciación de la vigencia de la presente ley, se prohíbe el tránsito urbano en los municipios de Categoría Especial y en los municipios de primera categoría del país, de vehículos de tracción animal. A partir de esa fecha las autoridades de tránsito procederán a retirar los vehículos de tracción animal.

PARÁGRAFO 1°. Quedan exceptuados de la anterior medida los vehículos de tracción animal utilizados para fines turísticos, de acuerdo a las normas que expedirá al respecto el Ministerio de Transporte

PARÁGRAFO 2°. Las alcaldías municipales y distritales en asocio con el SENA tendrán que promover actividades alternativas y sustitutivas para los conductores de los vehículos de tracción animal."1

Decreto Nacional 1666 de 2010:

Artículo 1°. Autorizar la sustitución de vehículos de tracción animal por vehículos automotores clase motocarro homologados para carga liviana hasta de 770 kilogramos de capacidad, para facilitar e incentivar el desarrollo y promoción de actividades alternativas y sustitutivas para los conductores de vehículos de tracción animal.

En desarrollo del inciso y del parágrafo 2° del artículo 98 de la Ley 769 de 2002, los alcaldes de los municipios de categoría especial (…) deberán desarrollar y culminar las actividades alternativas de sustitución de los vehículos de tracción animal, antes del 31 de enero de 2012. (…)

Artículo 3°. Corresponde a las alcaldías municipales y distritales, tomar las medidas necesarias para sustentar presupuestalmente el proceso de sustitución, facilitando la financiación y cofinanciación del equipo automotor y el desarrollo de las actividades alternativas para los conductores de estos vehículos.

Artículo 4°. En desarrollo de los programas de sustitución, las autoridades locales deberán como mínimo: (…)

3. Adelantar programas de capacitación en técnicas de administración y desarrollo de empresas, negocios y manejo de cargas livianas, dirigidos a los conductores de estos vehículos.

6. Llevar un registro detallado que identifique plenamente a los conductores y a los vehículos motocarro de carga liviana que resultaren del programa de sustitución, autorizados para transitar en el radio de acción municipal o distrital respectivo.

Artículo 5°. La autoridad municipal o distrital de tránsito competente, expedirá una Tarjeta de Registro que autorice la circulación del vehículo motocarro de carga liviana, bajo la responsabilidad del titular de la misma, en el radio de acción de su jurisdicción.

El conductor del vehículo deberá portar el original de la Tarjeta de Registro y deberá presentarla a la autoridad competente que la solicite. (…)."

Acuerdo Distrital 402 de 2009:

"ARTICULO 1º. Objeto: Ordénese la realización de un censo social integral de los propietarios y familias, de aquellas personas que poseen Vehículos de Tracción Animal (VTA) que circulan por el Distrito Capital.

Parágrafo: Los resultados del Censo, serán el insumo base sobre el cual se realizará la formulación de un Plan Integral Alternativo y Sustitutivo para los conductores de vehículos de tracción animal. (…)

ARTICULO 3º. El censo a los propietarios, familias y carretas de aquellas personas que poseen Vehículos de Tracción Animal (VTA) deberá contener, como mínimo, la siguiente información: (…)."

Así mismo procede trascribir apartes de la sentencia C- 372 de 19942, que en relación con los auxilios a personas jurídicas de derecho privado, expresó:

"(…) la asignación de un capital público a una fundación que cuente también con aportes privados, se enmarca dentro de los criterios de donación o auxilio sancionados por el artículo 355 superior", por lo que "esa liberalidad desconoce el espíritu del constituyente por tratarse de una facultad sin control fiscal alguno", lo que podría conducir a que "se destinen los recursos del Estado a fines censurables que desconozcan de paso la vigencia del Estado Social de Derecho, la prevalencia del interés general y la búsqueda constante y necesaria de un orden social justo".

Por ello, agregó entonces la sentencia aludida que "con el propósito de lograr la colaboración con los particulares para impulsar programas y actividades de interés público, el camino señalado por la Carta es el de la celebración de contratos con personas jurídicas "privadas sin ánimo de lucro y de reconocida idoneidad", los que requerirán de recursos económicos "de los respectivos presupuestos" y acorde con los planes nacional o seccionales de desarrollo. (Subrayado fuera de texto)

CONSIDERACIONES:

Es procedente aplicar el principio de armonización en la interpretación normativa para desestimar todo aquello que pareciera contradictorio y en su lugar darle un alcance integrado y armónico.

En ese orden de ideas, las medidas que adopte la administración distrital deben encaminarse a beneficiar a todo el universo de afectados por la prohibición, sin hacer discriminación en cuanto a si se trata de conductores y/o propietarios.

Procede precisar el alcance de los mandatos normativos, así como la diferencia entre contratos de apoyo y convenios de asociación.

RESPUESTA A INTERROGANTES:

¿Cuál norma atendemos, la ley y el decreto nacional o el acuerdo distrital, pues tanto la ley como el decreto nacional se refiere a los conductores de vehículos de tracción animal "VTA" y el Acuerdo distrital se refiere a los propietarios de los VTA? En cada caso el universo de beneficiarios varía.

Respuesta: Se colige del parágrafo del artículo del Acuerdo Distrital 402 de 2009, que con base en el censo se realizará la formulación de un Plan Integral Alternativo y Sustitutivo para los conductores de vehículos de tracción animal, por lo cual se estima que tanto la normativa distrital como la nacional contemplan que los destinatarios de dichos planes son tanto los propietarios como los poseedores y conductores de esta clase de vehículos.

¿Cuál es la forma de ejecutar los recursos del presupuesto distrital para cumplir con la sustitución de VTA por parte de la Alcaldía Mayor? y ¿Cuál es la forma de ejecutar los recursos del presupuesto distrital para cumplir con la promoción de actividades alternativas y sustitutivas para los conductores de VTA, por parte de la Alcaldía Mayor, y las Secretarías Distritales de Movilidad y de Desarrollo Económico?

Respuesta: En términos generales, la ejecución de los recursos del presupuesto distrital se efectúa a través de las entidades u organismos que forman parte del mismo, conforme a los planes, programas y proyectos que cada una de ellas/os adelantan en cumplimiento de sus objetivos misionales y funciones asignadas por la ley o los reglamentos, directamente o través de instrumentos tales como la contratación.

En este sentido cabe aclarar que, la Alcaldía Mayor, entendida como el Despacho del/la Alcalde/sa Mayor, no tiene asignado en el Presupuesto de la Secretaría General que la apoya en lo administrativo, recursos del presupuesto del Distrito Capital dirigidos a la promoción de actividades alternativas y sustitutivas para los conductores de VTA.

En cuanto a las Secretarías de Despacho, de conformidad con el artículo 23 del Acuerdo Distrital 257 de 2006, cuentan con autonomía presupuestal y administrativa, y por ello la forma de ejecución de los recursos asignados en el presupuestos corresponde a éstas determinarlo, en el marco de las disposiciones legales y reglamentarias que regulan la planeación, programación y ejecución presupuestal y los lineamientos de impartidos por la Secretaría Distrital de Hacienda. En ese sentido la ejecución presupuestal se materializa a través de la ordenación del gasto mediante la expedición de actos administrativos o el ejercicio de la capacidad contractual.

¿Cómo se sustenta jurídicamente la apropiación presupuestal para adelantar procesos de sustitución de VTA en relación con la financiación y cofinanciación del equipo automotor a que se refiere la norma?

Respuesta: El artículo 27 del Decreto Distrital 714 de 1996 prevé que en el Presupuesto de Gastos sólo se podrán incluir apropiaciones que correspondan a los créditos judicialmente reconocidos, a los gastos decretados conforme a los Acuerdos Distritales y Normas Legales, y las destinadas a dar cumplimiento al Plan de Desarrollo Distrital.

Adicionalmente, se precisa analizar el tema al tenor de lo dispuesto en los artículos 7º y 8º del Decreto Distrital 714 de 19963 así como el artículo 87 ídem4.

En ese orden de ideas, jurídicamente las apropiaciones presupuestales se sustentan en las disposiciones legales que prevén los planes de alternativas y sustitución y los mecanismos de financiación y cofinanciación para hacerlos efectivos.

Teniendo en cuenta que las donaciones con recursos públicos están prohibidas, ¿cuál es la manera legal de entrega del bien de sustitución?

Como se puede colegir de la lectura de las normas citadas, los recursos destinados a los procesos que se derivan de la obligación de sustitución de los VTA deben haber sido previamente incorporados al Presupuesto Anual del Distrito, para dar cumplimiento al Plan o programa correspondiente.

Nótese que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 15 del Acuerdo Distrital 308 de 2008, uno de los programas de la actual Administración es el "Fomento para el desarrollo económico", el cual consiste en generar condiciones favorables para la creación y desarrollo de alternativas productivas y el fortalecimiento empresarial, mediante la puesta en marcha de esquemas de financiación que fomenten la generación de ingresos y oportunidades de empleo y la promoción de las capacidades y las potencialidades de las personas, en consonancia con la dinámica productiva y laboral de la ciudad.

Lo anterior guarda concordancia con el Plan Nacional de Desarrollo, Ley 1450 de 2011, que refiere el acompañamiento técnico a los municipios en el proceso de sustitución y la promoción de alternativas para los conductores de los vehículos de tracción animal.

Igualmente debe tenerse en cuenta que el Decreto 1666 de 2010 hace referencia a facilitar la financiación y la cofinanciación del equipo automotor y el desarrollo de las actividades alternativas para los conductores de los vehículos de tracción animal, por lo que la norma no autoriza o contempla la figura de la donación.

En este sentido, los convenios de asociación a los que se refiere el artículo 96 de la Ley 489 de 19985, resultan ser un mecanismo jurídicamente viable para el desarrollo de las acciones de promoción de capacidades de las personas y generación de oportunidades.

No obstante, las actividades de financiación y cofinanciación, por tratarse de operaciones financieras, deben someterse a la normatividad que regula materia, respecto de lo cual puede solicitar el apoyo que sobre el particular le pueda prestar la Secretaría Distrital de Hacienda.

En los anteriores términos se da respuesta a su consulta.

Cordialmente,

HÉCTOR DÍAZ MORENO

AMPARO DEL PILAR LEÓN SALCEDO

Director Jurídico Distrital (E)

Subdirectora Distrital de Doctrina y Asuntos Normativos

NOTAS DE PIE DE PÁGINA:

1 Texto subrayado declarado INEXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-355 de 2003; el resto del articulado fue declarado EXEQUIBLE en la misma Sentencia, bajo el entendido de que la prohibición a que se contrae la norma se debe concretar, por las autoridades municipales o distritales competentes, a determinadas vías y por motivos de seguridad vial, y que la misma sólo entrará a regir siempre que real y efectivamente se hayan adoptado las medidas alternativas y sustitutivas previstas en el parágrafo 2º del artículo 98 de la ley antes citada, en el respectivo distrito o municipio.

Sugerido: Ver el Concepto de la Sec. General 89 de 2003.

2 Sentencia C-372 de 25 de agosto de 1994, Magistrado Ponente Vladimiro Naranjo Mesa.

3 Artículo 7º.- Del Presupuesto Anual del Distrito. Es el instrumento para el cumplimiento de los planes y programas de desarrollo económico y social. Ver: Artículo 6 Acuerdo 24 de 1995 Decreto 620 de 1998. Fechas y plazos de programación y ejecución.

Artículo 8º.- De los Objetivos del Sistema Presupuestal. El Sistema Presupuestal del Distrito Capital tiene como objetivos:

a. Servir de instrumento para el cumplimiento de las metas fijadas en el Plan de Desarrollo Económico y Social y de Obras Públicas;

b. Facilitar la gestión de las Entidades Distritales y permitir a las autoridades la toma de decisiones;

c. Coordinar y evaluar permanentemente los ingresos y gastos públicos y la gestión de las unidades ejecutoras;

d. Regular y controlar las finanzas y el gasto público desde la perspectiva de la Gestión Presupuestaria;

e. Producir la información necesaria sobre las Finanzas Públicas Distritales. Artículo 7 Acuerdo 24 de 1995

4"Artículo  87º.- De la Ordenación del Gasto y la Autonomía. Los Órganos y Entidades que conforman el Presupuesto Anual del Distrito Capital, tendrán la capacidad de contratar y comprometer a nombre de la persona jurídica de la que hacen parte y ordenar el gasto en desarrollo de las apropiaciones incorporadas en su presupuesto, lo que constituye la autonomía presupuestal a que se refieren la Constitución Política y la Ley. Estas facultades estarán en cabeza del Jefe de cada Entidad quien podrá delegarlas en funcionarios del nivel directivo y serán ejercidas teniendo en cuenta las normas consagradas en el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública y en las disposiciones legales vigentes.

5 "Artículo  96º.- Constitución de asociaciones y fundaciones para el cumplimiento de las actividades propias de las entidades públicas con participación de particulares. Las entidades estatales, cualquiera sea su naturaleza y orden administrativo podrán, con la observación de los principios señalados en el artículo 209 de la Constitución, asociarse con personas jurídicas particulares, mediante la celebración de convenios de asociación o la creación de personas jurídicas, para el desarrollo conjunto de actividades en relación con los cometidos y funciones que les asigna a aquéllas la ley.

Los convenios de asociación a que se refiere el presente artículo se celebrarán de conformidad con lo dispuesto en el artículo 355 de la Constitución Política, en ellos se determinará con precisión su objeto, término, obligaciones de las partes, aportes, coordinación y todos aquellos aspectos que se consideren pertinentes. (…)".

c. c: N.A.

Anexo: N.A.

Proyectó: Fernando Pachón Piñeros

Revisó: Amparo del Pilar León Salcedo

Aprobó: Héctor Díaz Moreno

 
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